II SA/Kr 92/24

II SA/Kr 92/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art. 58 ust. 1
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 565 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Zawoja na rozporządzenie nr 5/2010 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 20 września 2010 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej w km 0+600 potoku S. na potrzeby F. S.A. w miejscowości B. gmina M. P. powiat S. B. oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie rozporządzeniem nr 5/2010 z dnia 20 września 2010 r. ustanowił strefę ochronną dla ujęcia wody powierzchniowej w km 0+600 potoku Skawica na potrzeby [...] F. S.A. w miejscowości B., Gmina M. P., powiat S. B.. W rozporządzeniu tym organ określił tereny ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia wody oraz ustalił nakazy i zakazy obowiązujące na tychże terenach, w tym w § 3 ust. 1 pkt 3 na terenie ochrony pośredniej zabroniono wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, z wyłączeniem oczyszczonych wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne oraz poza oczyszczonymi wodami popłucznymi i spustowo-przelewowymi pochodzącymi ze stacji uzdatniania wody.
Skargę na powyższe rozporządzenie złożyła Gmina Zawoja, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 1 oraz art. 55 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W konsekwencji wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu Gmina wskazała, że należące do niej nieruchomości objęte księgą wieczystą nr [...] znajdują się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody ustanowionej na mocy zaskarżonego rozporządzenia i uniemożliwiają umiejscowienie na tym terenie oczyszczalni ścieków. Gmina podkreśliła wagę i znaczenie tej inwestycji dla mieszkańców oraz wskazała, że powyższa inwestycja została zaplanowana przed wydaniem spornego rozporządzenia oraz została uwzględniona w postanowieniach Uchwały nr XX/127/2008 Rady Gminy Zawoja z dnia 13 marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Zawoja dla obszaru wsi Skawica, przewidując na terenach oznaczonych symbolem 126NO przeznaczenie podstawowe w postaci możliwości budowy oczyszczalni ścieków.
Naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne Gmina upatruje w wyznaczeniu strefy pośredniej ujęcia wody w oparciu o nieaktualne i niekompletne badania hydrologiczne oraz przy braku przeprowadzenia badań hydrogeologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych.
Zasięg analizowanej strefy ochrony pośredniej w przedmiotowym rozporządzeniu został wyznaczony na podstawie opracowania wykonanego w 1999 r. ,,Projekt strefy ochronnej ujęcia wody [...] "F. w B. k/M. [...]". Rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zostało wydane w roku 2010. a zatem 11 lat po sporządzeniu dokumentacji hydrologicznej, na podstawie której ustalono zasięg terytorialny strefy. Ta sama dokumentacja była podstawą wydania wcześniejszej decyzji nr 47/16/00 Starosty Suskiego z dnia 9 czerwca 2000 r. ustanawiającej bezpośrednią i pośrednią strefę ochrony sanitarnej dla ujęcia wód powierzchniowych z potoku S. w B. , a więc aktu, który poprzedzał zaskarżone rozporządzenie.
Zdaniem Gminy przeprowadzone w roku 1999 badania, na podstawie których wyznaczono zasięg strefy ochronnej, miały miejsce w odmiennych od panujących obecnie warunkach hydrologicznych, co wiąże się z zachodzącymi zmianami klimatycznymi. Wykonano je także przy użyciu metod odmiennych niż te stosowane już w latach 2009-2010, które powinny zostać użyte w celu pozyskania aktualnych danych i wyników, będących podstawą wyznaczenia pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody. Przykładowo, w wymienionej wyżej dokumentacji wskazano, że pomiary hydrologiczne wykonane zostały w dwóch seriach we wrześniu i październiku w 1999 r., bez wskazania przy jakim przepływie wody w potoku S. w profilu S. D., co uniemożliwia odniesienie się do przepływów charakterystycznych i wykazanie, czy pomiary wykonano przy przepływie zbliżonym do SNQ (przepływ średni niski). Równocześnie obliczenie średniej prędkości wody w korycie wykonano korzystając ze wzoru Matakiewicza, a pomiar prędkości wody wykonano korzystając z metody pływakowej, która jest metodą mało dokładną, cechującą się największym błędem pomiarowym spośród stosowanych metod w hydrologii i pozwala jedynie na pomiar prędkości wody w nurcie, a nie w całym przekroju koryta i w różnych pionach głębokości, gdzie te prędkości są zgoła odmienne niż w nurcie cieku. Zarzucono też, że operat opierał się wyłącznie na danych empirycznych, pomimo, iż zlewnia S. jest zlewnią dobrze opomiarowaną i znajdują się na niej dwa posterunki wodowskazowe o długiej serii pomiarowej oraz dwa posterunki meteorologiczne.
