II SA/KR 903/22

II SA/Kr 903/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 1 , 6 , 9  ust 4 , 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022r. sprawy ze skargi G. W. na Uchwałę nr XXXIX/379/2018 Rady Gminy Gromnik z dnia 17 października 2018r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gromnik oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
G.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXIX/379/2018 Rady Gminy Gromnik z dnia 17 października 2018r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gromnik.
Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona uchwała narusza:
art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), co nastąpiło w ten sposób, że w w/w planie miejscowym, między innymi na działce stanowiącej własność skarżącej (działka nr [...] miejscowość S. ) obowiązuje całkowity zakaz tworzenia nowych siedlisk osadniczych oraz nowych obiektów kubaturowych - poza obrębem istniejących siedlisk, zakaz realizacji zabudowy innej niż związanej z gospodarką rolną oraz obowiązek utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia;
art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez to, że działka skarżącej, znajdująca się w obszarze planu, co do którego obowiązują w/w zakazy i nakazy, znajduje się w pobliżu terenów na których istnieje możliwość realizacji zabudowy ([...]);
art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa, w ten sposób, że plan miejscowy nakłada na właściciela działki nr [...] (miejscowość S. ) ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy niż na właścicieli działek sąsiednich.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zatwierdzającej plan miejscowy co do działki nr [...] (miejscowość S. ) z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest właścicielem działki nr [...] w miejscowości S. , co do której plan miejscowy wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa. W szczególności skarżąca została pozbawiona możliwości zabudowy powołanej działki.
W miejscowym planie przewidziano tereny oznaczone symbolami: G73 RP,RS oraz G115RD. Tereny RP, RS to tereny gruntów ornych oraz sadów. Są to tereny sadów z dopuszczeniem zalesiania (§ 20). Z kolei tereny RD to tereny przeznaczone do zalesiania. Zgodnie z planem, na obu typach w/w terenów należy utrzymać dotychczasowy sposób zagospodarowania. Zabudowa nowa czy też rozbudowa dotychczasowej - musi mieć związek z gospodarką rolną. Ponadto plan wprowadza zakazy tworzenia nowych siedlisk osadniczych oraz nowych obiektów kubaturowych - poza obrębem istniejących siedlisk. Tego typu zapisy są powtórzone kilkukrotnie, w różnych częściach planu miejscowego. Oznacza to, że na działkach leżących na w/w terenach, w tym na działce skarżącej nie można realizować żadnej zabudowy poza obrębem dotychczasowych siedlisk oraz zabudowy innej niż związanej z gospodarką rolną. Zdaniem skarżącej zapisy planu miejscowego naruszają w sposób oczywisty przepisy prawne, to jest art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowalne, które wprowadza zasadę proporcjonalności. Zgodnie z tą zasadą, wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości) mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Choć zasada proporcjonalności nie została jednoznacznie zdefiniowana, to jednak przyjmuje się, że stanowi ją adresowana do organów publicznych dyrektywa, zgodnie z którą organy te czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności. Spośród dostępnych środków należy zawsze wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia. Organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Powyższe wymogi nie były przestrzegane przez organy Gminy. Niewątpliwie bowiem poprzez wpisanie tak poważnych ograniczeń w zabudowie działek leżących na obszarze oznaczonym jako G73 RP,RS oraz G115RD, została naruszona zasada proporcjonalności. Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, dla których zabudowa tych działek może być w zasadzie wyeliminowana. Niedopuszczalne jest to, że zabudowa na działce jest tak poważnie ograniczona w sytuacji, gdy w pobliżu istnieją tereny G378RM z szeroką możliwością zabudowy.
