II SA/Kr 908/20

II SA/Kr 908/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Joanna Tuszyńska /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 456/21 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. skargi Firma A na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach nr XVI/204/20 z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy Jazy w Niepołomicach I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały I. zasądza od Gminy Niepołomice na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Firma A z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach Nr XVI/204/20 z dnia 27 lutego 2020 r., zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy Jazy w Niepołomicach. Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 140 ustawy Kodeks cywilny w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione naruszenie prawa własności strony skarżącej w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy, z uwagi na bezprawne wykluczenie możliwości lokalizowania na jednej działce więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego,
- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień strony skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na bezprawne wykluczenie możliwości lokalizowania na jednej działce więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego,
- art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie ograniczeń w zabudowie, które nie wynikają z przepisów ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż żaden przepis prawa nie daje organowi uprawnienia do decydowania o liczbie budynków jakie mogą powstać na danej nieruchomości.
Strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca spółka podała, że jest właścicielką nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w miejscowości Niepołomice w rejonie ul. [...] o łącznej powierzchni 3,1710 ha. Nieruchomość ta jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy Jazy w Niepołomicach, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Niepołomicach Nr XLII/599/14 z dnia 27 czerwca 2014 r. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, nieruchomość spółki została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren 1MN1). Plan miejscowy w § 23 określił również dopuszczalne parametry zabudowy możliwej do realizacji na tym terenie, w tym wskaźnik intensywności zabudowy (0,2-0,8), wskaźnik powierzchni zabudowy (max. 40%), a także minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (min. 40%). W planie miejscowym określono ponadto zasady wydzielania nowych działek w wyniku scalania i podziału nieruchomości, przyjmując, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 - 3 MN1 minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek wynosi 700 m2, z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym i szeregowym oraz dla zabudowy usługowej - 400 m2 (§ 6 pkt 2a planu).
Na przedmiotowej nieruchomości spółka zamierza realizować inwestycję polegającą na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zaskarżona uchwała do § 7 uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach Nr XLII/599/14 z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy Jazy w Niepołomicach dodała pkt. 7a o następującym brzmieniu: "w obrębie jednej działki ewidencyjnej dopuszcza się realizację nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Przedmiotowa zmiana ma na celu uzupełnienie części tekstowej planu o ustalenia w zakresie ograniczeń w intensywności zainwestowania.
W ocenie strony skarżącej, powyższa zmiana w sposób istotny naruszyła jej interes prawny z uwagi na drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy należących do niej nieruchomości. Na skutek przedmiotowej zmiany spółka może bowiem zrealizować na należącej do niej nieruchomości kilkadziesiąt budynków mniej, niż było to możliwe przy poprzednio obowiązujących ustaleniach planu. Co więcej, wskazane powyżej ograniczenie zdaniem spółki zostało wprowadzone bez podstawy prawnej, gdyż żaden obowiązujący przepis prawa nie daje gminie uprawnienia do precyzyjnego określania liczby budynków mogących powstać na określonej nieruchomości. Przepisy prawa jednoznacznie określają, za pomocą jakich narzędzi i parametrów gmina może kształtować zabudowę na danym terenie w oparciu o ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe regulacje w tym zakresie zostały zawarte przede wszystkim w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że kwestia intensywności zabudowy na danym terenie jest regulowana nie poprzez określanie w planie liczby budynków na działce budowlanej, ale poprzez określanie szczegółowych wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a także poprzez określenie gabarytów budynków (np. wysokości czy też szerokości elewacji frontowych). Skutkiem praktycznym przyjętego w zaskarżonej uchwale rozwiązania jest wymuszenie na inwestorze dokonania podziału nieruchomości jeszcze przed sporządzeniem i zatwierdzeniem projektu budowlanego dla danej inwestycji, co może prowadzić do istotnych problemów w przypadku konieczności dokonania zmian w kształcie lub zakresie inwestycji obejmującej większy teren (np. w zakresie modyfikacji planowanego układu drogowego, lub też w zakresie zmiany docelowej liczby budynków). Strona skarżąca wyjaśniła, że zmiany w zakresie kształtu zamierzenia inwestycyjnego (w tym zmiany dotyczące liczby i wielkości budynków) często są wprowadzane na etapie komercjalizacji inwestycji, co jest związane z koniecznością uwzględnienia aktualnych potrzeb potencjalnych nabywców poszczególnych domów.