Wyznaczenie pośredniej strefy ochronnej w oparciu o nieaktualne badania stanowi zdaniem Gminy rażące naruszenie prawa.
Zaskarżone Rozporządzenie narusza zdaniem Gminy art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 3 zakazu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na obszarze ujętym jako strefa ochrony pośredniej, z wyjątkami określonymi w tym przepisie.
W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano na pismo Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 czerwca 2015 r., znak ZU-440-8-30.1-5874/15, skierowane do Wójta Gminy Zawoja, z którego wynika, że w celu umożliwienia lokalizacji i funkcjonowania oczyszczalni ścieków w S. niezbędna jest zmiana treści rozporządzenia ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wody poprzez wyłączenie z zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 3 również wprowadzania ścieków z oczyszczalni komunalnych. Gmina zwróciła również uwagę, że w decyzji Nr 47/16/00 Starosty Suskiego z dnia 9 czerwca 2000 r., która poprzedzała zaskarżone rozporządzenie i również określała zakres i zasady funkcjonowania analizowanej strefy ochronnej wprowadzono w wewnętrznej pośredniej strefie ujęcia wody zakaz wprowadzania nieoczyszczonych ścieków do ziemi i wód powierzchniowych. W uzasadnieniu tejże decyzji wprost wskazano, że "nie ma przeciwwskazań dotyczących budowy oczyszczalni ścieków, a także lokalizowania elektrowni wodnych". Jest to o tyle istotne, że zarówno ww. decyzja, jak i późniejsze zaskarżone rozporządzenie odnoszące się do tej samej materii zostały wydane na podstawie tej samej dokumentacji hydrologicznej. Świadczy to zdaniem Gminy o wprowadzeniu zakazu w sposób dowolny, subiektywny i nie mający uzasadnienia w przedłożonym przez wnioskodawcę operacie wodnoprawnym.
Wojewoda Małopolski wniósł w odpowiedzi o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał na brak interesu prawnego po stronie skarżącej Gminy. Zdaniem organu, zakwestionowane rozporządzenie nie ingeruje w prawo własności Gminy, a pokrzyżowanie planów inwestycyjnych nie stanowi naruszenia interesu prawnego.
Odnosząc się do zarzutu nieaktualnych badań hydrologicznych, na których oparto rozporządzenie, Wojewoda wskazał na treść art. 133 ust. 3 i 6 ustawy Prawo wodne, z których wynika, że strefę ochronną ustanawia się na podstawie analizy ryzyka przeprowadzonej w oparciu o analizy hydrogeologiczne lub hydrologiczne oraz dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną, a analiza ta jest aktualizowana nie rzadziej niż co 10 lat, a w przypadku ujęć wody dostarczających mniej niż 1000m3 wody na rok – nie rzadziej niż co 20 lat.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 133 ust. 2 pkt 1 oraz art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne jest możliwa zmiana zaskarżonego rozporządzenia, jednak wymaga ona zgody właściciela ujęcia i powinna zostać poparta szczegółową analizą wpływu oczyszczalni ścieków na jakość wody oraz prognozą wpływu korzystania z wód w zmiennych warunkach hydrologicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiot kontroli tutejszego Sądu stanowi rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 20 września 2010 r. ustanawiające strefę ochronną dla ujęcia wody powierzchniowej, które wydane zostało na podstawie nie obowiązującego już art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). Na podstawie przedmiotowego rozporządzenia ustanowiona została strefa ochrony ujęcia wody powierzchniowej składająca się z terenu ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia oraz określony został obszar terenu ochrony bezpośredniej i pośredniej oraz obowiązki i zakazy obowiązujące w ustanowionych strefach ochrony bezpośredniej i pośredniej.
Zgodnie z art. 58 ust. 1 Prawa wodnego strefę ochronną ustanawiał, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, będący organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym ustawą (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego).
Zaskarżone rozporządzenie stanowi zatem akt prawa miejscowego, wydany przez organ administracji rządowej niezespolonej i przez to podlega kontroli sądowej.
