II SA/KR 918/24

II SA/Kr 918/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 par 1 pkt 1  , art 7 , art 8  , art 11 , art 50 , art 77 par 1  i art 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151 , art 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 8 maja 2024 r. znak: SKO.ZP/415/168/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 31 sierpnia 2022 r., znak: WPP-IV.6730.88.2021 odmówił ustalenia na wniosek J. J. z 14 października 2021r. warunków zabudowy dla inwestycji określnej jako "Budowa budynku kaplicy i plebani z obiektami uzupełniającymi oraz niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy K. w T.".
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 poz. 741 ze zm.), dalej "u.p.z.p.".
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż analizowany obszar obejmuje fragment miasta położony przy ul. K. i D.. W skład terenu wchodzi obszar z zabudową mieszkaniową jednorodzinną znajdującą się pomiędzy ww. ulicami. Teren inwestycji znajduje się w rejonie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Obiekty pochodzą z lat od 1930 do 2005 r. Istniejące zagospodarowanie terenu inwestycji to budynek mieszkalny jednorodzinny z roku 1930. W obszarze z zabudową mieszkaniową znajduje się również obiekt usługowy dostępny z ulicy D. j (niegdyś pracownia kamieniarska związana z obsługą cmentarza, obecnie brak identyfikacji prowadzonej działalności). Od strony zachodniej tereny mieszkaniowe sąsiadują z ogródkami działkowymi znajdującymi się po zachodniej stronie ulicy D. . Po wschodniej stronie ulicy K. znajduje się budynek Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, a w północno-wschodnim krańcu analizowanego terenu budynek klasztoru. Po zachodniej stronie ul. K. w północno-zachodniej części terenu analizy znajduje się cmentarz komunalny.
Teren inwestycji jest częścią terenów mieszkalnych o niskiej intensywności, zabudowanych zabudową jednorodzinną wolnostojącą. W obszarze znajduje się kaplica cmentarna, położona w znacznej odległości od terenu objętego wnioskiem i zlokalizowana na obrzeżu obszaru analizowanego - wewnątrz założenia cmentarnego i funkcjonalnie jest z nim ściśle powiązana, stanowiąc nierozłączną cześć cmentarza bezwzględnie konieczną dla prawidłowego użytkowania funkcji. Między kaplicą cmentarną, a terenami mieszkaniowymi znajdują się liczne drzewa rozdzielające optycznie obie funkcje, jednocześnie brak jest pomiędzy nimi powiązań przestrzennych i komunikacyjnych.
Znajdująca się po wschodniej stronie ulicy K. zabudowa klasztorna jest funkcją odmienną od planowanej kaplicy z plebanią. Jest to obiekt zamieszkania zbiorowego, cofnięty od ulicy K. , izolowany zielenią wysoką i zrealizowany w odpowiednim oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zarówno zabudowa klasztorna, jak i kaplica cmentarna, są przestrzennie wydzielone od terenów mieszkaniowych terenem wolnym od zabudowy i zielenią wysoką.
Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, że wnioskowana zabudowa działki nie spełnia wymagań w zakresie zasady kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu, zarówno samej działki objętej wnioskiem jak i terenu bezpośrednio sąsiadującego. Odbiega ona od istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, do której zalicza się również zabudowa działki. Istniejące w terenie analizy - kaplica cmentarna i klasztor są zrealizowane w otoczeniu zieleni wysokiej i nie sąsiadują bezpośrednio z funkcją mieszkaniową jak byłoby w przypadku wnioskowanej inwestycji. Ponadto obiekty te zgodnie z klasyfikacją wynikającą z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589), mają inny rodzaj zabudowy niż cmentarz i budynek zamieszkania zbiorowego. Teren inwestycji ma przeznaczenie mieszkaniowe i wprowadzenie funkcji usług sakralnych nie znajduje uzasadnienia w istniejącym zagospodarowaniu przestrzennym obszaru, którego częścią jest przedmiotowy teren. Fakt braku wypełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 punkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym za zasadną uznano odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i odstąpiono od przeprowadzenia analizy pozostałych uwarunkowań.
Organ I instancji wskazał nadto, iż w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy strony postępowania złożyły zastrzeżenia odnośnie tego, iż wnioskowana inwestycja z uwagi na gabaryty oraz budowę plebanii nie będzie budową kaplicy, lecz budową kościoła, a jej funkcjonowanie będzie stanowić znaczną uciążliwość dla mieszkańców i naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa, którą określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w złożonych pismach zanegowano zasadę kontynuacji funkcji powołującą się na istniejące obiekty: kaplicy cmentarnej i klasztoru oraz podniesiono fakt, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a wnioskowane przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium.
Od opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 31 sierpnia 2022 r. odwołanie wniósł inwestor - J. J., reprezentowany przez adwokata.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 28 października 2022 r. znak: SKO.ZP/415/391/2022 uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z 31 sierpnia 2022 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W konsekwencji w niespornym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w którym w terenie poddanym analizie obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej występuję również cmentarz komunalny (wraz z usytuowaną na jego terenie kaplicą cmentarną), jak i budynek klasztoru, nie sposób uznać, że w terenie tym brak jest tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla budowy budynku, w którym mieścić się będzie kaplica oraz plebania.
Objęta wnioskiem działka nr [...] nie jest działką położoną pośrodku zabudowy mieszkaniowej. Od północy bowiem działka ta przylega do parkingu przycmentarnego oraz cmentarza, od zachodu do ulicy D. i terenu ogródków działkowych, a od strony wschodniej do ulicy K. , po drugiej stronie której znajduje się teren strzelnicy sportowej oraz budynek Powiatowej Poradni [...], a dalej budynek klasztoru. Jedynie zatem z jednej strony (od południa) działka nr [...] przylega do zabudowy mieszkaniowej. SKO uznało, iż w takiej sytuacji trudno uznać, by budowa w takiej lokalizacji budynku sprecyzowanego przez inwestora 3 listopada 2021 r. jako budynku, w którym mieścić się będzie kaplica zawierająca kruchtę, nawę z chórem, prezbiterium i zakrystię oraz plebanię, ze względu na swoją funkcję, będzie kolidować z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową, w tym zabudową mieszkaniową. Tym samym organ II instancji w tym zakresie zarzuty odwołania uznał za zasadne.
Organ II instancji zwrócił nadto uwagę, że inną rzeczą jest, czy dla wnioskowanego budynku z uwagi na wnioskowane przez inwestora cechy, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, w tym gabaryty i formę architektoniczną (np. wieża dzwonnicy - do 21 metrów oraz druga wieża, sygnaturki z krzyżem do 18 metrów) możliwe będzie wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej rozumianej nie tylko jako kontynuacja samej funkcji zabudowy, ale i kontynuacja zastanej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, czy gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych (charakterystyka architektoniczna). Do przesądzenia powyższego niezbędne jednak będzie przeprowadzenie prawidłowej (pełnej) analizy, tj. ustalenia cech zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - jej gabarytów i form architektonicznych (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, wysokości), czego jednak w sporządzonej dotychczas przez organ I instancji analizie zabrakło. Powyższy brak analizy przesądza o konieczności uchylenia decyzji i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia.
