II SA/KR 917/22

II SA/Kr 917/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. [...] Sp. Jawna z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 maja 2022 r. znak: SKO.Z/4100/20/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta Wielicki postanowieniem z 24 stycznia 2022 r. znak: AB.670.2.7.2022.W, po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. 3 Sp. j. w B. odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym, niż mieszkalne nr: [...] [...] [...], znajdujących się w budynku A. Hotelu zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] w Wieliczce przy ul. [...]
Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 217 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, każdy obiekt, który posiada w nazwie słowo hotel jako marka, chroniony jest prawem, a jego istnienie i funkcjonowanie reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 238), dalej "ustawa o usługach hotelarskich".
Wskazał, że zgodnie z art. 36 pkt 1 ww. ustawy, przez hotel należy rozumieć obiekt posiadający co najmniej 10 pokoi, w tym większość miejsc w pokojach jedno - i dwuosobowych, świadczących szeroki zakres usług związanych z pobytem klientów. Hotele kwalifikowane są do kategorii budynków zamieszkania zbiorowego i charakteryzują się wspólną cechą - składają się ze ściśle określonych funkcjonalnie elementów składowych i tylko w takiej postaci ich funkcje są możliwe do spełnienia.
Stąd też zdaniem organu I instancji wyklucza to m.in. możliwość podzielenia hotelu na niezależnie funkcjonujące samodzielne lokale. W konsekwencji odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali innych niż mieszkalne.
M. Sp. z o.o. 3 Sp. j. w B. wniosła na ww. postanowienie z 24 stycznia 2022 r. zażalenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.:
1) art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048), dalej "u.w.l.", poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że w budynkach zamieszkania zbiorowego nie mogą funkcjonować samodzielne lokale;
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 217 i art. 218 K.p.a., poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niepełny, a następnie jego nieprawidłową ocenę i błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że wskazane przez skarżącą lokale nie posiadają cechy samodzielności.
W obszernym uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację dla sformułowanych zarzutów, z powołaniem orzeczeń sądów administracyjnych, m.in. wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2019 r. sygn. VI SA/Wa764/19. Skarżąca zarzuciła m.in., że organ odmawiając wydania zaświadczenia ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że fakt lokalizacji spornych lokali w budynku o funkcji hotelowej bezwzględnie wyklucza możliwość stwierdzenia samodzielności tychże lokali. Skarżąca przedstawiła szczegółową wykładnię przesłanek uznania lokali innych niż mieszkalne za samodzielne, popartą tezami z judykatury i doktryny. Podniosła, że prowadzenie w budynku działalności hotelowej nie wyklucza oddania poszczególnych lokali do użytkowania na zasadzie najmu. Zwróciła uwagę na rozróżnienie w ustawie o usługach hotelarskich pomiędzy pojęciem hotelu a prowadzeniem usług hotelarskich, które mogą polegać np. na krótkotrwałym, ogólnie dostępnym wynajmowaniu domów, mieszkań, pokoi i miejsc noclegowych (art. 3 pkt 8, art. 35 i art. 36 ww. ustawy).
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem, albo uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 9 maja 2022 r. znak: SKO.Z/4100/20/2022, na podstawie art. 219 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 2 ust. 3 u.w.l., utrzymało postanowienie I instancji w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał m.in., że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.w.l., samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. W myśl art. 2 ust. 1a ww. ustawy, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Kolegium dodało, że według art. 2 ust. 1b u.w.l., przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.
Jak stanowi art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 ww. ustawy).
Jednocześnie art. 2 ust. 5 u.w.l. przewiduje, że do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi".
Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu (art. 2 ust. 5 ww. ustawy).
Natomiast w myśl art. 2 ust. 6 u.w.l., w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium podkreśliło, że okoliczność, iż pomieszczenie wydzielone jest ścianami trwałymi, nie stanowi automatycznie podstawy do stwierdzenia, że jest to samodzielny lokal. Kryterium wydzielenia trwałymi ścianami nie jest bowiem jedynym kryterium do uznania danego lokalu za samodzielny w rozumieniu powoływanych przepisów.
Warto bowiem mieć na uwadze, że jeśli organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokalu (starosta) wyda takie potwierdzenie bez weryfikacji poszczególnych przesłanek przesądzających o samodzielności lokalu, to może to umożliwić wprowadzenie do obrotu prawnego nieruchomości, która faktycznie nie będzie spełniała kryteriów odrębnego lokalu i jako taka nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym jako przedmiot odrębnej własności.
Kolegium podkreśliło, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nie jest aktem stanowiącym wyłącznie pochodną wydanego pozwolenia na budowę czy pozwolenia na użytkowanie. Zaznaczyło, że jest to odrębna czynność, oparta na szeregu dodatkowych uwarunkowań wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów i w tym znaczeniu mająca charakter autonomiczny.
Stąd też organ II instancji stwierdził, że gdyby sama decyzja o pozwoleniu na budowę (czy też przyjęcie do użytkowania) były równoznaczne z uznaniem danego lokalu za lokal samodzielny, to nie byłoby wówczas konieczności uzyskania odrębnego zaświadczenia o samodzielności lokalu, wydawanego w trybie przepisów ustawy o własności lokali. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. W konsekwencji, wydzielenie lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne dla ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności.
Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że z ustanowieniem odrębnej własności lokalu wiąże się m.in. dokonanie odpowiednich wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości, jak też wydzielenie lokalu do odrębnej księgi wieczystej, a w dalszej kolejności możliwość obrotu prawnego taką nieruchomością. Stąd też - jak to wyżej zostało zaznaczone - niezwykle istotne jest, aby dany lokal spełniał wymogi uznania go samodzielny lokal (mieszkalny bądź o innym przeznaczeniu), gdyż wiąże się to z wprowadzeniem takiego lokalu do obrotu nieruchomościami.
Jednocześnie Kolegium stanęło na stanowisku, że spełnienie wymogów samodzielności lokalu odnosi się zarówno do kryteriów faktycznych (jak w szczególności wydzielenie lokalu trwałymi ścianami, możliwość korzystania bez używania innych lokali, itp.), jak również do kryteriów prawnych. W tym przypadku tym kryterium prawnym jest charakter i funkcja budynku, którego sprawa dotyczy i w którym lokale się znajdują, tj. budynek hotelu.
Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów u.w.l. również innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
W tym przypadku wskazać należy na ustawę o usługach hotelarskich. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 8 ww. ustawy, pod pojęciem "usługi hotelarskie" - należy rozumieć "krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych".
Stąd też, dokonując wykładni przepisów u.w.l. w zakresie dotyczącym samodzielności lokali, nie można abstrahować od kategorii i funkcji budynku, w którym te lokale się znajdują, z uwzględnieniem ustawowej definicji. Natomiast nie ulega wątpliwości, że zasadniczym założeniem działalności hotelarskiej jest krótkotrwały wynajem mieszkań lub pokoi. Oczywiste jest również, że budynek hotelu funkcjonuje z szeregiem pomieszczeń przynależnych, pełniących funkcję pomocniczą czy służebną wobec realizowanej funkcji głównej.
Wobec tego, zdaniem Kolegium, należy mieć na względzie, że nawet ewentualne stwierdzenie samodzielności lokali i ich wyodrębnienie jako samodzielnych lokali w budynku hotelu (czego Kolegium w składzie orzekającym w sprawie nie podzieliło), mogłoby w konsekwencji prowadzić do tego, że taki obiekt utraci status hotelu w rozumieniu "ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych", co może prowadzić z kolei do dalszych konsekwencji, a mianowicie do niezgodności pomiędzy statusem i funkcją takiego obiektu, a rzeczywistym jego przeznaczeniem. Organ II instancji zaznaczył, że analiza art. 2 ust. 2 u.w.l. prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne oraz lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z lokali.
W postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu ustawodawca wymaga od organu wydającego takie zaświadczenie sprawdzenia zarówno tego, czy wydano niezbędne decyzje administracyjne i czy są one spójne ze sobą, ale również, czy wskazane lokale są samodzielne w ujęciu ustawy o własności lokali. Ta czynność materialno-techniczna, jaką jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że lokal jest samodzielny, może powodować dla nabywców takich lokali długotrwałe i wymierne skutki ekonomiczne.
Gdyby bowiem ocena samodzielności lokalu opierała się wyłącznie na stwierdzeniu, że lokal jest wydzielony ścianami trwałymi, to mogłoby doprowadzić do wprowadzenia do obrotu nieruchomości lokalowej powstałej z każdego pomieszczenia, jakie jest w budynku, bez analizy, jakie były jego cel i przeznaczenie.
Stąd też Kolegium stwierdziło, że budynek hotelu funkcjonuje jako całość zapewniając realizację przypisanej mu funkcji, w związku z czym należy mieć na uwadze, jaką funkcję przewidziano dla danego budynku (w tym przypadku: hotel) i jakie skutki mogłaby spowodować zmiana danych pomieszczeń na lokale i wprowadzenie ich do ogólnego obrotu nieruchomościami jako lokale samodzielne, a zatem odrębne nieruchomości - co wyjaśnione zostało w niniejszym uzasadnieniu.
W tych okolicznościach Kolegium uznało, że organ I instancji w pełni zasadnie zweryfikował negatywnie wnioskowaną samodzielność lokali.
