II SA/Kr 92/20

II SA/Kr 92/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 558/21 - Wyrok NSA z 2024-05-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 9a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z 27 listopada 2018 r. znak: [...], Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu wobec E. K. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], w obr[...] m. L., o pow. 0,2399 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. V Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność Powiatu L., obciążonej prawem nieodpłatnego użytkowania na rzecz Szpitala Powiatowego w L., która została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 25 listopada 1970 r. znak: [...]
Orzekając ww. sposób organ I instancji wskazał, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnionego stosownie do wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach WSA w Krakowie z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 536/14 (od którego skargę kasacyjną oddalono wyrokiem NSA z 1 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/14) i z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 308/17, przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z czym nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej także jako: "u.g.n."), uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni.
Odwołanie złożyła E. K., zarzucając naruszenie art. 136 ust. l i 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia, rzekomo zmodyfikowany, został zrealizowany poprzez wzniesienie baraku socjalno-magazynowo-technicznego i tym samym nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności operatu technicznego [...] z 1970 r., stanowiącego integralną część decyzji wywłaszczeniowej, załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z 16 października 1969 r. znak: [...], wizji lokalnej przeprowadzonej w 6 listopada 2009 r., 27 sierpnia 2010 r. i 11 kwietnia 2016 r., celem wywłaszczenia było wzniesienie wielokondygnacyjnego wielokubaturowego budynku mieszkalnego (pięciokondygnacyjnego bloku), a nie baraku socjalno-magazynowo-technicznego, wykorzystywanego przez pracowników budowlanych, nigdy niespełniającego funkcji mieszkalnych, co wprost wynika z zeznań świadków, a co za tym idzie, wbrew "dowolnej" wykładni organu I instancji pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, doszło do spełnienia przesłanki z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 u.g.n. W ocenie odwołującej się naruszenie powyższych przepisów u.g.n. polegało także na uznaniu przez organ I instancji, że zrealizowanie przyszpitalnego parkingu, utwardzonego klińcem, stanowiło modyfikację celu wywłaszczenia polegającego na budowie ww. budynku mieszkalnego (pięciokondygnacyjnego bloku), a ponadto parking ten powstał w 2016 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. W odwołaniu zarzucono także, iż część budynku zlokalizowanego na zawnioskowanej do zwrotu działce od początku lat 90-tych wykorzystywana była komercyjnie pod działalność gospodarczą prowadzoną przez osoby trzecie oraz jako miejsce posadowienia prywatnych, blaszanych garaży.
Wojewoda decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018, poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, iż jak wynika z akt sprawy (vide wykaz zmian gruntowych z 25 marca 2002 r.), pgr. l. kat. [...], l. kat[...] l. kat. [...]L. kat[...] kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...] i I. kat. [...], objęte Iwh [...], utworzyły działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Z kolei zgodnie z pozyskanym przez organ I instancji opracowaniem geodezyjno- kartograficznym, sporządzonym 8 lipca 2014 r. przez uprawnionego geodetę, mgr. inż. W. L. (k.a. nr [...]), wywłaszczona nieruchomość stanowiąca część dawnych parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] odpowiada m.in. aktualnej działce ewidencyjnej nr [...], obr. [...]
m. L., której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Tym samym należy stwierdzić, iż organ I instancji uczynił zadość wskazaniom WSA w Krakowie odnośnie wyjaśnienia, czy działka nr [...], obr[...] m. L. stanowi nieruchomość wywłaszczoną poprzednikom prawnym wnioskodawczyni.
Organ stwierdził następnie, iż przedmiotowa nieruchomość znalazła, się na terenie zagospodarowanym pod szpital, na który oprócz kompleksu budynków samego szpitala oraz jego zaplecza technicznego – składały się także elementy infrastruktury w postaci terenów zieleni, dróg i chodników oraz parkingów, jak również sieci uzbrojenia terenu.