SKO w ww. decyzji wskazało też, że w toku ponownego rozstrzygnięcia sprawy ustalone zostać również powinno, czy z uwagi na wskazywaną w analizie odległość od cmentarza komunalnego, w ogóle możliwe będzie ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego w załączniku do wniosku.
Reasumując Kolegium wskazało, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postepowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej "K.p.a."), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Tarnowa decyzją nr 18/W/2023 z 21 lutego 2023 r. znak: WPP-IV.6730.88.2021 ustalił na wniosek J. J. warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "Budowa budynku kaplicy i plebani z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy K. w T.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że ustalonymi warunkami zabudowy są:
a) linia zabudowy obowiązująca 11,5 m od wschodniej granicy terenu inwestycji oraz nieprzekraczalna jako kontynuacji linii zabudowy budynku na działce nr [...], równolegle do granicy z działką [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym),
b) wskaźnik powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: 13%,
c) szerokość elewacji frontowej 13,4 m z tolerancją 20%,
d) szerokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, gzymsu, attyki: 5 m z tolerancją 0,5 m (od poziomu terenu istniejącego),
e) dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu w przedziale 20-60 stopni, o wysokości kalenicy głównej od istniejącego poziomu terenu min 7,5 max. 8,6 m, kierunek kalenicy głównej przy dachu dwuspadowym równolegle do frontu działki, przy dachu wielospadowym dowolnie. Nie dopuszcza się elementów budynku (wieży, sygnaturki) o wysokości powyżej ustalonej wysokości maksymalnej budynku,
f) powierzchnia biologicznie czynna min. 40%.
Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że część mieszkalna (plebania) musi znaleźć się poza strefą 50 m od cmentarza.
Od ww. decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 21 lutego 2023 r. odwołania złożyli inwestor J. J. oraz P. W., będący właścicielem działki nr [...], sąsiadującej od południa z terenem inwestycji.
Inwestor zaskarżając decyzję w zakresie lit. a-e wskazał, że linia zabudowy powinna zostać ustalona na poziomie 5 m od działki drogowej, szerokość elewacji frontowej na poziomie 20-22 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 7,3 m, a ponadto organ niezasadnie ustalił jako niedopuszczalne elementy przewyższające maksymalną wysokość.
P. W. z kolei podniósł, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa oraz zakwestionował współczynnik zabudowy, nieprzekraczalną linię zabudowy i zlokalizowanie obiektu w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, po rozpatrzeniu obu odwołań, decyzją z 25 kwietnia 2023 r. znak SKO.ZP/415/74/2023 uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z 21 lutego 2023 r. w części dotyczącej określenia:
- szerokości elewacji frontowej – "13,4 m z tolerancją ± 20%" (pkt 2 ppkt 1 lit. c), w tym zakresie ustalając "szerokość elewacji frontowej- 18,5 m z tolerancją ± 20%";
- wysokości kalenicy głównej – "min. 7,5 m - max. 8,6 m" (pkt 2 ppkt 1 lit. e), w tym zakresie ustalając wysokość kalenicy głównej – "max. 11,0 m" (pkt 1),
a w pozostałym zakresie decyzję I instancji utrzymało w mocy (pkt 2).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że już w poprzednio wydanej decyzji z 28 października 2022 r. przesądzono, iż objęta wnioskiem zabudowa spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji.
Odnośnie wyznaczenia linii zabudowy Kolegium wskazało, że według sporządzonej analizy po zachodniej stronie ulicy K. , zarówno istniejący budynek mieszkalny na terenie inwestycji, jak i budynki mieszkalne sąsiadujące po stronie południowej na działkach nr [...] i nr [...], znajdują się w odległości ok. 4,0 m od granicy z działką drogową. Budynek na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 27 m od w/w działki drogowej, a budynki na dalej położonych działkach nr [...] i nr [...] znajdują się w odległości ok 11,5 m od działki drogowej. W ocenie autora analizy nie jest zasadnym kontynuacja linii zabudowy wynoszącej 4,0 m od granicy działki drogowej, gdyż charakter projektowanego obiektu wymaga większej odległości od drogi. Ponieważ będzie to ostatni obiekt w ciągu ulicy K. po jej zachodniej stronie w tym rejonie, a dalej usytuowany jest parking i cmentarz, zwiększenie odległości wnioskowanego obiektu od działki drogowej nie będzie stanowić zaburzenia w istniejącym układzie przestrzennym. Istniejące obiekty o funkcji, którą Kolegium uznało za zbliżoną charakterem do wnioskowanego obiektu, czyli budynek kaplicy cmentarnej oraz budynek klasztoru, znajdują się w znacznej odległości od działki drogowej - kaplica ok. 33-35 metrów, klasztor - ok. 30 metrów.
Na terenie inwestycji przy ustaleniu analogicznej linii zabudowy inwestycja mogłaby nie być możliwa do realizacji z powodu zbyt małej wielkości działki. Linia zabudowy na przedłużeniu linii budynku na działce nr [...] również uniemożliwiłaby realizację planowanej inwestycji w związku z ograniczeniem związanym ze strefą 50 m od cmentarza. W konsekwencji za zasadne uznano utrzymanie linii zabudowy wyznaczonej przez budynki na działkach [...] i [...] - tj. 11,5 m od granicy z działką drogową, jako obowiązującej linii zabudowy. Tak ustalona linia zabudowy będzie kontynuacją istniejącej w terenie linii zabudowy po zachodniej stronie ulicy K., a jednocześnie zapewni pewien niezbędny dystans i będzie kontynuacją pewnego rytmu zabudowy występującego po zachodniej stronie ulicy K. . Dodatkowo ustalono nieprzekraczalną linię od strony granicy z ulicą Działkową, jako kontynuację linii zabudowy budynku na działce nr [...] obr. [...], równolegle do granicy z działką nr [...] obr. [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym). W ocenie Kolegium przedstawiona w analizie argumentacja zasługuje w tym zakresie na akceptację.
Odnośnie do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w analizie wskazano, że w poddanym analizie obszarze wskaźniki zabudowy dla poszczególnych działek są bardzo zróżnicowane, zawierają się w przedziale od 0 do 24%. Wynika to z faktu istnienia w tym rejonie budynków o różnych funkcjach, oraz dużym zróżnicowaniu w powierzchni działek lub terenów zajętych przez poszczególne obiekty. Równocześnie wskazano, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 13%. Taki też maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalony został w analizowanym przypadku. W ocenie Kolegium takie ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy tj. na podstawie średniej, uznać należy za prawidłowe.
Następnie, co do określenia szerokości elewacji frontowej w sporządzonej analizie wskazano, iż średnia szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 18,5 metra. Z uwagi jednak na to, iż w obszarze analizy znajdują się różne obiekty, wydzielone przestrzennie, oddzielone zielenią i znajdujące się w oddzielnych przestrzeniach urbanistycznych, zrezygnowano z ustalenia szerokości elewacji na podstawie średniej szerokości elewacji w terenie analizy i wzięto pod uwagę jedynie zabudowę zachodniej pierzei ulicy K. , w której znajdować się będzie wnioskowany obiekt. W zachodniej pierzei ulicy K. j średnia szerokość elewacji frontowej to 13,4 m. Ponieważ obiekt będzie częścią tego fragmentu miasta, za zasadne uznano nawiązanie do średniej wielkości elewacji obiektów w zachodniej pierzei ulicy K.