Warunkiem merytorycznej kontroli przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego terenowego organu administracji rządowej, w świetle art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1464), jest wniesienie skargi przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do merytorycznej kontroli skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta strona skarżąca. Powinno być to tego rodzaju naruszenie, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa ono stronę skarżącą z przysługujących jej praw albo ogranicza ją w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.
Trzeba wskazać, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13. 10. 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6. 10. 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, wyrok WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/kr 1077/13).
W przedmiotowej skardze Gmina zaskarżyła rozporządzenie w całości. W opinii Sądu, Gmina wykazała, że ma interes prawny legitymujący ją do zaskarżenia wyłącznie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i wyłącznie w tym zakresie Sąd poddał rozporządzenie merytorycznej analizie.
Okolicznością bezsporną jest, że ustanowiony w zaskarżonym rozporządzeniu teren ochrony pośredniej obejmuje swoim zakresem nieruchomości stanowiące własność skarżącej gminy. Skutkiem ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody jest natomiast wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, co do sposobu wykorzystywania nieruchomości objętych strefą (art. 52 ust. 1 Prawa wodnego). W tym przypadku chodzi o treść § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który wyklucza możliwość wybudowania oczyszczalni ścieków, podczas gdy Gmina miała właśnie taki zamiar. W związku z powyższym skarżąca Gmina posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu prawa miejscowego w powyższym zakresie, a nie wyłącznie interes faktyczny, jak twierdził Wojewoda. Wykazała ona także, że w wyniku podjętego aktu doszło do naruszenia jej interesu prawnego, bowiem istnieje związek między zakwestionowanym unormowaniem prawa miejscowego a jej sytuacją prawną.
Przystępując do merytorycznej oceny § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego rozporządzenia wskazać na wstępie należy, że uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego terenowego organu administracji rządowej obliguje sąd do stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.
"Zauważyć należy, iż art.147 § 1 p.p.s.a. nie reguluje rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą do stosowania sankcji nieważności. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjęto, że do określenia rodzaju naruszenia przepisów prawa będącego podstawą do zastosowania sankcji nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem, zastosowanie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sankcji nieważności uchwały lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostało ograniczone tylko do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale obejmuje też inne stopnie naruszenia prawa jak naruszenie prawa przez wadliwą wykładnię lub naruszenie przepisów procesowych podjęcia uchwały. Kryterium oceny legalności powyższych aktów stanowi jej zgodność z prawem, tj. zgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Podkreślić jednak należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. następuje wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia prawa, Sąd nie stosuje sankcji nieważności w razie nieistotnego naruszenia prawa.
Także ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Przyjąć należy, iż są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu, naruszenie procedury podjęcia aktu. Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym." (por. wyrok NSA z 16 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2609/11).
Dokonując analizy § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego rozporządzenia przez pryzmat obowiązujących w dacie jego wydania przepisów, Sąd nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa, które powodowałyby nieważność tego rozporządzenia.
Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia art. 58 Prawa wodnego stanowił:
"1. Strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57.
2. Wniosek o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody zawiera:
1) uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej oraz propozycje granic wraz z planem sytuacyjnym;
2) charakterystykę techniczną ujęcia wody;
3) propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej.
3. Do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, o której mowa w art. 55 ust. 2.
3a. Do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej dołącza się wyniki badań, o których mowa w art. 56 ust. 2.
4. Obowiązek, o którym mowa w art. 53 ust. 3 i art. 57 ust. 1, należy do właściciela ujęcia wody.
5. W przypadku, o którym mowa w art. 52 ust. 3, strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego; kopię wydanej decyzji organ przekazuje właściwemu dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej."
Art. 56 Prawa wodnego stanowił natomiast, że strefę ochronną ujęcia wód powierzchniowych określa się tak, aby trwale zapewnić jakość wody zgodną z przepisami wydanymi na podstawie art. 50 ust. 1 oraz aby zabezpieczyć wydajność ujęcia wody (ust. 1). Strefę ochronną, o której mowa w ust. 1, wyznacza się na podstawie wyników przeprowadzonych badań hydrologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych (ust. 2).
