II SA/Kr 907/23

II SA/Kr 907/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91, art. 93
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 28, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 10 ust. 2a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1148
art. 2 pkt 13, 18, 19
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwalę Nr XLlX/591/2023 Rady Gminy Korzenna z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą "Nr 10-Koniuszowa" I. stwierdza nieważność § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b w zakresie słów: "o mocy przekraczającej 500 kw" II. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 4 lit. b, § 15 oraz wszystkich oznaczeń "MN/U" zawartych w części tekstowej zaskarżonej uchwały; III. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obszarów oznaczonych symbolem 1MN/U oraz 2MN/U; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Gminy Korzenna na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 907/23
UZASADNIENIE
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLIX/591/2023 Rady Gminy Korzenna z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą "Nr 10 - Koniuszowa" (dalej: "mpzp"), żądając zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i stwierdzenia nieważności mpzp w zakresie:
1) § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b;
2) § 15 ust 2 pkt 2 i 4;
3) § 25 ust. 2 pkt 3 lit. b;
4) § 25 ust. 2 pkt 4 lit. d;
5) rysunku planu w całości.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski podniósł, że mpzp narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Co do 1), 4) i 5) Wojewoda Małopolski podniósł, że postanowienia mpzp dopuszczające możliwość lokalizacji urządzeń umożliwiających pozyskiwanie energii odnawialnej są niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i naruszają art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Dopuszczalność lokalizacji urządzeń wytwarzających energię odnawialną (§ 25 ust. 2 pkt 4 lit. d) nie precyzuje, jaka może być maksymalna moc tych urządzeń, pozostawiając inwestorowi pewną dobrowolność w rozumieniu i stosowaniu tego postanowienia. Wprawdzie aktualnie obowiązujący art. 10 ust. 2a u.p.z.p. dotyczy OZE o mocy większej niż 500 kW, jednakże uchwała nr XXXIV/375/2018 Rady Gminy Korzenna w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna (dalej: "suikzp") podjęta została w dniu 16 marca 2018 r., natomiast – zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw - do studiów sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, co oznacza, że w studium oraz następczo w planie miejscowym wyznacza się obszary rozmieszczenia OZE o mocy powyżej 100 kW (poprzednie brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p.).
W suikzp nie wyznaczono terenów dopuszczających lokalizację urządzeń umożliwiających pozyskiwanie energii odnawialnych źródeł o mocy powyżej 100 kW. Tym samym zgodnie z wiążącym Gminę suikzp dopuszczalne było jedynie przewidzenie urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy do 100 kW, a nie o parametrach pomiędzy 100 kW a 500 kW.
Co do 2) Wojewoda Małopolski podniósł, że postanowienia mpzp ustalające dla terenów 1MN/U maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (50%) i minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (30%) są niezgodne z suikzp, albowiem w suikzp (rozdział 21.2) obie te wartości dla "obszarów mieszkaniowych, zabudowy jednorodzinnej (MN)" wynoszą 40%. Wprawdzie suikzp dopuszcza "utrzymanie istniejących powierzchni zabudowy", jednakże znaczna część wyznaczonych terenów MN/U nie jest obecnie zagospodarowana, toteż nie można mówić tutaj o utrzymaniu istniejącej powierzchni zabudowy. W zakresie zgodności mpzp z suikzp doszło zatem do naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p.
