II SA/Łd 487/19

II SA/Łd 487/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jolanta Rosińska
Magdalena Sieniuć /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 552/20 - Wyrok NSA z 2023-02-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1 i ust. 7, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 28, art. 33 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 2 pkt 5, par. 3, par. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Sygn. akt II SA/Łd 487/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59 i art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U z 2018 r., poz. 1945), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z uzbrojeniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. A w Ł., na części działek o numerach ewidencyjnych 180, 181, 179/1, 177/1 175, 176 w obrębie [...], części działek nr 252/102, 252/98 i 210/3 w obrębie [...] oraz części działki nr 193/4 w obrębie [...].
Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku sformułowanego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w granicach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego brak jest zabudowy dającej podstawy do ustalenia parametrów inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożył P.B. – jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji - pełnomocnik, podnosząc zarzut nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż za front działki uznano wąski fragment, który stanowi drogę dojazdową, a powiększenie obszaru do takiego, który ograniczony jest od strony północnej ulicą A, od południowej rzeką A od wschodniej nieruchomością przy ul. B 7/9 a od zachodniej A 95 również nie odzwierciedla realnej zabudowy na terenach badanych. Wobec powyższego strona wniosła o weryfikację treści analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia przez objętą wnioskiem inwestycję wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zmianę ww. decyzji.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odwołując się do treści znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów u.p.z.p., w tym art. 61 ust. 1, art. 59, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1, oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "rozporządzenie") oraz istotnego znaczenia w sprawie wskazanej w nim analizy, wskazało, że na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.
Organ II instancji wskazał przy tym, że podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Kolegium dodało, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Lex Omega nr 322329). Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, Lex Omega nr 355295). Kolegium wskazało również, że pojęcie "działki sąsiedniej" w razie wątpliwości jest interpretowane na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich. Orzecznictwo sądowe wiąże z powyższymi poglądami kwestię sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. W odniesieniu do powyższego organ II instancji dodał, że regulacje w tym zakresie zawiera § 3 rozporządzenia.
W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że określenia, z której części działki będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę, dokonuje inwestor w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy, a organ rozpoznający wniosek jest tym określeniem związany. Wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji powinien zdecydować, gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne. Zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 273/17, Lex Omega nr 2329904). W ocenie Kolegium z powyższej regulacji wynika, że prawodawca określił minimalne rozmiary obszaru analizowanego, natomiast zaniechał wskazania jego rozmiarów maksymalnych. Organ II instancji zauważył przy tym, że nie oznacza to rzecz jasna możliwości poszerzania tego obszaru w nieskończoność i nie jest tożsame z przyznaniem organom administracji publicznej prawa do powiększania obszaru analizowanego tak długo, aż znajdzie się przynajmniej jedna działka pozwalająca na wykazanie, że zamiar inwestora będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne odległości musi znajdować uzasadnienie w realiach konkretnej sprawy, a także być powiązane z ochroną istniejącego ładu przestrzennego z jednej, a z zasadą swobody zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z drugiej strony. W ocenie Kolegium, słusznie zatem twierdzi się, że jakkolwiek z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru analizowanego, to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1570/16, Lex Omega nr 2283632). Przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia określa odległość minimalną, nie określa natomiast odległości większej czy też maksymalnej, jest to bowiem uzależnione od warunków istniejących na terenie, na którym zamierzona jest realizacja inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1484/15, Lex Omega nr 2316906).
W dalszych motywach decyzji Kolegium stwierdziło, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a rozpatrujący sprawę winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie. Kolegium podniosło, że co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym, niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15, Lex Omega nr 2283949). Ponadto Kolegium dodało, że granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego wyznaczył właśnie taki, a nie inny obszar analizowany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 24/17, Lex Omega nr 2277533). Jednocześnie Kolegium wskazało, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" czy "przycięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo nielicznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, naturalna granica stworzona przez np. rzekę itp. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego", co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.