M. Sp. z o.o. 3 Sp. j. w B. wniosła na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 maja 2022 r. znak: SKO.Z/4100/20/2022 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 218 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz ort. 80 K.p.a., poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących samodzielności lokali w obiekcie zrealizowanym przez inwestora, a w efekcie oparcie rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności nieznajdujących potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale i nieodnoszących się do stanu faktycznego zaistniałego na gruncie omawianej sprawy, tj. poprzez:
- niezasadne przyjęcie, iż sama nazwa inwestycji jest czynnikiem decydującym o niesamodzielności lokalu, a w efekcie, że przesłanką uzasadniającą odmowę wydania zaświadczenia może być wyłącznie to, że lokale znajdują się w budynku, w którym pełniona jest szeroko rozumiana funkcja hotelowa,
- niedostrzeżenie, że zrealizowany przez inwestora obiekt nie jest "klasycznym" hotelem, lecz Apart Hotelem, a w efekcie obiektem o zróżnicowanej strukturze właścicielskiej, a w konsekwencji wykroczenie przez organy poza zebrany w sprawie materiał dowodowy i przyjęcie a priori, że w każdym tego typu obiekcie nie można wydzielić samodzielnych lokali,
- dokonanie oceny materiału dowodowego niezgodnie z doświadczeniem życiowym, a mianowicie poprzez uznanie, że w obrocie gospodarczym funkcjonują wyłącznie "hotele", które są zarządzane przez jeden podmiot centralnie, a w efekcie niedostrzeżenie powszechnej praktyki gospodarczej odnoszącej się do zarządzania hotelami lub obiektami podobnymi przez więcej niż jeden podmiot,
- niezasadne przyjęcie na podstawie nazwy inwestycji (po zmianie sposobu użytkowania), że zmiana funkcji w części obiektu budowlanego, polegająca na zmianie przeznaczenia części mieszkalnej na część o funkcji hotelowej, skutkuje niejako automatycznym uznaniem, że w takim obiekcie nie mogą istnieć samodzielne lokale;
podczas gdy obowiązkiem organów było rozważenie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji zweryfikowanie czy (ewentualnie które) lokale ze wskazanych przez skarżącą są samodzielne w rozumieniu przepisów u.w.l.; naruszenie to skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali na podstawie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.w.l. nie jest w omawianej sprawie w ogóle możliwe;
b) art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 219 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali wskazanych przez inwestora, podczas gdy takie zaświadczenie (przed zmianą sposobu użytkowania) zostało w zasadzie dla tych lokali już uprzednio wydane, a zmiana sposobu użytkowania zatwierdzona decyzją Starosty Wielickiego z 28 maja 2020 r. nr 498. 2020 (znak: BGN.6740.408.2020.W) nie pociągała za sobą w większości lokali zmiany konstrukcji lub parametrów technicznych przedmiotowych lokali; naruszenie to skutkowało tym, iż w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie o całkowicie odmiennej treści, podczas gdy obowiązkiem organów jest działać w sposób budzący zaufanie do obywateli, a nadto zgodnie z utrwaloną praktyką, naruszenie to skutkowało bezzasadną odmową wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem inwestora;
c) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 219 K.p.a., poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w tym poprzez niewyjaśnienie dlaczego w ocenie SKO w Krakowie niejako automatycznie należało uznać, że skoro nazwa obiektu budowlanego zawiera zwrot "hotel", to niedopuszczalne z zasady jest wyodrębnienie w takim obiekcie samodzielnych lokali, a w konsekwencji poprzez:
- niewyjaśnienie, który przepis prawa świadczy o niedopuszczalności wyodrębnienia w tego rodzaju obiekcie samodzielnych lokali,
- niewskazanie na podstawie jakich dowodów organ uznał, że lokale w obiekcie zrealizowanym przez inwestora nie mogą samodzielnie funkcjonować, tj. niewyjaśnieniu jakie zdaniem SKO w Krakowie pomieszczenia/elementy znajdujące się w tym obiekcie (w omawianym stanie faktycznym) świadczą o niesamodzielności poszczególnych lokali,
- niewyjaśnienie dlaczego organ nie podziela argumentów przedstawionych przez inwestora w zażaleniu (w tym przywołanego tam orzecznictwa i poglądów doktryny),
- niewyjaśnienie, jakie zmiany stanu faktycznego lub prawnego zaistniały względem sprawy zakończonej wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali (m.in. tych samych konstrukcyjnie lokali), tj. zaświadczeniem z 15 maja 2017 r. wydanym przez Starostę Wielickiego (znak: BGN.0670.Z.W.48.2017) i dlaczego skutkowały one odmiennym rozstrzygnięciem w omawianej sprawie, podczas gdy obowiązkiem organów administracji - zwłaszcza w przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia - jest wnikliwe i szczegółowe uzasadnienie motywów, jakimi kierował się organ, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej: naruszenie to powoduje, że skarżąca nie ma możliwości poznania motywów, którymi kierowały się organy.
II. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że analiza wskazanej normy prawnej prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale, z ich przeznaczeniem, czyli funkcją którą mają spełniać, polegającą na zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z lokali, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że obowiązkiem organów wydających zaświadczenie jest sprawdzenie, czy dany lokal jest samodzielny, a zatem czy do jego korzystania nie jest konieczne korzystanie z innych lokali (rozumiane jako pewnego rodzaju uzależnienie, a nie jako korzystanie z części przeznaczonej do wspólnego użytku), irrelewantnym zaś z perspektywy tego przepisu jest "stan techniczny" całego budynku, albowiem ten aspekt jest uprzednio badany na etapie procesu inwestycyjnego; naruszenie to skutkowało niezasadną odmową wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, a także wykroczeniem przez organy poza ramy zakreślone w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP;
b) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w stanie faktycznym omawianej sprawy nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali, z tego powodu, iż niedopuszczalne jest wydzielenie samodzielnych lokali w obiekcie, w którym świadczona jest działalność hotelarska, a tym samym poprzez odmowę wydania zaświadczenia w oparciu o istnienie przesłanki pozaustowowej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów powinno skutkować wydaniem zaświadczenia zgodnie z wnioskiem inwestora;
c) art. 3 pkt 8 oraz art. 36 pkt. 1 ustawy o usługach hotelarskich w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 u.w.l., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż treść wskazanych przepisów ma zastosowanie w omawianej sprawie, a nadto poprzez bezzasadne uznanie, że budynek inwestora jest "klasycznym" hotelem, podczas gdy niniejsze postępowanie dotyczyło wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, a tym samym nie obejmowało swoim zakresem postępowania dotyczącego badania stanu technicznego obiektu lub jego kategoryzacji; naruszenie to doprowadziło do wykroczenia przez organy poza ramy określone przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1, 1a i 3 u.w.l., a w konsekwencji skutkowało odmową wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem inwestora.
Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego w pierwszej instancji; przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy stacjonarnej w budynku Sądu; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżąca powtórzyła i rozbudowała argumentację zawartą w zażaleniu. Zarzuciła, że organy obydwu instancji oparły się w zasadzie wyłącznie na tym, że w nazwie inwestycji zrealizowanej przez skarżącą występuje słowo "hotel". Tak Starosta, jak i SKO nie dostrzegły jednakże, iż sama nazwa inwestycji (bez analizy całokształtu materiału) nie przesądza o samodzielności lub braku samodzielności poszczególnych lokali. Ponadto organy nie dostrzegły realiów gospodarczych, które znacząco się zmieniły w ostatnich kilkunastu (kilkudziesięciu) latach. Dzisiejsza praktyka i modele biznesowe w zakresie usług turystycznych (usług hotelowych), są tak zróżnicowane, że nie sposób każdorazowo utożsamiać budynku, w którym wynajmowane są pokoje (apartamenty) hotelowe wyłącznie z hotelami, jakie były znane 20-30 lat temu. Świadczy o tym dynamizm rynku oraz potrzeby gospodarcze, w tym zapotrzebowanie obywateli na tego typu obiekty (usługi).
Tym samym, z uwagi na szereg uchybień proceduralnych oraz uchybień z zakresu prawa materialnego, wydane w niniejszej sprawie postanowienia powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Sama nazwa (funkcja) całej inwestycji - bez zbadania całokształtu materiału dowodowego - nie może być wyłącznym czynnikiem przesądzającym o tym, czy poszczególne lokale, inne niż mieszkalne, znajdujące się w danym budynku są, czy nie są, samodzielne. Nie sposób wywnioskować dlaczego poszczególne lokale nie są w ocenie organów samodzielne, poza tym że są położone w budynku, który w ich ocenie nie może z uwagi na swoją nazwę/funkcję posiadać takich lokali. Zdaniem inwestora takie sformułowanie – bez odniesienia się do konkretnej sprawy - uznać należy za naruszające przywołane na wstępie przepisy K.p.a.
Po drugie, organy nie dostrzegły, że inwestor nie zrealizował "klasycznego" hotelu, lecz "Apart Hotel" - w którym to obiekcie struktura właścicielska jest zróżnicowana. Innymi słowy, organy pominęły, że w sprawie nie mamy do czynienia z klasycznym hotelem, lecz obiektem, w którym każdy z lokali został zaprojektowany jako samodzielny i każdy z lokali może być zarządzany samodzielnie przez innego właściciela. Świadczy o tym chociażby to, że każdy lokal posiada własną kuchnię lub aneks kuchenny, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania, miejsce umożliwiające zainstalowanie automatycznej pralki domowej oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej. Ponadto na poszczególnych piętrach (dla każdego apartamentu osobno) projektuje się indywidualne układy pomiarowe.
Z powyższym blisko związany jest trzeci aspekt dotyczący uchybień w zakresie oceny stanu faktycznego, a mianowicie aspekt praktyki gospodarczej występującej nie tylko w Polsce, ale i na świecie. Praktyka gospodarcza w zakresie zakwaterowania turystycznego, czy też zamieszkania zbiorowego, uległa w ostatnich kilkunastu (kilkudziesięciu) latach znacznemu rozwojowi. Co można zaobserwować na wielu płaszczyznach - w tym właśnie na płaszczyźnie realizowanych w tym zakresie inwestycji budowlanych. Mnogość form wynajmowania lokali, pokoi, apartamentów, czy nawet domów, powoduje że w dzisiejszych czasach pod szeroko pojmowanym pojęciem "hotel" nie kryje się wyłącznie hotel znany społeczeństwu 20-30 lat temu, lecz może kryć się hotel typu Condo, Garni Hotel, Apart Hotel, czy też dowolnie inaczej nazwany obiekt, którego celem jest zamieszkanie zbiorowe / zakwaterowanie turystyczne, a więc szeroko pojmowane udostępnianie miejsc noclegowych okresowo. Fakt ten, zdaniem skarżącej, jest notoryjny.
Tym samym na gruncie omawianej sprawy organy powinny dokonać weryfikacji, czy zawnioskowane przez inwestora lokale są samodzielne, a nie jaką rolę gospodarczą pełnią hotele. Ocena zaś, jaka wynika z motywów uzasadnienia obydwu postanowień, prowadzi do wniosku, że organy odniosły się do pozaustawowego aspektu badania całego przeznaczenia obiektu. Co więcej, ocena ta została oparta na lakonicznym - i nieznajdującym potwierdzenia w praktyce gospodarczej - uznaniu, że każdy hotel to zbiór pomieszczeń, które są od siebie całkowicie zależne.
