II SA/Kr 9/18

II SA/Kr 9/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2912/18 - Wyrok NSA z 2019-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art 59 , 61 , 54 , 60 , 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 50 , 58 , 134 , 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1981 nr 12 poz 58
art 32
Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców oraz Towarzystwa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy I. postanawia odrzucić skargę Polskiego Związku Działkowców; II. w uwzględnieniu skargi Towarzystwa [...] w K. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji .
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z 2.06.2016 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek [...] S.A. w K., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych z wbudowanymi garażami, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową oraz naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [...] oraz częściach działek nr [...], [...] obr. [...]. ewid. [...] wraz 7, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, w tym wjazdami z drogi publicznej na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] ewid. P. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w K.". Organ podał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy; Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej; Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.
W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 25.08.2014 r. Pismami z: 29.10.2014 r. i 20.11.2014 r., protokołem z 28.11.2014 r. oraz pismem z 24.06.2015 r. pełnomocnicy wnioskodawcy dokonali korekty nazwy i zakresu zamierzenia inwestycyjnego.
Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29.12.2014 r. w odniesieniu do pasa drogowego ulic pozostających w zarządzie ZIKiT w K.. Ponadto w toku postępowania wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Marszałka Województwa [...]. Wojewody [...] Ministra Środowiska oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy uzgodnienie uznano za dokonane. Uzyskano ponadto następujące opinie: opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 17.10.2014 r. w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód, gospodarki wodnej i geologii, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z 29.10.2014 r. w odniesieniu do obszarów objętych strefą nadzoru archeologicznego, opinię [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z 14.10.2014 r. w odniesieniu do urządzeń wodnych.
W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia.
Odwołanie od decyzji wniosło Towarzystwo [...], zarzucając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie zasady zachowania ładu przestrzennego, w tym w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i wyrażonej w nim zasady dobrego sąsiedztwa. W sprawie nie uwzględniono bowiem, że teren inwestycji obejmuje obszar ogrodu działkowego, który pełni funkcję rekreacyjną oraz regeneracyjną jakości powietrza na tym terenie. Dopuszczenie nowej intensywnej zabudowy będzie równoznaczne z wprowadzeniem obcej jakości w zielone otwarte tereny i naruszać będzie ww. przepis. Podniesiono też, że teren przylega do ujęcia wodnego dla miasta W., w sąsiedztwie znajdują się studnie głębinowe. Zawarte w decyzji warunki dotyczące ochrony zieleni, pozostają w ocenie Towarzystwa zbyt ogólnikowe. Dalej podniesiono, że zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten będzie miał charakter ochronny, niedopuszczający zabudowy. Autor analizy urbanistyczno architektonicznej wskazuje na jednorodny sposób zagospodarowania badanego obszaru, co w ocenie odwołującego się obarczone pozostaje błędem, bowiem nie uwzględnia odmiennej funkcji i sposobu zagospodarowania terenu inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17.10.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2017 r., poz.1073 t.j.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20167 r. poz. 23 ze zm), zwanej dalej "k.p.a.":
- w punkcie I uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części:
. w jakiej dotyczy budowy wjazdów z drogi publicznej na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. P. przy ul. [...], ul.[...] ul. [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie dotyczące budowy wjazdów z drogi publicznej na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] , ul. [...] i ul. [...]" (punkt1);