Wychodząc z powyższych przesłanek Kolegium zauważyło, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było stwierdzenie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Kolegium odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii wyznaczonego obszaru analizowanego, stwierdziło, że rację ma odwołujący, iż błędem jest przyjęcie za szerokość frontu działki tylko ten wąski fragment odpowiadający szerokości drogi, tj. 10 m i wyznaczenie w takich okolicznościach obszaru w wielkości minimalnej. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że nawet jeśli organ wskazał, że szerokość frontu to jest 10 m, to w celu rzetelnego odniesienia się do ładu przestrzennego wykształconego w okolicy inwestycji znacząco poszerzył obszar analizowany, który został ustalony kilkakrotnie większy od uznanego minimalnego. Kolegium zwróciło także uwagę, że organ I instancji stwierdził, że wyznaczy obszar badany, w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji, tj. pomiędzy A i B a rzeką A a od strony wschodniej i zachodniej do ostatnich zabudowanych nieruchomości widocznych na mapie dołączonej do wniosku, tj. przy ul. A 95 oraz przy ulicy B 7/9. Takie wyznaczenie obszaru pozwoliło zdaniem organu na realną ocenę istniejącej zabudowy. Kolegium zaznaczyło, iż zgadza się z powyższym stanowiskiem i takim sposobem wyznaczenia obszaru badanego.
W ocenie organu odwoławczego, odnosząc się do kwestii szerokości frontu działki wskazanej przez inwestora, tj. 140 m i niewyznaczenia obszaru z uwzględnieniem tej szerokości w każdą stronę wokół terenu inwestycji, wskazał, że mając na uwadze § 3 rozporządzenia oraz ratio legis art. 61 u.p.z.p. nie można w sposób formalistyczny wyznaczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać różnego określenia granic obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego mogłoby być podstawą skutecznego, tj. powodującego uchylenie decyzji zarzutu tylko wówczas, gdy jednocześnie zostanie ustalone, że błędnie wyznaczony obszar mógł spowodować pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych. Jednocześnie organ II instancji dodał, że w przeciwnym wypadku, gdy np. pominięciu podlegają działki niezabudowane bądź części działek wprawdzie zabudowanych, ale i tak niepodlegających analizie, to zasadny jest wniosek, iż uchybienia związane z oznaczeniem obszaru analizowanego nie mają wpływu na ostateczny wynik analizy i wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, właśnie to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ II instancji wskazał przy tym, że organ I instancji wyznaczył obszar w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji. Kolegium dodało przy tym, że dalsze powiększanie obszaru analizowanego organ uznał za niecelowe z punktu widzenia ładu urbanistycznego. Przyjęcie szerokości frontu 140 m spowodowałoby oczywiście rozszerzenie wyznaczonego obszaru analizowanego, ale w tym konkretnym przypadku zdaniem Kolegium, uznać trzeba, że tak wyznaczony obszar obejmowałby odrębne jednostki urbanistyczne (ulica A jest drogą krajową, obsadzoną gęsto drzewami i stanowi wyraźną granicę urbanistyczną w terenie zarówno wizualną jak i komunikacyjną). Na południe od rzeki A znajdują się nieruchomości położone przy ulicy E. Nieruchomości te dostępne są z innej drogi publicznej i należą do innej jednostki urbanistycznej wyraźnie oddzieloną rzeką A. W stronę wschodnią i zachodnią obszar analizy został powiększony do ostatnich zabudowanych nieruchomości widocznych na mapie dołączonej do wniosku, tj. przy ul. A 95 oraz przy ulicy B 7/9. Dalsze powiększanie w stronę zachodnią spowodowałoby objęcie analizą nieruchomości niezabudowanych, a w dalszej kolejności (tj. w odległości ok. 500 m od terenu inwestycji) zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zlokalizowanej w kwartale pomiędzy ulicami C, D i A. Zespół ten również stanowi inną jednostkę urbanistyczną. Powiększanie obszaru analizy w stronę wschodnią wymagałoby dostarczenia większej mapy i spowodowałoby objęcie analizą kolejnych nieruchomości wzdłuż ulicy B oddalonych od terenu inwestycji ponad 500 m. Nieruchomości te są zagospodarowane w sposób podobny do działek po południowej stronie ulicy A na odcinku od numeru 95 do ulicy B.) Ponadto, zdaniem Kolegium, wyznaczenie trzykrotności (3x140 =420) i tak nie pozwoliłby na ustalenie wnioskowanych parametrów planowanej zabudowy z uwagi na całkowitą odmienność istniejącej zabudowy.
