II SA/Kr 924/20

II SA/Kr 924/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 6441/21 - Wyrok NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art.1 ust.1 i2., art.3 ust.1 pkt 1, art.4 ust.1, art.14, art.16 ust.1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
R.S. wnioskiem z 20 kwietnia 2020 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w T. w trybie dostępu do informacji publicznej o wydanie wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w roku 2016 w sprawach prowadzonych pod symbolem [...] i [...], zarejestrowanych w repertorium [...]. Zaznaczył, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD/DVD.
Organ I instancji wezwał zainteresowanego do wykazania w terminie 14 dni, iż udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawca zanegował prawidłowość stanowiska organu l instancji w zakresie uznania informacji za przetworzoną. Wskazał, że anonimizacja nie może świadczyć o tym, że informacje stają się przetworzone.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezes Sądu Rejonowego w T. decyzją z dnia 3 czerwca 2020 r., działając w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) odmówił udostępnienia R.S. żądanej przez niego informacji publicznej. Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że uczynienie zadość żądaniu wnioskodawczy oznaczałoby konieczność zanonimizowania 37 wyroków i 34 uzasadnień wyroków, przy czym uzasadnienia te liczą zwykle około 10 stron. Wobec powyższego, Prezes Sądu Rejonowego w T. stwierdził, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter przetworzony, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca nie wyjaśnił w ogóle czemu miałyby służyć żądane informacje. Wskazano również, iż zabieg anonimizacji tak znacznej ilości dokumentów jest czynnością angażującą określonego pracownika, który musiałby się zająć anonimizacja kosztem pozostałych obowiązków służbowych.
R.S. w odwołaniu od powyższej decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w T. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący się wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych anonimizacja m.in. wyroków wraz z uzasadnieniami nie może stanowić o przetworzeniu informacji publicznej, oraz wyraził opinię, że anonimizacja 34 orzeczeń wraz z uzasadnieniami nie powinna stanowić większego problemu.
Prezes Sądu Okręgowego w T. w decyzji nr [...] z dnia 7 lipca 2020 r. na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ocenę Prezesa Sądu Rejonowego w T., że żądana informacja w zakresie kopii wyroków wraz z uzasadnieniem, wydanych w roku 2016 w ww. sprawach jest informacją przetworzoną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by móc ją następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., l OSK 2111/13). Podkreślono, że skoro zatem żądane informacje posiadają przymiot informacji przetworzonej, ustawodawca udostępnienie takiej informacji ograniczył tylko do takich przypadków, w których ich wydanie przez organ do tego zobowiązany jest istotne dla interesu publicznego. Informacją przetworzoną jest informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle kryteriów przez niego wskazanych (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r., l OSK 89/13). Co więcej, na przetworzony charakter żądanej informacji wpływ ma również poniesienie określonych kosztów, wysiłku zwłaszcza o charakterze organizacyjnym (kadrowym, czasowym), trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami danego organu (por. wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 940/14). Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że skoro informacja publiczna, której domagał się wnioskodawca, jest informacją przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał, by była ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, to odmowa jej udostępnienia była zasadna.
Na powyższą decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w T. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R.S. podnosząc, że przeprowadzenie procesu anonimizacji nie może stanowić o zakwalifikowaniu informacji do kategorii informacji przetworzonej. Stanowisko to zostało podtrzymane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2021 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w T. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej powoływana jako u.d.i.p.). Ustawa ta określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie jest bezsporne to, że Prezes Sądu Okręgowego w T. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Bezsporne jest również to, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.
Istota sporu sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (jak twierdzi organ), czy też informacją prostą (jak twierdzi skarżący). W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p.– prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast w przypadku informacji przetworzonej możemy w zasadzie mieć do czynienia z dwoma odmiennymi sytuacjami. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Druga sytuacja ma miejsce wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (na konieczność analizowania pojęcia informacji przetworzonej w kontekście obu powyższych sytuacji wskazał WSA Krakowie w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16, CBOSA).
W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369; a także wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14 – dostępne w CBOSA).
Zgodnie z dominującym aktualnie poglądem reprezentowanym w orzecznictwie i doktrynie, do którego przychyla się Sąd w niniejszym składzie – w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wyżej przedstawiany pogląd.
