II SA/Kr 91/25

II SA/Kr 91/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2024 r. znak: SKO.GN/4160/101/2024 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy W. W. decyzją z dnia 23 września 2024 r., znak: GK.6831.54.2024.MF, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), art. 95 pkt 1, art. 93 pkt 4, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663 – dalej jako: rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości), odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie M., gm. W. , objętej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,3843 ha, na następujące działki: - dz. nr [...] o powierzchni 0,1763 ha, - dz. nr [...] o powierzchni 0,2080 ha. Jednocześnie zaznaczono, że podział ww. nieruchomości przedstawiony został na mapie wraz z wykazem zmian wykonanej w dniu 22 listopada 2022 r. przez uprawnionego geodetę, przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 grudnia 2022 r. pod Nr P.1206.2022.15651.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że ww. podział wykonany został na wniosek właścicieli nieruchomości P. G., A. G. i Z. R. (dalej też jako: wnioskodawcy lub odwołujący się) w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę.
W tym zakresie zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie, istotnie na ww. działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 1 września 2020 r. wydanej przez Starostę Krakowskiego, przy czym jest to jedyny budynek na tej działce wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, stąd – w ocenie organu I instancji – art. 95 pkt 1 u.g.n. nie mógł mieć zastosowania.
Mając na uwadze powyższe, organ I instancji zaznaczył, że wnioskodawców wezwano do przedłożenia kopii pozwoleń na budowę dla budynków, dla których mają zostać wydzielone działki gruntu niezbędne do korzystania z tych budynków, jednak w odpowiedzi dostarczono jedynie ww. decyzję z dnia 1 września 2020 r., a strony stwierdziły, iż ich wniosek spełnia przesłanki ustawowe z art. 95 pkt 1 u.g.n., ponieważ wybudowany został budynek mieszkalny i gospodarczy.
Podniesiono przy tym, że zniesienie współwłasności miałoby polegać na wydzieleniu działki nr [...] obejmującej w swych granicach budynek mieszkalny i gospodarczy, natomiast działka nr [...] miałaby w swych granicach objąć budynek gospodarczy. W tym jednak zakresie organ I instancji podkreślił, że wskazywany przez wnioskodawców budynek gospodarczy na potencjalnie wydzielonej działce nr [...] nie został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów ma powierzchnię 8m2, a w związku z tym jego postawienie zgodnie z obowiązującymi przepisami nie wymagało pozwolenia na budowę. Tym samym, zdaniem organu I instancji, podział nie spełniał wymogów zawartych w art. 95 pkt 1 u.g.n., którego treść następnie przytoczono.
Jednocześnie organ I instancji podał, iż wnioskodawcy w swoim wniosku zwrócili również uwagę na fakt, że zaproponowany podział niezależnie spełniał też przesłanki art. 95 pkt 7 u.g.n. Niemniej jednak w ocenie organu I instancji, także i z tym twierdzeniem nie można było się zgodzić, ponieważ sprawa podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. (tożsamego z przedstawianym do zatwierdzenia w aktualnym wniosku) rozstrzygnięta została negatywnie decyzją z dnia 8 marca 2023 r., która po odwołaniu została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 września 2023 r.
Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wnieśli wnioskodawcy, zarzucając oparcie jej na rażąco błędnych i oczywiście nieprawdziwych w świetle zgromadzonych dowodów ustaleniach faktycznych oraz na naruszeniu przepisów prawa, tj.:
1. art. 77 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na oczywiście błędnych i nieprawdziwych ustaleniach faktycznych oraz zignorowanie jasnej treści przytoczonych w celach dowodowych dokumentów urzędowych sporządzonych w przepisanej formie i przyjęcie sprzecznych z nimi ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez:
- błędne ustalenie przez organ, jakoby dzielona nieruchomość była zabudowana dwoma budynkami, a nie trzema, wbrew faktom oraz wypisowi i wyrysowi z Ewidencji Gruntów i Budynków;
- połączenie dwóch osobnych budynków wzniesionych na podstawie jednego pozwolenia na budowę (mieszkalnego i gospodarczego) w rzekomo jeden budynek mieszkalno-gospodarczy, co nie odpowiada stanowi faktycznemu i stanowi zignorowanie bądź błędne odczytanie przedstawionego pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej składającej się z dwóch budynków oraz wypisu i wyrysu z Ewidencji Gruntów i Budynków;
- błędne ustalenie przez organ, jakoby dzielona nieruchomość była zabudowana jedynie jednym budynkiem wzniesionym na podstawie pozwolenia na budowę, w efekcie poprzednich błędnych ustaleń.
2. art. 95 u.g.n., w szczególności pkt 1 tego przepisu w zw. z art. 3 pkt 2, 12 i art. 28 oraz art. 55 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), poprzez ich niezastosowanie oraz błędną wykładnię, w szczególności poprzez zignorowanie:
- jasnego i literalnego brzmienia art. 95 pkt 1 u.g.n. przewidującego podział w tym trybie nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę i próba wykładni tego artykułu przez organ zakładającej, że niezbędne są co najmniej dwie różne decyzje o pozwoleniu na budowę na co najmniej dwa różne budynki, pomimo tego, że art. 3 pkt 2, 12 i art. 28 oraz art. 55 ust. 1a pkt 2 u.p.b. jasno mówią, iż jedno pozwolenie na budowę może pozwalać na wybudowanie więcej niż jednego budynku;
- jasnego i literalnego brzmienia art. 95 pkt 1 u.g.n. przewidującego, że podział w tym trybie ma prowadzić do wydzielenia przy zniesieniu współwłasności budynków wraz z działkami gruntu, bez ustanowienia dla tychże budynków minimalnych wymogów powierzchniowych i bez nałożenia także na wszystkie wydzielane budynki konieczności wzniesienia na podstawie pozwolenia na budowę;
- orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie konieczności dodatkowej i rzeczywistej oceny z urzędu przez organ spełniania przez wnioskowany podział celów z innych punktów art. 95 u.g.n., pomimo uwag stron, że wnioskowany podział może np. niezależnie wypełniać nie tylko cel z pkt. 1, ale i z pkt. 7.