W dalszych motywach zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskowana inwestycja dotyczy zespołu budynków mieszkalnych w przewadze wielorodzinnych, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie ul. A. Zgodnie z załączoną charakterystyką graficzną wnioskowany sposób zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji jest charakterystyczny dla zabudowy wielorodzinnej (brak podziału na działki, wspólny teren wokół budynków). Nadto organ II instancji dodał, że w obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki, która byłaby zagospodarowana taki w sposób. Zabudowa wielorodzinna nie występuje w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Występują natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane na wydzielonych działkach geodezyjnych (1 lub 2 budynki na 1 działce wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczą (ewentualnie usługową). W ocenie Kolegium, brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zakładającej zabudowę wielorodzinną o wskazanych parametrach, pomimo oczywistości kontynuacji funkcji.
Organ odwoławczy podkreślił również, że nietrafny jest pogląd wskazujący na sztywne związanie organu wnioskiem inwestora, nawet jeśli przyjąć, że inwestor, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, załączył do niego "koncepcję zagospodarowania terenu". Inwestor, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, dlatego nie może ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji. Zdaniem Kolegium, często mogą zdarzać się sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację inwestycji, jak wnosił inwestor, ale o nieco innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku. W ocenie organu II instancji, w tym przypadku nie można uznać, że inwestor tylko wstępnie wskazał koncepcję inwestycji, po pierwsze pełnomocnikiem inwestora jest osoba z dużym doświadczeniem i znajomością tematu a zatem i wiedzą w kwestii analizy urbanistycznej i późniejszych decyzji. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że pełnomocnik inwestora złożył kilka wniosków na teren od ul. A w głąb, do rzeki A i wszystkie zakładają inwestycje wielorodzinne. Jest to więc zamiar konkretny i nieprzypadkowy.
Analizując w dalszej części parametry planowanej inwestycji organ II instancji stwierdził, że istniejąca linia zabudowy budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. A przebiega z uskokiem od ok. 1,5 m do ok. 53 m. Najgłębiej położone budynki znajdują się nie dalej niż 85 m od granicy pasa drogowego ul. A. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że wnioskowana zabudowa zgodnie z dołączoną charakterystyką graficzną zostanie zlokalizowana w odległości ok. 270 m od pasa drogowego ul. A. Żadna z działek występujących w obszarze analizowanym nie posiada zabudowy usytuowanej głębiej niż 85 m od granicy pasa drogowego ul. A. Planowana inwestycja dotyczy zespołu budynków mieszkalnych z zagospodarowaniem terenu charakterystycznym dla zabudowy wielorodzinnej. Ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wskazanego pod budowę zespołu budynków mieszkalnych z wyłączeniem terenu pod drogę i infrastrukturę w oparciu o średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym (tj. 0,05) pozwoliłoby na zrealizowanie budynków mieszkalnych o łącznej powierzchni zabudowy równej 709 m2. Wartość ta znacząco różni się od wnioskowanych parametrów. Przy ustaleniu takich parametrów powstałaby inwestycja inna od wnioskowanej. W ocenie organu II instancji dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki w oparciu o wskaźniki występujące w obszarze analizowanym. Ustalenie szerokości elewacji frontowej w oparciu o średnią szerokość budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym (tj. 11,5 m) z tolerancją do 20% pozwoliłoby na zrealizowanie budynków mieszkalnych o szerokości elewacji frontowej od 9,2 m do 13,8 m. Wartości te znacząco różnią się od wnioskowanych parametrów zabudowy wielorodzinnej (10 m do 55 m). Przy ustaleniu takich parametrów powstałaby inwestycja inna od wnioskowanej. Podobnie jest w kwestii wysokości elewacji i geometrii dachów.
W konkluzji Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem wskazane przez inwestora parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań, powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.
