II SA/Kr 913/23

II SA/Kr 913/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 maja 2023 r. znak: WOB.7722.155.2022.JKUT w przedmiocie nakazania wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza na rzecz A. O. od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r. Nr 210/22, znak: NB.5160.2.1.2022.JPaw, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.
z 2021 r. poz. 2351), art. 123 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, po rozpatrzeniu sprawy "budowy dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr ewid. 269/7 i częściowo na działce nr ewid. [...] obr. 301 w miejscowości Bukowina Tatrzańska na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust.1 - ustawy pr.bud.(zgłoszenie z dnia 5-03-2021 r., zarejestrowane pod sygnaturą AB.6743.161.2021.KB)", wstrzymał budowę, wstrzymał budowę dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr ewid. [...] i częściowo na działce nr ewid. [...] obr. 301 w miejscowości Bukowina Tatrzańska oraz nakazał inwestorom Anecie i T. O., A. K. i P. K. wykonanie zabezpieczeń terenu budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych z dnia 6 lutego 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 47, poz. 401).
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie budowy dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr ewid. [...] i częściowo na działce nr ewid. [...] obr. 301 w miejscowości Bukowina Tatrzańska, z naruszeniem art. 29 ust. 1 - ustawy prawo budowlane.
Organ powołał treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 16 i podał, że w jego ocenie ww. inwestycja może nie spełnić wymogów umożliwiających zastosowanie tego zwolnienia, bowiem:
- zgłoszone budynki są obiektami dwukondygnacyjnymi, a nie parterowymi, gdyż zaprojektowany nad parterem strop wydziela kondygnację, a nie jest stropem pośrednim antresoli. Antresola stanowi rzeczywiście osobną kondygnację, a nie jej część, co jest niezgodne z § pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. z. późn. zm.). Z rysunku rzutu drugiej kondygnacji (a nazwanej na rysunkach zgłoszenia rzutem antresoli) wynika, że pomieszczenie oznaczone symbolem 1.3 i nazwane przestrzeń nieużytkowa posiada strop i jest oddzielone od pozostałej części kondygnacji balustradą. Na poziomie parteru w tym miejscu znajduje się między innymi pomieszczenie łazienki, które musi posiadać strop. Pozostawiona niewielka (w stosunku do powierzchni pomieszczenia na parterze) szczelina nie pozwala uznać stropu nad parterem jako pośredniego przypisanego antresolom. Pomieszczenie w poddaszu nie spełnia wymogu otwartości i widoczności elementów z niższej kondygnacji, stanowi samodzielną, odrębna drugą kondygnację z niewielkim otworem w stropie.
- Powołując się na § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138, poz. 1554), organ przyjął, że zgłoszone budynki posiadają stopień skomplikowania obiektu uzasadniający ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego co powoduje, że realizacja ich uwarunkowana jest wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę.
- Działki przeznaczone pod zabudowę nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Zgodnie ze zgłoszeniem dostęp do drogi publicznej - gminnej (działka nr ewid. [...]) realizowana ma być pasem służebności biegnących po działkach nr ewid. [...] i [...] obr. 301. Działki nr ewid. [...] i [...] obr. 301 opisane są jako grunty orne (księga wieczysta [...]) i na dzień przyjmowania zgłoszenia miały nawierzchnię trawiastą.
- Działka, na której dokonano zgłoszenia stanowią użytki rolne, a do zgłoszenia nie dołączono decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) lub zaświadczenia stosownego organu o braku konieczności.
- Działka na której dokonano zgłoszenia stanowi obszar chronionego krajobrazu. Teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania jak również nie znajduje się w obszarze Natura 2000. Działki nr ewid. [...] i [...] znajdują się na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (uchwała nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego Dz. Urz. Woj. Małop. 200.3482), a planowana inwestycja może naruszać zapisy zawarte w między innymi w § 3 ust. 1 pkt. 4 dotyczącym zakazu "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem
przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych" oraz w § 2 ust. 3 pkt. 4 nakazującym utrzymanie i zwiększenie powierzchni trwałych użytków zielonych.
Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli A. i T. O., P. K., A. K.-K..