W ocenie Kolegium brak jest jednak podstaw prawnych do opisanego wyżej zawężania szerokości elewacji. Zauważenia bowiem wymaga, że również w zachodniej pierzei ulicy K. znajdują się budynki o szerokości zbliżonej do średniej z obszaru analizowanego. Budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach nr [...] i nr [...] posiadają bowiem szerokości elewacji frontowej, odpowiednio: 16 i 17 m. W takiej sytuacji trudno uznać, iż w razie wyznaczenia dla objętego wnioskiem budynku szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego, wynoszącej 18,5 m (z przewidzianą ustawowo tolerancją ± 20%), dojdzie do zaburzenia ładu przestrzennego. Z tego też powodu Kolegium uznało za zasadne zmianę decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej z "13,4 m z tolerancją ± 20%" - na średnią z obszaru analizowanego tj. "18,5 m z tolerancją ± 20%".
Rozstrzygając prawidłowość określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium zaznaczyło, że skoro najbliżej położone objętej wnioskiem działki nr [...] budynki mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na takim samym, wynoszącym 5 metrów poziomie, zasadnie ustalono dla objętego wnioskiem budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w takiej wielkości (5 m tolerancją ± 0,5 m), tj. jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Za prawidłowością ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 5 metrów zdaniem Kolegium świadczy również i to, że taka też jest średnia występującą na obszarze analizowanym.
W odniesieniu do wysokości kalenicy głównej, w ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do ograniczania wysokości do max 8,6 m, tj. średniej wysokości budynków zlokalizowanych po zachodniej stronie ulicy K. . Jak podało Kolegium, § 8 rozporządzenia stanowi o obowiązku ustalenia geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", co oznacza, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami. Z tego też powodu Kolegium uznało za zasadne zmienić zaskarżoną decyzję w zakresie wysokości kalenicy głównej, określając jej wysokość maksymalną do 11,0 m, a więc do wysokości nie przekraczającej najwyższego budynku zachodniej pierzei ul. K. (zlokalizowanego na działce nr [...]).
Końcowo organ II instancji wskazał, że spełnione kumulatywnie zostały wszystkie warunki ustalenia warunków zabudowy. W odniesieniu do odwołania sąsiada inwestycji – P. W. - dodał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zapisy studium powinny być uwzględniane w decyzjach o warunkach zabudowy.
Skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Kolegium z 25 kwietnia 2023 r. wnieśli: P. W. oraz inwestor J. J..
P. W. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nie został spełniony pierwszy z warunków pozwalających na wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu;
2. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, które doprowadziły organy do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zasad kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż wydanie warunków zabudowy jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a planowana inwestycja nie spełnia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy;
3. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, iż określenie warunków zabudowy, zgodnie z którymi szerokość elewacji frontowej wynosi 18,5 m z tolerancją ± 20%, wysokość kalenicy głównej wynosi 11 m, a wskaźnik wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu to max. 13% jest prawidłowe i nie narusza ładu przestrzennego;
4. art. 61 ust. 7 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588); dalej: "rozporządzenie", poprzez wyznaczenie w sposób nieprawidłowy szerokości elewacji frontowej i ustalenie jej na poziomie 18,5 m z tolerancją ± 20%, podczas gdy przeprowadzona w sposób prawidłowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzasadnia ustalenia w niniejszej sprawie szerokości elewacji frontowej na poziomie średniej wszystkich budynków posadowionych w obszarze analizowanym, bowiem z uwagi na rozbieżność obiektów znajdujących się w przedmiotowym obszarze zasadnym jest określenie ww. parametru na poziomie średniej szerokości elewacji frontowej budynków w zachodniej pierzei ulicy K.
5. art. 61 ust. 7 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie w sposób nieprawidłowy geometrii dachu w zakresie wysokości kalenicy głównej planowanego budynku i ustalenie jej maksymalnej wysokości na poziomie aż 11 m, podczas gdy przeprowadzona w sposób prawidłowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania trenu nie uzasadnia ustalenia w niniejszej sprawie ww. parametru w odniesieniu do wysokości najwyższego budynku zachodniej pierzei ul. K. j zlokalizowanego na działce [...], który nie znajduje się w bezpośrednim, najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, bowiem zarówno średnia wysokość budynków na całym obszarze analizowanym, jak również tych zlokalizowanych w zachodniej pierzei ulicy K. oraz najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji wynosi odpowiednio ok. 9,3 m, 8,6 m i ok. 8,0 m, zaś najniższy budynek w zachodniej pierzei ulicy K. ma wysokości 7,5 m.;
6. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie max. 13%, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadnia wyznaczenia przedmiotowego parametru na poziomie ok. 3% w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na której zlokalizowana jest kaplica cmentarna, której funkcja jako jedyna jest zbliżona do planowanego zamierzenia inwestycyjnego;
7. art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy, która po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadnia wyznaczenia jej na poziomie 30 metrów od granicy działki nr [...], stanowiącej drogę (ul. K. ), bowiem w takiej podobnej odległości zlokalizowane są budynki kaplicy cmentarnej oraz klasztoru, których funkcje są częściowo zbliżone do funkcji inwestycji planowanej na działce nr [...];
8. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. nr 52, poz. 315), poprzez wydanie decyzji umożliwiającej wybudowanie zabudowań mieszkalnych w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza.
P. W. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i wydanie orzeczenia odmawiającego ustalenia warunków zabudowy, obszernie uzasadniając zarzuty.
Z kolei inwestor J. J. we wniesionej skardze zaskarżył rozstrzygnięcie w całości, za wyjątkiem punktu 1. w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej. Inwestor podniósł zarzuty naruszenia:
1. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej i uznaniowej oceny dowodów przedstawionych przez inwestora, które to działania doprowadziły do ustalenia warunków zabudowy w sposób odbiegający od planu inwestycji, a w konsekwencji do zasadniczej zmiany charakteru planowanej zabudowy.
2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,
3. § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4, § 8 rozporządzenia, polegające na błędnym zastosowaniu, które doprowadziło organ do utrzymania w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób dalece odbiegający od przedstawionego planu inwestycji, podczas gdy organ mógł ustalić warunki w sposób zgodny ze złożonym wnioskiem.
Uzasadniając skargę inwestor J. J. zaakcentował, że linię zabudowy ustalono w oderwaniu od zasady przedłużenia linii budynków istniejących przy ulicy, nie uzasadniając linii zabudowy na poziomie 11,5 m. Dalej skarżący zarzucił, że średnią powierzchnię zabudowy ustalono przy wzięciu pod uwagę działek niezabudowanych, a zatem posiadających wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 0%. Doprowadziło to do ustalenia średniej powierzchni zabudowy na poziomie zaledwie 13%, podczas gdy prawidłowe ustalenia powinny wziąć pod uwagę 11 działek zabudowanych i średnią 20,40%. W odniesieniu do wysokości krawędzi elewacji frontowej inwestor wskazał, że sakralny charakter inwestycji wymaga od organów nieznacznego odejścia od zasady przewidzianej w rozporządzeniu. Dalej, w odniesieniu do wysokości kalenicy głównej inwestor zaznaczył, że elementy takie jak wieżyczka i sygnaturka są powszechnie występującymi elementami obiektów sakralnych, a pozbawienie inwestora możliwości ich wzniesienia zasadniczo wpływa na cechy budynku. Inwestor zwrócił uwagę, że klasztor posiada elementy zabudowy wznoszące się powyżej kalenicy głównej dachu. Podsumował, że zaskarżona decyzja jest dla niego w istocie decyzją odmowną.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 707/23 uchylił decyzję Kolegium z 25 kwietnia 2023r. oraz poprzedzająca ją decyzję I instancji.