Ponadto Kolegium odniosło się również do kwestii terenu inwestycji wskazanego przez inwestora. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora zawiera opis funkcji oraz charakteru planowanego przedsięwzięcia wskazując, że przedmiotem realizacji ma być budowa na części działek. Wynika z tego jednoznacznie, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi tych działek. Kolegium wskazało przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa odmienne poglądy co do interpretacji pojęcia teren inwestycji, a także trzeci pogląd który można określić jako "pośredni". Kolegium wskazało, że co do zasady, nie można uznać za wadliwe działania organu polegającego na ustaleniu warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych, opisanych we wniosku inwestora. Nadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 54 u.p.z.p. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie więc także punkt trzeci tego artykułu. Zdaniem organu odwoławczego, oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja bądź też by wskazać jako teren inwestycji kilka działek. Na zmianę tego stanowiska nie może wpływać także fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji obiektu. Akceptując w pełni to stanowisko Kolegium podkreśliło, że owo "nieprecyzowanie lokalizacji obiektu" zawsze jednakże musi odbywać się we wskazanych przez inwestora granicach terenu inwestycji, bez względu na to czy obejmują one konkretną działkę ewidencyjną czy też jej część opisaną we wniosku. Zgodnie z art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art.55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), to oczywistym jest, że to związanie dotyczy także określonego w decyzji terenu inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:
1. art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji jako strony skarżącej (wnioskodawcy) i poprzez błędne oznaczenia jako strony odwołującej się P. B., co świadczy o nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest z tego powodu, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
2. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez przyjęcie jako prawidłowego błędnego ustalenia obszaru analizowanego, dokonanego przez Prezydenta Miasta Ł., choć był on zgodnie z wymogami rozporządzenia zbyt mały, oraz poprzez przyjęcie, że planowane zamierzenie i tak nie spełniałoby wymagań zawartych w art.61 ust. 1 u.p.z.p. bez dokonania analizy urbanistycznej dla inaczej (prawidłowo) ustalonego obszaru urbanistycznego;
3. § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, iż nie istnieje podstawa do ustalenia warunków zabudowy z tego tytułu, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu nie występuje w obszarze analizowanym, a także na błędnym przyjęciu, iż przeszkodą ustalenia warunków zabudowy jest fakt usytuowania planowanej inwestycji w odległości dalszej od istniejącej linii zabudowy niż innych działek występujących na obszarze analizowanym oraz na błędnym uznaniu, że przeszkodą do spełnienia ustawowych warunków są podane parametry planowanej inwestycji;
4. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia z urzędu w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego i tym samym przyjęcie za organem I instancji błędnego obszaru analizowanego oraz błędnych ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej;
5. art. 9 i 10 k.p.a. poprzez brak inicjatywy porozumienia ze stroną skarżącą w celu prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego i niepodejmowanie żadnych działań w tym zakresie, co stanowi naruszenie zasady informowania i czynnego udziału stron w postępowaniu;
6. § 9 ust. 1-3 rozporządzenia oraz art. 107 § 1-3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego sporządzenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. w postaci niedołączenia do niej wyników analizy w formie załącznika, niewystarczającego przedstawienia wyników analizy w treści samej decyzji, wadliwego sporządzenia dołączonej do decyzji mapy i niezaznaczenia na niej obszaru analizowanego oraz wyników analizy, co łącznie uniemożliwiało prawidłowe, merytoryczne odniesienie się do wyników analizy sporządzonej przez organ I instancji oraz zweryfikowanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a tym bardziej uznanie decyzji za prawidłową;
7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł., choć zawierała ona liczne uchybienia wskazane powyżej oraz w treści uzasadnienia;
8. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez powstrzymanie się od uchylenia decyzji, choć ustalenia Prezydenta Miasta Ł. (w tym wyznaczenie obszaru analizowanego oraz w związku z tym ustalenia analizy urbanistycznej) były w całości błędne, co powodowało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że w zaskarżonej decyzji strona skarżąca nie została oznaczona jako strona ani nawet wymieniona w treści decyzji. Firma strony skarżącej jako osoby prawnej — spółki kapitałowej oraz miejsce jej siedziby, które są wymagane dla spełnienia wymogu z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., nie znajduje się ani na wstępie decyzji, w treści samego rozstrzygnięcia, ani w treści uzasadnienia, ani nawet w rozdzielniku do decyzji. W ocenie pełnomocnika sytuacja powyższa jest o tyle zaskakująca, że w odwołaniu z dnia 12 marca 2019 r. P.B. wyraźnie wskazał, że działa w imieniu i na rzecz strony skarżącej. Zdaniem pełnomocnika, w zaskarżonej decyzji został co prawda raz określony jako pełnomocnik (bez podania mocodawcy), ale jednocześnie potraktowany jako strona odwołująca się. Nadto zdaniem pełnomocnika, sytuacja taka stanowi oczywiste naruszenie przepisów prawa skutkujące nieważnością podjętej decyzji, w szczególności nie może być zaś traktowane jako zwykła omyłka pisarska.