Postanowieniem z dnia 19 maja 2023 r. nr 360/2023, znak: WOB.7722.155.2022.JKUT, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podał, że konieczność prowadzenia postępowania naprawczego oparł na przesłance określonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Powodem wstrzymania robót budowlanych było uznanie przez organ pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane dotyczące budowy dwóch budynków rekreacji indywidulanej na działce nr [...] obr. [...] w Bukowinie Tatrzańskiej prowadzone były na podstawie
i zgodnie z dokonanym zgłoszeniem w organie administracji architektoniczno-budowlanej (znak: AB.6743.161.2021.KB). Zgłoszenie to nie zostało zakwestionowane przez Starostę Tatrzańskiego, co skutkowało powstaniem stanu milczącej zgody na wykonanie określonych robót budowlanych (art. 30 ust. 5 upb). Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ spowodował, że inwestor nabył z mocy prawa uprawnienie do uruchomienia procesu budowlanego. W tej sytuacji nie można więc przyjąć, że sporna inwestycja - niezależnie od oceny prawidłowości jej kwalifikacji prawnej - jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane.
Zdaniem organu odwoławczego w kontrolowanej sprawie niezbędne jest ustalenie, czy inwestycja realizowana na podstawie i zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem znak: AB.6743.161.2021.BK w rzeczywistości wymagała wyłącznie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czy też przed jej realizacją inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, co uzasadniałoby wydanie przed PINB skarżonego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 upb.
Treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a pr. bud. jednoznacznie wskazuje, że objęte obowiązkiem zgłoszenia pozostają wyłącznie budynki parterowe. Co prawda Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji kondygnacji, jednak zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej: rozporządzenie) przez pojęcie kondygnacji należy "rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne".
Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że przedmiotowe budynki stanowią budynki dwukondygnacyjne. Wskazuje na to wysokość pomieszczenia, konstrukcja i wymiar klatki schodowej, a także zaprojektowanie w poziomie określonym na rysunku jako "antresola" okien, drzwi balkonowych oraz balkonu. Powyższe wskazuje, że kondygnacja ta przeznaczona będzie na pobyt ludzi i wykorzystywana jako części budynku rekreacji indywidualnej. Organ zauważył nadto, że w dokumentacji projektowej dołączonej do zgłoszenia znak: AB.6743.161.2021.KB na rysunku przekroju A-A zaprojektowano strop międzypiętrowy o konstrukcji żelbetowej (płyta żelbetowa o grubości 12 cm).
Organ odwoławczy nie przychylił się do twierdzeń skarżących, że dodatkowa kondygnacja stanowi antresolę. Zgodnie z § 3 pkt 19 Rozporządzenia przez pojęcie antresoli "należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona". Sporna kondygnacja (określana jako "antresola") zajmuje praktycznie całą powierzchnię budynku odpowiadającą powierzchni parteru - z rzutów parteru i "antresoli" wynika, że różnica ww. powierzchni jest tak niewielka, że nie można mówić o zapewnieniu wymogu otwartości przestrzeni wyższej kondygnacji na przestrzeń niższej kondygnacji, z której została wydzielona. Słusznie również organ I instancji zauważył, że z rysunku rzutu "antresoli" wynika, że pomiędzy przestrzenią określoną jako nieużytkowa (pomimo oddzielenia od pozostałej części kondygnacji balustradą), a kondygnacją parteru, musi znajdować się strop - na poziomie parteru pod ww. przestrzenią nieużytkową" znajduje się pomieszczenie łazienki. W związku z powyższym, przedmiotowe budynki rekreacji indywidualnej (obydwa o takiej samej konstrukcji) należało zakwalifikować jako budynki dwukondygnacyjne. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał orzecznictwo sądów administracyjnych: II SA/Bd 1336/14, II SA/Kr 1545/15, II SA/Gd 500/18, II OSK 1682/14).
Skoro zatem zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmuje wyłącznie wolnostojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej, to sporne obiekty jako dwukondygnacyjne wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym PINB, dostrzegając powyższą niezgodność z prawem (tj. realizowanie inwestycji na podstawie i co prawda zgodnie ze zgłoszeniem, podczas gdy dla realizacji tego rodzaju obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę), prawidłowo wdrożył postępowanie naprawcze w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Jednocześnie, powołując się na z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, organ wskazał, że błędne jest stanowisko organu pierwszej instancji sprowadzające się do uznania, że przy realizacji przedmiotowej inwestycji konieczne było ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. Stwierdzając, że sporne obiekty nie są budynkami parterowymi, a więc posiadają dwie kondygnacje, organ uznał, że wysokość jednej kondygnacji nie przekracza 6 m, a więc nie zachodzi konieczność ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego.