Aby doprowadzić plan miejscowy do zgodności z przepisami prawa wystarczające i konieczne jest wprowadzenie zmiany co do przeznaczenia terenów G73 RP,RS oraz G115RD, w ten sposób, że na terenach tych nowa zabudowa będzie możliwa, w tym poza istniejącymi siedliskami i w sposób nie związany z gospodarką rolną.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gromnik wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania od skarżącej.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.741 ze zm.) Rada Gminy Gromnik w dniu 26 marca 2015r. podjęła Uchwałę Nr V/19/2015 uchwalając Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gromnik. W dniu 19 września 2015 r. G.W. złożyła wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr [...] w S. w MPZP gminy Gromnik, czyli po terminie uchwalenia studium. Po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Gromnik w dniu 17 października 2018 r. uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gromnik. W związku z tym, że przedmiotowy wniosek dla działki [...] w S. był złożony po terminie uchwalenia studium, został rozpatrzony negatywnie, ponieważ wnioskowane przeznaczenie działki było z nim niezgodne.
Organ nadmienił jeszcze, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i został wydany wyrok pod sygn. akt II SA/Kr 1328/20 z dnia 26 stycznia 2021 r. W powołanym wyroku stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie §17 ust.2 pkt 1 lit. c, §18 ust.2 pkt 1 lit. c, §18 ust. 3 pkt 3, §106 ust.2, §140 oraz w części graficznej w zakresie terenów oznaczonych symbolami B223-MN; D417-MNU; D433-MNU; D406-MNU, G221-MNU,UTL; B228-U-S; B264-MNU-S, A39-MNU i w zakresie obszaru udokumentowanego złoża kopalin pn. "[...]" oznaczonego symbolem 15-S11.
Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia całej uchwały, jak również nie zakwestionował zapisów planu dla działki nr [...] położonej w S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.
Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżąca jako właścicielka działki nr [...] , ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jej prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). O tym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Trzeba też wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzega naruszeń w tym względzie. Ponadto procedura była już badana we wspomnianej sprawie II SA/Kr 1328/20.
Przechodząc do istoty skargi, czyli zarzutu, że na działce stanowiącej własność skarżącej obowiązuje całkowity zakaz tworzenia nowych siedlisk osadniczych oraz nowych obiektów kubaturowych, trzeba na wstępie wyjaśnić pewne zagadnienie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie relację między studium a planem miejscowym. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r.IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).
Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Skoro plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. II OSK 296/15, LEX nr 2170805).
W rezultacie z tego, co dotąd powiedziano w oparciu o przytoczone judykaty, wynika, że po pierwsze, Rada Gminy przy uchwalaniu planu jest bezwzględnie związana zapisami studium, przy czym stopień związania zależy od stopnia konkretności tych zapisów. Po drugie, w sytuacji chęci odejścia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od konkretnie i w sposób wiążący ustalonego przeznaczenia terenu w studium, należałoby uprzednio doprowadzić do zmiany odpowiednich zapisów studium.
Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium, oraz przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z wyrysu z mapy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gromnik (dalej "Studium", k.123 akt sądowych), działka nr [...]położona jest w obszarze oznaczonym jako "[...]", w kolorze białym. Opis tego terenu znajdujemy w tekście Studium na str. 46 i oznaczenie RP,RS symbolizuje grunty orne oraz sady. Jako przeznaczenie podstawowe wskazano użytki rolne – grunty orne, sady, uprawy ogrodnicze, łąki i pastwiska (zastosowano symbole dominujących systemów upraw). Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych – mieszkaniową, garaże oraz nieuciążliwe obiekty i urządzenia służące gospodarce rolnej, realizowane w siedliskach zabudowy zagrodowej, produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko – składowe, hodowlane oraz zw. z przetwórstwem rolno – spożywczym oraz agroturystyką. Pozostałe przeznaczenie dopuszczalne nie dotyczy budynków dla celów mieszkalnych. W szczególnych warunkach zagospodarowania wskazano, że utrzymuje się istniejącą zabudowę i urządzenia z nią związane, z możliwością działalności inwestycyjnej; w obrębie istniejącej zabudowy dopuszcza się dokonywanie uzupełnień i przekształceń oraz realizacji w obrębie istniejących działek siedliskowych oraz na terenach niezainwestowanych - nowej zabudowy i innych urządzeń, w tym drugiego domu mieszkalnego, garaży, zabudowy gospodarczej oraz urządzeń towarzyszących zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym /str. 47 tekstu Studium/.