Co do 3) Wojewoda Małopolski podniósł, że naruszono art. 37a u.p.z.p., albowiem jednocześnie z wprowadzeniem tego przepisu uchylono art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i rada gminy utraciła kompetencję do ustalania w planach miejscowych zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, szyldów oraz ogrodzeń. Tymczasem Rada Gminy Korzenna wprowadziła zakaz sytuowania ogrodzeń dla terenów wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1WS - 16WS (§ 25 ust. 2 pkt 3 lit. b). Uchwała Nr Vll/106/2019 Rady Gminy Korzenna w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego miejscowości Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 10 - Koniuszowa" podjęta została w dniu 29 kwietnia 2019 r., natomiast – zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu – do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia 11 września 2015 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Korzenna wniósł o utrzymanie lub uchylenie zaskarżonej części tekstowej i nieuchylanie rysunku planu w całości ze względu na prawidłowe zapisy w kontekście zapisów § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b mpzp oraz o utrzymanie pozostałych postanowień mpzp, ewentualnie częściowe ich uchylenie według poniższych wskazań:
- § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b mpzp odnosi się do OZE o mocy do 500 kW, a mpzp nie ustala stref ochronnych wymaganych dla OZE o mocy przekraczającej 500 kW (patrz: słowniczek i legenda). Zakres mocy wynika z braku wskazania obowiązkowej strefy ochronnej OZE (granica terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub tereny o różnych zasadach zagospodarowania, dla którego dopuszcza się lokalizowanie obiektów i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW). Tym samym dla indywidualnych rozwiązań wskazano na zakres mocy ("nie przekraczającej 500 kW"). Ze względu na brak wyrysowanej strefy ochronnej OZE nie ma dowolności rozumienia tego postanowienia. Mpzp jest zgodny z suikzp. W związku z powyższym należy uchylić fragment "o mocy przekraczającej 500 kW" (wówczas zakres mocy wynikać będzie wyłącznie z przepisów odrębnych i suikzp, gdzie przy braku wyznaczenia strefy ochronnej OZE moc dla tego obszaru wynosi do 500 kW), lecz nie należy uchylać rysunku;
- w zakresie § 15 ust 2 pkt 2 i 4 mpzp podniósł, że część wyznaczonych terenów MN/U jest zagospodarowana i posiada małe powierzchniowo działki, których wielkość w kontekście zaproponowanych wskaźników nie była badana na poziomie suikzp. Można zatem mówić tutaj o utrzymaniu powierzchni zabudowy odpowiadającej stanowi faktycznemu oraz potrzebom z niego wynikającym. Wskaźnik 50% uwzględnia ten fakt i nie stoi w konflikcie z suikzp ("nie większą niż 40%"). Natomiast minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest zgodny z suikzp - polityka przestrzenna w gminie Korzenna powinna opierać się o następujące zasady: racjonalne zagospodarowanie terenów zabudowanych, tworzenie we wsiach sołeckich miejsc o charakterze przestrzeni publicznych pozwalających na integrację mieszkańców. Przyjęte w suikzp rozwiązania mają na celu umożliwienie rozwoju gminy i poprawę jakości życia mieszkańców. Decyzje dotyczące użytkowania terenów powinny zatem uwzględniać potencjalny wpływ wyboru danej funkcji przez pryzmat oceny i pomiaru zmian sposobu zagospodarowania. Dobór kryteriów oceny oddziaływania tych decyzji oparty jest o takie wskaźniki, które w zależności od zakładanej funkcji są zmienne dla danego terenu w określonej jednostce czasu, zatem można mówić o utrzymaniu istniejącej powierzchni zabudowy;
- zakaz lokalizacji ogrodzeń nie narusza przepisów ustawy i nie przekracza granic upoważnienia ustawowego do sformułowania planu miejscowego, ponieważ art. 37a u.p.z.p. odnosi się do warunków lokalizacji, a nie do samej możliwości lub braku możliwości lokalizacji. Art 37a u.p.z.p. odnosi się do zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a tego Rada Gminy nie ustaliła. Dopuszczono grodzenie nieruchomości wzdłuż rowu zgodnie z przepisami z zakresu Prawa wodnego, czyli czynności, a nie ogrodzenia jako przedmiotu. Lokalizacja (brak możliwości lokalizacji) nie wchodzi w zakres art. 37a u.p.z.p., a grodzenie nie stanowi ogrodzenia.
Na koniec Wójt Gminy Korzenna wskazał na potrzebę umożliwienia mieszkańcom realizacji długo wyczekiwanych inwestycji i podkreślił, że mpzp sporządzono w sposób nieszkodliwy dla mieszkańców, a jego postanowienia nie są krzywdzące i umożliwiają prawidłową realizację projektów architektonicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) –określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.