Zaskarżone rozporządzenie spełnia zdaniem Sądu powyższe ustawowe przesłanki. Zostało wydane przez właściwy organ, na wniosek uprawnionego podmiotu, do którego należało chronione ujęcie wody. Wniosek o ustanowienie strefy ochronnej został uzasadniony, zawierał propozycję nakazów, zakazów, ograniczeń (które zostały następnie zmodyfikowane przez organ, co znajduje wyraz w uzasadnieniu rozporządzenia, k. 167 i nast.), a także wymaganą ww. przepisami dokumentację. Wnioskodawca załączył "Projekt strefy ochronnej ujęcia wody [...] F. w B. k/M. sporządzony przez W. [...] z B. " wykonany w październiku 1999 r., wyniki badań wody powierzchniowej z potoku S. z okolic ujęcia wody pitnej wodociągu zakładowego dla F. oraz sprawozdania z badania wody pochodzącej z tej sieci, sporządzone przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Suchej Beskidzkiej, Oddział Laboratoryjny w Wadowicach w roku 2008 i 2009 r. Co również istotne, finalnie rozporządzenie znalazło akceptację u Ministra Środowiska, który – jak wynika z pisma z dnia 16 listopada 2010 r. – nie zgłosił uwag do kontrolowanego rozporządzenia.
Dwa zasadnicze zarzuty strony skarżącej sprowadzają się do kwestionowania badań hydrologicznych, będących podstawą wydania przedmiotowego rozporządzenia oraz sprzeczności tego rozporządzenia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jeżeli chodzi o sprzeczność rozporządzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należy wyjść od podstawowych zagadnień. Zarówno uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – tu: Uchwała nr XX/127/2008 Rady Gminy Zawoja z dnia 13 marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Zawoja dla obszaru wsi Skawica (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2008 r. nr 267 poz.1677), jak i rozporządzenie w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody, stanowią akty prawa miejscowego. W tej sytuacji konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy między zaskarżonym rozporządzeniem a miejscowym planem zachodzi sprzeczność, a jeśli tak, to któremu aktowi prawnemu należy przyznać pierwszeństwo.
Odpowiedź na powyższe pytanie warto poprzedzić regulacją zawartą w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), zgodnie z którą wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Do powyższych przepisów należy niewątpliwie ustawa Prawo wodne, a także inne szczególne akty prawa miejscowego. W efekcie, zgodnie z art. 35 cyt. ustawy, to rozporządzenie ustanawiające strefę ochrony ujęcia wody powinno zostać uwzględnione w miejscowym planie, co z resztą miało miejsce na etapie próby zmiany postanowień planu. Jak wskazała sama strona skarżąca, z uwagi na treść zaskarżonego rozporządzenia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2015 r. odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że ewentualna zmiana planu musiałaby zostać poprzedzona zmianą tego rozporządzenia. Z powyższych rozważań wynika ogólna konkluzja, że rozporządzenia ustanawiające strefy ochrony ujęć wody są normami szczególnymi, którym w razie sprzeczności z normami ogólnymi należy przyznać pierwszeństwo, zgodnie z ogólną zasadą interpretacyjną lex specialis derogat legi generali.
Analiza spornych postanowień prowadzi jednak zdaniem Sądu do wniosku, że zachodząca między nimi sprzeczność ma charakter wyłącznie pozorny. Przepis zawarty w § 8 ust. 32 miejscowego planu stanowi:
"Symbolami 126NO oznacza się tereny obiektów i urządzeń związanych z gospodarką ściekową.
Przeznaczenie podstawowe: oczyszczalnia ścieków.
Przeznaczenie dopuszczalne: składy, magazyn
Ustala się:
a) realizacja budowli i urządzeń w zakresie oczyszczalni ścieków zgodnie z przepisami szczególnymi."
Z powyższej regulacji wynika zatem po pierwsze możliwość lokalizacji na danym terenie oczyszczalni ścieków lub składów i magazynu. Wykluczenie zatem w rozporządzeniu możliwości budowy oczyszczalni sprzeciwia się zatem może planom inwestycyjnym Gminy, nie niweczy jednak całkowicie planistycznego przeznaczenia tego terenu, który dopuszcza również budowę rzeczonych składów i magazynu. Po drugie, realizacja oczyszczalni ścieków nie została zagwarantowana w planie a priori, jak zdaje się argumentować Gmina, lecz została wyłącznie dopuszczona, do tego z wyraźnym zastrzeżeniem, że musi ona być zgodna z przepisami szczególnymi. Do takich zaś przepisów należą zdaniem Sądu bez wątpienia m.in. rozporządzenia ustanawiające strefy ochronne ujęć wody.