. obejmującej załącznik nr 1 pkt. II ppkt. 1 lit. d pt: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" i w tym zakresie orzekło merytorycznie (punkt 2)
. obejmującej załącznik nr 1 pkt II. ppkt. 2 a od słów: "Warunki w zakresie ochrony środowiska (z uwzględnieniem opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK znak: [...] z dnia 17.10.2014 r.)" do słów "nie jest dokumentem uprawniającym do usunięcia drzew lub krzewów" i w tym zakresie orzekło merytorycznie (punkt 3);
- w punkcie II w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania analizy urbanistyczno – architektonicznej. Analizatorka przeprowadziła szczegółową analizę zastanej zabudowy, w oparciu o prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego. Stosownie do treści § 2 ust. 3 rozporządzenia przybliżyła sposób wyznaczenia granic obszaru analizy, wskazując, że obszar ten został wyznaczony w oparciu o trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem, tj. części działki objętej wnioskiem pod inwestycję kubaturową, od strony ul. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Front ten posiada szerokość ok. 131 m, a więc stosownie do ww. przepisu, granice obszaru analizy ustalono w odległości ok. 393m od granic terenu inwestycji. W tak wyznaczonym obszarze autorka ustaliła występowanie działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 tj. zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowanie terenu. Jak słusznie wskazała, wśród działek takich należy wymienić między innymi działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]
Następnie autorka analizy dokonała charakterystyki terenu objętego wnioskiem uwzględniając, że jest to teren niezabudowany, obejmujący ogrody działkowe, na którym rosną liczne drzewa i krzewy ozdobne i owocowe. Opisała otoczenie terenu inwestycji wskazując, że obszar analizowany zarówno pod względem funkcji jak i typu zabudowy posiada jednolity charakter. Przeważa w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nielicznie występuje zabudowa usługowa i produkcyjna. Zabudowa mieszkaniowa - często o charakterze podmiejskim - lokalizowana jest wzdłuż ulic obszaru i posiada wysokości do 4 kondygnacji, włącznie z poddaszami. Najczęściej jest to zabudowa wolnostojąca, uzupełniona jednokondygnacyjnymi budynkami gospodarczymi i garażowymi wolnostojącymi (lub połączonymi z budynkami mieszkalnym). Dane te pozwalają na przyjęcie, że planowana inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkalnej w obszarze analizy. Taką funkcję realizują budynki na ww. działkach sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W dalszej części analizy opisano szczegółowo sposób zagospodarowania na poszczególnych działkach należących do obszaru analizy, tj. w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachów. Dane te zostały zebrane w szczegółowych zestawieniach tabelarycznych, co pozwoliło na weryfikację prawidłowości obliczenia średnich wartości poszczególnych parametrów w badanym terenie. Zwrócono uwagę, że ze względu na zróżnicowane wielkości działek geodezyjnych, na których zlokalizowana jest zabudowa, nastąpiło nierównomierne jej zagęszczenie. Obszar analizowany wykazuje dużą powierzchnię biologicznie czynną, na którą składa się głównie zieleń ogrodów przydomowych.
Również zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy, w większości nie budziły zastrzeżeń kolegium.
Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organ I instancji sposobu wyznaczenia w sprawie linii nowej zabudowy. Linię tę ustalono stosując przepis z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zasadnie uwzględniono wyniki analizy i stwierdzone w nich specyficzne położenie i konfigurację terenu inwestycji, a to fakt, że z trzech stron teren ten oddzielony jest działkami drogowymi, tj. ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz, że w bezpośrednim sąsiedztwie, po tej samej stronie danej ulicy, brak działek zabudowanych nakazujących w sposób bezwzględnie nawiązanie do nich nowa zabudową w oparciu o § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Po tej samej stronie ulic, działki zabudowane budynkami mieszkalnymi znajdują się natomiast w dalszej odległości od terenu inwestycji i wykazują z nim luźne powiązanie przestrzenne, sama zaś istniejąca zabudowa w sposób swobodny kształtuje linie zabudowy wzdłuż tych dróg, co uzasadnia odejście do zasad określonych w ww. § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia i przyjęcie innych sposobów ustalenia tego warunku dla nowej zabudowy. I tak w odniesieniu do ul. [...] prawidłowo ustalono linię nowej zabudowy w odległości 6 metrów od granicy z działką drogową nr [...], w nawiązaniu do budynku mieszkalnego na działce [...], znajdującego po jej przeciwnej stronie, lecz znajdującego się najbliżej terenu inwestycji, spośród innej zabudowy tego rodzaju, przy tej ulicy, a więc wykazującego najsilniejsze powiązanie przestrzenne z lokalizacją planowanej inwestycji. Zasadnie też ustalono linię nowej zabudowy w odniesieniu do ul. [...], tj. na odległości 9 metrów od granicy działką drogową nr [...] - w nawiązaniu do usytuowania budynków na działkach nr [...] które także znajdują w pewnym oddaleniu od terenu inwestycji, lecz wyraziście formułują linię zabudowy wzdłuż tej ulicy, wartą dalszej kontynuacji. Znajduje też uzasadnienie przestrzenne ustalenie linii nowej zabudowy przy ul. [...] w odległości 5 metrów od granicy działki drogowej [...] w nawiązaniu do usytuowania budynków jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...], tj. znajdujących się po przeciwnej stronie tej ulicy i terenu inwestycji, a jednocześnie stanowiących najbliższe z nim sąsiedztwo. W każdym z tych przypadków, takie ustalenie parametrów na pozostaje jednocześnie w zgodzie ze stanowiskiem Zarządcy Drogi, zawartym w opinii z 29.12.2014 r. wprowadzającym powinność usytuowania obiektów nowej inwestycji od zewnętrznych krawędzi jezdni, w odległości zgodnej z art. 43 ustawy o drogach publicznych tj. 6 metrów od krawędzi jezdni ww. dróg, stanowiących drogi gminne. Jak ustaliło kolegium, w oparciu o wyjaśnienia organu I instancji, także w przypadku ul. [...], wymóg ten pozostaje spełniony (pomimo ustalonej tam odległości 5 m od granicy działki drogowej [...]), gdyż zewnętrzna krawędź jezdni tej ulicy jest usytuowana w odległość ok. 2 m. poprzez ok. 3 m do ok. 4 m od granicy działki drogowej [...]. Kolegium nie kwestionowało zasadności i celowości ustalenia przez organ I instancji dla terenu inwestycji trzech linii nowej zabudowy, jest to bowiem działanie pożądane dla z zapewnienia kontynuacji ładu przestrzennego w kontekście obudowy każdej z ww. ulic publicznych.
Nie narusza, zdaniem kolegium, zasady dobrego sąsiedztwa wyznaczony w decyzji warunek w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu. Organ poddał szczegółowej analizie sposób ukształtowania w terenie tego parametru, rozróżniając w tym zakresie cechy zabudowy mieszkaniowej, zabudowy usługowej i produkcyjnej. Sam warunek ustalono w nawiązaniu do obliczonego dla całego obszaru analizy średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działek, wynoszącego 18 %. Jak wskazano w wynikach analizy, na tożsamym poziomie - 18 %, kształtuje się średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla działek z zabudową mieszkaniową - reprezentatywną dla planowanej inwestycji. Na podstawie załączonych do analiz tabel stwierdzić można, że obliczona średnia wartość dla całego obszaru pozostanie miarodajna dla nowej inwestycji, m.in. ze względu na to, że w przeważającej części zabudowa jednorodzinna znajdująca się w obszarze analizy, w tym ta w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji charakteryzuje się parametrami zbliżonymi do ww. średniego wskaźnika. Wyznaczenie w decyzji warunku w oparciu o średnie wartości, należy uznać za prawidłowe, nieprowadzące do naruszenia treści § 5 rozporządzenia. Kolegium nie negowało także dopuszczonej w decyzji możliwości zastosowania odstępstwa do ww. średniej wartości, poprzez wprowadzenie tolerancji (na poziomie ±1 %), uzasadnianej względami technologicznymi, tj. z uwagi na obecnie koncepcyjny charakter planowanego zagospodarowania i w celu umożliwienia inwestorowi wykorzystania optymalnych rozwiązań architektonicznych na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Tak ustalony warunek stanowi jednocześnie realizację określonych przez jednostkę opiniującą - Wydział Kształtowania Środowiska wymóg dążności do jak najmniejszej ingerencji w przedmiotowy obszar zieleni i ograniczania likwidacji jego wartości przyrodniczych i środowiskowych.
Kolegium nie dostrzegło uchybień w zakresie ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Organ rozstrzygnięcie poprzedził szeroką analizą sposobu zagospodarowania działek sąsiednich tj. w odniesieniu do każdego z występujących rodzajów zabudowy tj. mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej. W oparciu o parametry wszelakiej zabudowy znajdującej się w obszarze analizy (zobrazowane w odpowiedniej tabeli) ustalił średnią szerokość elewacji frontowych. Następnie, stosując podstawę z § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznaczył w decyzji warunek na poziomie średniego wskaźnika zaobserwowanego w obszarze analizy, wynoszącego dla tego terenu 13 m, dopuszczając ponadto przewidzianą w tym przepisie 20 % tolerancję. Wyjaśniono przy tym, że obliczona średnia wartość dla całego obszaru pozostanie miarodajna dla nowej inwestycji, m.in. ze względu na to, że w przeważającej części zabudowa jednorodzinna znajdująca się w obszarze analizy, w tym ta w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji charakteryzuje się parametrami, zbliżonymi do ww. średniego wskaźnika. Takie też parametry posiadają działki uznane przez organ za sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 (tak np. szerokości elewacji frontowych budynków: na działce nr [...] - 13m, na działce nr [...] - 10 m , na działce nr [...] -14 m. , na działkach [...] - zabudowa bliźniacza o łącznej szerokości elewacji frontowej - 20 m., na działce nr [...] - 12 m). Ponadto w swym rozstrzygnięciu doprecyzował, że w przypadku zabudowy bliźniaczej, powyższy warunek odnosi się dla łącznej szerokości elewacji frontowej dwóch budynków. Powyższe rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Dokonując natomiast oceny zawartego w decyzji warunku w zakresie wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy - do okapu, kolegium dostrzegło wady rozstrzygnięcia, polegające na braku wskazania konkretnej wartości tego parametru, na jakiej inwestor będzie mógł zrealizować przedsięwzięcie. Organ l instancji poprzestał bowiem na wyrzeczeniu, że przy zastosowaniu dachu połaciowego. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do okapu, wynikać będzie z geometrii dachu tj. będzie zależna od przyjętego kąta nachylenia połaci oraz wysokości kalenicy (ustalonej tu w przedziale od 9 m do 10 m). Takie sformułowane nie odpowiada wymogom rozporządzenia. Warunki zabudowy winny być określone w decyzji w sposób konkretny, co ma służyć zapewnieniu należytej orientacji, że dopuszczona przez organ rzeczywista wartość, nie będzie naruszać zastanego ładu, a rozstrzygnięcie pozostaje prawidłowe i wykonalne na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wezwało organ I instancji o ponowne przeanalizowanie i zaproponowanie konkretnej (liczbowo wskazanej) wartości wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy, przy uwzględnieniu pozostałych ustalonych w decyzji warunków mających wpływ na parametry wysokościowe nowej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 11.04.2017 r. autorka analizy, po dokonaniu zestawienia dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy, uwzględniając obecny ład przestrzenny sformułowała wniosek, że przy zastosowaniu dopuszczonego w decyzji kąta nachylenia połaci dachowych w przedziale od 35 ° do 40 ° i dopuszczonej wysokości kalenicy w przedziale od 9 m do 10 m, wysokość elewacji frontowej do okapu winna zawierać się w przedziale od 7 m do 9 m. Tak ustalona wysokość do okapu pozwala na zaprojektowanie nowej zabudowy i jej zrealizowanie na pozostałych warunkach ustalonych w decyzji.
Uwzględniając powyższe dodatkowe wyjaśnienia, jak również biorąc pod uwagę wyniki analizy architektoniczne -urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy, kolegium stwierdziło, że zasadnym jest ustalenie wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy na poziomie zaproponowanym przez analizatora. Wyniki analizy wskazują bowiem, że budynki jednorodzinne znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, przestrzennie oddziałujące na teren inwestycji (tj. wzdłuż ulicy [...]) charakteryzują się podobnymi wysokościami elewacji frontowych (tak m.in. na działkach nr [...] - 12 m. , na działce [...] - 10 m. [...] - 8,5 m, a na działce na [...] -12 m.). Jest to jednocześnie wielkość znajdująca oparcie w obliczonej przez organ dla tej zabudowy średniej wartości - wynoszącej ok. 8 m. Również na postawie przedstawionego w analizie zestawienia tabelarycznego można stwierdzić, że w przeważającej części całego obszaru analizy występuje zabudowa, charakteryzująca się podobnymi wysokościami elewacji frontowych, oscylując w przedziale od 7 do 12 m, zatem skonkretyzowanie dotychczasowych zapisów decyzji i wyznaczenie w decyzji ww. warunku w przedziale od 7 m do 9 m, mieści się w ramach wyznaczonych przez zastaną zabudowę w badanym obszarze.