3. art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w szczególności poprzez:
- wydanie decyzji z naruszeniem prawa, w tym art. 95 u.g.n. oraz art. 95 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 2, 12 i art. 28 oraz art. 55 ust. 1a pkt 2 u.p.b.;
- zastosowanie przez Wójta wykładni własnej przepisów contra legem, przy równoczesnym zignorowaniu orzecznictwa sądów administracyjnych oraz zgodnej z nim wykładni językowej art. 95 pkt 1 u.g.n.;
4. art. 7b, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, w szczególności poprzez działanie w rażący sposób naruszające zaufanie obywatela do władz publicznych:
- podjęta na samym początku i pozbawiona podstawy prawnej próba pozostawienia sprawy bez rozstrzygnięcia poprzez zastosowanie konstrukcji wezwania do uzupełnienia braków formalnych z art. 64 § 2 k.p.a., pomimo że organ pytał tylko strony o dodatkową dokumentację i nie zachodziła sytuacja braków formalnych;
- wydanie decyzji administracyjnej z rażącymi i oczywistymi błędami w ustaleniach faktycznych (połączenie dwóch osobnych budynków w jeden mieszkalno-gospodarczy), być może będące celową próbą "uwolnienia" się organu od konieczności uzasadniania prawnie swojej pozbawionej podstaw prawnych decyzji i wobec tego przywołanie błędnych ustaleń faktycznych jako wygodnej podstawy do decyzji odmownej.
W uzasadnieniu odwołania odwołujący się rozwinęli podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie oraz wnosząc o pozytywne rozpatrzenie ich odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r., znak: SKO.GN/4160/101/2024, na podstawie art. 95 pkt 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców od decyzji Wójta Gminy W. W. z dnia 23 września 2024 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że w jego ocenie decyzja organu I instancji była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy podkreślił, powołując się na treść art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n., że zasadą jest dokonywanie podziałów nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co ma służyć podporządkowaniu podziałów nieruchomości gospodarce przestrzennej. Dla zapewnienia skutecznego wykonywania przez gminę jej władztwa planistycznego konieczne jest ograniczenie korzystania z nieruchomości (w tym też jej podziałów), aby nie doszło do naruszenia istniejącego lub planowanego ładu przestrzennego. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przyjmuje się, iż tego rodzaju ograniczenia mieszczą się w ww. katalogu uprawnionych ograniczeń prawa własności, bowiem zostały one wprowadzone w przepisach ustawy w celu zagwarantowania, aby prawo własności wykonywane było w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i nienaruszający praw osób trzecich.
Organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynikało, iż wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2024 r. właściciele ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zwrócili się o zatwierdzenie jej podziału w celu zniesienia współwłasności, zgodnie z art. 95 ust. 1 u.g.n. Zaznaczono przy tym, że we wniosku wyjaśniono, iż zniesienie współwłasności będzie polegało na tym, że wydzielona działka nr [...] obejmie budynek mieszkalny oraz bliższy mu budynek gospodarczy wraz ze służącą infrastrukturą oraz uprawami rolnymi obsługiwanymi przez ten budynek i stanie się własnością we wspólności ustawowej majątkowej A. i P. G., natomiast wydzielona działka nr [...] obejmie drugi budynek gospodarczy oraz uprawy rolne prowadzone z wykorzystaniem tego budynku i stanie się własnością Z. R.. Dodano też, że powstałe w wyniku podziału działki będą miały dostęp do drogi publicznej w sposób bezpośredni oraz pośredni poprzez służebność drogową.
Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie było sporne, iż proponowany podział nie był zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, gdyż jak wynikało z jego ustaleń działka nr [...] o pow. 0,3843 ha oznaczona była jako RM, czyli tereny zabudowy zagrodowej, dla których to terenów w planie przewidziano, że przy podziałach nieruchomości przeznaczonych na ten cel stosuje się zasady określone w przepisach odrębnych jak dla obszarów przeznaczonych na tereny rolnicze. W tym zakresie organ odwoławczy, powołując się na treść art. 95 u.g.n. wskazał, że ustawodawca dopuścił możliwość dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w wyjątkowych, kazuistycznie wskazanych w tym przepisie przypadkach, co oznacza, że zastosowanie tego wyjątkowego trybu zostało zastrzeżone wyłącznie dla realizacji ściśle określonych celów wskazanych w tym przepisie, a przewidziane w nim wyjątki należy oceniać z uwzględnieniem norm prawnych zawartych w poszczególnych punktach tego przepisu, mając przy tym na uwadze, iż tworzą one spójną całość wzajemnie się uzupełniającą, a tym samym przejrzysty system prawny.
W nawiązaniu do powyższego, organ II instancji wskazał, że w jego ocenie z akt sprawy wynikało, iż odwołujący się podejmują kolejną próbę dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości, gdyż ich poprzedni wniosek dotyczył podziału w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 95 pkt 7 u.g.n. i postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej przez Kolegium w dniu 1 września 2023 r., znak: SKO.GN/4160/22/2023.
W dalszej kolejności organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych omówił przesłanki z art. 95 pkt 1 i 4 u.g.n., a następnie zaznaczył, że biorąc pod uwagę cel, dla którego miałby zostać dokonany podział nieruchomości – zniesienie współwłasności – w przedmiotowej sprawie mógł mieć zastosowanie przyjęty za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 95 pkt 1 u.g.n., w którym to przepisie mowa jest o wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli – budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Tym samym w ocenie organu II instancji, przewidziany w tym przepisie podział nieruchomości nie może polegać na wydzieleniu działki gruntu, na której nie znajduje się budynek, jak również na wydzieleniu budynku wraz z działką gruntu, stanowiącego nadal przedmiot współwłasności.
W tym zakresie podniesiono, że w rozpatrywanym przypadku przedstawiony projekt podziału dzieli nieruchomość na dwie działki nr [...] o pow. 0,1763 ha i nr [...] o pow. 0,2080 ha, zaś we wniosku wskazano, iż na każdej z tych nieruchomości znajduje się budynek posiadający pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, iż zapoznał się z treścią ww. decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 1 września 2020 r. udzielającej pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej, z której to decyzji wynikało, iż pozwolenie na budowę obejmowało budowę budynku mieszkalnego i jednego budynku gospodarczego. Dodano też, że z wyjaśnień odwołujących się oraz z załączonej dokumentacji wynikało, iż na przedmiotowej działce położony jest jeden budynek mieszkalny, obok budynku posadowiony jest budynek gospodarczy oraz mniej więcej na środku działki posadowiony jest jeszcze jeden budynek gospodarczy. Wyjaśniono zarazem, że planowany podział miał na celu oddzielenie części działki wraz budynkiem mieszkalnym i gospodarczym od tej części działki, na której znajduje się drugi budynek gospodarczy. Podkreślono również, że z wyjaśnień organu, czemu – jak zaznaczył organ II instancji – nie zaprzeczyli odwołujący się, wynikało też, że drugi budynek gospodarczy, znajdujący się w głębi działki jest budynkiem o powierzchni 8 m2. Zaznaczono przy tym, że zgodnie z definicją "budynku" w prawie budowalnym, aby uznać obiekt za budynek musi być on trwale związany z gruntem za pomocą fundamentów oraz posiadać dach.