Powyższe oznacza, że zaskarżone rozporządzenie nie było sprzeczne z zapisami planu, lecz stanowiło wyraz realizacji władztwa planistycznego w szczegółowym zakresie, które nie jest realizowane wyłącznie w planach zagospodarowania przestrzennego.
Przechodząc do kwestii aktualności badań hydrologicznych, to po pierwsze należy podkreślić, że badania takie zostały przedstawione i dołączone do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej, co nie było kwestionowane przez stronę skarżącą.
W treści obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) zawarty jest przepis, zgodnie z którym strefę ochronną, o której mowa w ust. 2, ustanawia się na podstawie analizy ryzyka obejmującej ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody, przeprowadzoną w oparciu o analizy hydrogeologiczne lub hydrologiczne oraz dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną, analizę identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających ze sposobu zagospodarowania terenu, a także o wyniki badania jakości ujmowanej wody (art. 133 ust. 3). Ponadto ustawa wyraźnie precyzuje, że analiza ryzyka jest aktualizowana nie rzadziej niż co 10 lat, a w przypadku ujęć wody dostarczających mniej niż 1000 m3 wody na rok - nie rzadziej niż co 20 lat (art. 133 ust. 6). Na tę drugą regulację wskazał Wojewoda argumentując, że podważane przez stronę skarżącą badania były wciąż aktualne w dacie wydania rozporządzenia. Odwołanie do przepisów, które nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonego aktu jest jednak chybione, Sąd bada bowiem zgodność rozporządzenia z przepisami obowiązującymi w czasie jego wydania, a nie z treścią przepisów, które mają zastosowanie w chwili obecnej, tym bardziej, że zmiany ustawowe nie miały wyłącznie charakteru kosmetycznego.
Powołane przez Wojewodę regulacje stanowić jednak mogą ważną wskazówkę interpretacyjną w zakresie badania postanowionego przez Gminę zarzutu aktualności badań hydrologicznych. Otóż, skoro wymóg aktualizacji analizy ryzyka, opartej na badaniach hydrologicznych co 10-20 lat wprowadzono dopiero w znowelizowanej ustawie, gdyż obowiązujące wcześniej Prawo wodne takiego rygoru nie zawierało, to bezzasadne są zarzuty oparcia rozporządzenia o nieaktualne badania. Obowiązujące w dacie wydania rozporządzenia przepisy nie zawierały bowiem wymogu wznowienia przeprowadzonych wcześniej badań hydrologicznych. Co do ich rzetelności, wiarygodności i aktualności wniosków zawartych w przedstawionych badaniach nie miał żadnych zastrzeżeń organ wydający rozporządzenie, ani Minister Środowiska, który treść tego aktu zaakceptował. W tej sytuacji, zgłoszone po 14 latach od wydania rozporządzenia zarzuty względem wiarygodności dokumentów będących podstawą wydania tego aktu, są gołosłowne i nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie.
Podsumowując, zaskarżone rozporządzenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, w tym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności. W szczególności należy podkreślić, że samo uniemożliwienie Gminie zrealizowania zaplanowanej inwestycji w strefie ochronnej ujęcia wody, nie świadczy o wadliwym ustanowieniu tej strefy. Jednocześnie warto wskazać na – powoływaną przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, a także Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w cyt. powyżej postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2015 r. – możliwość zmiany niekorzystnego dla Gminy rozporządzenia. Modyfikację taką dopuszcza wyraźnie art. 565 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo wodne, z którego wynika, że dotychczasowe akty prawa miejscowego uchwalane na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy uchylanej – do których należy m.in. zaskarżone rozporządzenie – zachowują aktualność, jednak mogą być zmieniane. Może do tego jednak dojść w odrębnym trybie, a zamierzonego celu w postaci umożliwienia lokalizacji oczyszczalni ścieków w strefie ochronnej ujęcia wody Gmina nie odniesie w ramach przedmiotowego postępowania, albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżone rozporządzenie nie było dotknięte wadą nieważności.
Podsumowując, Sąd nie znalazł merytorycznych podstaw do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego rozporządzenia, w szczególności z uwagi na wskazywaną przez stronę sprzeczność tego przepisu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy nierzetelność badań hydrologicznych. Żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia w pozostałym zakresie zostało natomiast oddalone z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Gminy.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.