W odpowiedzi na skargę Gmina Niepołomice wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
Gmina wskazała, że procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób zgodny z przepisami. Odwołując się do regulacji zawartych w art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3, art. 4 ust.1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreśliła, że w ramach władztwa planistycznego organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawą i nie nadużywają swych uprawnień. Gmina wskazała, że historycznie obszary o funkcji mieszkaniowej na terenie Miasta i Gminy Niepołomice tworzy przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności, dominująca zarówno w centrum miasta, jak i w jednostkach wiejskich. Wciąż nieliczne są zarówno niewielkie zespoły zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i szeregowej, choć istotnym elementem tkanki urbanistycznej w ostatnim okresie stają się zorganizowane zespoły zabudowy w postaci osiedli takich jak Park Eko w Niepołomicach, Boryczów i os. na Jazach w Niepołomicach. Podstawowym zadaniem lokalnej polityki przestrzennej winno być prowadzenie ustaleń zapewniających możliwość racjonalnego i zrównoważonego rozwoju z jednoczesną ochroną najwyższych wartości historycznych, przyrodniczych czy kulturowych. Gmina podniosła również, że ograniczenia w potencjale inwestycyjnym nieruchomości na obszarze planu wynikają z: jakości dróg (drogi wąskie, niedostosowane do zwiększonego ruchu), ograniczonej przepustowości sieci wodociągowej, braku kanalizacji, a także brakach w infrastrukturze społecznej: brak przedszkoli, przepełniona szkoła. Wprowadzone ograniczenia są zatem proporcjonalne do możliwości inwestycyjnych terenów, na których zostały ustanowione i jako takie mają charakter uzasadniony w ramach procedury planistycznej. Powołała się na wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. II OSK 162/12 w którym wskazano, że nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego. Powołała się także na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Wojewody [...] przedstawione w piśmie z dnia 18 września 2017 r., [...] kierowanym do jednostek samorządu terytorialnego, że w ramach władztwa planistycznego gminy mieści się uprawnienie do ograniczenia liczby budynków na jednej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W myśl przepisu art.101 ust.1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Strona skarżąca jest właścicielką nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w miejscowości N. w rejonie ul. [...] o łącznej powierzchni 3,1710 ha. Nieruchomość ta jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy Jazy w Niepołomicach, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Niepołomicach Nr XLII/599/14 z dnia 27 czerwca 2014 r. Ustalenia tego planu, przed dokonaniem zaskarżonej zmiany, nie zawierały kwestionowanego ograniczenia, że "w obrębie jednej działki ewidencyjnej dopuszcza się realizację nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Dokonana zmiana musi być zatem potraktowana jako zmiana prowadząca do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uznać zatem należy, że strona skarżąca wykazała legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.
Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących rodzi konieczność oceny zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Zaznaczyć również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie granice sprawy wyznacza zakres regulacji naruszający interes prawny strony skarżącej.
Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2020.293, dalej "u.p.z.p.") istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały).
Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności.
W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949). Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego ustalenia więc wymaga, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu bądź jego zmianą, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag( por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn.. II OSK 1189/16).
Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA).
Rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 - CBOSA). Analiza akt planistycznych pozwala na dokonanie oceny, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.
Przebiegała ona następująco:
1) w dniu 29.05.2019 r. podjęta została uchwała Nr VIII/85/19 Rady Miejskiej w Niepołomicach w sprawie: przystąpienia do sporządzenia zmiany uchwały nr XLII/599/14 z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy Jazy w Niepołomicach ( k.9 akt planistycznych);
2) w dniu 1.08.2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice zawiadomił instytucje wymienione na karcie 42/2 akt planistycznych o przystąpieniu do sporządzenia zmiany uchwały nr XLII/599/14 z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy Jazy w Niepołomicach wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (k.39 i nast. wraz z dowodami doręczenia);
3) w dniu 1.08.2019 r.- Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieliczce oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko (k.176/2, k.184/2);
4) w dniu 6.08.2019 r. zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (k.19 i nast.);
5) w dniu 6.08.2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice ogłosił w prasie miejscowej przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń oraz na BIP o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko określając formę, miejsce i termin składania wniosków do zmian planu i do prognozy oddziaływania na środowisko - do dnia 5 września 2019 r. (k.9 – 37),
6) w dniu 10.09.2019 r. sporządził dokument "Wykaz wniosków do planu", zaznaczając, że nie wpłynął żaden wniosek (k.197);
7) w dniu 10.09.2019 r. sporządził dokument "Wykaz wniosków do planu", złożonych przez instytucje (k.203 i nast.);
8) w grudniu 2019/styczniu 2020 r. została sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia zmian (k.299);
9) w dniach 9 i 10.10.2019 r. sporządzony projekt zmiany planu został przekazany właściwym organom administracji publicznej celem zaopiniowania/uzgodnienia (k.321 i nast.);
10) w dniu 21.11.2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice ogłosił i obwieścił o wyłożeniu do publicznego wglądu zmiany miejscowego planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko, określił termin przeprowadzenia dyskusji publicznej na dzień 11.12.2019 r. oraz określił termin składania uwag do dnia 16.01.2020 r. (k.549 i nast.);
11) w dniu 22.11.2019 r. sporządził wykaz opinii oraz wykaz uzgodnień do projektu planu (k.478 i nast.);
12) w dniu 11.12.2019 r. odbyła się dyskusja publiczna (k.613 i nast.);
13) wyłożenie projektu planu miało miejsce w dniach 28.11.2019r. – 02.01.2020 r.(k.557);
14) w dniu 28.01.2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice sporządził wykaz uwag i przedstawił sposób ich rozstrzygnięcia (k.627 i nast.).