Argument organów jest dodatkowo o tyle nietrafny, że w dzisiejszych czasach często powstają osiedla mieszkaniowe z częścią wspólną dla mieszkańców (wspólne siłownie, baseny, recepcje – jako miejsca przebywania dozorcy) przeznaczone wyłącznie dla mieszkańców danego osiedla, a nie budzi żadnych wątpliwości, że takie lokale są uznawane za samodzielne. Podobnie więc mogą powstawać obiekty zamieszkania zbiorowego (np. ze wspólną recepcją), w których są/zostaną wydzielone samodzielne lokale. Inaczej rzecz ujmując, to że w budynku znajduje się recepcja nie znaczy, że jej istnienie jakkolwiek wyklucza możliwość uznania innych pomieszczeń w tym budynku za samodzielne.
Kolejnym z aspektów dotyczących naruszenia przepisów z zakresu zebrania oraz oceny materiału dowodowego, jest to, że Starosta Wielicki oraz SKO w Krakowie, bez pogłębionej analizy, nie zweryfikowali rzeczywistych zmian w lokalach, jakie zaistniały po zmianie sposobu użytkowania części omawianego obiektu. Gdyby organy zaś dokonały takiej analizy, to dostrzegłyby, że takie zmiany względem pierwotnego projektu w zasadzie nie zaistniały (przeprowadzone zmiany nie pociągały za sobą większych zmian poza zmniejszeniem kilku lokali, czy zmianie drzwi wejściowych do lokali na przeciwpożarowe o odporności ogniowej El 30). Tym samym, należałoby podobnie jak w zaświadczeniu z 15 maja 2017 r. Starosty Wielickiego stwierdzić samodzielność przedmiotowych lokali.
Skarżąca ma świadomość ograniczonego postępowania wyjaśniającego, jakie ma miejsce na gruncie wydawania zaświadczeń w trybie przepisów K.p.a. Zdaniem inwestora jednak, odnosząc się do treści art. 218 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., trzeba mieć na uwadze również art. 2 ust. 1a u.w.l., który nakazuje organom weryfikację m.in. z pozwoleniem na budowę, czy też pozwoleniem na użytkowanie. W omawianej sprawie szczególnie istotne jest jednak to, że organy obydwu instancji mając materiał dowodowy w sprawie, nie odniosły się do niego (nie rozpatrzyły indywidualnie samodzielności objętych wnioskiem lokali), a jednocześnie powołały się na okoliczności nieznajdujące oparcia w omawianym stanie faktycznym.
Przechodząc do kolejnego zarzutu skarżąca podkreśliła, że dokumentem z 15 maja 2017 r. znak: BGN.0670.Z.W.48.2017 Starostwa Wielicki wydał zaświadczenie o samodzielności lokali położonych w budynku hotelu przy ulicy [...] zlokalizowanego na dz. ew. [...] w miejscowości Wieliczka obr. [...] gm. Wieliczka. Zatem w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym zapadło rozstrzygnięcie o samodzielności lokali, co do których obecnie ten sam organ odmawia wydania analogicznego zaświadczenia.
Jak podnosi się zaś w orzecznictwie, zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata decyzji wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.
Skarżąca ma świadomość tego, że w omawianej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu, a także że wprowadzony został do porządku prawnego § 2 ust. 1a u.w.l., niemniej zarówno zmiana sposobu użytkowania, jak i też dodanie ww. ust. 1a do ustawy o własności lokali zdaniem inwestora nie ma wpływu na ocenę samodzielności poszczególnych lokali, albowiem zmiany te nie ingerują w istotę sprawy, a więc samodzielność lokali w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l.
Organy obydwu instancji nie odniosły się do tej kwestii, a zatem nie można odszyfrować, dlaczego uznały - odmiennie niż poprzednio - że w omawianej sprawie nie jest już obecnie możliwe wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali.
Obowiązek przedstawienia motywów przyjętego rozumowania w treści uzasadnienia postanowienia nabiera szczególnego znaczenia w sprawach, w których organy administracji postanawiają wydać rozstrzygnięcie niezgodne z wnioskiem (oczekiwaniem) strony. Konsekwentnie, niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. i brak właściwego uzasadnienia decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd.
Organ I instancji uznał, że skoro w nazwie obiektu jest wyraz "hotel", to nie można wydzielić w nim samodzielnych lokali, ponieważ hotelu nie można podzielić. Z kolei SKO w Krakowie w zasadzie powieliło tę argumentację, cytując przy tym przepisy u.w.l. nieznajdujące zastosowania w sprawie (np. art. 2 ust. 6 u.w.l. (str. 3 postanowienia).
Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie organu II instancji, że skoro budynek jest hotelem to istnieje szereg pomieszczeń przynależnych, pełniących funkcję pomocniczą, czy służebną wobec realizowanej funkcji głównej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w dużym zakresie nie odnosi się w zasadzie do stanu faktycznego zaistniałego na tle omawianej sprawy, lecz w sposób generalny ocenia, że skoro pojawia się funkcja/nazwa hotel, to nie może dojść do wydzielenia samodzielnych lokali, a jak już dojdzie do wydzielenia, to obiekt przestanie być hotelem. Takie uzasadnienie w ocenie inwestora nie odpowiada treści art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ nie odnosi się ani do argumentów - w tym przywołanego przez skarżącą w zażaleniu orzeczenia WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 764/19, ani do poglądów doktryny (Alicja Plucińska - Filipowicz, dr Tomasz Filipowicz, Artur Kosicki, w NIERUCHOMOŚCI 2019 nr 12 str. 101), ani do innych okoliczności omawianej sprawy.