Według organu odwoławczego organ I instancji przedwcześnie jednak uznał, że działki przeznaczone pod zabudowę nie posiadają dostępu do drogi publicznej
w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także stanowią one użytki rolne. Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, bowiem decydującym dla zastosowania procedury naprawczej (art. 50 ust. 1 pkt 3 upb) było wyłącznie stwierdzenie, że sporna inwestycja realizowana jest na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 upb. Powyższe okoliczności (dostęp inwestycji do drogi publicznej oraz przeznaczenie gruntów) będą natomiast podlegały ocenie przez organ I instancji przed wydaniem decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie.
Na powyższe postanowienie A. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
1) art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do inwestycji będącej przedmiotem postępowania doszło do nieprawidłowego zgłoszenia;
2) art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że obiekt budowlany zrealizowany przez inwestora wymagał uzyskania decyzji pozwolenia na budowę;
3) art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez oparcie wydanej decyzji
o przyjęte założenie, iż parametry inwestycji - znane Staroście Tatrzańskiemu, do którego wniesiono zgłoszenie budowy - nie spełniały wymogów umożliwiających zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co stanowi wykroczenie poza kompetencje organu nadzoru budowlanego;
4) art. 50 ust. pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 122g k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania naprawczego w sytuacji, gdy milcząca zgoda Starosty Tatrzańskiego nie została wzruszona w żadnym trybie nadzwyczajnym;
5) art. 8 § 1 k.p.a. pominięcie skutecznego zgłoszenia budowy i działanie odwołujących się w zaufaniu do organów publicznych w sytuacji, gdy inwestor w stosunku do przedmiotu postępowania dokonał zgłoszenia budowy,
a Starosta Tatrzański nie zgłosił wobec niego sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane;
6) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji, a to w szczególności poprzez:
- błędne ustalenie, że wykonany przez inwestora obiekt budowlany nie posiada antresoli, a odrębną kondygnację, a zatem wymagał uzyskania decyzji pozwolenia na budowę;
- brak przeprowadzenia samodzielnej oceny - mimo zebranych w sprawie dowodów – czy teren inwestycji wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej;
- brak przeprowadzenia samodzielnej oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami uchwały krajobrazowej Obszaru Chronionego Krajobrazu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Starosta Tatrzański nie wniósł sprzeciwu co do zgłoszenia budowy, a po zapoznaniu się ze stanowiskiem PINB w Zakopanem, że milczące załatwienie sprawy było wadliwe, nie wszczął żadnego trybu nadzwyczajnego wzruszenia tej czynności prawnej. Skutek prawny milczącego załatwienia sprawy pozostaje zatem w mocy - inwestorzy legalnie wybudowali budynki, będące przedmiotem niniejszego postępowania. Nie dokonali przy tym żadnego odstępstwa od dokumentacji przedstawionej w Starostwie Tatrzańskim, w szczególności antresole w budynkach zostały wykonane dokładnie tak, jak to przewidywał projekt budowlany (por. II SA/Kr 1203/20).
Powołując się na ww. orzeczenie skarżąca wskazała, że "postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie odstępstw, a nie tego, co zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem zostało wykonane. Nie jest zatem możliwe ponowne badanie zgodności objętego skutecznym zgłoszeniem obiektu (w zakresie odpowiadającym warunkom zgłoszenia) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem takiego postępowanie winno być doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z warunkami zgłoszenia, względnie zaakceptowanie obiektu z poczynionymi odstępstwami".
W niniejszej sprawie inwestorzy w dniu 5 marca 2021 r. wnieśli do Starosty Tatrzańskiego zgłoszenie budowy, do którego załączono projekt zagospodarowania terenu opracowany na mapie do celów projektowych, a także szczegółowe rzuty, przekroje i rysunki wszystkich elewacji. Dysponując pełną wiedzą o parametrach planowanego budynku oraz jego lokalizacji, Starosta Tatrzański nie wniósł sprzeciwu do złożonego zgłoszenia.
Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego nie mają umocowania do wydawania rozstrzygnięć w oparciu o podważenie oceny prawnej organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tym konkretnym przypadku PINB w Zakopanem i WINB nie mogą odmiennie niż Starosta Tatrzański kwalifikować tego samego budynku. Jeżeli Starosta - znając wszystkie parametry projektowanego budynku - uznał, że jest on parterowym obiektem rekreacji indywidualnej, organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnienia do oceny odmiennej i wszczęcia na tej podstawie postępowania naprawczego. Analiza przywołanych przepisów powinna doprowadzić do umorzenia wszczętego postępowania. Jeżeli nie ma żadnych odstępstw od wniesionego zgłoszenia, nie ma też przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.
Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że również ocena merytoryczna inwestycji, jaką zaprezentowały organy nadzoru budowlanego, jest wadliwa. W przekonaniu inwestora nie podważa spełnienia § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, "wykonanie stropu" pomiędzy przestrzenią nieużytkową poddasza, a łazienką pod nią zlokalizowaną. Takie rozwiązanie projektowe w żadnym wypadku nie podważa zakwalifikowania przestrzeni wykonanej nad częścią parteru jako antresoli. Konstrukcja antresoli w projektowanym budynku jest w pełni zgodna z Opinią nr ZR 139 Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP.
Nadto w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia obowiązku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Działka posiada połączenie z drogą gminną nr [...] poprzez pas służebności przejazdu i przechodu w pasie o szerokości 4,5 m po działkach nr [...] i [...] obr. 301; w sprawie też nie ma mowy o braku formalnym w postaci decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów w niej podniesionych.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 2351, dalej: P.b.). W szczególności podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. zgodnie, z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem nr nr 210/22 z 23 maja 2022 r., wstrzymał budowę dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr ewid. [...] i częściowo na działce nr ewid. [...] obr. 301 w miejscowości Bukowina Tatrzańska na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust.1 P.b. oraz nakazał inwestorom A. i T. O., A. K. i P. K. wykonanie zabezpieczeń terenu budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych z dnia 6 lutego 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 47, poz. 401). Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 360/2023 z 19 maja 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Już na wstępie wskazać trzeba, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało bez należytego sprecyzowania w sentencji przedmiotu postępowania. Sposób sformułowania nakazu wstrzymania budowy sugeruje, że dwa budynki nim objęte znajdują się na dwóch różnych działkach, tymczasem w sentencji wskazano dwukrotnie działkę nr [...] obr. 301 Bukowina Tatrzańska. Wątpliwości tej nie usuwają uzasadnienia postanowień organu tak pierwszej, jak drugiej instancji. Wprawdzie na wstępie decyzji przywołano zgłoszenie z dnia 5 marca 2021 r., zarejestrowane pod sygnaturą AB.6743.161.2021.KB (k. 39 akt PINB), ale ze zgłoszenia tego wynika, że została nim objęta tylko działka nr [...]. Mankamentem sentencji postanowienia jest również brak doprecyzowania, których budynków (obiektów w trakcie realizacji) na działce nr [...] dotyczy rozstrzygnięcie. Jak bowiem wynika z protokołu oględzin sporządzonego 14 września 2021 r. (k. 2-4 akt PINB) na działce nr [...] obr. 301 Bukowina Tatrzańska realizowane są roboty budowlane polegające na budowie pięciu budynków rekreacji indywidualnej. Nie ulega wątpliwości, że dla skuteczności działań organów nadzoru budowlanego konieczne jest precyzyjne formułowanie obowiązków (nakazów, zakazów) kierowanych do podmiotów zobowiązanych. Opisana wada uzasadnia uchylenie postanowienia organu drugiej instancji, który bezkrytycznie zaaprobował postanowienie Inspektora Powiatowego, podczas gdy powinien doprowadzić do sprecyzowania sentencji postanowienia, czego nie uczynił.
Następnie wskazać należy, że zasadniczą kwestią, która przesądziła o wszczęciu postępowania naprawczego w związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., było ustalenie organu nadzoru budowlanego, że oba budynki objęte zaskarżonym postanowieniem stanowią budynki dwukondygnacyjne, podczas gdy w zgłoszeniu z 5 marca 2021 r., na podstawie którego wykonywane były roboty budowlane, nazwane były budynkami parterowymi. Organ nadzoru budowlanego uznał, przeciwnie niż organ, który przyjął zgłoszenie, że przewidziana w projekcie antresola nie jest nią w istocie, ale stanowi kondygnację.
Bezsporne jest, że Prawo budowlane nie definiuje pojęcia kondygnacji oraz antresoli, niemniej jednak odnośne definicje znajdują się w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r., poz. 1225, dalej: r.w.t.). Zgodnie z § 3 pkt 16 r.w.t. przez kondygnację należy rozumieć "poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne". Natomiast, według § 3 pkt 19 r.w.t., przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.