W nawiązaniu do powyższego, w ocenie organu II instancji, z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy nie wynikało, aby na przedmiotowej działce, oprócz budynku gospodarczego znajdującego bliżej budynku mieszkalnego znajdował się jeszcze jeden budynek gospodarczy spełniający powyższe kryteria. Zdaniem organu odwoławczego, miało to o tyle znaczenie w przedmiotowej sprawie, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku gospodarczego, a nie dwóch. Stąd też, w ocenie Kolegium, w żaden sposób nie można było uznać, że przedmiotowy drugi budynek gospodarczy znajdujący się w dalszej odległości od budynku mieszkalnego był w istocie budynkiem gospodarczym objętym ww. pozwoleniem na budowę. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie musiało obejmować swoim zakresem budynek gospodarczy, gdyż dotyczyło ono zabudowy zagrodowej, gdzie z definicji dotyczy ona budynku mieszkalnego wraz z budynkami towarzyszącymi, czyli np. budynkami gospodarczymi, które tworzą całość inwestycyjną.
Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 95 pkt 1 u.g.n., gdyż nie można uznać, iż na powstałej w wyniku podziału działce nr [...] znajduje się budynek wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, bowiem stanowi on jedynie zabudowę uzupełniającą do powstałej zabudowy zagrodowej składającej się z jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku gospodarczego.
Na marginesie Kolegium wskazało również, że gdyby nawet przedmiotowe pozwolenie na budowę obejmowało swoim zakresem także budowę drugiego budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej (znajdującego się w głębi działki), to i tak – w ocenie organu odwoławczego – przedmiotowy podział nie mógłby być skutecznie dokonany. Podniesiono bowiem, że zabudowa zagrodowa charakteryzuje się tym, iż powstaje budynek mieszkalny wraz z budynkami towarzyszącymi, czyli np. gospodarczymi, zaś ewentualne dokonanie podziału, zgodnie z wnioskiem odwołujących się, doprowadziłoby do powstania niezgodności z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż na działce nr [...] pozostałby budynek mieszkalny, a na działce obok (nr [...]) budynek gospodarczy, co byłoby niezgodne z pojęciem zabudowy zagrodowej. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, brak było w niniejszej sprawie podstaw do zatwierdzenia podziału nieruchomości na podstawie przesłanki wynikającej z art. 95 pkt 1 u.g.n.
Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – P. G. i A. G. (dalej też jako: skarżący), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
I.1. naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w:
a) odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom: wypisowi i wyrysowi z Ewidencji Gruntów i Budynków, które jako dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie mają domniemanie wiarygodności i stanowią jasny dowód, iż na działce znajduje się drugi budynek gospodarczy i że jest to budynek spełniający definicję budynku z art. 3 pkt 2 u.p.b., czemu Kolegium w uzasadnieniu przeczy;
b) powołaniu się w zamian przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na dowody z dokumentacji fotograficznej w aktach sprawy, mimo że w sprawie nie zgromadzono dokumentacji fotograficznej i występuje ona jedynie we wcześniejszym, innym i odrębnym postępowaniu i nie zawiera tam żadnych zdjęć rzeczonego drugiego budynku gospodarczego, gdyż nie miał on w tamtej sprawie znaczenia dowodowego;
c) nierozstrzygnięcia wątpliwości dowodowych organu wydającego zaskarżoną decyzję odnośnie stanu faktycznego na korzyść skarżących, pomimo że postępowanie administracyjne dotyczyło ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia do podziału nieruchomości powiązanego z istotą prawa własności;
d) zupełnym pominięciu postępowania dowodowego odnośnie zgodności zatwierdzanego podziału z innymi punktami z art. 95 u.g.n. poza pkt. 1, pomimo iż skarżący wszczęli postępowanie z całego artykułu i jasno informowali, że rzeczony podział może niezależnie wypełniać i inne punkty katalogu przesłanek z art. 95 u.g.n., zaś Kolegium ograniczyło się jedynie do wspomnienia, iż w sprawie podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. toczyło się w przeszłości inne postępowanie, mimo wyjaśnień skarżących, iż nie zachodzi tożsamość pomiędzy obecnym a przeszłym postępowaniem.
Zdaniem skarżących, ww. błędy i nieprawidłowości w gromadzeniu oraz rozpatrywaniu materiału dowodowego, a także pominięcie ustalenia części dowodów oraz błędne ustalenie faktów sprawiło, iż organ odwoławczy wydał zaskarżaną decyzję w oparciu o nieodpowiadające rzeczywistości informacje i to błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego miało istotny wpływ na wynik sprawy.
I.2 naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., polegające na zastosowaniu zawężającej i nieliteralnej interpretacji art. 95 pkt 1 u.g.n., pomimo iż postępowanie administracyjne prowadziło do ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej i w związku z tym powinny one być rozstrzygnięte na korzyść skarżących; w ocenie skarżących, naruszenie tego przepisu doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji niekorzystnej dla skarżących wykładni, co miało istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie.