W szczególności natomiast organ nie wyjaśnił jakie pomieszczenia, konstrukcje, aspekty techniczne, użytkowe czy też jakie konkretnie przepisy prawa (w tym ewentualnie prawa miejscowego) świadczą o zapatrywaniu organu, że w obiekcie nazwanym aparthotel nie jest dopuszczalne wydzielenie samodzielnych lokali. Także, jakie konkretne pomieszczenia miało na myśli SKO w Krakowie wskazując, że w hotelach (aparthotelu) są takie pomieszczenia, które wykluczają samodzielność lokali.
Reasumując, SKO w Krakowie nie wyjaśniło wnikliwie:
- który i dlaczego przepis prawa świadczy o niedopuszczalności wyodrębnienia w przedmiotowym obiekcie samodzielnych lokali;
- na podstawie jakich dowodów organ uznał, że lokale w obiekcie zrealizowanym przez inwestora nie mogą samodzielnie funkcjonować;
- dlaczego organ nie podziela argumentów przedstawionych przez inwestora w zażaleniu (w tym przywołanego tam orzecznictwa i poglądów doktryny);
- jakie zmiany stanu faktycznego lub prawnego zaistniały względem sprawy zakończonej wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali (m.in. tych samych konstrukcyjnie lokali), tj. zaświadczeniem z 15 maja 2017 r. wydanym przez Starostę Wielickiego i dlaczego skutkowały one odmiennym rozstrzygnięciem w omawianej sprawie.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła, że organ nietrafnie przyjął, iż analiza u.w.l. prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać, polegającą na zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z lokali, a w efekcie, że w obiektach, w których realizowane są usługi hotelarskie, nie można wyodrębnić samodzielnych lokali.
W orzecznictwie oraz doktrynie (co już wcześniej sygnalizowano) funkcjonuje bowiem pogląd, że w obiektach hotelowych dopuszczalne jest wydzielenie samodzielnych lokali, przykładowo wyrok WSA w Lublinie z 21 listopada 2019 r. sygn. III SA/Lu 297/19.
Zasadniczą kwestią, jaka powinna podlegać ocenie organów wydających zaświadczenie jest to, czy z lokalu można korzystać samodzielnie bez konieczności korzystania z innych lokali, przy czym co oczywiste, dopuszczalne są części wspólne.
Zdaniem skarżącej organy obydwu instancji nieprawidłowo zastosowały przepisy u.w.l. przyjmując, że należy je zastosować do oceny całego obiektu budowlanego - jego charakteru i funkcji. A nadto, że w przypadku stwierdzenia na podstawie wskazanych przepisów, że lokale usytuowane są w obiekcie o funkcji hotelowej, jest to wystarczającym do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.
Końcowo skarżąca podniosła, że z powołania przez organ I instancji art. 36 pkt 1 ustawy o usługach hotelarskich, a przez organ II instancji art. 3 pkt 8 tej ustawy można wnioskować, że organy przyjęły te przepisy jako przeszkodę do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, innych niż lokale mieszkalne.
Przy tym postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali regulowane jest przez przepisy u.w.l. To w ramach innych postępowań, na innych etapach, dochodzi natomiast do badania stanu technicznego obiektu, zagospodarowania, czy chociażby kategoryzacji poszczególnych hoteli (ich zaszeregowania) - a ponadto jest to co do zasady objęte zakresem działania innych organów. Tym samym organy obu instancji wykroczyły poza zakres przyznanych im uprawnień w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wnioskując o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Ponadto wskazało, że rozstrzygające w sprawie nie były kwestie dotyczące struktury właścicielskiej danego obiektu. Odnośnie zarzutów dotyczących uzasadnienia Kolegium wskazało, że zgodne z prawem jest nie tylko szerokie omówienie sprawy, ale również zwięzłe się do niej odniesienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Dlatego też Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Wobec nieuwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy bez użycia środków porozumiewania się na odległość, tj. rozprawy stacjonarnej w budynku Sądu, należy wskazać, że skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne usytuowanych na I, II i III piętrze budynku A. Hotelu zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] w Wieliczce przy ul. [...].
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami legalności, Sąd uznał, że nie ma wystarczających podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Postanowienie to, mimo braków w uzasadnieniu, odpowiada prawu, a zarzuty skargi, choć częściowo zasadne, nie mogły przynieść zamierzonego skutku.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4).
Przepis art. 218 K.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odmienny od postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym K.p.a. nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów może być uzasadnione, a bywa nawet niezbędne.
Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, ponieważ może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania prawnej sfery jej adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).
Warto w tym miejscu również zaznaczyć, że z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające z dokumentów czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; z 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne co do zasady dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1223/19, z 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 813/16).
Co istotne, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2527/17).
Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1148/10).