Na przedmiotowej nieruchomości powstał budynek jednokondygnacyjny, czego dowodzą pozyskane zdjęcia lotnicze z lat 1972, 1976 i 2004 r., materiały geodezyjno-kartograficzne, opis nieruchomości dokonany w trakcie jej oględzin oraz zeznania świadków- przeprowadzone na skutek uwzględnienia wiążących w sprawie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Okoliczności tej nie kwestionuje zresztą żadna ze stron postępowania. Znamienne jest także, że zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków (z której wypis załączyła do akt sprawy także sama odwołująca się), budowa przedmiotowego budynku została zakończona w 1972 r., a więc w trakcie budowy szpitala i na długo przed podnoszonym w odwołaniu oddaniem części ww. budynku w posiadanie zależne osobom trzecim na potrzeby prowadzonej przez te podmioty działalności gospodarczej.
W odniesieniu do kwestii różnicy pomiędzy 5-kondygnacyjnym budynkiem szpitala a wzniesionym 1 – kondygnacyjnym budynkiem na spornej nieruchomości, organ zwrócił uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyrokach z 20 grudnia 2016 r. pod sygn.: II SA/Kr 1188/16 i II SA/Kr 1189/16. W obu ww. orzeczeniach, dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu, w którym stwierdzono, że objęte nim nieruchomości są "niezbędne na cele budowy Szpitala Powiatowego w L.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż Szpital Powiatowy w L. zaplanowany, a następnie zrealizowany został nie jako jeden wolnostojący budynek, ale jako pewien kompleks różnych budynków, obiektów i przestrzeni, które są dla szpitala potrzebne. Teren zajęty pod szpital, zaprojektowany jako pewien kompleks, nie musi być w całości zajęty obiektami budowlanymi. W szczególności nie uchybia celowi wywłaszczenia urządzenie w ramach tego kompleksu parkingów samochodowych, czy obiektów handlowych. Niewątpliwie budowa szpitala powiatowego, była to inwestycja znacznych rozmiarów. W przypadku realizacji tak dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14, kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru, zdaniem Sądu, zmiany w zakresie szczegółowego położenia ciągów pieszych, terenów zielonych, parkingów, czy nawet obiektów kubaturowych zaplanowanych w ramach jednego kompleksu (w niniejszej sprawie - kompleksu szpitalnego) dokonane już po wywłaszczeniu, szczególnie w trakcie realizacji inwestycji - nie stanowią o braku realizacji celu wywłaszczenia, a jedynie o jego dopuszczalnej modyfikacji. Tym samym niezależnie od tego, czy ten konkretny, niewielki (61 m2) fragment wywłaszczonej nieruchomości przeznaczony był w planie lokalizacji szczegółowej pod lokalizację zbiornika wodnego i pod budowę pawilonu sklepowego, czy też na parking - nie zmienia to faktu, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa szpitala powiatowego w L., został zrealizowany. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi też wątpliwości, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa Szpitala Powiatowego w L., został zrealizowany w terminach, o których mowa w art. 137 u.g.n. i został oddany do użytkowania w latach 1975 r. - 1976 r."
Nie ulega wątpliwości, iż po dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość znalazła się w granicach kompleksu szpitala w L., którego budowa rozpoczęła się ok. 1970 r. (z publikacji historycznych wynika wręcz, że w roku 1968), a oddanie do użytku w 1976 r., co potwierdzają nie tylko wspomniane wcześniej, pozyskanych przez organ I instancji środki dowodowych, ale także materiałów archiwalnych w postaci informacji prasowych oraz wydawnictw drukowanych.
Jak słusznie wskazał organ I instancji, osiągnięcie celu wywłaszczenia w postaci budowy zaplecza szpitala w postaci jednokondygnacyjnego budynku wraz z infrastrukturą mieściło się w celu uzasadniającym wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, zaś ewentualne odstępstwa od pierwotnych planów należy uznać za ich dopuszczalną modyfikację, niezmieniająca charakteru inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej.