Pełnomocnik strony skarżącej podniósł również, że organ I instancji błędnie ustalił obszar analizowany, a następnie obszar ten został potwierdzony przez organ II instancji. Dodał przy tym, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oczywisty sposób przekłada się na prawidłowość dokonanej analizy. Jego nieprawidłowe zawężenie albo zwiększenie może prowadzić do istotnej zmiany wyników dokonywanej analizy, a więc także do ustalenia nieodpowiadających stanowi faktycznemu wymagań, jakie ma spełniać planowana inwestycja. Ponadto pełnomocnik zwrócił uwagę, że Kolegium wprost przyznało, iż front działki został ustalony błędnie i powinien być większy. Wobec tego inaczej powinien się ukształtować także przyjęty teren analizowany. W ocenie pełnomocnika uznanie, że organ I instancji mógł zawęzić wynikający z rozporządzenia teren analizowany stanowi naruszenie prawa.
Odnosząc się do przedstawionej argumentacji organu stwierdzającej, iż wnioskowany sposób zagospodarowania terenu nie występuje w obszarze analizowanym, pełnomocnik wskazał na nieprawidłowe rozumienie i zbyt wąską wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy. Zdaniem pełnomocnika, wykładnia dokonana przez organ jest w nieuprawniony sposób zawężająca, a przyjęte w jej wyniku rozstrzygnięcie niepoprawne.
Pełnomocnik podniósł także, iż istniejąca linia zabudowy wskazuje jedynie minimalną odległość, w jakiej może zostać zlokalizowany obiekt w stosunku do pasa drogowego. Wnioskowana zabudowa natomiast planowo ma zostać położona znacznie głębiej od występującej na analizowanym obszarze linii zabudowy, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie narusza w żaden sposób § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W dalszej kolejności odnosząc się do rozbieżności co do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych wskazanych przez organ, pełnomocnik wskazał, iż wnioskodawca zobowiązany jest podać jedynie szacunkowe dane w przedmiocie wspominanych parametrów. Dodał przy tym, że w ocenie strony odwołującej się rozbieżności ustaleń analizy dokonanej przez organ nie przesądzały o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie pełnomocnika, wniosek taki uzasadnia całokształt stosunków miejscowych, przede wszystkim zaś położenie działek objętych wnioskiem na terenie miasta, czego organ nie wziął pod uwagę. Inwestycja, której dotyczy przedmiotowy wniosek, planowana jest na terenie Miasta Ł. Zdaniem pełnomocnika, organ podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może nie brać pod uwagę okoliczności, że objęty nim teren jest terenem miejskim, charakteryzującym się w założeniu o wiele większym zróżnicowaniem zabudowy i pełnionych przez nią funkcji. Powszechnie znanym jest również fakt dynamicznego rozwoju miast, którego organy administracyjne nie mogą ograniczać na zasadzie decyzji uznaniowych tam, gdzie takiej swobody w podejmowaniu rozstrzygnięcia nie podejmuje ustawodawca.
W dalszych motywach skargi pełnomocnik podniósł, że fundamentalne znaczenie ma właściwe wyznaczenie frontu terenu inwestycji. W rzeczywistości ma on długość ok. 140 m, a więc jest 14 razy większy od przyjętego jako front odcinka styku terenu inwestycji z drogą o szerokości 10 m. Zdaniem pełnomocnika przy ustalaniu granic obszaru analizowanego należy zawsze brać pod uwagę całą działkę, która w całości bądź części stanowi teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie pełnomocnik dodał, że strona skarżąca może słusznie oczekiwać, że teren analizowany będzie wyznaczony w odległości co najmniej 420 m od granicy działek ewidencyjnych, na granicy których znajduje się teren inwestycji.