Zgodnie natomiast z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) dalej zwanej u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do tej grupy zarzutów, która dotyczy postanowień zaskarżonej uchwały, stanowiących o możliwości pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł energii (dalej: OZE). Wojewoda twierdzi, że zapisy w tym zakresie są niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz naruszają art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kwestionowany w skardze zapis § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b (§ 12 dotyczy całego obszaru objętego planem i reguluje zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej), ma następujące brzmienie:
"1. W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się: 2) dopuszczenie: b) rozbudowy, przebudowy, wymiany i rozbiórki, stosowania indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy przekraczającej 500 kW"
Natomiast kwestionowany zapis § 25 ust. 2 pkt 3 lit. b (§ 25 zawiera uregulowania szczegółowe dla terenów wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1WS - 16WS) stanowi, że:
"2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: 4)dopuszcza się: d)lokalizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną."
Dalej przywołać należy postanowienia załącznika nr 1 do uchwały nr XXXIV/375/2018 Rady Gminy Korzenna z dnia 16 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna, dalej zwanego Studium, dotyczące kwestii odnawialnych źródeł energii. W pkt. 6.1.8. Studium pt. "STAN POWIETRZA ATMOSFERYCZNEGO", str. 33-34, wskazano, że:
"Utrzymanie dobrej jakości powietrza, a nawet poprawę jego stanu można uzyskać przez ograniczenie szkodliwych dla środowiska technologii, zmniejszenie oddziaływania obszarów niskiej emisji na środowisko naturalne, stworzenie warunków rozwoju dla gazyfikacji gminy (rozbudowy i modernizacji istniejącej sieci gazowej i stacji redukcyjnych), likwidację lub modernizację kotłowni tradycyjnych (zmiana nośnika energii z węgla np. na gaz), poprawę nawierzchni dróg, budowę obwodnic, wykorzystanie proekologicznych przedsięwzięć w zakresie komunikacji (preferowanie transportu zbiorowego, budowa tras rowerowych), a przede wszystkim poprzez zwiększenie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych (energii wodnej, promieniowania słonecznego, energii geotermalnej, biogazu)."
W pkt. 20.4 "ZMIANY W SYSTEMACH INFRASTRUKTURY TECHNICZNEJ", str. 141 Studium, w ppkt. 8 wskazano: "zaleca się zaopatrzenie w energię z odnawialnych źródeł energii."
W ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych obszarów Studium wyznaczono OBSZARY PRODUKCYJNO – USŁUGOWE (PU) – str. 149 – 150 Studium, gdzie w pkt. 3 wskazano: "Na obszarach produkcyjno-usługowych dopuszcza się obiekty i urządzenia produkujące energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, z zastrzeżeniem, iż strefy ochronne od tych obiektów i urządzeń muszą zawierać się w granicach danego obszaru"
Przywołać jeszcze należy treść art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., albowiem Wojewoda zarzuca niezgodność zaskarżonych przepisów nie tylko ze Studium, ale także bezpośrednio z tym właśnie przepisem ustawy.
Art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p., stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Art. 10 ust. 2a u.p.z.p. według stanu prawnego na dzień uchwalania Studium, tj. w marcu 2018 r. miał następujące brzmienie: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie."
Natomiast w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego oraz w dacie wniesienia skargi, na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873), art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miał następujące brzmienie:
"2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);
2) urządzeń innych niż wolnostojące.".
Dla pełnego wyjaśnienia stanu prawnego, konieczne jest jeszcze przywołanie niektórych przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 z późn. zm.), w szczególności definicji zawartych w art. 2 pkt. 13, 18, 19 tej ustawy tj. definicji instalacji odnawialnego źródła energii, mikroinstalacji i małej instalacji - według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu miejscowego. I tak, instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Mikroinstalacja to instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW.
Mała instalacja to instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW i nie większej niż 1 MW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu większej niż 150 kW i mniejszej niż 3 MW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest większa niż 50 kW i nie większa niż 1 MW.
Przystępując zatem do oceny zarzutów skargi Wojewody dotyczących lokalizacji urządzeń umożliwiających pozyskani energii odnawialnej, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy jest uchwalany przez radę gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z przepisów tych wynika, że wzorcem badania "nie naruszania ustaleń studium" przez plan miejscowy, jest treść studium obowiązującego w danej gminie w dniu uchwalenia badanego planu miejscowego. Wzorcem tym nie są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące elementów, jakie powinno zawierać studium. Przepisy te byłyby wzorcem dla badania zgodności z prawem Studium. Przepis art. 15 u.p.z.p. dotyczy obligatoryjnych i fakultatywnych elementów treści planu miejscowego, zaś przepis art. 10 u.p.z.p. dotyczy elementów uwzględnianych i określanych w Studium.