W szczególności odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz ort. 80 K.p.a. podkreślić trzeba, że z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem wymaganie od organu kompletowania w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia o określonej treści. Nota bene wyraz świadomości ograniczonego postępowania wyjaśniającego, jakie ma miejsce na gruncie wydawania zaświadczeń, zawarł sam inwestor w treści skargi.
Podkreślić też trzeba, że zaświadczenie, które było przedmiotem zaskarżonego postanowienia, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w u.w.l.
W świetle przedstawionych regulacji starosta, przed wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2) a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. (art. 1a).
Zgodnie z art. 2 ust 3 ustawy, spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
Ustawa definiuje jedynie pojęcie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Jak podkreśla się w orzecznictwie z uwagi na fakt, że w obowiązujących przepisach brak jest definicji lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (z wyjątkiem odniesienia zawartego z zdaniu 2 art. 2 ust 2 ustawy), posiłkować należy się przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) gdzie w pkt 10-14 zamieszczono kolejno definicje: pomieszczenia mieszkalnego, pomieszczenia pomocniczego, pomieszczenia technicznego, pomieszczenia gospodarczego oraz lokalu użytkowego, (którym jest "jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym"). Lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu u.w.l. może być zatem lokal użytkowy/usługowy, ale również lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami). Nie jest przy tym konieczny wymóg jego przeznaczenia na stały pobyt ludzi. (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 lipca 2021 r., sygn. II SA/Kr 580/21).
Innymi słowy pojęcie "lokalu o innym przeznaczeniu" należy uznać za pojęcie szersze niż pojęcie lokalu użytkowego. "Lokal o innym przeznaczeniu" to zatem każda inna wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub tez zespół izb, która z założenia nie spełnia funkcji mieszkalnej, co obejmuje zarówno lokale służące działalności produkcyjnej, usługowej, handlowej, garaże, pracownie, jak i może co do zasady dotyczyć przykładowo apartamentu udostępnianego w ramach usług hotelarskich.
Przechodząc do meritum sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu wskazać należy, że kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest to, czy spełnione zostały przesłanki z art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 1 u.w.l., które pozwoliłyby wydać skarżącej zaświadczenie żądanej treści stosownie do wniosku z 4 stycznia 2022 r. uzupełnionego 19 stycznia 2022 r.
Jak już wyżej wspomniano, nie jest sporne, że do zaświadczenia o samodzielności lokalu stosuje się wymogi z art. 2 ust. 1a u.w.l., a zatem przed wydaniem zaświadczenia organ musi badać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodność z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 lipca 2020 r. II SA/Kr 550/20).
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności i nawiązując do definicji zamieszczonej w przepisie art. 2 ust 2 ustawy (który, odnosi się wyraźnie do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, także w rozumieniu techniczno-budowlanym, a zdanie drugie tego przepisu nakazuje jego stosowanie odpowiednio do innych samodzielnych lokali niemieszkalnych) uznać należy, że pomieszczenie inne niż mieszkalne, by spełniało ustawowy wymóg samodzielności, musi kumulatywnie spełniać określone warunki. Musi być mianowicie wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku oraz musi spełniać wymogi techniczno-budowlane, by można go było uznać za lokal samodzielny, oceniane w kontekście wydanych w sprawie decyzji i przepisów prawa miejscowego. Przedmiotowa samodzielność lokalu, w tym także jego funkcja i przeznaczenie, musi zatem być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
Sąd stwierdził, że posiadana przez organy treść rejestrów i ewidencji wraz z załączoną do wniosku o wydanie zaświadczenia dokumentacją nie pozwalała na uznanie, że sporne pomieszczenia (ich wyodrębnienie), posiadające wcześniej funkcję mieszkalną, spełniają obecnie przesłanki do uznania ich za samodzielne lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne.
W konsekwencji na podstawie posiadanych dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa organy prawidłowo przyjęły, choć nieprawidłowo uzasadniły, że na chwilę orzekania przez organy brak było wystarczających podstaw do zaświadczenia, że wydzielone w hotelu lokale (apartamenty) spełniają przesłanki samodzielnego lokalu niemieszkalnego, o którym mowa art. 2 ust. 2 u.w.l.
Istotne bowiem znaczenie w tym zakresie ma, wbrew twierdzeniom skarżącej, w jaki sposób dany lokal jest lub będzie faktycznie użytkowany.
Obowiązek badania funkcji/przeznaczenia lokalu wynika wprost z art. 2 u.w.l., chociażby ze względu na konieczność rozróżnienia lokali mieszkalnych od lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne.
Oczywistym przy tym jest, co nie było przedmiotem sporu, że w obecnym stanie prawnym (obejmującym wprowadzony 11 września 2017 r. ust. 1a art. 2 u.w.l., który nota bene nie obowiązywał w chwili wydawania zaświadczenia z 15 maja 2017r.) sama tylko okoliczność, że pomieszczenie wydzielone jest ścianami trwałymi, nie stanowi automatycznie podstawy do stwierdzenia, że jest to samodzielny lokal. Kryterium wydzielenia trwałymi ścianami nie jest bowiem jedynym kryterium do uznania danego lokalu za samodzielny w rozumieniu powoływanych przepisów.
Warto przy tym zauważyć, odnośnie zarzutów skargi związanych z ww. zaświadczeniem z 2017 r., że oprócz istotnej zmiany stanu prawnego, nastąpiła też od tego czasu pewna zmiana faktyczna wskutek realizacji inwestycji zatwierdzonej decyzją z 28 maja 2020 r.