W uzasadnieniu ww. wyroku WSA stwierdził, że skargi okazały się być zasadne, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są trafne. Dalej WSA wskazał m.in. na naruszenie przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wobec czego uznał, iż owo naruszenie rodzi konieczność, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, sporządzenia nowej analizy, która odniesie się do parametrów we wniosku inwestora i do tej konkretnej inwestycji, rozważając, czy z punktu widzenia ładu przestrzennego mogą być zastosowane odstępstwa od średnich wartości, czy też jest to z określonych, wskazanych przyczyn całkowicie wykluczone.
WSA podkreślił, że nowa analiza powinna w szczególności uwzględnić, iż o ile w przypadkach typowych rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy jest bardziej ogólne, o tyle bywają wypadki szczególne, które dotyczą budowli atypowych, tak jak w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem przyszłego procesu inwestycyjnego jest kaplica z plebanią.
WSA wskazał, że organy nie zważając na powyższe, postąpiły w sprawie w sposób typowy. Oparły bowiem rozstrzygnięcia na analizie, której autor wskazał zasadniczo średnie wartości w obszarze analizowanym i pokazał graniczne parametry, co do zasady odnoszące się do tych średnich. Rozstrzygnięcia te pokazują parametry zabudowy, rzecz jasna wiążące dla inwestora, w sposób znacznie odbiegający od treści wniosku.
WSA przypomniał, że we wniosku inwestor wnosił o ustalenie:
- powierzchni zabudowy 20-22%, a ustalono 13%;
- szerokość elewacji frontowej – 20-22 m, ustalono 18,5 m z tolerancją 20%;
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 7,3 m, ustalono 5 m z tolerancją 0,5 m,
- wysokość do kalenicy 13,6 m, dzwonnicy 22 m, sygnaturki z krzyżem 18,5 m – ustalono wysokość do kalenicy max. 11 m;
- dach spadzisty 22-45 stopni - ustalono dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu w przedziale 20-60 stopni, nie dopuszczono sygnaturki czy wieży o wysokości powyżej wysokości maksymalnej budynku (11 m).
Jak podsumował to inwestor J. J. w skardze, przyjmując takie parametry, tak dalece odbiegające od wniosku (poza szerokością elewacji frontowej), organy w istocie wydały decyzją odmowną dla tej konkretnej inwestycji. Sąd ponownie podkreślił, że organy przeszły do porządku dziennego nad treścią wniosku inwestora, nie zwracając uwagi na fakt, że mają do czynienia z budynkiem atypowym.
Dalej WSA przedstawił stanowisko judykatury względem zakresu związania organu wnioskiem inwestora, stwierdzając m.in., że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie jest także wymagane by inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. To rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. W toku postępowania wniosek inwestora może być przez niego modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie.
Przywołując inny wyrok sądu administracyjnego WSA wskazał, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor.
Podsumowując ten wątek WSA stwierdził, że zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony, to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji).
Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. W razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej.
Im bardziej inwestor konkretyzuje parametry inwestycji we wniosku, tym większy stopień związania, w szczególności dotyczy to sytuacji atypowych, czyli obiektów budowlanych, które na danym terenie będą wyróżniać się architektonicznie.
WSA podkreślił, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji różnej zabudowy na danym terenie, jak i bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy jest natomiast to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała takie rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W sytuacji budynku atypowego w znaczeniu architektonicznym, którego parametry są konkretnie wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którym organ jest związany, istota rzeczy polega na tym, że analizator powinien się do nich odnieść w analizie, przyjąć je za punkt wyjścia dla oceny, czy budynek konkretny (tu kaplica) mieści się w ramach istniejącego ładu przestrzennego na danym terenie, czy też nie. W ślad za tym takiej oceny winny dokonać organy i w razie odpowiedzi negatywnej odmówić ustalenia warunków zabudowy dla tej konkretnej inwestycji.
WSA przypomniał, że odstępstwo od średnich parametrów jest możliwe. Jednak w każdym przypadku odstępstwo od zasady ustalania parametrów nowej zabudowy jako średnich wartości występujących w obszarze analizowanym powinno być poparte przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, pod warunkiem zachowania harmonii.
WSA jednoznacznie rozstrzygnął również, że zarzut braku kontynuacji funkcji jest bezzasadny (uzupełniająca funkcja usługowa/sakralna funkcji zamieszkania – istniejąca w obszarze analizy).
Natomiast co do zarzutów odnośnie strefy sanitarnej cmentarza WSA stwierdził, że wprawdzie organ I instancji powołując się na ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. wskazał, że część mieszkalna (plebania) musi się znaleźć poza strefą 50 od cmentarza, jednakże w ocenie WSA jest to niewystarczające.
Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, wymagana odległość m.in. dla zabudowań mieszkalnych 150 m może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości do cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i powinien być uwzględniany przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy, przy czym może także stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odległości te dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy.
Zatem według WSA organ powinien określić zasięg strefy sanitarnej, najlepiej poprzez graficzne wskazanie jej w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy, jednak z dwoma ważnymi zastrzeżeniami. Po pierwsze, przy ocenie przebiegu pasa izolacyjnego cmentarza należy brać pod uwagę przede wszystkim to, do jakich granic rzeczywiście chowano zmarłych i znajdują się groby. Po drugie cały budynek z częścią mieszkalną musi się znajdować poza strefą sanitarną cmentarza, wobec tego wyznaczenie tej strefy eliminuje posadowienie w jej zasięgu nawet części budynku. Przy czym przy kwalifikacji plebanii jako "zabudowania mieszkalnego" należy ustalić w drodze zapytania inwestora o główną funkcję projektowanej części obiektu. Może się bowiem okazać, że główna funkcja nie będzie funkcją zamieszkania, co może świadczyć o innym charakterze omawianej części obiektu.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, powołując się na wiążące wskazania WSA wyrażone w ww. wyroku, zlecił sporządzenie nowej analizy, w której rozważono, czy dla budynku o parametrach wynikających z wniosku inwestora, z punktu widzenia ładu przestrzennego, mogą być zastosowane odstępstwa od średnich wartości, czy też jest to z określonych przyczyn wykluczone.
W związku z tym, iż na podstawie powtórnie sporządzonej nowej analizy ustalono, iż nie jest możliwe określenie (na zasadzie odstępstwa) parametrów inwestycji wskazanych we wniosku, pismem z 11 stycznia 2024 r. organ I instancji zwrócił się do inwestora o wypowiedzenie się co do możliwości modyfikacji określenia zamiaru inwestycyjnego (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), pod rygorem wydania decyzji odmownej.