Pełnomocnik podniósł także, że organ nie mógł stwierdzić, iż strona skarżąca przy innym obszarze analizowanym uzyskałaby i tak decyzję odmowną. Tego typu wnioski można wysnuć bowiem dopiero po ustaleniu wzorca kontroli dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, który stanowią wyniki analizy urbanistycznej. Dodał przy tym, że przesądzenie o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej jest po prostu niemożliwe.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wskazał, że organ I instancji, nawet jeśli przeprowadził analizę urbanistyczną zgodnie z wymogami rozporządzenia (choć uczynił to w sposób rażąco nieprawidłowy), to nie przedstawił w prawidłowy sposób jej wyników. Do decyzji nie został bowiem dołączony zgodnie z wymogami rozporządzenia odpowiedni załącznik, a sama jej treść jest w tym zakresie niewystarczająca. Organ I instancji podaje bowiem jedynie końcowe wyniki swoich ustaleń, bez przedstawienia danych wyjściowych, przyjętej metody i podjętych obliczeń, w sposób który można by poddać krytycznej analizie. W ocenie pełnomocnika, uniemożliwia to faktyczne zapoznanie się z wynikami analizy i merytoryczne odniesienie się do jej prawidłowości. Dołączona do decyzji mapa nie zawiera natomiast zakreślenia obszaru analizy, więc jest on zasadniczo dla strony zupełnie nieznany.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do pełnomocnika wnioskodawcy, bowiem z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, kto był wnioskodawcą. Zdaniem Kolegium niesporna jest też okoliczność, że w sprawie był ustanowiony pełnomocnik, a pełnomocnictwo nie było odwołane. Nie ma tu więc wątpliwości co do faktu, że właściwe strony postępowania zostały o decyzji poinformowane. Organ II instancji dodał, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W ocenie Kolegium zarzut zatem pominięcia strony, w sytuacji gdy jej pełnomocnik był uczestnikiem postępowania, wydaje się być bezpodstawny. Zdaniem organu II instancji, niewymienienie wnioskodawcy z imienia i nazwiska jest uchybieniem nieistotnym i nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.
W tym kontekście przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wyjaśnić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoływanego w niniejszym uzasadnieniu jako: "rozporządzenie". Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W kontrolowanej sprawie organy obydwu instancji, zarówno Prezydent Miasta Ł., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., mając na względzie powyższe przepisy, stwierdziły, że analiza urbanistyczna obszaru analizowanego wykazała, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje zabudowa, która pod względem parametrów mogłaby stanowić punkt odniesienia dla zabudowy planowanej. Powyższa konstatacja wywołała skutek w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wnioskowana inwestycja, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dotyczy zespołu budynków mieszkalnych, w przewadze wielorodzinnych, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie ul. A. Organ wskazał przy tym, że w obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki, która byłaby zagospodarowana w taki sam sposób, występują natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane na wydzielonych działkach geodezyjnych wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczą lub usługową. Bezspornie zatem brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zakładającej zabudowę wielorodzinną o wskazanych parametrach, pomimo oczywistości kontynuacji funkcji.
Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie podziela tego poglądu, zarówno bowiem zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., II SA/Bk 280/19, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok WSA w Ł. z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19).
Mając na uwadze parametry zabudowy istniejącej a planowanej organy rozpatrujące przedmiotową sprawę uznały, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tak określonej inwestycji, gdyż w przypadku ustalenia wskaźników w oparciu o wskaźniki występujące w obszarze analizowanym powstałaby inwestycja inna od wnioskowanej.
Odnosząc się do kwestii prawidłowości tej konstatacji organów orzekających w sprawie Sąd w składzie niniejszym uznał za zasadne podzielić dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art.52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 101/13), to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Użycie przez ustawodawcę w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odmiennej terminologii niż w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometria dachu: kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) nie pozwala na uznanie, że istnieje nieograniczone związanie określonymi we wniosku inwestora parametrami, o których mowa w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie stwierdza się, iż "pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność" (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14). W ocenie Sądu jednak, w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ – po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej (por. wyrok WSA w Ł. z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19).
Powyższe wątpliwości powodują, że nie można zaakceptować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wniosków płynących z analizy, która powinna być głównym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jako szerokość frontu działki pod uwagę organ wziął w istocie wąski fragment działki odpowiadający szerokości drogi dojazdowej do budynków położonych w głębi opisanej na wstępie nieruchomości, tj. 10 m, wbrew wielkości wskazanej przez inwestora we wniosku. Jednocześnie organ odstępując od wskazanej przez inwestora szerokości frontu działki w wielkości 140 m stwierdził, że wyznaczył obszar analizowany w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji, tłumacząc to koniecznością zachowania ładu przestrzennego (rozszerzenie wyznaczonego obszaru, zgodnie z oczekiwaniem inwestora, powodowałoby objęcie obszarem analizowanym odrębnych jednostek urbanistycznych). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należało jednak uznać, że front działki nie został prawidłowo wyznaczony, gdyż powinna zostać uwzględniona szerokość działki, na której znajduje się zabudowa kubaturowa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19).