Eksponowana szeroko w odwołaniu okoliczność, że w latach 90-tych ubiegłego wieku przedmiotowa nieruchomość była dzierżawiona przez osoby trzecie nie oznacza jej zbędności na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, co potwierdza ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn.: I OSK 610/15). Stanowisko takie zaaprobował także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn.: P 12/11, stwierdził, że art. 137 ust. l u.g.n. - w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu – nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uznając przy tym, iż: "Brak adekwatności art. 21 ust. 2 Konstytucji w niniejszej sprawie, a zwłaszcza brak adekwatności wynikającej z tego przepisu przesłanki konieczności wywłaszczenia na określony cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, nie pozwala ocenić istnienia konstytucyjnego obowiązku zwrotu nieruchomości, na której w terminach wskazanych w art. 137 ust. l u.g.n. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu. Nie stoi to jednak na przeszkodzie,
by na poziomie ustawowym ustawodawca wyszedł poza konstytucyjne minimum regulacji i wprowadził instytucję ustawowego prawa wykupu. Prawo żądania powrotnego nabycia regulował m.in. art. 15 dekretu z 7 lutego 1919 r. w przedmiocie
przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu przymusowym na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. Nr 14, póz. 162, ze zm.), który przewidywał prawo wykupu nieruchomości w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia, jeżeli nieruchomość okazała się niepotrzebna, przedsiębiorstwo użyteczności publicznej nie doszło do skutku bądź zostało rozwiązane, wobec czego nieruchomości ulegały sprzedaży. Podobnie nic nie stoi na przeszkodzie, by ustawodawca wprowadził inne instytucje prowadzące do odzyskania wywłaszczonych nieruchomości, np. w postaci prawa pierwokupu lub pierwszeństwa nabycia."
Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 34 ust. 1 pkt 2 prawo pierwszeństwa poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do nabycia wywłaszczonej nieruchomości - w razie powzięcia przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego zamiaru zbycia takiej nieruchomości na rzecz osoby fizycznej lub prawnej. Cel wywłaszczenia określony jako "budowa szpitala w L." został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot i przed 22 września 2004 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła E. K., zarzucając naruszenie:
- ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 136 § 1 I 3 w zw. z art. 137 poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia, rzekomo zmodyfikowany, został zrealizowany poprzez wzniesienie baraku socjalno-magazynowo-technicznego i tym samym nieruchomość nie stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z operatu technicznego [...] z 1970 r. stanowiącego integralną część decyzji wywłaszczeniowej, załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. [...], wizji lokalnej przeprowadzonej w dniach 6 listopada 2009 r., 27 sierpnia 2010 r. i 11 kwietnia 2016 r., celem wywłaszczenia było wzniesienie wielokondygnacyjnego wielkokubaturowego budynku mieszkalnego (pięciokondygnacyjnego bloku), a nie baraku socjalno-magazynowo-technicznego. wykorzystywanego przez pracowników budowlanych, nigdy nie spełniającego funkcji mieszkalnych, co wprost wynika z zeznań świadków M. C. i M. K., a co za tym idzie, wbrew "dowolnej" wykładni organu administracyjnego pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, doszło do spełnienia przesłanki z art. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
- art. 136 § 1 i 3 w zw. z art. 137 poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia, rzekomo zmodyfikowany, został zrealizowany w zakresie w jakim na części działki zrealizowano "parking przyszpitalny" i w tym zakresie działka ewidencyjna [...] jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia jako parking przyszpitalny, a co za tym idzie nieruchomość nie stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z operatu technicznego [...] z 1970 r. stanowiącego integralną część decyzji wywłaszczeniowej, załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. [...], wizji lokalnej przeprowadzonej w dniach 6 listopada 2009 r, 27 sierpnia 2010 r. i 11 kwietnia 2016 r., celem wywłaszczenia było wzniesienie wielokondygnacyjnego wielkokubaturowego