Stwierdzając, że zaprojektowane rozwiązania nie stanowią antresoli, lecz kondygnację, należało dokonać ich wnikliwej wykładni i odnieść jednoznacznie do kwestionowanych rozwiązań. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu przywołano wprawdzie przytoczone definicje, jednak przeprowadzonej analizy stanu faktycznego nie można uznać za wystarczającą. Dostrzec należy w związku z tym, że Inspektor Wojewódzki podzielając ustalenia organ pierwszej instancji, że przedmiotowe budynki stanowią budynki dwukondygnacyjne stwierdził, iż "wskazuje na to wysokość pomieszczenia, konstrukcja i wymiar klatki schodowej, a także zaprojektowanie w poziomie określonym na rysunku jako "antresola" okien, drzwi balkonowych oraz balkonu." Nie wyjaśniono precyzyjnie, w oparciu o dane projektowe, dlaczego powyższe cechy uznał za przesądzające o tym, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z kondygnacją, a strop żelbetowy nie stanowi stropu pośredniego, o którym mowa w § 3 pkt 19 r.w.t. Nie nawiązują jednoznacznie do danych projektu sformułowania zawarte w postanowieniu organu odwoławczego, takie jak to, że sporna kondygnacja "zajmuje praktycznie całą" powierzchnię budynku odpowiadającą powierzchni parteru, czy też jako to, że "różnica w powierzchni parteru i spornej kondygnacji jest "tak niewielka, że nie można mówić o zapewnieniu wymogu otwartości" przestrzeni wyższej kondygnacji na przestrzeń niższej kondygnacji. Podsumowując ten wątek Sąd stwierdza, że nie neguje co do zasady stanowiska organów nadzoru, które zgłosiły wątpliwości odnośnie do przedstawionej kwestii, warunkującej tryb zgłoszenia w stosunku do budynków rekreacji indywidualnej. W ocenie Sądu jednak, zakwestionowanie stanowiska wyrażonego w projekcie budowlanym załączonym do zgłoszenia, jak i aprobującego zgłoszenie Starosty Tatrzańskiego, wymagało szerszego i bardziej wnikliwego stanowiska.
Trzecią kwestią, która składa się na podstawy uchylenia postanowienia jest podniesiona w skardze okoliczność prowadzenia robót budowlanych na podstawie i zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym Staroście Tatrzańskiemu. Inwestorzy powoływali się w tym zgłoszeniu na normę określoną w art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a P.b., zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę, a wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Oznacza to, że z upływem ww. terminu, przy braku sprzeciwu organu, inwestor nabywa prawo do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem.
Aprobując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażone w wyroku z 29 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1203/20, wydanym w okolicznościach podobnej sprawy, należało stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego nie mógł pominąć tego, że akt milczącej zgody organu przyjmującego zgłoszenie wywołał określony skutek prawny, a mianowicie taki, że skarżący uzyskał prawo do realizacji opisanej we wniosku inwestycji. Równocześnie jednak organ nadzoru budowlanego nie mógł pominąć i tego, że prawo do realizacji opisanej w zgłoszeniu inwestycji mogło być nabyte wadliwie z powodu błędnego przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co przewiduje również norma określona w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. W ocenie Sądu określone tam naruszenie art. 29 ust. 1 i 3 P.b. obejmuje nie tylko prowadzenie robót budowlanych z odstępstwem od dokonanego zgłoszenia, ale również sytuacje, w których zgłoszenie przyjęto wadliwie. Powstaje wobec tego pytanie, czy w opisanej sytuacji organ nadzoru budowlanego sam powinien ocenić prawidłowość dokonanego zgłoszenia. Na istotne wątpliwości w tym względzie naprowadza treść art. 122g K.p.a., zgodnie z którym "do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1". Ustawa zatem wskazuje wyraźnie tryb, w którym ewentualne kwalifikowane wady milczącego załatwienia sprawy mogą podlegać weryfikacji. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy toczy się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie dokonanego zgłoszenia, w razie konieczności – zwrócić się do właściwego organu o rozważenie wszczęcia postępowania adekwatnego względem dostrzeżonej wady milczącego załatwienia sprawy, jeśli jeszcze nie zostało wszczęte. Jeśli jednak okaże się, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie doprowadziły do wyeliminowania wadliwej milczącej zgody, możliwa będzie ocena tej okoliczności przez organ nadzoru budowlanego.
W tej sytuacji należało uznać, że w części zarzuty skargi podlegały uwzględnieniu, a wobec stwierdzonych istotnych naruszeń przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b) - należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.