I.3 naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., polegające na postępowaniu organu administracji publicznej w sposób niebudzący zaufania dla uczestników postępowania, a także na rozstrzygnięciu sprawy w sposób odmienny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wyrażające się w szczególności w:
a) błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego w oparciu o nieistniejącą dokumentację fotograficzną, a pominięcie licznych dowodów z dokumentów urzędowych;
b) wydaniu rozstrzygnięcia odmiennego od utrwalonej praktyki organu I instancji dla takich samych stanów faktycznych i prawnych (np. zatwierdzenie podziału sąsiedniej działki), połączone z przyznaniem przez organ I instancji wprost, iż praktyka rozstrzygania takich samych stanów faktycznych i prawnych została intencjonalnie zmieniona;
c) naruszeniu zaufania stron postępowania w ten sposób, iż we wcześniejszym, podobnym, ale nie tożsamym postępowaniu organ I instancji poinformował skarżących, iż nieruchomość może być podzielona z powodu istnienia drugiego budynku gospodarczego, jednakże gdy skarżący złożyli faktycznie taki wniosek, to nie został on rozpatrzony zgodnie z wcześniejszymi deklaracjami;
d) zastosowaniu przez organ nieistotnego prawnie i faktycznie argumentu o małej powierzchni użytkowej drugiego budynku gospodarczego, podczas gdy fakt ten nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i stanowił jedynie próbę zdegradowania sytuacji faktycznej na dzielonej działce;
e) zastosowaniu w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji odniesień do innego, wcześniejszego postępowania w podobnej, ale nie tożsamej sprawie, co zdaniem organów obu instancji miałoby je zwolnić częściowo z przeprowadzenia ustaleń faktycznych i prawnych; jednocześnie w ocenie skarżących, pomimo że w obu postępowaniach ze strony organów brały udział te same osoby oraz pomimo tego, że organ zdaje się częściowo uważać, że poprzednie postępowanie zakończone decyzją w sprawie o znaku: SKO.GN/4160/22/2023 jest co najmniej adekwatne do przywołania go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to organ nie jest konsekwentny w swoim podejściu do kwestii, jak traktuje poprzednie postępowanie, na które się powołuje w uzasadnieniu, choć równocześnie nie przeprowadza analizy, czy taka ocena organu nie powinna się wiązać z zastosowaniem art. 24 § 1 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 3, ani art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.,
które to naruszenia doprowadziły do wydania decyzji na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz z odejściem od dotychczas ustalonej praktyki, w związku z czym to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
I.4 naruszenie art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a., polegające na tym, iż zarówno organ I, jak i II instancji zignorował wyjaśnienia skarżących odnośnie konieczności uwzględnienia jasnych i niebudzących wątpliwości dowodów z dokumentów urzędowych (wypis i wyrys z Ewidencji Gruntów i Budynków), a dodatkowo organ I instancji w rażący sposób te dokumenty błędnie odczytał, co doprowadziło do oparcia jego decyzji na stanie faktycznym oczywiście nieodpowiadającym prawdzie, ale pozwalającym wydać bez analizy prawnej negatywne rozstrzygnięcie z powodu braku możliwości subsumpcji błędnie ustalonego stanu faktycznego pod normę z art. 95 pkt 1 u.g.n., co w efekcie doprowadziło do tego, iż jakakolwiek realna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy nastąpiła dopiero w postępowaniu przed organem odwoławczym, w związku z czym realne postępowanie było faktycznie jednoinstancyjne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
I.5 naruszenie art. 6 k.p.a., polegające na tym, iż w zaskarżonej decyzji organ uzasadnia odmowę przy pomocy argumentu, jakoby taki podział był sprzeczny z prawem z racji tego, iż na nieruchomości występuje zabudowa zagrodowa, jednakże – zdaniem skarżących – jest to pojęcie o definicji ustalonej jedynie w wyniku orzecznictwa i jako takie niewystępujące w żadnym przepisie regulującym podziały nieruchomości, w związku z czym organ powołał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu na nieistniejącą normę prawną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
I.6 naruszenie art. 61 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a., polegające na tym, iż pomimo wniosku skarżących o rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 95 u.g.n., organ nie rozstrzygnął sprawy całościowo, a rozpatrzył ją jedynie z punktu widzenia art. 95 pkt 1 u.g.n., pomijając poczynienie ustaleń faktycznych i prawnych z pozostałych punktów art. 95 u.g.n., co uniemożliwiło pozytywne rozstrzygnięcie sprawy z wykorzystaniem innych, adekwatnych przesłanek i tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy.
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
II.1 naruszenie art. 95 pkt 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię, w szczególności poprzez:
a) zignorowanie jasnego i literalnego brzmienia przepisu art. 95 pkt 1 u.g.n. przewidującego, że podział w tym trybie ma prowadzić do wydzielenia przy zniesieniu współwłasności budynków wraz z działkami gruntu, bez ustanowienia dla tychże wydzielanych budynków minimalnych wymogów powierzchniowych i bez nałożenia także na wszystkie wydzielane budynki konieczności wzniesienia na podstawie pozwolenia na budowę;
b) zignorowanie orzecznictwa NSA nakazującego wykładnię celowościową art. 95 pkt 1 u.g.n. z uwzględnieniem przepisów u.p.b. i nieprzeprowadzenie wykładni tegoż punktu z uwzględnieniem faktu, iż przepisy u.p.b. pozwalają na wybudowanie legalnych budynków bez pozwolenia na budowę, w trybie zgłoszenia oraz w trybie z art. 29 ust. 2 u.p.b., a budynki takie nadal muszą być zgodne i dopuszczone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;
c) zastosowanie zawężającej interpretacji art. 95 pkt 1 u.g.n., co prowadzi do ograniczenia uprawnień skarżących, wbrew regułom wykładni ograniczeń praw i wolności obywatelskich, wbrew art. 7a k.p.a. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz wbrew orzecznictwu NSA;
co doprowadziło do rozstrzygnięcia negatywnego sprawy i w związku z czym miało wpływ na wynik sprawy.
II.2 naruszenie art. 95 pkt 1 u.g.n w zw. z art. 3 pkt 2, 12 i art. 28 oraz art. 55 ust. 1a pkt 2 u.p.b., poprzez ich niezastosowanie oraz błędną wykładnię, w szczególności w wyniku:
a) zignorowania jasnego i literalnego brzmienia przepisu art. 95 pkt 1 u.g.n. przewidującego podział w tym trybie nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę i próba wykładni tego artykułu zakładającej, że przynajmniej w przypadku zabudowy zagrodowej niezbędne są co najmniej dwie różne decyzje o pozwoleniu na budowę na co najmniej dwa różne budynki, pomimo tego, że art. 3 pkt 2, 12 i art. 28 oraz art. 55 ust. 1a pkt 2 u.p.b. jasno mówią, iż jedno pozwolenie na budowę może pozwalać na wybudowanie więcej niż jednego budynku;
b) zignorowania i błędnej wykładni ww. przepisów i bezpodstawnego przyjęcia, jakoby zabudowa zagrodowa wyłączona była z podziałów w trybie art. 95 pkt 1 u.g.n.;
c) niezastosowanie definicji budynku z art. 3 pkt 2 u.p.b. i uznanie, iż drugi budynek gospodarczy nie jest budynkiem;
co doprowadziło do rozstrzygnięcia negatywnego sprawy i w związku z czym miało wpływ na wynik sprawy.