Z obowiązującego Studium Gminy Korzenna wynika, że (zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.) Rada Gminy przewidziała na obszarze gminy obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW i są to obszary PU. Nie jest zatem prawdą twierdzenie skargi, że w Studium "nie wyznaczono terenów dopuszczających lokalizację urządzeń umożliwiających pozyskiwanie energii z odnawialnych źródeł o mocy powyżej 100 kW.".
Podkreślenia natomiast wymaga, że w żadnym stanie prawnym: ani w dacie uchwalenia studium, ani w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, ani w dacie złożenia skargi, ani w dacie wyrokowania - ustawodawca nie nakładał na gminy obowiązku wyznaczania w studium i /lub w planie miejscowym obszarów, na których będzie istniała możliwość lokalizacji urządzeń umożliwiających pozyskiwanie energii z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej do 100 kW. W szczególności dotyczy to mikroinstalacji czyli instalacji odnawialnego źródła energii o łącznej zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 50 kW, oraz tych małych instalacji, których parametry zainstalowanej mocy elektrycznej mieszczą się w przedziale od 51 kW do 100 kW. W granicach 100 kW zainstalowanej mocy elektrycznej mieszczą się wszelkiego rodzaju indywidulane instalacje OZE montowane na użytek własny np. w domach jednorodzinnych, mniejszych budynkach użyteczności publicznej, mniejszych firmach itp.
Mikroinstalacje zaś dodatkowo, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowalne według stanu prawnego z dnia uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia (nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, c) pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW stosuje się obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zwany dalej "uzgodnieniem pod względem ochrony przeciwpożarowej", projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 56 ust. 1a.); zaś zgodnie z art. 3 ustawy o OZE, podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii z mikro- i małych instalacji nie wymaga uzyskania koncesji.
Zaskarżony § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b znajduje się w rozdziale 1, pt. Przepisy ogólne, odnoszącym się do całego obszaru i wszystkich terenów objętych planem, a nie tylko tych, w których wyznaczono "obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW". Zatem zapis ten nie dotyczy tylko terenów PU, ale całego obszaru planu. O ile zatem na całym obszarze planu możliwe jest rozmieszczania instalacji OZE o mocy nieprzekraczającej 100kW na zasadach wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, o tyle tylko na ternach PU możliwe jest umieszczanie urządzeń o mocy powyżej 100 kW. Zatem zapis § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW", dopuszczający na całym obszarze planu pozyskiwanie energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii o mocy nie przekraczającej 500 kW, w zakresie w jakim wyznacza tę moc ponad 100 kW jest niezgodny ze Studium.
Jak już wyżej wskazano, art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu miejscowego, przewidywał wyższe parametry mocy zainstalowanej OZE (powyżej 500 kW), w stosunku do momentu, w którym uchwalone zostało Studium. Zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873). Nie oznacza to jednak, że bez zmiany Studium możliwe było bezpośrednie wprowadzenie do zapisów aktu prawa miejscowego postanowień art. 10 ust. 2a, odnoszącego się do treści Studium.
Równocześnie z treści art. 19 przywołanej wyżej ustawy z dnia 17 września 2021 r., nie wynika obowiązek zmiany treści Studium i dostosowania go do nowych wymagań art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 art. 19, do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym.
Tylko zatem od decyzji organów planistycznych gminy zależało to, czy Studium zostanie w tym zakresie zmienione czy też nie. Jeśli jednak zmienione nie zostało, to pozostaje gminie uchwalać plany pozostające w zgodności z tym Studium, które uchwalone zostało w poprzednim stanie prawnym.
Jeśli zaś chodzi o zaskarżony § 25 ust. 2 pkt. 4 lit. d, dopuszczający "lokalizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną" w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 1WS - 16WS tj. w terenach wód powierzchniowych śródlądowych, to wskazać należy, że przepis ten należy rozumieć jako możliwość pozyskiwania energii w oparciu o systemy o mocy do 100 kW.