Nie ma też racji skarżąca, jakoby dodanie ust. 1a do art. 2 u.w.l. nie miało wpływu na ocenę samodzielności poszczególnych lokali. Przeciwnie, brak zgodności ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, bardzo często stanowi główną przyczynę uzasadnionej odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l.
Słusznie również Kolegium zauważyło, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nie jest wyłącznie aktem stanowiącym pochodną wydanego pozwolenia na budowę czy pozwolenia na użytkowanie. Jest to odrębna czynność, oparta na szeregu dodatkowych uwarunkowań wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów i w tym znaczeniu mająca charakter autonomiczny.
Stąd też, wbrew stanowisku skarżącej, dokonując wykładni przepisów u.w.l. w zakresie dotyczącym samodzielności lokali, nie można abstrahować od kategorii i funkcji budynku, w którym te lokale się znajdują, w odniesieniu chociażby do wydanych w sprawie decyzji i przepisów prawa miejscowego.
Rację ma jednak skarżąca, że wadliwe jest przyjęcie a priori, że fakt, iż budynek typowego hotelu funkcjonuje z szeregiem pomieszczeń przynależnych, pełniących funkcję pomocniczą czy służebną wobec realizowanej funkcji głównej, może stanowić automatyczną przyczynę do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych.
Nie zatem sama nazwa inwestycji jest czynnikiem decydującym o niesamodzielności lokalu, a czynnikiem takim może być stan techniczny lokali powiązany z ich przeznaczeniem, którą mają spełniać, polegającą na zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z lokali niemieszkalnych.
Nie jest przy tym relewantne, jak akcentuje skarżąca, czy dany obiekt jest hotelem "klasycznym", aparthotelem, czy też hotelem innego rodzaju, ale czy konkretne lokale spełniają przesłanki określone w art. 2 u.w.l.
Dlatego też na rzecz uznania samodzielności świadczy podnoszona przez skarżącą okoliczność, że każdy z lokali został zaprojektowany jako samodzielny i każdy z lokali może być zarządzany samodzielnie przez innego właściciela, każdy posiada własną kuchnię lub aneks kuchenny, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania, miejsce umożliwiające zainstalowanie automatycznej pralki oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej. Dokumentacja jednak nie potwierdza, by rzeczywiście, jak twierdzi skarżąca, na poszczególnych piętrach (dla każdego apartamentu osobno) wdrożono indywidualne układy pomiarowe.
Sąd nie kwestionuje przy tym obecnych realiów i sposobów prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług hotelarskich, w tym co do struktury właścicielskiej, na które powoływała się skarżąca.
Powyższe nie zmienia statusu i charakteru przedmiotowych obiektów z punktu widzenia ustawy o własności lokali, jak i zasad dopuszczających ustanawianie w hotelach odrębnej własności lokali niemieszkalnych, o ile są one samodzielne i użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem (podkreślenie Sądu).
Jak słusznie przy tym podniosła skarżąca, organy nie wskazały w powołanej przez siebie ustawie o usługach hotelarskich jakichkolwiek konkretnych norm, które stanowiłyby przeszkodę do stwierdzenia samodzielności lokali niemieszkalnych.
Na marginesie warto zaznaczyć, że wnikliwe badanie przez organy możliwości zgodnego z prawem wyodrębniania jako samodzielnych lokali jest w dzisiejszych czasach potrzebne, ze względu na próby obejścia przez inwestorów wymogów prawnych np. co do ilości miejsc parkingowych. W szczególności dotyczy to realizacji inwestycji jako usługowych i następnie prób zmiany sposobu użytkowania lokali na mieszkalne. Dlatego też organy winny weryfikować zgodność z prawem zmienianych funkcji i przeznaczenia lokali, by uniknąć szkodliwego chaosu w zakresie dopuszczalnego sposobu użytkowania.
Odnosząc się natomiast do stanowiska Kolegium zawartego w odpowiedzi na skargę i przywołanego w nim wyroku NSA, Sąd wskazuje, że zwięzłe odniesienie się do sprawy, zamiast szerokiego omówienia sprawy, które dopuszcza NSA w ww. judykacie, nie może w żadnym razie sprowadzać się do pominięcia przez organ odwoławczy zarzutów zażalenia i braku odniesienia się do nich.
Podsumowując, w ocenie Sądu brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Dlatego, mimo innego uzasadnienia, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, bowiem dostępna organom dokumentacja, na etapie orzekania przez organy, nie umożliwiała potwierdzenia, że wnioskowane lokale, wcześniej mieszkalne, są teraz samodzielnymi lokalami o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Z dostępnej organom, w tym dostarczonej przez wnioskodawcę dokumentacji, nie wynika też w sposób niewątpliwy, by poszczególnym lokalom zapewnione były do obsługi takie instalacje techniczne, które nie były zaprojektowane jako zbiorcze dla obsługi hotelu, czyli obiektu stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą.
Uchybienia dotyczące uzasadnień zaskarżonych postanowień, to jest lakoniczność uzasadnienia postanowienia organu I instancji i brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji do zarzutów i twierdzeń zażalenia, choć stanowią naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., to jednak nie mają wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.