II.3 naruszenie art. 95 u.g.n. poprzez niepełne, a co za tym idzie – nieprawidłowe zastosowanie, w szczególności poprzez zignorowanie i niezastosowanie w rozstrzygnięciu innych punktów tego artykułu za wyjątkiem pkt 1, co doprowadziło do niepełnego rozpatrzenia sprawy i w związku z czym miało wpływ na jej wynik.
II.4 naruszenie art. 140 i art. 211 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 z późn. zm. – dalej jako: k.c.) poprzez ich niezastosowanie oraz błędną wykładnię w szczególności w wyniku:
a) zastosowania wykładni art. 95 pkt 1 u.g.n. zawężającej możliwość skorzystania przez skarżących z uprawnień rozporządzania swoją własnością i zniesienia współwłasności, poprzez zastosowanie wbrew literalnemu brzmieniu oraz wykładni celowościowej tego punktu dodatkowego wymogu, aby także wszystkie wydzielane budynki musiały być wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę, wbrew art. 7a k.p.a., art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz wbrew orzecznictwu NSA, w efekcie czego zastosowano zawężoną wykładnię art. 95 pkt 1 u.g.n. uniemożliwiającą realizację uprawnień z art. 140 i art. 211 k.c.;
b) pominięcie zastosowania całości art. 95 u.g.n. i ograniczenie rozstrzygnięcia jedynie do pkt 1, co ograniczyło możliwość realizacji uprawnień z art. 140 i art. 211 k.c.;
co doprowadziło do negatywnego i niepełnego rozstrzygnięcia sprawy i w związku z czym miało wpływ na jej wynik.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko przedstawicieli nauki prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały zgodnie z prawem.
Rozważania prawne należy rozpocząć od przedstawienia zasad dotyczących podziału nieruchomości.
I tak, stosownie do art.92 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j.- dalej: "u.g.n."), zamieszczonym w Dziale III ustawy - rozdziale 1 "Podziały nieruchomości", przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.
Zgodnie z art.93 ust.1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.
Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art.93 ust.2 u.g.n.).
Natomiast w myśl art.93 ust.2a ustawy podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95.
Zgodnie zaś z art.95 pkt 1) niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków.
Wskazać także należy, że stosownie do art.211 k.c. każdy ze współwłaścicieli może żądać, ażeby zniesienie współwłasności nastąpiło przez podział rzeczy wspólnej, chyba że podział byłby sprzeczny z przepisami ustawy lub ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy albo że pociągałby za sobą istotną zmianę rzeczy lub znaczne zmniejszenie jej wartości. Wskazać zatem należy, że przepis art. 211 k.c. przyjmuje jako zasadę pierwszeństwo podziału fizycznego, ale zarazem wymienia cztery wyjątki od tej zasady (przesłanki negatywne), z których każdy samodzielnie wyklucza ów podział. Po pierwsze, przesłanką negatywną mogą być przepisy ustawy. Po drugie, podziałowi fizycznemu może sprzeciwiać się społeczno-gospodarcze przeznaczenie rzeczy. Po trzecie, podział fizyczny jest wyłączony, gdy prowadzi do istotnej zmiany rzeczy. Po czwarte, podział fizyczny jest wyłączony, gdy prowadzi do znacznego zmniejszenia wartości rzeczy.
Uzupełnieniem tej regulacji jest przepis art.213 k.c. w myśl którego, jeżeli zniesienie współwłasności gospodarstwa rolnego przez podział między współwłaścicieli byłoby sprzeczne z zasadami prawidłowej gospodarki rolnej, sąd przyzna to gospodarstwo temu współwłaścicielowi, na którego wyrażą zgodę wszyscy współwłaściciele. Nadto, stosownie do art.213 § 2 k.c. przyznanie przez sąd gospodarstwa rolnego następuje z uwzględnieniem ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2024.423 t.j.).
Zgodnie zaś z art. 622 § 2 k.p.c., mającym charakter materialnoprawny, gdy wszyscy współwłaściciele złożą zgodny wniosek co do sposobu zniesienia współwłasności, sąd wyda postanowienie odpowiadające treści wniosku, jeżeli projekt podziału nie sprzeciwia się prawu ani zasadom współżycia społecznego, ani też nie narusza w sposób rażący interesu osób uprawnionych.
Szczególna regulacja zniesienia współwłasności gospodarstwa rolnego jest odzwierciedleniem konstytucyjnej zasady czyniącej rodzinne gospodarstwo podstawą ustroju rolnego państwa (art. 23 Konstytucji RP). Stąd też wynika specjalna ochrona, którą ustawodawstwo otacza gospodarstwa rolne, mając na względzie utrzymanie ich dochodowości i racjonalnej produkcji rolnej. Elementem tej ochrony jest dbałość o to, aby gospodarstwa rolne przypadały osobom dającym należytą rękojmię ich prowadzenia.
Oznacza to, że jeśli współwłaściciele nie porozumieją się co do sposobu likwidacji współwłasności (art. 622 § 2 k.p.c., przy czym ich porozumienie musi pozostawać w zgodzie z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, co wyraźnie zastrzega art. 213 § 2 k.c.), a podział fizyczny preferowany przez art. 211 k.c. byłby niedopuszczalny z powodu występowania którejkolwiek z przesłanek negatywnych tam unormowanych lub z powodu sprzeczności z zasadami prawidłowej gospodarki rolnej (tę ostatnią przesłankę dodaje art. 213 § 1 k.c.), sąd powinien przyznać gospodarstwo temu spośród współwłaścicieli, na którego wszyscy oni się zgodzą, o ile nie będzie to kolidowało z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego.