Plan miejscowy może wprowadzać tylko takie regulacje, na jakie zezwala mu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może natomiast modyfikować powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała, że jeśli gmina chce w planach miejscowych wyznaczyć obszary, na których będzie możliwa budowa urządzeń OZE o mocy przekraczającej 100kW, to musi obszary te uprzednio wyznaczyć w Studium. Gmina Korzenna obszary te w Studium wyznaczyła. Natomiast nie miała takiego obowiązku w stosunku do urządzeń o mocy nieprzekraczającej 100kW. Niezależnie zatem do tego, czy w studium lub w planie miejscowym znalazłyby się w ogóle jakiekolwiek zapisy dotyczące możliwości pozyskiwania ciepła, energii elektrycznej czy też lokalizacji urządzeń wytwarzających energię odnawialną (w terenach WS lub innych), to byłoby to możliwe na zasadach ogólnych wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Przywołane zatem wyżej zapisy planu, zakwestionowane przez Wojewodę, muszą być rozumiane w ten sposób, że dotyczą wszelkich instalacji OZE o takiej mocy, która nie przekracza 100 kW.
Z powyższego wynika, że zapisy planu dopuszczające stosowanie indywidualnych rozwiązań pozyskiwania energii w oparciu o systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii (do 100 kW) oraz dopuszczające w terenach wód powierzchniowych śródlądowych WS lokalizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną, pozostają w zgodzie zarówno ze Studium jak i z powszechnie obowiązującymi przepisami.
Z tego względu w pkt. I wyroku Sąd stwierdził nieważność § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b w zakresie słów: "o mocy nie przekraczającej 500 kW" na zasadzie art. 147 p.p.s.a, jako zapisu niezgodnego ze Studium, przy czym wystarczające było stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu tylko w tej części, w której wskazana została niezgodna ze Studium moc urządzeń i instalacji OZE, natomiast w pozostałym zakresie przepis ten należy rozumieć jako możliwość pozyskiwania energii w oparciu o systemy o mocy do 100 kW. Z tych samych względów w pkt. II wyroku sąd oddalił skargę w zakresie § 25 ust. 2 pkt. 4 lit. d., na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadnioną.
Drugi zarzut skargi dotyczy zakazów sytuowania ogrodzeń w terenach oznaczonych symbolem WS (wody powierzchniowe śródlądowe), o czym mowa w § 25 ust. 2 pkt. 3 lit. b zaskarżonej uchwały.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu Wojewody, że wobec uchylenia art. 15 ust.3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy nie ma już podstaw do uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadnych zagadnień uregulowanych tym przepisem, gdyż kwestie te mogą być już ustalane wyłącznie w drodze uchwały podjętej na podstawie nowych przepisów, wprowadzonych tzw. "ustawa krajobrazową" tj. zgodnie z art. 37a u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Lektura ostatecznie wprowadzonych zmian ustawowych prowadzi do wniosku, że głównym problemem, z którym chciał zmierzyć się ustawodawca jest wprowadzenie "ładu reklamowego", na co wskazują choćby przepisy art. 37d i 37e ustawy o planowaniu, dotyczące kar pieniężnych. Niewątpliwie to nie ogrodzenia (a reklamy i urządzenia reklamowe) stanowiły główny przedmiot regulacji ustawy krajobrazowej, choć ogrodzenia oczywiście też zostały w niej ujęte.
W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, art. 15 ust. 2 pkt. 1 do 9 u.p.z.p. miał następujące brzmienie:
2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:
1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;
3a) zasady kształtowania krajobrazu;
4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;
5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;
7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;
8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.
Pomimo uzyskania przez gminy na mocy art. 37a u.p.z.p. kompetencji do podjęcia uchwały krajobrazowej określającej m.in. zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (fakultatywnie), nie przestał na niej ciążyć obowiązek określenia w planie miejscowym zasad zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasad kształtowania krajobrazu; wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Nadto gmina ma prawo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2021 r. sygn. II OSK 158/21 (LEX nr 3310695), jeżeli gmina nie widzi potrzeby zmian w istniejących już obiektach małej architektury, ogrodzeniach oraz tablicach i urządzeniach reklamowych a jedynie chce ustalić zasady i warunki sytuowania i realizacji dla nowych tego typu obiektów na przyszłość, to może to uczynić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pozwala na to art. 15 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. A w myśl art. 2 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania, w tym środowiskowe.