budynku mieszkalnego (pięciokondygnacyjnego bloku), a nie utwardzonego klińcem płatnego parkingu zamykanego automatyczną bramką. Co więcej, skoro "parking przyszpitalny" został wzniesiony w 2016 r., a więc po upływie terminu określonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 tj. po 22 września 2004 r, to przyjęcie przez organ I instancji, iż "parking przyszpitalny" stanowi modyfikację celu wywłaszczenia nie ma najmniejszego znaczenia prawnego z uwagi na upływ terminu ostatecznego określonego w wyżej przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., a co za tym idzie, wbrew "dowolnej" wykładni organu I instancji pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, doszło do spełnienia przesłanki z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- art. 136 § 1 i 3 w zw. z art. 137 poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia, rzekomo zmodyfikowany, został zrealizowany w zakresie w jakim wnioskowana do zwrotu działka ewidencyjna nr [...] leży wewnątrz kompleksu działek ewidencyjnych tworzących zwarty teren Szpitala Powiatowego w L. i jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia w przeważającej części jako magazyn depozytów oraz parking przyszpitalny, a w części dzierżawiony zakładom usługowym i tym samym nieruchomość nie stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z operatu technicznego [...] z 1970 r. stanowiącego integralną część decyzji wywłaszczeniowej, załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. [...], wizji lokalnej przeprowadzonej w dniach 6 listopada 2009 r., 27 sierpnia 2010 r. i 11 kwietnia 2016 r., celem wywłaszczenia było wzniesienie wielokondygnacyjnego wielkokubaturowego budynku mieszkalnego (pięciokondygnacyjnego bloku), a nie wzniesienie magazynu depozytów, parkingu przyszpitalnego, czy budynku oddawanego w dzierżawę zakładom usługowym. Co więcej, cześć rzeczonego baraku socjalno-magazynowo-technicznego została "przekwalifikowana" na magazyn depozytów w roku 2009, w następstwie wszczęcia postępowania o zwrot działki [...]. Na marginesie tylko skarżąca podnosi, iż działka [...] nie wchodzi w skład zwartego kompleksu szpitala, lecz leży poza terenem ogrodzonym szpitala, przy granicy wywłaszczonej nieruchomości i wykorzystywana jest od początku lat 90 komercyjnie pod działalność gospodarczą prowadzona przez osoby trzecie oraz jako miejsce posadowienia prywatnych blaszanych garaży. A zatem, wbrew "dowolnej" wykładni organu administracyjnego pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, doszło do spełnienia przesłanki z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
- naruszenie art. 136 § 1 i 3 w zw. z art. 137 poprzez rażąco błędną, tendencyjną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia, rzekomo zmodyfikowany, został zrealizowany i stwierdzenie iż "W tak rozległym kompleksie za oczywiście dopuszczalne i nieodbiegające od celu wywłaszczenia uznać należy "zastąpienie" budynku pięciokondygnacyjnego, budynkiem jednokondygnacyjnym, wkomponowanym w kompleks budynków szpitalnych, choćby nawet na tym terenie w terminie późniejszym usytuowano parking, o którym nie było pierwotnie mowy na załączniku graficznym do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. [...] powołanym w decyzji o wywłaszczeniu", (str. 7 decyzji organu I instancji). Zatem, wbrew rażąco "dowolnej" wykładni organu I, a tym samym II instancji pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, doszło do spełnienia przesłanki z art. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegających na przyjęciu, iż:
a) posadowiony na działce budynek służył jako obiekt mieszkalny dla pracowników budujących szpital, w którym to rzekomo zamieszkali owi pracownicy, podczas gdy budynek ten wzniesiony w trakcie budowy szpitala, stanowił barak socjalno-magazynowo-techniczny wykorzystywany przez pracowników budowlanych, lecz nigdy nie spełniał funkcji mieszkalnych, co wprost wynika z zeznań świadków M. C. i M. K..
b) posadowiony na działce budynek powstał w następstwie modyfikacji celu wywłaszczenia, którym początkowo było wzniesienie wielokondygnacyjnego wielkokubaturowego budynku mieszkalnego (pięciokondygnacyjnego bloku), podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z operatu technicznego [...] z 1970 r. stanowiącego integralną część decyzji wywłaszczeniowej, załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. [...] oświadczenia dyrektora szpitala zawartego w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r.. operatu wywłaszczeniowego, zeznań świadków M. C. i M. K., budynek ten miał charakter tymczasowy, a więc nie był efektem modyfikacji celu wywłaszczenia, a przewidzianym do wzniesienia na czas budowy szpitala barakiem socjalno-magazynowo-technicznym, dla pracowników budowy,