15) w dniu 27.02.2020 r. Rada Miejska w Niepołomicach podjęła zaskarżoną uchwałę (k.647).
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień strony skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na wykluczenie możliwości lokalizowania na jednej działce więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uznać go należy za zasadny.
Jednocześnie podzielić należy stanowisko organu, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z Konstytucji oraz ustaw, nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo, przede wszystkim przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności. Zgodnie z przepisem art. 140 k.c. uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Jedną z ustaw mających istotny wpływ na ograniczenie własności nieruchomości jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przyznająca organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wraz z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności i dlatego wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej. Z tego powodu samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym także chronionych wartości konstytucyjnych, również zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej, chodzi zatem o konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że uchwalenie kwestionowanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego: "w obrębie jednej działki ewidencyjnej dopuszcza się realizację nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" nie spełnia warunku zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem prawa własności a zamierzonym celem danej regulacji prawnej.
Jak wynika z § 1 ust.2 zaskarżonej uchwały jej celem jest uzupełnienie części tekstowej planu o ustalenia w zakresie ograniczeń w intensywności zainwestowania. W uzasadnieniu uchwały podano, że stosownie do przepisu art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Na obszarze objętym planem miejscowym w ostatnim czasie można zauważyć rosnącą popularność realizacji inwestycji mieszkalnych dokonywanych niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnej wielkości powierzchni wydzielanych nowych działek (na podstawie w/w przepisu), a skala zjawiska rzutuje negatywnie na ład przestrzenny w obszarze objętym planem miejscowym. Z tego ostatniego zdania wynika zatem, że dotychczas obowiązujący plan miejscowy określał minimalną wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek, ale na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. dochodziło do podziałów działek niezależnie od tych ustaleń. Stanowisko przyjęte w uzasadnieniu uchwały jest wadliwe.
W rozdziale 1 zatytułowanym "Ustalenia ogólne" uchwały z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy Jazy w Niepołomicach (Dz. Woj. Małop.2014.4377 z dnia 2014.08.08) zamieszczony został § 6 o treści: "Ustala się następujące zasady i warunki scalania i podziałów nieruchomości:
1) nie określa się granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami;
2) ustala się następujące zasady wydzielania nowych działek w wyniku scalania i podziału nieruchomości:
a) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-3MN1:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek: 700 m2; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym i szeregowym oraz dla zabudowy usługowej: 400 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 18 m; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym i dla zabudowy usługowej: 12 m; dla zabudowy w układzie szeregowym: 9 m,
b) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN2:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek: 700 m2; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym i szeregowym oraz dla zabudowy usługowej: 400 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 18 m; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym i szeregowym oraz dla zabudowy usługowej: 12 m,
c) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-83MN3:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek: 800 m2; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym i szeregowym oraz dla zabudowy usługowej: 400 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 18 m; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym i szeregowym oraz dla zabudowy usługowej: 12 m,
d) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-7MN3/W:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek: 800 m2; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym 400 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 20 m; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym: 12 m,
e) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek powinna wynosić: 1000 m2; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy usługowej 400 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 20 m; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy usługowej: 12 m,
f) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-10MU1:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek powinna wynosić: 800 m2; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym oraz dla zabudowy usługowej: 400 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 18 m; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym oraz zabudowy usługowej: 12 m,
g) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MU2:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek powinna wynosić: 1000 m2; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy usługowej 400 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 25 m; z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz budynków zakwaterowania turystycznego w układzie bliźniaczym oraz zabudowy usługowej 12 m,
h) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MU3:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek powinna wynosić 500 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 18 m,
i) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1U1, 2U1, 3U1:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek: 2000 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 30 m,
j) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4U1, 5U1, 6U1,
7U1, U1/W:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek: 1000 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 20 m,
k) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1U2:
– minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek: 1000 m2,
– minimalna szerokość frontu nowo wydzielanej działki powinna wynosić: 20 m,
l) kąt zawarty pomiędzy nowo wydzielanymi granicami w stosunku do
pasa drogowego powinien się mieścić w przedziale pomiędzy 60, a 120
stopni;
3) dla pozostałych wydzielonych terenów nie ustala się minimalnych parametrów wydzielanych działek;
4) nie ustala się minimalnej wielkości działek w przypadku dokonywania podziałów pod drogi, ciągi pieszo - jezdne i piesze, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i utrzymania i regulacji wód oraz obiekty i urządzenia infrastruktury komunikacyjnej;
5) nie ustala się minimalnej wielkości działek w przypadku dokonywania podziałów mających na celu powiększenie działek sąsiednich, pod warunkiem, że nieruchomość z której działka jest wydzielana po jej wydzieleniu będzie miała powierzchnię nie mniejszą niż wymagana w ustaleniach dla terenów; warunku nie stosuje się w odniesieniu nieruchomości nie stanowiącej działki budowlanej;
6) nie ustala się wielkości działek w przypadku dokonywania podziałów mających na celu uregulowanie spraw własnościowych związanych z istniejącą zabudową."
Stosownie do art. 101 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 t.j.) zamieszczonego w rozdziale 2 ustawy "Scalanie i podział nieruchomości" przepisy tego rozdziału regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu, a stosuje się je do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W myśl art..102 ust.1 ustawy gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (ust.2).
Jak wynika z art.101 u.g.n. istotą "scalania i podziału nieruchomości" jest po przeprowadzeniu scalenia dokonanie ich ponownego podziału na działki gruntu. Samo scalenie bez podziału nieruchomości nie miałoby sensu. Dlatego w tytule rozdziału 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami posłużono się sformułowaniem: "Scalanie i podział nieruchomości".
Uznać należy, że wyrażenie użyte w § 6 pkt 2) tekstu planu "ustala się następujące zasady wydzielania nowych działek w wyniku scalania i podziału nieruchomości" użyte zostało w znaczeniu, jakim posłużono się w nim w art. 101 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem przedstawione w § 6 pkt 2) lit. od a) do k) planu minimalne wielkości wydzielonych działek odnoszą się wyłącznie wydzielania nowych działek w wyniku scalania i podziału nieruchomości.
Nadto, dla określenia minimalnej powierzchni działki budowlanej nie ma potrzeby do odwoływania się do podziałów nieruchomości.
Zgodnie z przepisem art.15 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu przekazania projektu planu do opinii i uzgodnień - Dz.U.2018.1945 t.j. z dnia 2018.10.10) w planie miejscowym określa się obowiązkowo:
1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;
3a) zasady kształtowania krajobrazu;
4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;
5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;
7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;
8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;
10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;
12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.
Zgodnie zaś z ust.3 tego przepisu, w zależności od potrzeb, w planie miejscowym określa się m.in.: granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (pkt 1), sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów (pkt 8), minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych (pkt 10).
Z powyższego wynika, że określenie w planie miejscowym zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości jest obowiązkowe i powinno mieć miejsce zawsze, nawet jeśli w planie nie wskazano obszarów, na których potrzebne są scalenie i podział nieruchomości. Natomiast określenie granic obszarów wymagających scalenia i podziałów jest fakultatywne i następuje "w zależności od potrzeb", czyli wtedy, gdy w celu realizacji postanowień planu miejscowego takie scalenie i podział są konieczne.
Z kolei z § 4 pkt 6) rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587) wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W pkt 8) tego przepisu wskazano natomiast, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.
Tak więc zacytowana regulacja zawarta w § 6 pkt 2) lit. od a) do pkt 3) tekstu planu nie odnosi się w ogóle do podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 i 94 u.g.n. Z brzmienia § 6 pkt 2) uchwały (ustala się następujące zasady wydzielania nowych działek w wyniku scalania i podziału nieruchomości) wypływa zatem logiczny wniosek, że uregulowanie to nie może dotyczyć fakultatywnego ustalenia planu, wymienionego w art.15 ust.3 pkt 10) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Jedynie bowiem z tego przepisu wynika możliwość uregulowania w planie minimalnej powierzchni działek powstałych na skutek podziału nieruchomości.