Ponadto Sąd podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym przy ocenie zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych informacji należy brać pod uwagę także m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz jego postawę, mogącą wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę sądu, powołanego do rozstrzygania spraw o różnym charakterze (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 października 2020 r., II SA/Łd 493/20, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Prawdą jest, że samo udostępnienie odpisu wyroku, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem jego anonimizacji, stanowi zasadniczo udostępnienie informacji prostej, bowiem nie polega na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Jednakże sytuacja ta ulega zmianie w chwili, gdy wniosek dotyczy pewnego zbioru informacji prostych, który to zbiór należy utworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku. Takie działanie wymaga już pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Jak wskazano powyżej, dokonanie takiej analizy i podjęcie szeregu czynności w celu wykonania wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych stanowi już patrząc całościowo – udostępnienie informacji przetworzonej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2020 r., IV SA/Po 462/20, CBOSA).
Istotne znaczenie dla wyrażenia takiej oceny w kontrolowanej sprawie miała przy tym okoliczność znana Sądowi z urzędu, że analizowany tu wniosek skarżącego z 20 kwietnia 2020 r. nie był jedynym takim jego wnioskiem skierowanym do Prezesa Sądu Okręgowego, lecz że skarżący sukcesywnie występuje z analogicznymi wnioskami obejmującymi kolejne lata kalendarzowe. W konsekwencji należało podzielić stanowisko organów obu instancji, że skarżący wnioskował w rzeczywistości o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, nie zaś informacji prostej. Takie stanowisko zajmował też Naczelny Sąd Administracyjny w licznych, analogicznych sprawach (por. np. wyroki NSA: z 28 października 2016 r., I OSK 1656/15; z 25 listopada 2016 r., I OSK 908/15, I OSK 1297/15 i I OSK 1513/15; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1362/17; z 22 listopada 2018 r., I OSK 2587/16 i I OSK 2622/16 – dostępne w CBOSA).
Z dostępnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu bazy orzeczniczej sądów administracyjnych (CBOSA) wynika, że skarżący tego rodzaju wnioski, jak w niniejszej sprawie, złożył do sądów powszechnych w całej Polsce (por. przykładowo wyroki w sprawach: WSA w Łodzi sygn. akt: II SA/Łd 626/20, II SA/Łd 493/20, II SA/Łd 425/20; WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 297/20; WSA we Wrocławiu sygn. akt: IV SA/Wr 237/20, IV SA/Wr 358/20, IV SAB/Wr 221/20; WSA w Gdańsku sygn. akt: II SAB/Gd 53/20, II SAB/Gd 61/20; WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SAB/Bd 35/20; WSA w Gliwicach sygn. akt III SAB/Gl 136/20; WSA w Poznaniu sygn. akt: IV SA/Po 462/20, IV SAB/Po 36/16; WSA w Rzeszowie sygn. akt: II SA/Rz 639/16, II SAB/Rz 41/20, II SAB/Rz 25/20).
Podkreślenia wymaga, że norma zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma na celu przeciwdziałanie lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego (zob. wyroki NSA: z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10, LEX nr 1612055; z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1737/10, LEX nr 745157).
Dlatego też trzeba stwierdzić, że organ słusznie wezwał R.S. do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie mu wnioskowanych informacji – jak tego wymaga art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. Zarazem jest poza sporem, że skarżący istnienia takiej przesłanki nie wykazał, a jedynie podtrzymał swoje stanowisko co do charakteru (nie-przetworzonego) żądanej informacji. W rezultacie Prezes Sądu Rejonowego, jako organ I instancji, zasadnie odmówił R.S. udostępnienia wnioskowanych informacji, a Prezes Sądu Okręgowego, występując w roli organu odwoławczego, prawidłowo tę odmowną decyzję utrzymał w mocy.
Podsumowując, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że żądana przez skarżącego informacja publiczna, z uwagi na jej zakres przedmiotowy i czasowy, miała w istocie charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał – pomimo wezwania go przez organ – istnienia wymaganego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie żądanej informacji.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił. Rozstrzygnięcie o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego pozostawiono referendarzowi sądowemu, stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.