c) posadowiony na działce budynek jest trwale z gruntem związany podczas gdy, jak wynika z treści oświadczenia dyrektora Szpitala Powiatowego w L. z dnia 11 grudnia 2009 r., budynek ten miał charakter tymczasowy, a co za tym idzie nie mógł być trwale z gruntem związany i był przeznaczony do wyburzenia,
- art. 6, 7, 77 w zw. art. 88 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów i ich nadinterpretacji, a to oświadczenia dyr. Szpitala Powiatowego w L. z dnia 11 grudnia 2009 r., z którego rzekomo ma wynikać, iż cytuję w tamtym czasie tj. od momentu wybudowania obiektu do lat dziewięćdziesiątych budynek służył jako obiekt socjalno-mieszkalny dla pracowników budowy Szpitala. Mieściła się tam kuchnia, stołówka, pomieszczenia socjalne, łazienki. Budynek był zamieszkiwany przez pracowników budowy". Nic jednak takiego rzeczone oświadczenie nie zawiera. Przyjmuje się te rzekomo prawdziwe ustalenia organu I instancji przez organ II instancji. W uzasadnieniu tejże decyzji stwierdza się bowiem, iż "Dokonane ustalenia w tej sprawie wskazują, że obiekt magazynowy został wybudowany w trakcie budowy szpitala. Początkowo stanowił budynek socjalno-mieszkalny dla pracowników budowy. Mieściła się tam początkowo kuchnia, w późniejszym zaś czasie stołówka, pomieszczenia socjalne, łazienki...", (str. 4 decyzji organu I instancji)
Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Główną osią sporu była kwestia oceny czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornych działkach, w tym czy modyfikacja tego celu – zmiana była dopuszczalna czy też pierwotny cel uległ likwidacji, co winno prowadzić do zwrotu nieruchomości.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzeczeniem z 25 listopada 1970 r. znak: [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., oznaczonej m.in. jako parcele l. kat. [...] i l. kat. [...], odpowiadającej m.in. aktualnej działce ewidencyjnej nr [...], obr[...] m. L., której dotyczy przedmiotowe postępowanie, z przeznaczeniem na budowę Szpitala Powiatowego w L..
W spornej kwestii badania zrealizowania celu wywłaszczenia ustalenie tego celu pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie zawsze będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odwołuje się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (por. wyroki NSA z: 8 marca 2017 r., sygn.: I OSK 1958/16, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1958/16 sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, 21 kwietnia 2016 r., sygn.: I OSK 1519/14, a także wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn.: I OSK 1519/14). Nadto istotne jest, iż na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13, z 17 marca 2016 r., sygn.: I OSK 1454/14 i z 19 stycznia 2017 r., sygn.: I OSK 1928/16; wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2016 r., sygn.: II SA/Kr 298/16).
W tym względzie odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi, dotyczącego celu wywłaszczenia, należy wyrazić pogląd, że kwestia zrealizowania celu wywłaszczenia została ustalona przez organy prawidłowo. Istotne jest w szczególności, iż sporna nieruchomość znalazła, się na terenie zagospodarowanym pod szpital, na który oprócz kompleksu budynków samego szpitala oraz jego zaplecza technicznego – składały się także elementy infrastruktury w postaci terenów zieleni, dróg i chodników oraz parkingów, jak również sieci uzbrojenia terenu. Na przedmiotowej nieruchomości powstał budynek jednokondygnacyjny, czego dowodzą pozyskane zdjęcia lotnicze z lat 1972, 1976 i 2004 r., materiały geodezyjno-kartograficzne, opis nieruchomości dokonany w trakcie jej oględzin oraz zeznania świadków. Nadto zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków, budowa przedmiotowego budynku została zakończona w 1972 r., a więc w trakcie budowy szpitala i na długo przed podnoszonym w skardze oddaniem części ww. budynku w posiadanie zależne osobom trzecim na potrzeby prowadzonej przez te podmioty działalności gospodarczej.