Jak wyjaśniał już Sąd Najwyższy, istnienie ewentualnej sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy należy oceniać przy uwzględnieniu okoliczności konkretnego przypadku. Sprzeczność taka może na przykład wystąpić w razie podziału nieruchomości gruntowej na działki zbyt małe, aby można je racjonalnie wykorzystać (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 1973 r., III CRN 290/73, OSPiKA 1974, Nr 12, poz. 259, z dnia 24 maja 1974 r., III CRN 373/73, PUG 1975, nr 1, s. 24, z dnia 7 sierpnia 1975 r., III CRN 182/75, nie publ., z dnia 20 czerwca 1997 r., III CKN 45/96, nie publ., z dnia 15 lipca 1999 r., I CKN 88/98, nie publ., z dnia 17 listopada 2000 r., V CKN 543/00, nie publ., z dnia 20 czerwca 2001 r., I CKN 361/00, nie publ., z dnia 26 listopada 2009 r., III CSK 52/09, nie publ. i z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. IV CSK 177/14, opublikowano: OSNC-ZD 2016/2/21).
Wracając do regulacji podziału nieruchomości wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, zauważyć należy, że w wyroku z 7.01.2009 r., I OSK 1872/07, LEX nr 528052, NSA wyjaśnił, że zwrot "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy rozumieć: "mimo braku takiego planu lub mimo zawartych w nim postanowień, a nawet wbrew tym postanowieniom", a taki podział nieruchomości może nastąpić jedynie na cele wskazane w art. 95 u.g.n. To ostatnie uregulowanie jest więc wyjątkiem od zasady przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podobnie odniósł się do tej kwestii NSA w wyroku z 19.06.2007 r., I OSK 1007/06, LEX nr 335133.
Jednak we wszystkich ww. przypadkach podział może nastąpić, tylko gdy zaistnieje któraś z sytuacji przewidzianych w art. 95 u.g.n., bowiem niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w celach wskazanych w tym przepisie (por. wyrok WSA w Warszawie z 13.05.2009 r., I SA/Wa 84/09, LEX nr 557186). Zawiera on zamknięty katalog odstępstw od generalnej zasady i w związku z tym musi być interpretowany ściśle (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1.02.2018 r., IV SA/Po 1039/17, LEX nr 2452135).
Cele wymienione w art. 95 u.g.n. są tego rodzaju, że ustalenia planu miejscowego mogłyby wykluczyć dopuszczalność wydzielenia działki gruntu dla tych celów. Dlatego w art. 95 u.g.n. wprowadzone zostały wyjątki umożliwiające wydzielenie działek niezależnie od ustaleń planu miejscowego (wyjątki wynikające z innych priorytetów niż zgodność z planem miejscowym i możliwość zagospodarowania w zgodzie z planem nowych nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości). Cele podziału wymienione w art. 95 u.g.n. wskazują na zupełnie inne kryteria podziału nieruchomości. Kryteria te zostały sformułowane na podstawie przepisów dotyczących tych celów i nie można do tych podziałów stosować kryteriów planistycznych określonych w planie miejscowym. Chociaż ustawodawca wyłączył związanie dopuszczalności wydzielenia działek gruntu z warunkami ich zagospodarowania określonymi w planie miejscowym lub w ww. decyzjach, to jednak nie wyłączył związania dopuszczalności podziału z przepisami odrębnymi. Bowiem właśnie odrębność regulacji prawnych dotyczących każdego z celów wymienionych w art. 95 u.g.n. determinuje możliwość wydzielenia działek gruntu o takiej konfiguracji i powierzchni, które będą spełnieniem celu wymienionego w tym przepisie. W art. 95 pkt 1 u.g.n. wskazano warunki wydzielenia działek gruntu w celu zniesienia współwłasności nieruchomości. Jednakże podział w tym celu jest – zgodnie z tym przepisem – możliwy tylko wtedy, gdy dotyczy nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę i tylko wtedy, gdy ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. (por. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2025).
Pamiętać jednakże należy, że interpretując dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje zarówno w odniesieniu do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna), jak i do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna).
Przystępując do interpretacji art. 95 u.g.n., zauważyć należy, że ustawodawca dopuścił w tym przepisie możliwość dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w wyjątkowych, kazuistycznie wskazanych przypadkach. Zastosowanie tego wyjątkowego trybu jest tym samym zastrzeżone wyłącznie dla realizacji ściśle określonych celów wskazanych w tym przepisie. Przewidziane w art. 95 u.g.n. wyjątki należy zatem oceniać z uwzględnieniem norm prawnych zawartych w poszczególnych punktach tego przepisu, mając przy tym na uwadze, iż tworzą one spójną całość wzajemnie się uzupełniającą, a tym samym przejrzysty system prawny.
Zgodnie z przyjętymi dyrektywami interpretacyjnymi wykładni: 1) systemowej – przepis w danym akcie prawnym nie jest usytuowany przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy, co oznacza, że przepis wyżej położony ma większe znaczenie od położonego poniżej, 2) funkcjonalnej – interpretując przepisy prawa, należy brać pod uwagę cel regulacji prawnej (ratio legis). Należy również zauważyć, że zgodnie z przyjętymi regułami wykładni przepisów prawa, wyjątki od zasad ogólnych, a także przepisy o charakterze lex specialis należy interpretować ściśle, co oznacza, że w tego rodzaju przypadkach niedopuszczalna jest jakakolwiek ich wykładnia rozszerzająca.
W kontekście przedstawionych wyżej regulacji uprawnione jest zatem stanowisko, że nie w każdym przypadku można dokonać podziału fizycznego nieruchomości w celu zniesienia współwłasności, w związku ze zgłoszonym roszczeniem z art.211 k.c. w zw. z art.213 k.c., niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przyjęcie odmiennej wykładni stwarzałoby możliwość podejmowania przez osoby zainteresowane skutecznych działań celem ominięcia obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie, o których mowa w art. 93 u.g.n. warunkujących możliwość dokonania podziału od jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Przeniesienie na potencjalnego nabywcę udziału w prawie własności nieruchomości i następnie złożenie wniosku w sprawie podziału fizycznego tej nieruchomości celem zniesienia współwłasności stwarzałoby możliwość ominięcia przepisów art. 93 ust. 1 u.g.n., uzależniającego możliwość jego dokonania od zgodności z ustaleniami planu miejscowego.
Dokładnie taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie.