Podkreślenia wymaga, że zakaz budowy ogrodzeń w terenach wód śródlądowych nie ma nic wspólnego z określeniem zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zakaz ten dotyczy wyłącznie jednej, specyficznej kategorii terenów: wód śródlądowych.
Wskazać należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 31 sierpnia 2022 r. opiniując projekt planu miejscowego wniósł następujące uwagi: "Należy również podkreślić, iż koryta potoków/rzek wraz z roślinnością zielną (zakrzaczeniami i pasem roślinności drzewiastej) to także naturalne szlaki migracyjne zwierząt, miejsca żerowania, zakładania gniazd i życia licznych gatunków ssaków, nietoperzy, owadów, skorupiaków i ptaków. Zapis zawarły w uchwale dotyczącej przedmiotowej zmiany mpzp w § 5 ust 3b wprowadzając nakaz utrzymania i ochrony cieków wodnych poprzez utrzymanie 5 m otuliny biologicznej oraz występującej w otulinie roślinności wodnej i szuwarowej w ww. przypadku zdaniem RDOŚ w Krakowie jest niewystarczający do zapewnienia należytej ochrony obudowy biologicznej wszystkich cieków na terenie objętym zmianą mpzp."
Zdaniem Sądu zatem, rozwiązanie polegające na zakazie budowy ogrodzeń w terenach wód śródlądowych nie dotyczy zasad sytuowania ogrodzeń (co jest objęte ustawą krajobrazową), ale stanowi kontynuację i konsekwencję określonego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja ta wchodzi w skład określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (na co zezwala ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Wobec powyższego, a także biorąc pod uwagę fakt, że kwestionowany zapis § 25 ust. 2 pkt. 3 lit. b nie naruszył właściwości organu (rada gminy), formy aktu prawnego (akt prawa miejscowego) – to nie zostały naruszone podstawowe wartości i zasady chronione prawem. Wobec powyższego także i w tym zakresie skarga została oddalona jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Trzeci zarzut organu nadzoru odnosi się do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały, które w ocenie Wojewody są niezgodne z zapisami studium. Dotyczy to zapisów § 15 ust. 2 pkt. 2 i 4. Zarzut ten okazał się uzasadniony.
§ 15 zaskarżonej uchwały zawiera ustalenia szczegółowe dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/U, 2MN/U. Dla terenów tych ustalono następujące wskaźniki zagospodarowania terenu: maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 50%; minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 30%.
Tymczasem w Studium wskaźniki te zostały ustalone odmiennie.
W pkt. 21.2. Studium (str. 144 i następne, pkt. 2 lit. a i c), dla terenów MN ustalono, że powierzchnia zabudowy "nie większa niż 40% powierzchni działki" oraz "powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 40% powierzchni działki".
Oznacza to, że planie miejscowym zwiększono wskaźnik powierzchni zabudowy oraz zmniejszono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do wskaźników, które w Studium zostały ustalone bardzo kategorycznie.
Nie było przy tym możliwe stwierdzenie nieważności wyłącznie zapisu planu obejmującego parametr wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, jak wnosił Wojewoda, przy jednoczesnym pozostawieniu pozostałych zapisów i parametrów określonych w planie miejscowym dla tych terenów. Oznaczałoby to bowiem, że niezgodne ze Studium wartości kwestionowanych wskaźników, w planie w ogóle pozostają nieustalone i stają się dowolne. Konieczne było zatem stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt. 4 lit. b uchwały, który wyznacza w planie obszary 1MN/U, 2MN/U; całego § 15 zaskarżonej uchwały oraz wszystkich oznaczeń "MN/U", znajdujących się w części tekstowej planu, jak również części graficznej obejmującej obszary MN/U, z uwagi na ich niezgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o czym orzeczono w pkt. II i III wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Sąd oddalił także skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności rysunku planu w całości. W skardze wniosek ten nie został w żaden sposób uzasadniony, zaś Sąd z urzędu nie dopatrzył się żadnych uchybień, które dałyby podstawę do takiego rozstrzygnięcia.
W pkt. V wyroku o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 480 zł składa się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą.