II SA/Kr 917/25

II SA/Kr 917/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2017 poz 1121
art 215 ust 5
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie WSA Monika Niedźwiedź SWSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. i J. G. na postanowienie nr 425/25 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 maja 2025 r. znak: WOB.7722.210.2024.PWAJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 425/2024 z dnia 21 maja 2025 r. nr WOB.7722.210.2024.PWAJ, po rozpatrzeniu zażalenia P. w K., uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego w Nowym Sączu nr 432/2024 z dnia 19 lipca 2024 r. znak OAE-5140-198/24 i orzeczono o wstrzymaniu robót budowlanych właścicielom obiektu budowlanego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w P. , gm. N. S., tj.: Gminie N. S., J. G., J. G., W. H. i A. H. J..
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:
Powiatowy Inspektor w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalił, że na wymienionych powyżej działkach J. G. zbudował w 2005 r. kanalizację odprowadzającą wody opadowe o długości ok. 114,5 m, której wylot skierowany jest bezpośrednio do Potoku P.
Wobec tego, że budowa powyższej kanalizacji odbyła się bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), zwanej dalej u.p.b., wstrzymał roboty budowlane. Postanowienie to skierował do osób, które uznał za właścicieli powstałego obiektu, tj. do Gminy N. S., J. G., J. G., W. H., A. H. oraz P. w K..
Zażalenie od powyższego postanowienia złożyły P. w K., które sprzeciwiły się swojej odpowiedzialności za samowolną budowę kanalizacji, opartą wyłącznie na ustaleniu, że wylot z kanalizacji znajduje się na potoku, którym administrują Wody Polskie. W uzasadnieniu podkreślono, że Skarb Państwa nie powinien odpowiadać finansowo za legalizację samowolnej budowy, której inwestorem nie były Wody Polskie.
Organ odwoławczy przychylił się do argumentacji zażalenia i zmienił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu podkreślił, że zebrany materiał dowodowy daje pełne podstawy do ustalenia, że na przedmiotowych działkach powstała kanalizacja deszczowa, której budowa w świetle art. 28 ust. 1 u.p.b. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa sieci kanalizacyjnej nie jest i nigdy nie była zwolniona przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia. To z kolei warunkuje wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 52 ust. 1 u.p.b. w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone, obowiązki nakłada się nie na inwestora ale na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie roboty zostały bez wątpienia zakończone, postanowienie należało skierować do właścicieli nieruchomości, na których powstał obiekt budowlany. Zgodnie bowiem z art. 48 w zw. z art. 191 Kodeksu cywilnego własność nieruchomości rozciąga się na jej części składowe, do których należą m.in. urządzenia trwale związane z gruntem. Jednocześnie art. 216 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) nie dawał zdaniem organu odwoławczego podstaw do uznania PGW Wód Polskich za właściciela obiektu budowlanego i obciążenia tego podmiotu odpowiedzialnością za dokonaną samowolę budowlaną.
Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w sposób błędny skierowano postanowienie również do PGW Wód Polskich i w tym zakresie zmodyfikował zaskarżone postanowienie, uwzględniając również zmianę nazwiska jednej z właścicielek nieruchomości.
Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli J. G. i J. G..
Zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego polegające na braku zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania zakwestionowanych robót, względnie – brak zastosowania art. 49f ust. 1 i nast. tej ustawy.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2005 r. pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie sieci kanalizacyjnych prowadzonych po dotychczasowych trasach, a w okresie od 21 września 2005 r. do 30 kwietnia 2015 r. ustawodawca pominął wymóg prowadzenia sieci po dotychczasowych trasach.
Na wykonanie prac będących przedmiotem postępowania nie było zatem wymagane zezwolenie, a nawet jeśli uznać inaczej, to w związku z upływem 20 lat od ich zakończenia, w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 49f i 49g, wprowadzające uproszczoną legalizację.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Nie budzi wątpliwości, że J. G. wykonał bez pozwolenia prace budowlane, które polegały na budowie sieci kanalizacyjnej deszczowej, mającej za zadanie odprowadzenie wody do pobliskiego potoka, co przyznał sam zainteresowany.
Sąd przyznał rację organom, które uznały, że na wykonanie powyższych prac wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i w roku 2005 r., kiedy to prace były wykonane, obowiązywała ogólna zasada wynikająca z art. 28 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy zwalniające z obowiązku uzyskania pozwolenia nie zawierały natomiast wyjątku, który zezwalałby na budowę kanalizacji poza reżimem prawnobudowlanym.
Owszem, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, na który to przepis zwrócono uwagę w skardze, pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Z ustalonego stanu faktycznego wynika jednak, że w przedmiotowej sprawie nie mieliśmy do czynienia z przebudową istniejącej wcześniej sieci kanalizacyjnej, lecz z jej zbudowaniem od podstaw. Skarżący stwierdził, że zgłaszał problem odprowadzania wód opadowych, a wobec bierności urzędu, sam zlikwidował rów, zainstalował rury PCV na długości 114,5 m i wykonał kanalizację opadową z dwoma studzienkami rewizyjnymi. Powyższych prac nie można z pewnością zakwalifikować jako przebudowy istniejącej kanalizacji.
Skoro zatem na przeprowadzenie dokonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych wymagane było wcześniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to wdrożenie przez organy na zasadzie art. 48 u.p.b. procedury legalizacyjnej było prawidłowe.
Kwestię prawidłowego zaadresowania decyzji rozstrzyga z kolei art. 52 ust. 1 u.p.b., który stanowi, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Wobec ustalenia, że przedmiotowe prace budowlane zostały w przedmiotowej sprawie zakończone, zasadne było skierowanie zaskarżonego postanowienia do właścicieli samowolnie zbudowanej kanalizacji deszczowej.
Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Bez wątpienia zbudowaną kanalizację należy uznać za urządzenie trwale związane z gruntem. Z kolei art. 191 kodeksu stanowi, że własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Z powyższych regulacji wynika zatem, że za właściciela sieci kanalizacyjnej na terenie prywatnym należy uznać właściciela nieruchomości, po której ta sieć przebiega.
W świetle powyższych przepisów zasadne było skierowanie obowiązków do Gminy N. S., J. G., J. G., W. H. i A. H. J.. Jeżeli zaś chodzi o P. , to organ I instancji uczynił adresatem również ten podmiot, nie uzasadniając w żaden sposób tego rozstrzygnięcia. Można się jedynie domyślać, że powodem w tym zakresie było ustalenie, iż kanalizacja znajduje ujście na terenie działki nr [...], stanowiącej Potok P. , którym zarządzają Wody Polskie.
Z art. 216 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) wynika jednak, że urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 – m.in. pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi - stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Z powyższej regulacji wynika zatem, że pomimo, iż wylot kanalizacji znajduje swoje ujście na terenie działki pokrytej potokiem, własność tego urządzenia nie przysługuje właścicielowi działki. Nie można też uznać, że Wody Polskie zarządzają kanalizacją, będącą przedmiotem postępowania. W konsekwencji nie było żadnych podstaw, aby podmiot ten był adresatem decyzji i słusznie został wyeliminowany z tego kręgu przez organ odwoławczy.
Bezzasadny był zawarty w skardze zarzut niezastosowania art. 49f u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Skoro w przedmiotowej sprawie samowolne prace budowlane zostały ukończone w 2005 r., a postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 2023 r. (k.2), to nie upłynął okres 20 lat, będący podstawą do prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym.
Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.