Pismem z 23 stycznia 2024 r. pełnomocnik inwestora (adwokat) poinformował, że inwestor J. J. podtrzymuje wniosek w dotychczasowym brzmieniu, wraz z określonymi w jego treści parametrami architektonicznymi zabudowy.
W takim stanie sprawy Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 6 marca 2024 r., znak: WPP-IV.6730.88.2021 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał m.in., że na podstawie powtórnie sporządzonej analizy ustalono, iż nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej w zakresie parametrów i wskaźników wskazanych we wniosku. Prezydent podkreślił, że atypowy obiekt wnioskowany przez inwestora nie może zostać zrealizowany w innych parametrach niż wnioskowane. Stwierdził, że zgodnie z wytycznymi WSA zwrócił się do inwestora ww. pismem z 11 stycznia 2024 r., opisując szczegółowo wyniki analizy w porównaniu do wnioskowanych parametrów i wskaźników i zaznaczając konsekwencje braku modyfikacji wniosku. Inwestor jednak podtrzymał wniosek w dotychczasowym brzmieniu.
Od ww. decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 6 marca 2024 r. odwołanie wniósł inwestor J. J., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 153 P.p.s.a., poprzez niezrealizowanie przez organ wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie sformułowanych w wyroku WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 707/23, w postaci sporządzenia błędnej oraz niepoprawnej merytorycznie analizy zabudowy sąsiedniej w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, które to działanie doprowadziło organ do ponownego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz ponownego braku odniesienia do atypowego charakteru planowanej inwestycji;
2. art. 50 § 1 w zw. z art. 50 § 2 K.p.a., poprzez wystosowanie do strony (skarżącego) wezwania z 11 stycznia 2024 r. do modyfikacji złożonego wniosku o wydanie warunków zabudowy w określony przez organ sposób, pod rygorem wydania decyzji odmownej, podczas gdy art. 50 § 1 K.p.a. nie upoważnia organu do wystosowania przedmiotowego żądania;
3. art. 50 § 1 w zw. z art. 50 § 2 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez wyznaczenie skarżącemu terminu jedynie 7 dni na dokonanie modyfikacji wniosku (jak w pkt 2 powyżej), podczas gdy działanie to wymagałoby od skarżącego dokonania zasadniczej modyfikacji założeń inwestycyjnych i wprowadzenia zmian architektonicznych w projekcie stanowiącym podstawę wniosku; organ winien zatem z urzędu wyznaczyć termin dłuższy, pozwalający skarżącemu na merytoryczne odniesienie się do treści wezwania;
4. art. 9 K.p.a., poprzez wystosowanie do skarżącego wezwania z 11 stycznia 2024 r. do modyfikacji złożonego wniosku o wydanie warunków zabudowy w określony przez organ sposób, pod rygorem wydania decyzji odmownej i jednoczesny brak poinformowania skarżącego o wynikach analizy cech i funkcji zabudowy, podczas gdy organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które maja wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postepowania;
5. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na dokonaniu przez organ dowolnej i uznaniowej, sprzecznej z zasadami prowadzenia postępowania oceny dowodów przedstawionych przez skarżącego, które to działania doprowadziły organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w sprawie organ winien ponownie zebrać i merytorycznie rozpatrzyć całość materiału dowodowego, uwzględniając konieczność ochrony słusznych interesów stron. Przeprowadzona ocena dowodów i błędna analiza cech i funkcji zabudowy skutkuje bezzasadną decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy i jednocześnie dalszą niezgodnością warunków wskazanych w uzasadnieniu decyzji z wiążącą organ istotą inwestycji;
II. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 61 u.p.z.p. poprzez w całości bezpodstawne wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżącego, podczas gdy w sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki przewidziane w obowiązujących przepisach prawa do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zaś art. 61 ww. ustawy nie może stanowić podstawy do odmowy wydania warunków zabudowy w niniejszej sprawie;
2. § 4 ust. 1 i ust. 4, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 4, a także § 8 rozporządzenia, polegające na błędnym zastosowaniu ww. przepisów, które to działanie doprowadziło organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji warunków zabudowy przyjętych uznaniowo, odbiegających od przedstawionego planu inwestycji, podczas gdy uwzględniając wiążące wskazania WSA, organ winien odnieść każdy z wnioskowanych parametrów zabudowy do atypowego charakteru inwestycji, czego nie uczynił.
W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący obszernie uzasadnił zarzuty odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie – zaskarżoną w niniejszej sprawie - decyzją z 8 maja 2024 r. znak: SKO.ZP/415/168/2024 utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z 6 marca 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że nowo sporządzona analiza za punkt wyjścia miała parametry wskazane we wniosku i określenie, czy z uwagi na ład przestrzenny możliwe jest zrealizowanie zamierzonej inwestycji, w ramach ewentualnych odstępstw od średnich parametrów, czy jest to wykluczone.
Omawiając treść i wyniki analizy organ I instancji wskazał m.in., że w zakresie ustalenia linii zabudowy, ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m od granicy wschodniej działki [...] jest niedopuszczalne, z uwagi na powtarzający się rytm zabudowy występujący po zachodniej stronie ul. K. j uzasadniający przestrzennie linię w odległości 11,5 m od wschodniej granicy działki [...] Organ wskazał, że wziął pod uwagę w tej ocenie dysonans pomiędzy bryłami istniejących budynków, a budynkiem wnioskowanym w odbiorze z perspektywy ul. K. i oddalenie od ulicy innych budynków usługowych w obszarze. Dopuszczono zbliżenie murowanego ogrodzenia do drogi pod warunkiem zgody jej zarządcy.
Organ odwoławczy opisał występujące w obszarze analizy wskaźniki zabudowy i stwierdził, że ustalenia i wywiedziona argumentacja organu I instancji w sposób przekonywujący stanowi dlaczego zabudowa działki nr [...] we wnioskowanej wielkości (20-22% powierzchni działki nr [...]), stanowiłaby negatywną dominantę kubaturową w tej części obszaru analizowanego, co zdecydowanie burzyłoby lad przestrzenny.
Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę nietypowość obiektu, można by dopuścić jego większą powierzchnię wynikającą z wnioskowanej funkcji. Jednak zdaniem organu odwoławczego wraz ze wzrostem powierzchni zabudowy powinien zwiększać się również teren objęty inwestycją, szczególnie gdy teren inwestycji przylega bezpośrednio do terenów o innym charakterze użytkowania i niskiej intensywności zabudowy.
Istniejące w obszarze większe budynki o funkcji sakralnej znajdują się w zdecydowanym oddaleniu od innych zabudowań, oddzielone od nich terenami z zielenią wysoką. Wskazał, że wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy (20-22%) odpowiada powierzchni 404,2 m2 do 444,6 m2, podczas gdy przyjęta przez organ średnia dla kwartału zabudowy wynosi 15%, odpowiadając 303 m2. Zdaniem organu odwoławczego wnioskowany budynek gabarytami i wielkością radykalnie odbiegałby od wielkości budynków po zachodniej stronie ul. K.
Ustalenie szerokości elewacji frontowej nie było kwestionowane przez inwestora.