Niezasadne są przy tym zarzuty, iż budynek nie stanowił realizacji celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem zgodnie z planem realizacyjnym powołanym w tejże decyzji, na tym terenie powstać miał pięciokondygnacyjny budynek mieszkalny, a nie jednokondygnacyjny barak, czy też garaże służące osobom trzecim. Jednak dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu, w którym stwierdzono, że objęte nim nieruchomości są niezbędne na cele budowy Szpitala Powiatowego w L., istotne było, iż Szpital Powiatowy w L. zaplanowany, a następnie zrealizowany został nie jako jeden wolnostojący budynek, ale jako kompleks różnych budynków, obiektów i przestrzeni, które są dla szpitala potrzebne i niezbędne. Teren zajęty pod szpital, zaprojektowany jako pewien kompleks, nie musi też być w całości zajęty obiektami budowlanymi. Niewątpliwie budowa szpitala powiatowego, była to inwestycja znacznych rozmiarów. W przypadku realizacji tak dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zmiany w zakresie szczegółowego położenia ciągów pieszych, terenów zielonych, parkingów, czy nawet obiektów kubaturowych zaplanowanych w ramach jednego kompleksu (w niniejszej sprawie - kompleksu szpitalnego) dokonane już po wywłaszczeniu, szczególnie w trakcie realizacji inwestycji - nie stanowią o braku realizacji celu wywłaszczenia, a jedynie o jego dopuszczalnej modyfikacji. Istotne zatem jest, iż z zebranego, w tym uzupełnionego materiału dowodowego po wskazaniach WSA w Krakowie, jednoznacznie wynika, że w okresie wskazanym przez organ, wywłaszczony teren, w tym teren objęty kontrolowanym postępowaniem, został zagospodarowany zgodnie z ustalonym celem wywłaszczenia. O ile działka objęta wnioskiem o zwrot nie została zabudowane samym budynkiem 5 – kondygnacyjnym, niemniej jednak powstały na nim budynek jednokondygnacyjny, szczegółowo opisany w zaskarżonej decyzji, był funkcjonalnie związany ze szpitalem, wybudowany przed 1972r., a zatem w trakcie budowy szpitala, o czym świadczą zdjęcia lotnicze i materiały geodezyjne.
Z zeznań świadków jednoznacznie wynika, że budynek ten był na przestrzeni lat wykorzystywany jako budynek biurowy dla pracowników szpitala, jako przedszkole dla dzieci pracowników szpitala, jako budynek dla pracowników służb technicznych szpitala, czy jako budynek magazynowy dla potrzeb szpitala.
Także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa Szpitala Powiatowego w L., został zrealizowany w terminach, o których mowa w art. 137 u.g.n. i został oddany do użytkowania w latach 1975 r. - 1976 r. zatem osiągnięcie celu wywłaszczenia w postaci budowy zaplecza szpitala w postaci jednokondygnacyjnego budynku wraz z infrastrukturą mieściło się w celu uzasadniającym wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, zaś ewentualne odstępstwa od pierwotnych planów należy uznać za ich dopuszczalną modyfikację, niezmieniająca charakteru inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej. Wobec tego wskazywane w skardze zeznania świadków odnoszące się do niespełniania przez sporny budynek funkcji mieszkalnej, lecz socjalno–magazynowo-technicznej nie niweczą ustaleń i ocen organów w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Skoro Szpital Powiatowy w L. został zaplanowany i zrealizowany nie jako jeden wolnostojący budynek, ale jako kompleks budynków, obiektów i przestrzeni, nie można za zbędną uznać tę część wywłaszczonej nieruchomości, która zajęta jest pod inną niż budynki szpitalne, infrastrukturę terenu. Pozostałe elementy zagospodarowania terenu działek (zwłaszcza urządzenia budowlane) w postaci ogrodzenia, terenów zielonych, parkingów, dróg dojazdowych są funkcjonalnie związane z działalnością budynków szpitalnych zapewniającym im w praktyce możliwość użytkowania zgodnego z przeznaczeniem. Przy ocenie realizacji obiektów służby zdrowia należy uwzględnić nie tylko budowę typowych dla działalności leczniczej budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na tzw. infrastrukturę towarzyszącą, czyli służącą głównemu celowi wywłaszczenia. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wskazują, że sporna działka nr [...] leży w kompleksie działek ewidencyjnych tworzących teren Szpitala Powiatowego w L..
W tym względzie także zarzuty skargi odnoszące się do parkingu oddanego do użytku w 2016r. czy garaży oraz magazynu depozytów, jako odnoszących się do okresu późniejszego tj. już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie miały znaczenia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w terminach wskazanych w ugn. Bez znaczenia jest także sposób aktualnego wykorzystywania nieruchomości w sytuacji gdy cel, na jaki ją wywłaszczono, został zrealizowany w przeszłości, a organ prowadzący postępowanie nie stwierdził zaistnienia przesłanek zbędności. Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. I OSK 610/15).
Z tego też względu niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów pod kątem przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób pełny i dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.