Jak wynika z powyższego, na terenach, na których leży przedmiotowa działka, dopuszczalna jest jedynie zabudowa zagrodowa towarzysząca gospodarstwu rolnemu, jako ta zgodna z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym.
Co się tyczy przedmiotowej uchwały Nr XXXIX/379/2018 Rady Gminy Gromnik z dnia 17 października 2018r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gromnik (dalej "Plan"), to położenie działki nr [...] zostało zobrazowane na wyrysach z mapy Planu przedstawionych przez Wójta Gminy Gromnik. Przy czym pierwszy wyrys /k.124 akt sądowych / wskazuje wprawdzie owo położenie, ale niestety słaba kopia mapy Planu nie odzwierciedliła łączników między symbolami a terenami. Ten brak Wójt Gminy Gromnik na żądanie Sądu uzupełnił, przesyłając kolejną kopię biało – czarną /k.115/ oraz prawidłowo w kolorze /k.116/, wskazując przy okazji link do mapy Planu w całości i z legendą www.gromnik.ipmap.pl/?link=pyab2T. Jak wynika z rysunku Planu, działka skarżącej położona jest w terenie [...] (oznaczenie żółtym kolorem). Teren ten znajduje się w strefie rolno – osadniczej, obejmującej m.in. tereny RP,RS, dla których wyznaczono w § 27 tekstu Planu ogólne zasady zagospodarowania. Między innymi wskazuje się tam na utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania i istniejącej zabudowy; realizacja nowej zabudowy winna być prowadzona zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym, a w przypadku istniejącego zagospodarowania nie spełniającego wymogów w zakresie wskaźników i parametrów dopuszcza się przy dokonywaniu jego uzupełnień i przekształceń dostosowanie parametrów i wskaźników do projektowanej funkcji i wymagań technologicznych z harmonijnym wkomponowaniem nowej zabudowy w istniejący układ architektoniczno – urbanistyczny (§ 27 ust. 2 pkt 1-3 Planu). Ogólne zasady wskazywały też, że dopuszcza się działalność inwestycyjną na terenach zainwestowanych: remontowo – budowlaną oraz realizację drugiego domu i nowej zabudowy i urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej w obrębie istniejących siedlisk, dla których realizacja zabudowy nie jest wykluczona w Dziale VII. Natomiast działalność inwestycyjną w obrębie terenów nie zainwestowanych przewidziano jako gospodarczą i ochronną, w tym zabudowę mieszkaniową i gospodarczą – na terenach, dla których realizacja zabudowy nie jest wykluczona w Dziale VII (§ 27 ust. 2 pkt 4).
Dla terenów wspomnianej strefy rolniczo – osadniczej szczegółowe ustalenia zawarto w § 28-30. Do terenu G73 RP,RS odnosi się § 30 tekstu Planu. Jako przeznaczenie podstawowe dla terenu RP,RS ustalono grunty orne oraz sady. Przeznaczenie dopuszczalne to m.in. zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych – mieszkaniowa, garażowa, nieuciążliwe obiekty i urządzenia służące gospodarce rolnej realizowane w siedliskach zabudowy zagrodowej: administracyjne, produkcyjne, hodowlane, gospodarcze, inwentarsko – składowe oraz związane z przetwórstwem rolno – spożywczym, obiekty i urządzenia związane z agroturystyką w obrębie działek zagrodowych, jako obiekty towarzyszące. ( § 30 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2lit. a i b).
Jak z powyższego wynika, zabudowa mieszkaniowa na terenie G73 RP,RS ma mieć charakter wyłącznie zabudowy zagrodowej w wymienionego typu gospodarstwach, z dopuszczeniem tamże drugiego domu. W istocie zatem inny typ zabudowy, np. jednorodzinnej, w oderwaniu od gospodarstwa rolnego, hodowlanego czy ogrodniczego nie jest dopuszczalny. Jednakże z powyższego przedstawienia widać wyraźnie, że takie ukształtowanie przeznaczenia tych terenów jest niemal dokładnym odwzorowaniem przeznaczenia ich w Studium. Tamże bowiem przeznaczeniem podstawowym były użytki rolne, a w przeznaczeniu dopuszczalnym – mowa była o zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych, z możliwością jedynie uzupełnień i przekształceń, w tym nowej zabudowy i drugiego domu zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym ( czyli co najwyżej zabudowa zagrodowa). Tym samym, skoro zapisy Planu są niewątpliwie zgodne z zapisami Studium, brak jest podstaw do twierdzenia, że zapisy Planu ograniczające możliwości zabudowy ( poza zabudową zagrodową) na terenie G73 RP,RS są sprzeczne z prawem. Należy w tym miejscu jeszcze raz przywołać poczynione na wstępie uwagi co do kwestii zgodności studium i planu. Zasadnie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (tak wyrok NSA z z dnia 1 października 2015 r., II OSK 626/14, LEX nr 2002690). Podobną wypowiedź znajdujemy w wyroku NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12, LEX nr 1351346: "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".
Wobec tego, jak to słusznie wskazał WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr 697/14, LEX nr 1650766): " Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium" (por. tak samo wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., II SA/Łd 1008/16, LEX nr 2346628).
Warto w tym miejscu zauważyć, że jak dotąd nie doszło do zmiany czy unieważnienia cytowanych zapisów Studium.
Skoro zatem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium – to naruszenie tej zasady skutkowałoby stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie natomiast tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17.01.2018,II OSK 821/16, Lex nr 2464408).
Co się tyczy zarzucanego ograniczenia prawa własności skarżącej, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
Art. 1.
1. Ustawa określa:
1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,
2)zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy
- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.
2. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:
1)wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;
2)walory architektoniczne i krajobrazowe;
3)wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;
4)wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5)wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696 i 2473);
6)walory ekonomiczne przestrzeni;
7)prawo własności;
8)potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;
9)potrzeby interesu publicznego;
10)potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; (...)
Jak widać z powyższego przytoczenia, elementy, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, są różnorakie, a prawo własności jest tylko jednym z nich i nie wymienionym bynajmniej na pierwszym miejscu. Wskazał na tę okoliczność NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2541/14, LEX nr 2117153: " 1. Poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. 2. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. II OSK 2243/12, LEX nr 1367343: "Prawo własności jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów. Celem uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, mając na względzie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób i interesu społecznego a także państwowego".
Z kolei zgodnie z art. 6 u.p.z.p.:
Art. 6
1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1)zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2)ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Odnośnie treści powyższego przepisu należy stwierdzić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości gmina we władczy sposób ingeruje w możliwość korzystania z nieruchomości przez jej wieczystego użytkownika, to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP; jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. II OSK 582/18, LEX nr 2798959). W ocenie Sądu, biorąc powyższe pod uwagę, Gmina, ustalając przeznaczenie terenu zgodnie ze Studium, a tym samym ograniczając w pewnym stopniu ( co do możliwości dowolnej zabudowy) prawa właściciela, uchwaliła Plan w badanym zakresie respektując cytowane wyżej przepisy, a tym samym dokonała wspomnianego ograniczenia w sposób zgodny z prawem.
Nawiązując natomiast do zarzutu skargi, iż teren [...] znajduje się w pobliżu terenów, gdzie istnieje możliwość realizacji zabudowy ( [...] ), stwierdzić trzeba, że temu ostatniemu terenowi odpowiada w Studium teren RM/MNU /str.123 akt sąd./ Jest to niewątpliwie teren z możliwością zabudowy mieszkaniowej, a więc naturalną konsekwencją było utworzenie w Planie obszaru identycznie z możliwością zabudowy. Jak to już wyżej powiedziano, w przypadku terenu [...] możliwość zabudowy w Studium dotyczy tylko zabudowy zagrodowej, zatem tylko taka zabudowa została dopuszczona w Planie.
Wobec stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów wskazanych w skardze, należało ją oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a.