Kolejno, omawiając kwestię wysokości, organ II instancji stwierdził, że we wniosku wystąpiono o wysokość:
- elewacji frontowej od poziomu terenu do gzymsu – ok. 7,3 m,
- szczytu frontowego korpus – do 13,5 m,
- dzwonnicy – do 21 m,
- sygnaturki z krzyżem – do 18 m.
W analizie stwierdzono na ten temat, że wnioskowane poziomy są zdecydowanie wyższe niż poziom elewacji sąsiednich budynków jednorodzinnych. Przy braku dystansu do istniejącej zabudowy wnioskowana wysokość zaburzy przestrzeń ul. K. .
Następnie organ II instancji stwierdził, że nie dopuszczenie wysokości attyki do 13,5 m oraz wysokości dzwonnicy do 21 m, wobec braku modyfikacji wniosku, stanowiło kolejną podstawę do wydania decyzji odmownej. Kolegium podkreśliło, że zaproponowana w analizie wysokość 7,3 m na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi nieomal o 50% wyższy poziom elewacji w porównaniu do sąsiednich domów jednorodzinnych.
W ocenie Kolegium brak było również podstaw prawnych do wyznaczenia wysokości kalenicy głównej na 13,5 m. Średnia wysokości budynków na terenie analizowanym wynosi ok. 9,3 m. Organ odwoławczy stwierdził prawidłowe wyznaczenie wysokości maksymalnej w analizie na 11 m (nie dopuszczono wieży ponad ww. wysokość) i wskazał, że z uwagi na podtrzymane przez inwestora wysokości 13,5 m dla części głównej kaplicy oraz 21 m dla dzwonnicy, należało wniosek załatwić negatywnie.
Organ II instancji opisał występujące w obszarze analizy wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej (40-80% - z wyjątkiem nieczynnej pracowni kamieniarskiej – 25%), ze szczególnym uwzględnieniem obiektów usługowych i zamieszkania zbiorowego (klasztor). Stwierdził, że minimalną wartością możliwą do ustalenia jest 40%, co uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej na wniosek proponujący 25-30%.
Organ odwoławczy uzasadnił, że budynek kaplicy, z dominującą funkcją sakralną (usługową), nie musi spełniać odległości z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.
Podsumowując Kolegium wskazało, że należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego, bowiem pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. Tymczasem ponowna analiza wykazała, że nie jest możliwe ustalenie wszystkich parametrów wskazanych we wniosku.
Końcowo organ II instancji podkreślił, że w piśmie z 23 stycznia 2024 r., odpowiadającym na wezwanie organu I instancji z 11 stycznia 2024 r., pełnomocnik inwestora nie zwrócił się o przedłużenie terminu ani przesłanie sporządzonej w sprawie analizy. Dodatkowo, zawiadomieniem z 7 lutego 2024 r. poinformowano inwestora o zgromadzeniu wszystkich dowodów związanych z wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wraz z informacją o 7-dniowym terminie na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz na zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń i wniosków. Z możliwości tej inwestor nie skorzystał.
J. J., reprezentowany przez adwokata, wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 8 maja 2024 r. znak: SKO.ZP/415/168/2024 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 4 ust. 1 i ust. 4, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, poprzez błędne ich zastosowanie, co doprowadziło organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji warunków zabudowy przyjętych uznaniowo, podczas gdy przy uwzględnianiu wiążących wskazań organ powinien odnieść każdy z wnioskowanych parametrów zabudowy do atypowego charakteru inwestycji, czego nie uczynił;
II. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej, naruszającej przepisy materialne, decyzji I instancji,
- art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na dokonaniu przez organ dowolnej i uznaniowej, sprzecznej z zasadami prowadzenia postępowania oceny stanu faktycznego w sprawie, które to działania doprowadziły organ odwoławczy do utrzymania w mocy decyzji I instancji.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 6 marca 2024 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygniecie o charakterze linii zabudowy organu II instancji ma charakter dowolny, a organ kierował się wyłącznie swoim uznaniem. Skarżący nie może się zgodzić, że zabudowa kaplicy z plebanią będzie pozostawać w kolizji z zabudową mieszkalna jednorodzinną. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 kwietnia 2024 r. sygn. II SA/Po 61/24.
Skarżący podniósł, że organy winny zastosować dopuszczenie wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (zaproponowanego przez inwestora), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Co prawda średnia powierzchnia zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 20,4%, ale występuje wskaźnik maksymalny na poziomie nawet 52,71%.
Zdaniem skarżącego organy orzekające w niniejszej sprawie ograniczając powierzchnię zabudowy względem wniosku skarżącego ustaliły powierzchnię zabudowy w sposób rażąco sprzeczny z zasadą uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie skarżącego organ zmniejszył dopuszczane wskaźniki zabudowy w sposób nieprawidłowy, poprzez pominięcie do wyznaczenia wskaźnika istniejącego budynku na sąsiadującej działce Pracowni kamieniarskiej. Natomiast dla zabudowy cmentarza, której wskaźnik wynosi 1%, dla wyznaczenia wskaźnika w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy przyjęto 0%, podczas gdy niezabudowanych działek, czyli posiadających wskaźnik na poziomie 0%, nie powinno się w ogóle brać pod uwagę.
Skarżący podniósł, że pomimo przyznania przez organ odwoławczy, że wnioskowana inwestycja spełnia warunek dotyczący dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, błędnie uznał on, że planowana zabudowa będzie stanowiła "negatywną dominantę kubaturową".
Odnośnie zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia, skarżący podniósł, że argumentacja organu odwoławczego uznająca, iż złożona we wniosku "wysokościowa i kubaturowa dominanta w perspektywie ulicy K. burzyłaby istniejący ład przestrzenny i negatywnie oddziaływała na odbiór istniejącej w tej pierzei ulicy K. zabudowy", nie bierze pod uwagę charakterystycznych cech i sposobu wykorzystania zabudowy w wypadku realizacji wnioskowanej inwestycji.
Ponadto, zdaniem skarżącego, planowana zabudowa nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Dzwonnica z perspektywy ul. K. nie będzie dominować nad sąsiadująca zabudową, ponieważ biorąc pod uwagę planowaną odległość zabudowy od drogi, będziemy mieli do czynienia z tzw. perspektywą żabią, w której obserwator kieruje wzrok do góry, a punkt zbiegu znajduje się wyżej niż w klasycznej perspektywie zbieżnej. Stąd nie można mówić, że dzwonnica będzie dominować nad znajdującymi się przed nią zabudowaniami. Można stwierdzić, że ten element zabudowania, w perspektywie, nie będzie wykraczał ponad wysokość pozostałych budynków.
Dodatkowo skarżący podniósł, że odnośnie wspomnianego klasztoru, stanowiącego istotny czynnik w określaniu cech zabudowy całości ulicy K. organ w sposób niezrozumiały wskazał, że klasztor ten znajduje się w znacznej odległości od planowanej inwestycji, więc nie może stanowić punktu odniesienia.
Ponadto organy w ogóle nie odniosły się do zrealizowanego w odległości 85 m od planowanej inwestycji (ul. [...]) budynku mieszkalnego wielorodzinnego, mającego elewację frontową o długości 67 m i wysokości ponad 12 m. W przypadku tej inwestycji nie dopatrzono się dominującego charakteru budynku i zaburzenia ładu przestrzennego, pomimo że bezpośrednio przed budynkiem, po drugiej stronie ulicy usytuowane są zabudowania mieszkalne jednorodzinne.
Skarżący podkreślił, że element budynku w postaci dzwonnicy stanowi nieodłączny i charakterystyczny element dla obiektów sakralnych, a pozbawienie skarżącego możliwości jego wzniesienia wpływa zasadniczo na funkcję i estetykę planowanego budynku.
Końcowo skarżący podniósł, że pomimo braku przepisów określających sposób ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a także braku obowiązku ustalania takiego wskaźnika, organy ustalając powierzchnię biologicznie czynną na 40% wadliwie pominęły teren przycmentarnej Pracowni kamieniarskiej. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został wyznaczony zatem w sposób dowolny, nieznajdujący oparcia w przepisach prawa ani w stanie faktycznym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że stanowią one wyłącznie polemikę z argumentami podniesionymi przez SKO w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 6 sierpnia 2024 r. uczestnik postępowania P. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedstawił argumentację polemiczną do skargi podnosząc między innymi, że jego zdaniem nie jest możliwe ustalenie parametrów inwestycji wnioskowanych przez inwestora, a ponadto do przedmiotowego budynku będą miały zastosowanie strefy sanitarne związane z cmentarzem (plebania to budynek mieszkalny).
Wniosek o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania został cofnięty na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.
Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdza, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdza również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z 6 marca 2024 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku kaplicy i plebani z obiektami uzupełniającymi oraz niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy K. w T., ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu niezawierającym wad procesowych mających wpływ na jego rozstrzygnięcie.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu jako bezzasadna. Jak przy tym słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie organy obu instancji były przede wszystkim zobligowane do zastosowania się do wskazań oraz oceny prawnej zawartej w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 707/23.
Zarówno bowiem organy obu instancji, jak i WSA w Krakowie rozpoznając obecnie tę sprawę, są związani treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
To znaczy, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., sygn. I GSK 940/09).
Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zatem zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16).
Mając powyższe na uwadze trzeba na wstępie podkreślić, że WSA w Krakowie w powyżej wskazanym wyroku z 2 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 707/23 jednoznacznie stwierdził, że należy sporządzić nową analizę, która odniesie się do parametrów we wniosku inwestora i do tej konkretnej, atypowej inwestycji (kaplica z plebanią), rozważając, czy z punktu widzenia ładu przestrzennego mogą być zastosowane odstępstwa od średnich wartości, czy też jest to ze wskazanych w analizie przyczyn całkowicie wykluczone.
Po drugie WSA stwierdził, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Istnieje związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji).
WSA podkreślił przy tym, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność.
Po trzecie WSA jasno stwierdził, że w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej.
Po czwarte WSA jednoznacznie rozstrzygnął, że zarzut braku kontynuacji funkcji jest bezzasadny, wobec istniejącej w obszarze analizy budynków o funkcjach usługowych i sakralnych, uzupełniających funkcję mieszkalną).
Po piąte wreszcie WSA nakazał organom ustalenie w drodze zapytania inwestora o główną funkcję projektowanej części obiektu, celem rozstrzygnięcia, czy zastosowanie mają w sprawie strefy sanitarne cmentarza zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.
Dlatego też w niniejszym przypadku kontrola Sądu w zasadzie sprowadza się do oceny, czy obecnie wydana w sprawie decyzja została poprzedzona właściwą analizą architektoniczno-urbanistyczną, oraz czy organ I instancji we właściwy sposób poinformował inwestora o wynikach analizy i ich skutkach, z wyjaśnieniem o możliwości zmiany parametrów zabudowy objętej wnioskiem i konsekwencjach braku takiej modyfikacji.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy w sprawie w pełni i we właściwy sposób, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., zastosowały się do wytycznych wyroku WSA z 2 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 707/23.
Bezspornym w niniejszej sprawie było, że działka określona we wniosku i decyzjach nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem prawidłowo przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. Nie było również przedmiotem sporu, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, zlokalizowane są jednak także cmentarz parafialny z kaplicą cmentarną, klasztor, strzelnica sportowa budynek Powiatowej Poradni [...] oraz ogródki działkowe.
Główną i rozstrzygającą w niniejszej sprawie kwestią sporną było, czy inwestycję obejmującą kaplicę i plebanię w zaplanowanych przez inwestora rozmiarach da się harmonijnie wpisać w zastany ład przestrzenny.
Zdaniem organów poddane analizie parametry i wskaźniki zabudowań występujących w obszarze analizy, a zwłaszcza bezpośrednio sąsiadującej zabudowy mieszkalnej przy ul. K. , nie pozwalają na ustalenie parametrów i wskaźników żądanych przez inwestora.
Z kolei skarżący uważa, że organy nie uwzględniły w wadliwej analizie przede wszystkim atypowego charakteru planowanego zamierzenia.
Jak już wyżej wskazano, Sąd podziela w pełni stanowisko organów w wyżej zarysowanym sporze.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji trzeba przypomnieć, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady.
W stanie prawnym niniejszej sprawy zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania - 14 października 2021 r.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.
Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ I instancji zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania - 14 października 2021 r.) wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków.
Przechodząc do meritum kluczowego w niniejszej sprawie sporu między stronami, należy wskazać, że w nowo sporządzonej analizie jej autor prawidłowo i przekonywująco ustalił m.in., że postulowana przez inwestora linia zabudowy w odległości 5 m od granicy wschodniej działki [...] jest niedopuszczalna, z uwagi na powtarzający się rytm zabudowy występujący po zachodniej stronie ul. K. uzasadniający przestrzennie linię w odległości 11,5 m od wschodniej granicy działki [...]
Co istotne, wobec mocno podkreślanego przez inwestora zarzutu nieuwzględnienia atypowej specyfiki inwestycji, analizator i komentujący jego ustalenia organy wskazali wyraźnie, że wzięto pod uwagę w tej ocenie dysonans pomiędzy bryłami istniejących budynków, a budynkiem wnioskowanym w odbiorze z perspektywy ul. K. i oddalenie od ulicy innych budynków usługowych w obszarze.
Kolejno prawidłowo opisano występujące w obszarze analizy wskaźniki zabudowy i wywiedziono w sposób przekonywujący, dlaczego zabudowa działki nr [...] we wnioskowanej wielkości (20-22% - 404,2 m2 do 444,6 m2), stanowiłaby negatywną dominantę kubaturową w tej części obszaru analizowanego, co burzyłoby lad przestrzenny. Wobec ustalonej średniej dla kwartału powierzchni zabudowy w wysokości 15% (odpowiadające 303 m2 działki inwestycyjnej), organ odwoławczy słusznie stwierdził, że analiza dowodzi, iż wnioskowany budynek gabarytami i wielkością radykalnie odbiegałby od wielkości pobliskich budynków po zachodniej stronie ul. K. .
Podobnie, omawiając kwestię wysokości, w analizie i uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji prawidłowo stwierdzono, że we wniosku wystąpiono o wysokości: elewacji frontowej od poziomu terenu do gzymsu – ok. 7,3 m, szczytu frontowego korpus – do 13,5 m, dzwonnicy – do 21 m oraz sygnaturki z krzyżem – do 18 m. Skoro wnioskowane poziomy są zdecydowanie wyższe niż poziom elewacji sąsiednich budynków jednorodzinnych, przy braku dystansu do istniejącej zabudowy, to uprawniony jest wniosek, że wnioskowana wysokość zaburzyłaby przestrzeń ul. K. .