W celu doprecyzowania dotychczasowego, zbyt ogólnego rozstrzygnięcia decyzji w zakresie wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy, zaistniały podstawy do uchylenia decyzji w tej części tj. obejmującej załącznik nr 1 do decyzji pkt. II ppkt. 1 lit. d i orzeczenia w tym zakresie przez Kolegium reformatoryjnie, o czym rozstrzygnięto w pkt. l ppkt. 2 decyzji drugoinstancyjnej.
Kolegium nie kwestionowało rozstrzygnięcia w zakresie wysokości kalenicy. Przy zastosowaniu dachu połaciowego ustalono powyższy warunek na poziomie od 9m do 10m, a przy dopuszczonym zastosowaniu dachu płaskiego w przedziale od 7m do 8m. Dopuszczone wysokości znajdują odzwierciedlenie w zastanym ładzie przestrzennym. Podobnymi, w tym także wyższymi wartościami charakteryzują się budynki sąsiednie. Ich wysokości oscylują w przedziale od 6m (na działce nr [...] ) do 14m (na działce nr [...]). W bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji występują tez budynki mieszkalne o dachach płaskich i całkowitej wysokości ok. 12m (tak na działkach nr [...] i nr [...]). Ustalony w decyzji warunek mieści się tym samym w ramach zobrazowanych w wynikach analizy i nie będzie prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego.
Kolegium nie zanegowało również prawidłowości ustalenia warunków w zakresie pozostałych elementów geometrii dachu planowanej inwestycji. Geometria dachów została w przedmiotowej sprawie szczegółowo i konkretnie przeanalizowana. Wyniki analizy wskazują na dużą różnorodność w kształtowaniu w terenie tej cech zabudowy tj. na występowanie zarówno zabudowy o dachach płaskich, jak i połaciowych (o kątach nachylenia połaci w przedziale od ok. 15 ° do ok. 45 °) oraz na różnoraki, dowolny układ kalenicy dachu względem frontu działki. Stwierdzono, że brak jest dominującej formy dachu, która wymagałaby bezwzględnej kontynuacji. Zawarte w decyzji rozstrzygniecie wprowadzające możliwość realizowania zarówno dachów płaskich, jak i połaciowych (o kątach nachylenia połaci w przedziale od 35 ° do 45 °), jak również o dowolnym układzie kalenic) względem frontu działki, znajduje w pełni odzwierciedlenie w wynikach analizy, spełniając tym samym zapisy § 8 rozporządzenia.
Poza wyżej omówionymi warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, organ I instancji z uwzględnieniem wszystkich pozyskanych w toku postępowania opinii, ustalił szczegółowo także wszelkie, niezbędne warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska i krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
W sprawie wykazane zostało, że przedmiotowy teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] ul. [...] i ul. [...], pozostających w zarządzie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. Przedmiotowa nieruchomość pozostaje uzbrojona w konieczne media. Jak wynika zaś z opinii Zarządcy drogi—ZIKiT-u, z 29.12.2014 r. ul. [...]. ul. [...] i ul. [...] zapewnią należytą obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji.
W treści decyzji zawarto także dostatecznie sprecyzowane warunki w zakresie obowiązku zapewnienia przez inwestora należytej ilości miejsc parkingowych, tj. w oparciu o wskazania wynikające z uchwały Rady Miasta K. z 29.08.2012 r. Nr [...] "Program obsługi parkingowej dla miasta K.".
Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Kolegium nie dopatrzyło się też niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.
Badając natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie zgodności z przepisami z zakresu ochrony przyrody Kolegium stwierdziło, że w związku ze zmianą stanu prawnego, tj. nowelizacją dokonaną ustawą z 16.12.2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. z 2016 r. poz.2249 ), oraz kolejnym nowelizacjami m.in. przepisów art. 83 ust. 1, ust. 1a, art. 83a, art., 83 f, ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016. poz. 2134) część warunków ustalonych w decyzji, dotyczących ochrony zieleni, okazała się nieaktualna. W celu doprowadzenia do zgodności decyzji z ww. przepisami, a także mając na uwadze stanowisko i argumentację Towarzystwa [...], popierane przedłożonym do akt opracowaniem dendrologicznym kolegium zwróciło się do Urzędu Miasta K., Wydziału Kształtowania Środowiska o zaktualizowanie dotychczas wydanej w sprawie opinii, przy uwzględnieniu znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Pismem z 5.09.2017 r. ww. organ opiniujący zaktualizował poprzednią opinię w zakresie ochrony zieleni oraz ochrony przyrody. Mając powyższe na uwadze, jak również kierując się zasadą aktualności w dacie orzekania, Kolegium uchyliło w pkt. I ppkt. 3 swego rozstrzygnięcia decyzję w części obejmującej załącznik nr 1 pkt I. ppkt. 2. lit. a (częściowo) i w tym zakresie orzekło we własnym zakresie w oparciu o warunki wynikające z ww. zaktualizowanej opinii pod względem ochrony zieleni, jak i ochrony przyrody.
Wreszcie, w sprawie należało uwzględnić też zmianę przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 6 tej ustawy, obowiązującym od 1.01.2017 r. budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku, z czym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części, w jakiej obejmuje budowę wjazdów z drogi publicznej stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlegało umorzeniu, o czym kolegium orzekło w pkt. I ppkt. 1).
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosły: Towarzystwo oraz [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W., [...]
Towarzystwo wniosło o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 oraz naruszenie zasady ładu przestrzennego. Skarżący podnieśli, że teren planowanej inwestycji obejmuje obszar ogrodu działkowego. Ogród ma charakter rekreacyjny, teren jest wykorzystywany do uprawy warzyw, kwiatów, krzewów, drzew. Biorąc pod uwagę że zielone stanowią niewielką część miasta K. likwidacja terenów zieleni będzie nie szkodliwa z punktu widzenia ochrony przyrody (miejsca lęgowe i występowania dzikich zwierząt m.in. ptaków, płazów, drobnych ssaków, ok. 400 drzew), ale również sprzeczna z zamierzeniem poprawy stanu jakości powietrza w mieście. Dopuszczenie zabudowy w otwartych terenach zielonych będzie sprzeczne z art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, z zasadą zachowania ładu przestrzennego i zasadą kontynuacji zabudowy i układów urbanistycznych. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji linii zabudowy. Autor analizy urbanistyczno-architektonicznej słusznie zauważyła, że "nie został wykształcony jednorodny charakter prowadzenia linii zabudowy". Błędnie jednak przyjęto iż uzasadnia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wyznaczeniem nowej linii zabudowy.
Ponadto skarżący podniósł, że teren przylega do ujęcia wodnego dla miasta W., w sąsiedztwie znajdują się studnie głębinowe. Wykonanie wykopów fundamentów osiedla spowoduje zmianę stosunków wodnych co może mieć wpływ na stan wód ujęcia wody oraz studni głębinowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odpowiedziało na wniosek Towarzystwa [...] wnosi o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do sporządzenia ekspertyzy biegłego w zakresie ochrony wód gruntowych i gospodarki wodnej, dla terenu planowanej inwestycji i jej otoczenia odnośnie wpływu planowanej inwestycji.
Warunki określone w decyzji dotyczące ochrony zieleni są zbyt ogólnikowe i w zasadzie nic wprowadzają ograniczeń które mogły by być egzekwowalne.
Dla przedmiotowego terenu procedowany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego plan ten będzie miał charakter ochronny, nie dopuszczający zabudowy. W/w działka wg wskazań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu ZU - tereny zieleni urządzonej. Teren według ustaleń Studium położony jest na obszarze wymiany powietrza będącym podstawowym elementem ochrony klimatu i regeneracji powietrza K..