W tym kontekście podkreślić należy, że organ nie może zapominać, że sposób ustalania frontu działki został określony w § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Wskazane regulacje stanowią, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 powyższego rozporządzenia). Natomiast dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem fizyczne "przyleganie" działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (np. poprzez drogę wewnętrzną). Frontem działki jest zatem ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1570/16, LEX nr 2283632). Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko judykatury.
Następną kwestią budzącą wątpliwości w przedmiotowej sprawie jest również podniesiona przez organy obu instancji okoliczność, iż granice terenu planowanej inwestycji nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działek, co wynika z części graficznej wniosku. W tym względzie w szczególności Kolegium, prezentując odmienne poglądy wyrażone w judykaturze, stwierdziło, że żaden przepis nie przewiduje zakazu wydania decyzji dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej, a narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody sposobu zagospodarowania gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego nie podziela. Zdaniem tut. Sądu podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowa w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora.
Jednocześnie zauważyć należy, że z art. 52 ust. 2 pkt 1 (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Literalne odczytanie treści przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie oznacza to, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 ww. rozporządzenia wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 -8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki".
Mając na uwadze powyższe Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Niewątpliwie decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce (wyrok dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie niniejszym w pełni zgadza się przy tym ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (zob. też wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14, z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, w sprawie wymaga wyjaśnienia, czy intencją wnioskodawcy jest uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla całości działek wyznaczonych geodezyjnie, czy też dla części działek.
Ponadto należy zauważyć, że prawidłowe wskazanie terenu inwestycji ma również wpływ na sposób wyznaczenia linii zabudowy. Organ wskazał, że planowana zabudowa miałaby zostać zlokalizowana w odległości ok. 270 m od pasa drogowego ulicy A, podczas gdy najdalej odsunięte od tej ulicy zabudowania znajdują się w odległości ok. 85 m. Ustalenie wnioskowanej linii zabudowy nie odpowiada zatem przepisom § 4 rozporządzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić argumentów skarżącej odwołujących się do możliwości wyznaczenia przez organ jedynie minimalnej odległości, w jakiej powinien zostać zlokalizowany obiekt w stosunku do pasa drogowego, co nie wyklucza zlokalizowania budynków w dalszej odległości, w głębi nieruchomości. Wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do już istniejącej linii zabudowy (np. 53 m) oznaczałoby bowiem wyznaczenie jej poza terenem wskazanym we wniosku jako teren inwestycji, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.
W dalszej kolejności odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu skierowania zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania, wskazać należy, iż z akt sprawy administracyjnej wynika, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy złożył P.B. B Sp. z o.o. jako pełnomocnik strony skarżącej. Do wniosku dołączone zostało pełnomocnictwo udzielone przez stronę skarżącą P.B. właścicielowi firmy "B Sp. z o.o." W nagłówku odwołania od decyzji organu I instancji wskazano, że pochodzi ono od B SP. z o.o. jako pełnomocnika strony skarżącej, natomiast pod treścią odwołania widnieje podpis "P.B.". Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że odwołanie złożył P.B. - pełnomocnik.
Mając na względzie powyższe ustalenia zauważyć należy, że zgodnie z regulacją art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna. W przedmiotowej sprawie pełnomocnictwo załączone do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało udzielone osobie fizycznej. Powyższe okoliczności związane z nieprecyzyjnym oznaczeniem podmiotu wnoszącego odwołanie, choć wadliwe, nie mogą jednak wywołać oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19, iż w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r., II GSK 892/11 wyjaśnienia wymaga, że w kontekście wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wyróżnić dwie sytuacje: po pierwsze, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes prawny, a jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu prawnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwalną w trybie rektyfikacji decyzji, w drugim zaś przypadku – z wadliwością istotną decyzji, będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 6 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1050/86, OSP z 1991 r., nr 3, poz. 66).
Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Tą też podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Jest to jedynie oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Analogicznej treści pogląd wyraził wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19. Na gruncie kontrolowanej sprawy Sąd w pełni podzielił to stanowisko, dając temu wyraz w niniejszym uzasadnieniu.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą zastosować się do powyższej oceny prawnej Sądu, wyeliminować wskazane uchybienia, a orzekając w sprawie powinny uwzględnić poczynione rozważania.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi (500 zł) i wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).
dc