Wyniki analizy nie dopuściły również wysokości attyki do 13,5 m oraz dzwonnicy do 21 m, co wobec braku modyfikacji wniosku, stanowiło kolejną, usprawiedliwioną podstawę do wydania decyzji odmownej. Prawidłowe dopuszczono jedynie wyznaczenie wysokości maksymalnej na 11 m (bez możliwości wieży i sygnaturki z krzyżem ponad ww. wysokość),
Podobnie analizator i organy oceniły kwestię wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, występujące w obszarze analizy (40-80% - z wyjątkiem nieczynnej pracowni kamieniarskiej – 25%), co uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej na wniosek proponujący 25-30%.
Podsumowując powyższe należy wskazać, że Sąd akceptuje stanowisko organów, według którego przedmiotowa inwestycja w rozmiarach pierwotnie założonych zakłóciłaby ład przestrzenny obszaru, w którym miała być realizowana, ze względu przede wszystkim na nieproporcjonalnie dużą wysokość i powierzchnię zabudowy.
Zatem biorąc powyższe pod uwagę, a także wytyczne sformułowane przez WSA w Krakowie w wyroku z 2 sierpnia 2023 r. sygn. SA/Kr 707/23, organ I instancji nie miał innego wyjścia, niż dać inwestorowi szansę ewentualnej modyfikacji wniosku, z jednoczesną informacją o konsekwencji negatywnego rozpatrzenia niezmienionego wniosku.
Należy tu podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, w piśmie do inwestora z 11 stycznia 2024 r. organ I instancji opisał wyniki analizy w porównaniu do wnioskowanych parametrów i wskaźników, przedstawiając wystarczająco szczegółowo wyniki analizy w zestawieniu z wnioskowanymi gabarytami inwestycji.
Mimo ww. prawidłowego wezwania i pouczenia, inwestor, reprezentowany przez profesjonalistę, podtrzymał wniosek w dotychczasowym brzmieniu.
Co prawda skarżący trafnie podniósł, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, zaś kontynuację funkcji należy rozumieć jako służącą zachowaniu ładu przestrzennego, w tym także umożliwiającą uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję, jednak w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organy wykazały właśnie taką ewidentną kolizję, ze względu na wnioskowane parametry i wskaźniki, niewpisujące się w zastany ład architektoniczny, mimo rzeczywistego uwzględnienia specyficznego, atypowego charakteru wnioskowanej zabudowy.
Podsumowując, zasada dobrego sąsiedztwa nie pozwoliła na ustalenie w niniejszej sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób oczekiwany przez wnioskodawcę, a jednocześnie gwarantujący utrzymanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne, przy jednoczesnym zachowaniu tożsamości inwestycji w sposób akceptowalny dla inwestora.
W konsekwencji stwierdzenia powyższych prawidłowych działań i konkluzji organów, nie było celowe kontrolowanie przez Sąd pozostałych spornych między stronami kwestii, takich jak wyznaczanie stref ochrony sanitarnej istniejącego cmentarza (nota bene organy również i te strefy naniosły w sposób graficzny zgodnie z zaleceniami WSA).
Z kolei odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2024 r. sygn. II SA/Po 61/24, Sąd stwierdza, że ww. wyrok dotyczył zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działalność edukacyjną. Zatem tezy z uzasadnienia tego wyroku nie mogą być uznane za miarodajne dla sprawy zabudowy kaplicy z plebanią, której gabaryty kolidują z zabudową mieszkalna jednorodzinną.
Podsumowując, ponowna analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona została w niniejszej sprawie prawidłowo i wystarczająco precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (część tekstowa wyników analizy) znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń.
Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie był brak możliwości pogodzenia w praktyce założonych gabarytów projektowanej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym.
Sprzeczność tę organy racjonalnie wykazały w uzasadnieniach swoich decyzji. Zasada dobrego sąsiedztwa sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wniosku w sytuacji, w której rozmiary nowej zabudowy determinują brak możliwości harmonijnego wkomponowania zamierzenia w otoczenie. Z analizy wynika, że planowana inwestycja stanowiłaby dominantę architektoniczną obszaru, którą należy ocenić negatywnie z punktu widzenia ładu przestrzennego.
Co więcej, z analizy i uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika jednoznacznie, że prowadząc powyższe ustalenia zważano na specyfikę i atypowość inwestycji, o czym świadczy chociażby w stosunku do niektórych parametrów i wskaźników uzasadnienie ustalenia wartości wyższych, niż średnia z obszaru (np. zaproponowana w analizie wysokość 7,3 m na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi nieomal o 50% wyższy poziom elewacji w porównaniu do sąsiednich domów jednorodzinnych).
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym na podstawie powtórnie sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, zasadnie organy stwierdziły, że nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy uwzględniającej parametry i wskaźniki wskazane w podtrzymanym wniosku. Teren inwestycji jest zbyt mały, by umożliwiał takie zaplanowanie wysokiej zabudowy z wieżami, aby nie zaburzyła ona istniejącego ładu przestrzennego.
Nie może ujść uwadze, że skarżący (wnioskodawca/inwestor) wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla kaplicy, do końca podtrzymał wniosek w dotychczasowym brzmieniu – mimo, że organ zgodnie z wytycznymi WSA zwrócił się do inwestora pismem z 11 stycznia 2024 r. opisując szczegółowo wyniki analizy w porównaniu do wnioskowanych parametrów i wskaźników oraz zaznaczył konsekwencje braku modyfikacji wniosku.
Inwestor jednak nie zmienił stanowiska pozostając przy dotychczasowym kształcie wniosku, w tym nie zrezygnował z dzwonnicy czy sygnaturki z krzyżem, a w przypadku tak atypowego obiektu wnioskowanego przez inwestora organy nie mogą ustalić parametrów w przedziałach różniących się diametralnie od wnioskowanych. Atypowość wniosku nie może przynieść skutku w postaci automatycznego zaakceptowania znacznej wysokości kaplicy, bez odniesienia do wysokości sąsiedniej zabudowy mieszkalnej.
Na marginesie Sąd wskazuje, że wobec ewidentnego braku możliwości zastosowania wnioskowanych parametrów wysokości zabudowy i powierzchni zabudowy, a także linii zabudowy, nie mogła mieć większego znaczenia kwestia nieuwzględnienia w analizie nowopowstałego w odległości 85 m od planowanej inwestycji (ul. [...]) budynku mieszkalnego wielorodzinnego, mającego elewację frontową o długości 67 m i wysokości ponad 12 m.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, w szczególności naruszeń przepisów u.p.z.p., rozporządzenia i K.p.a. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że organ II instancji rozpoznał sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 15 K.p.a.
Zdaniem Sądu organ II instancji nie naruszył wskazanych w skardze norm - art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 11, art. 50, art. 77 § 1 ani art. 80 K.p.a. Nie były też zasadne zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 i ust. 4, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia oraz art. 153 P.p.s.a.
Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.