Tak więc plan zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy Jazy w Niepołomicach, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Niepołomicach Nr XLII/599/14 z dnia 27 czerwca 2014 r. nie określa minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych.
Przypomnieć również należy, że zgodnie z § 23 tej uchwały wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem 1-3MN1. Ustalono m.in., że w granicach terenów 1-3MN1 mogą być lokalizowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 40 %, minimalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,2, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,8, a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej - 40%. Plan nie zawiera więc innych ustaleń ograniczających intensywność zabudowy.
Celem uchwalonej zmiany miało być uzupełnienie części tekstowej planu z 2014 r. o ustalenia w zakresie ograniczeń w intensywności zainwestowania. W istocie nie stanowi ona jednakże uzupełnienia, ale wprowadza niczym nieuzasadnione poważne ograniczenie w korzystaniu z przysługującego prawa własności.
Zatrzymajmy się na chwilę przy wskaźniku intensywności zabudowy, który zgodnie z planem z 2014 r. ma wynosić od 0,2 do 0,8. Przypomnieć należy, że nie jest on w żaden sposób powiązany z wielkością powierzchni działki. W myśl § 5 pkt 11) uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach Nr XLII/599/14 z dnia 27 czerwca 2014 r. przez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć parametr, wyrażony jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej. Powierzchnia całkowita zabudowy to z kolei suma powierzchni całkowitych wszystkich budynków na terenie działki budowlanej (pkt 10), a powierzchnia całkowita budynku to suma powierzchni całkowitych wszystkich nadziemnych kondygnacji budynku. Załóżmy, że inwestor dysponuje działką o powierzchni 4 000 m2 i ma zamiar zbudować dom jednorodzinny o powierzchni całkowitej zabudowy 200 m2. W takiej sytuacji wskaźnik intensywności zabudowy wyniesie 0, 05, co naruszać będzie ustalenia planu. Tak więc kwestionowany zapis nie spełni celu w jakim został uchwalony – nie tyle nie wprowadzi ograniczeń w intensywności zainwestowania, ale wymusi zwiększenie intensywności zabudowy.
Tak więc uznać należy, że ustalenie planu, iż "w obrębie jednej działki ewidencyjnej dopuszcza się realizację nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" w oderwaniu od powierzchni działki budowlanej jest zbyt daleko idącym ograniczeniem wykonywania prawa własności.
Gmina ograniczenie zabudowy poprzez dopuszczenie realizacji jednego budynku mieszkalnego na jednej działce uzasadniała uzupełnieniem ustalonych w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, a także osiągnieciem celu w postaci ochrony ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Zdaniem Sądu dążenie do osiągnięcia wskazanych celów jest jak najbardziej zrozumiałe, niemniej jednak w kontrolowanym przypadku możliwość taka istniała także przy zastosowaniu ograniczeń w wykonywaniu prawa własności o niższym stopniu ingerencji w uprawnienia jednostki, chociażby przy użyciu środków wynikających wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Gmina nie wykazała, aby bez wprowadzenia kwestionowanej zasady nie było innej możliwości wpływania na gęstość zabudowy na terenach objętych planem.
Symptomatyczne, że podczas dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami planu (k.613 akt planistycznych) kierownik Referatu Strategii i Rozwoju Urzędu Gminy Niepołomice i projektanci planu informowali obecnych, że wszystkie zmieniane plany mają zapisy dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek. Podali, że pod budowę szeregówek minimalna powierzchnia działki wynosi 3 ary, a deweloperzy budują i następnie dzielą działki na podstawie art.95 u.g.n. Zdaniem projektantów proponowana zmiana planu chroni przed tym, że deweloper nie przyjmie wartości dzielonej działki mniejszej niż 300 m2.
Jest to o tyle złudne, że zamieszczony w planie zapis, że "w obrębie jednej działki ewidencyjnej dopuszcza się realizację nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" nie będzie miał zastosowania przy dokonywania podziału nieruchomości opisanego w art.95, czyli niezależnie od ustaleń planu miejscowego.
Rzecz jednakże w tym, że dotychczasowy plan określał minimalną powierzchnię działki, jak już to wyżej przedstawiono, wyłącznie w stosunku do działek wydzielanych w następstwie scalenia. Nadto, skoro podział nieruchomości w trybie art.
Wprowadzone ograniczenie nie pozostaje zatem w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których je ustanowiono.
Dlatego też, stwierdzając przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego przy uchwaleniu kwestionowanej zmiany planu, na podstawie art.147§1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).