W przepisie § 16a ust.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś (Dz. Urz. Woj. Małop.2015.3607 t.j.) wskazano, że symbolem "RM" oznaczono tereny przeznaczone dla zabudowy zagrodowej. W ust.2 pkt 1) tego przepisu (zmienionym przez § 2 pkt 24 uchwały nr XXXIX/442/2021 z dnia 25 listopada 2021 r. - Małop.2021.6916 - zmieniającej nin. uchwałę z dniem 16 grudnia 2021 r.) ustalono, że w terenie tym budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej może być realizowany wyłącznie jako jednorodzinny w układzie wolnostojącym, przy czym na jednej działce budowlanej może być usytuowany nie więcej niż jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Łączną powierzchnię zabudowy nowych budynków gospodarczych, inwentarskich oraz innych, związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej, ogranicza się do 100 m2 na jednej działce budowlanej, przy czym powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego nie może być mniejsza niż 35 m2 (pkt 3 - w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 grudnia 2021 r). Zgodnie zaś z pkt 5) tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 grudnia 2021 r.), realizacja nowej zabudowy zagrodowej wymaga spełnienia warunków: a) powierzchnia gospodarstwa rolnego nie może być mniejsza niż 1 ha fizyczny, na terenie gminy W. lub gminy sąsiedniej, b) w ramach jednego gospodarstwa rolnego dopuszcza się budowę wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Z przedłożonych akt administracyjnych wynika (k.14), że decyzją z dnia 1 września 2020 r. Starosta Krakowski udzielił Z. R. pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do przechowywania narzędzi i sprzętu rolniczego na działce nr [...] w miejscowości M. gmina W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor przedstawił dokumenty potwierdzające posiadanie gruntów rolnych o wielkości przekraczającej 1 ha przeliczeniowy.
Z kolei z odpisów księgi wieczystej (k.2-4 a.a.) wynika, że w dniu 11 marca 2021 r. Z. R. darowała A. G. i P. G. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej udział wynoszący 50/100 w nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonych w M. oraz wyłącznie A. G. udział wynoszący 49/100 w tej nieruchomości, pozostawiając sobie udział wynoszący 1/100 we własności tych działek.
Z przedłożonych akt organu II instancji (k.75) wynika nadto, że ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 1 września 2023 r., wydaną w oparciu o art.95 pkt 7) u.g.n., po rozpoznaniu wniosku z dnia 18 listopada 2022 r.(prezentata organu 21.12.2022 r.) odmówiono zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,3843 ha na działki nr [...] o powierzchni 0,1763 ha i dz. nr [...] o powierzchni 0,2080 ha.
Odnotować także należy, że do wniosku z dnia 18.11.2022 r. dołączono mapę z projektem podziału nieruchomości z dnia 22.11.2022 r. Nr ks. Rob. [...]. W protokole przyjęcia granic z tego samego dnia na działce nr [...] wrysowano jedynie 2 budynki: 1 mieszkalny i 1 gospodarczy. Na mapie podziału na wydzielanej działce nr [...] (R,RII) nie oznaczono żadnego budynku. Na wydzielanej działce [...] (Br-RII) oznaczono 2 budynki: 1 mieszkalny i 1 gospodarczy.
Do wniosku złożonego w aktualnie kontrolowanej sprawie z dnia 1 sierpnia 2024 r. dołączono tę samą mapę podziału nieruchomości co poprzednio (bez drugiego budynku gospodarczego na działce wydzielanej nr [...] oraz wypis i wyrys z rejestru gruntów sporządzony w dniu 18.06.2024 r., w których opisano na tej działce trzeci budynek - budynek gospodarczy o powierzchni 8 m2.
Wyżej przedstawiona chronologia zdarzeń i dokonana wykładnia przepisów wskazuje na próbę obejścia prawa przez złożenie wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości w trybie art.95 pkt 1) u.g.n. w sytuacji, gdy podział nieruchomości w świetle przedstawionych wyżej przepisów nie byłby możliwy, a wnioskodawcy swoimi działaniami sami doprowadzili do powstania współwłasności.
Tezę tę potwierdza okoliczność, że Z. R., mającej udział wynoszący 1/100 we współwłasności dzielonej nieruchomości miałaby przypaść działka mająca parametry działki budowlanej. Nadto, postawienie na tej działce tak niewielkiego obiektu (nie wiadomo nawet, czy trwale związanego z gruntem) potwierdza tylko, że wnioskowany podział stanowi obejście prawa.
Tak więc Sąd uznał zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, pomimo jej częściowo błędnego uzasadnienia.
Wyjaśnić należy, przepis art.95 pkt 1 u.g.n. posługuje się pojęciem "budynków wzniesionych na podstawie pozwolenie na budowę" w rozumieniu legalnie wzniesionych/użytkowanych, w odróżnieniu od budynków wzniesionych samowolnie.
Termin "pozwolenie na budowę" jest właściwy ustawie Prawo budowlane i do jej unormowań należy sięgnąć interpretując to wyrażenie.
Skoro Prawo budowlane przewiduje możliwość legalnej budowy budynku bez pozwolenia na budowę, a nawet bez zgłoszenia, to w świetle art.95 pkt 1) całkowicie nieracjonalnym byłoby twierdzić, że jeżeli na dzielonej nieruchomości znajdują się budynki wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, to jej podział byłby dopuszczalny, a w sytuacji wybudowania ich również legalnie, ale bez pozwolenia na budowę (bo nie było wymagane), czy też bez zgłoszenia (bo nie było wymagane) – to podział nieruchomości dopuszczalny by nie był.
Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał dokonanie podziału w trybie art.95 pkt 1) u.g.n. za dopuszczalne również wtedy, gdy budynki zostały wzniesione samowolnie, ale następnie zostały zalegalizowane. Wyjaśnił, że zezwolenie takie musi być traktowane na równi z pozwoleniem na budowę (por. wyrok NSA I OSK 593/11, LEX nr 1218885).
Tak więc stanowisko organu, że istotnym w sprawie było, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku gospodarczego, a nie dwóch, jest bezzasadne.
Nie można podzielić również konstatacji organu odwoławczego, że skoro "budynkiem" w rozumieniu prawa budowlanego jest obiekt trwale związany z gruntem za pomocą fundamentów oraz posiadający dach, to z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, aby na przedmiotowej działce, oprócz budynku gospodarczego znajdującego bliżej budynku mieszkalnego znajdował się jeszcze jeden budynek gospodarczy spełniający powyższe kryteria.
Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie musiało obejmować swoim zakresem budynek gospodarczy, gdyż dotyczyło ono zabudowy zagrodowej, gdzie z definicji dotyczy ona budynku mieszkalnego wraz z budynkami towarzyszącymi, czyli np. budynkami gospodarczymi, które tworzą całość inwestycyjną.
Zarzuty skargi Sąd ocenił jako niezasadne.
Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom: wypisowi i wyrysowi z Ewidencji Gruntów i Budynków. Jest to o tyle zarzut niezrozumiały, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO dokonało następującego ustalenia: "z wyjaśnień odwołujących się oraz z załączonej dokumentacji wynikało, iż na przedmiotowej działce położony jest jeden budynek mieszkalny, obok budynku posadowiony jest budynek gospodarczy oraz mniej więcej na środku działki posadowiony jest jeszcze jeden budynek gospodarczy".
Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji ("zgodnie z definicją "budynku" w prawie budowalnym, aby uznać obiekt za budynek musi być on trwale związany z gruntem za pomocą fundamentów oraz posiadać dach (..). W nawiązaniu do powyższego, w ocenie organu II instancji, z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy nie wynikało, aby na przedmiotowej działce, oprócz budynku gospodarczego znajdującego bliżej budynku mieszkalnego znajdował się jeszcze jeden budynek gospodarczy spełniający powyższe kryteria") zdaje się raczej wskazywać, że obiekt wskazany na wyrysie z rejestru gruntów nie spełnia definicji budynku.
Kolegium, co do zasady, mogło się powołać na dowód znajdujący się w aktach innej, poprzednio procedowanej sprawy, dołączonych do akt sprawy obecnie rozpoznawanej. Jednakże z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w poprzedniej sprawie nie wynika, aby na zdjęciach wklejonych do odwołania z dnia 31.03.2023 r. znajdował się budynek wymieniony w wyrysie i wypisie z rejestru gruntów z dnia 18.06.2024 r.
Uchybienia te nie miały jednakże żadnego wpływu na wynik sprawy.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut skargi polegający na zupełnym pominięciu postępowania dowodowego odnośnie zgodności zatwierdzanego podziału z innymi punktami z art. 95 u.g.n. poza pkt. 1, pomimo iż skarżący wszczęli postępowanie z całego artykułu i jasno informowali, że rzeczony podział może niezależnie wypełniać i inne punkty katalogu przesłanek z art. 95 u.g.n.
Przeciwko tej tezie przemawia fakt, że we wniosku z dnia 1 sierpnia 2024 r.(k. 8 a.a.) skarżący jednoznacznie wskazali, że "podział powyższej nieruchomości następuje w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami i wydzielenia budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków (t.j. art.95 pkt 1)". Niejako na marginesie, w końcowym fragmencie pisma, podali że "wnioskodawcy zwracają uwagę, iż oprócz spełnienia przesłanek z art.95 pkt 1) u.g.n., jako że jeden z budynków jest budynkiem mieszkalnym, projektowany podział niezależnie wypełnia także przesłanki art.95 pkt 7) u.g.n." Z cytowanego zdania wcale zatem nie wynika, aby tę ostatnią okoliczność wskazano jako cel podziału.
Wskazać zatem należy, że w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że to na stronie ciąży obowiązek wyraźnego wskazania celu dokonania podziału, a wobec tego nie można przyjąć, że to organ powinien badać wszystkie przesłanki z art. 95 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1739/05, LEX nr 227695; tak również A. Nikiforów w pkt 3 komentarza do art. 95 u.g.n. pod red. E. Klat-Górskiej). Obowiązek wskazania celu podziału wynika również wprost z § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), stanowiącego że "w przypadku dokonywania podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 ust. 2a i art. 95, we wniosku, o którym mowa w ust. 2, należy wskazać cel dokonania podziału nieruchomości". We wniosku skarżących cel ten został jasno wskazany.
Wbrew twierdzeniom skarżących, organ nie jest zobligowany do badania każdej z podstaw podziału określonej w art. 95 u.g.n.
Wreszcie, niedopuszczalne byłoby prowadzenie kolejnego postępowania w trybie art.95 pkt 7) u.g.n., w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji odmownej w tym przedmiocie, wydanej w sprawie podmiotowo i przedmiotowo (w oparciu o ten sam projekt podziału) tożsamej ze sprawą, mającą być, w oczekiwaniu skarżących, ponownie procedowaną na podstawie art.95 pkt 7) u.g.n.
W kontrolowanym postępowaniu nie powstały i nie pozostały wątpliwości co do treści normy prawnej, tak więc zarzut naruszenia art.7a § 1 k.p.a. jest niezasadny.
Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., polegający na postępowaniu organu administracji publicznej w sposób niebudzący zaufania dla uczestników postępowania, a także na rozstrzygnięciu sprawy w sposób odmienny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W decyzji z dnia 8 marca 2022 r. w postepowaniu prowadzonym w trybie art.95 pkt 7) u.g.n. Wójt Gminy W. W. wyjaśnił przyczyny odejścia od dotychczasowej praktyki uwzględniania wniosków stron o zatwierdzenie podziału: "art.95 pkt 7) był nadużywany do podziałów co powodowało rozdrobnienie gospodarstw rolnych". Było to powodem zmiany planu. Jak już wyżej przedstawiono, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został zmieniony przez § 2 pkt 24 uchwały nr XXXIX/442/2021 z dnia 25 listopada 2021 r. - Małop.2021.6916) z dniem 16 grudnia 2021 r.
Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Jak już wynika z wcześniejszej części uzasadnienia Sądu organy dokonały częściowo nieprawidłowej wykładni przepisu art.95 pkt 1) u.g.n. przez przyjęcie, że dla jego zastosowania budynek gospodarczy o powierzchni 8 m2 winien być wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę.
Błędny jest także zarzut ograniczenia uprawnień skarżących, wbrew regułom wykładni ograniczeń praw i wolności obywatelskich, wbrew art. 7a k.p.a. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz wbrew orzecznictwu NSA. Jak już wcześniej wyjaśniono możliwość podziału gospodarstwa rolnego nie jest nieograniczona, co wynika z Konstytucji, ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i kodeksu cywilnego.
Wobec powyższego, uznając skargę za niezasadną, orzeczono o jej oddaleniu.