Zdaniem skarżącego, postępowanie administracyjne zostało również przeprowadzone bez udziału wszystkich podmiotów, które powinny być stronami postępowania. Stroną postępowania powinien być [...] Związek Działkowców, ze względu na to, że inwestycja dotyczy terenu użytkowanego przez Rodzinny Ogród Działkowy [...]" Polskiego Związku Działkowców.
Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W., [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 6 i 7 K.p.a. poprzez wydanie w sprawie decyzji merytorycznej podczas, gdy toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 1383/17 w sprawie ze skargi [...] Związku Działkowców na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2.08.2017 r, znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z 2.06.2016 r. w sprawie ustalenia warunków
zabudowy dla inwestycji
- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie udziału w sprawie [...] Związku Działkowców;
- art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. nie posiada statusu strony, podczas gdy jest użytkownikiem działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] wobec których nabył prawo użytkowania z mocy prawa z dniem 19.01.2014 r. na mocy art. 75 i 76 ustawy z 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jak również
właścicielem nakładów poczynionych na nieruchomości, co wynika z art. 11 ust. 3 ustawy o ROD;
- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia
postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 1383/17.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że [...] Związek Działkowców jest użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., na której istnieje od prawie 40-stu lat Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w K.. Zgodnie z treścią art. 75 i 75 ustawy z 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z 23.04.1964 r. -Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Wobec spełnienia przesłanek, o których mowa w powyższych przepisach Polski Związek Działkowców stał się użytkownikiem przedmiotowego gruntu z dniem 19.01.2014 r. Na nieruchomościach zajmowanych przez ogród planowana jest inwestycja. Zatem niewątpliwie Rodzinny Ogród Działkowy "[...] w K. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, co uzasadniało wniosek [...] Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] o dopuszczenie w charakterze strony do udziału w niniejszym postępowaniu. Ponadto z dniem wejścia w życie ustawy z 6.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z art. 32 tej ustawy, PZD nabył prawo użytkowania gruntów na których znajdowały się ogrody o charakterze stałym. Zatem już na tej podstawie przedmiotowy ogród stał się ogrodem o uregulowanej sytuacji prawnej. Skarżący nadmienił również, że Okręgowy Zarząd [...] PZD w K. złożył wniosek o regulację stanu prawnego na podstawie art 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Decyzja która zostanie wydana w tej sprawie ma charakter wyłącznie deklaratoryjny.
W odpowiedzi na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
W rozpatrywanej sprawie dla terenu, na którym inwestor planuje zrealizować objętą jego wnioskiem z 25 sierpnia 2014 r.. inwestycję, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016. 778 ze zm. dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Trzeba wskazać, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone oraz, że prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w K. z 17.10. 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 2.06.2016 r., którą na wniosek [...] S.A. w K., ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych z wbudowanymi garażami, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową oraz naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [...] oraz częściach działek nr [...], [...] obr[...] jedn. ewid. P. wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, w tym wjazdami z drogi publicznej na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. P. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w K.".
Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 tj.:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie rozporządzenie). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1)
Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Przenosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z rozstrzygnięciem organu I instancji.
Z treści ww. art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. wynika, że zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 500). Aby spełnić ten warunek konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Trzeba przy tym mieć na uwadze, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w zakresie ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest bowiem ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W tym miejscu należy jednak wskazać, że o ile w rozpoznawanej sprawie obszar analizy został wyznaczony zgodnie z wymogiem § 2 pkt. 2 rozporządzenia i bez wątpienia w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa tak jednorodzinna (o podmiejskim charakterze) jak wielorodzinna, a także zabudowa usługowa i produkcyjna (co wynika z analizy przedłożonej do akt administracyjnych), to przy braku jednoznacznego określenia wnioskowanego do ustalenia przedsięwzięcia inwestycyjnego nie jest możliwe prawidłowe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie można też stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości czy warunek kontynuacji funkcji w niniejszej sprawie został spełniony.
Jak już wyżej wskazano, inwestor dokonał korekty wniosku złożonego w dniu 25. 08. 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy, który początkowo dotyczył budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i szeregowych, przy czym jedynie w opisie charakterystyki inwestycji dołączonej do korekty wniosku z dnia 20.11. 2014 r. wskazano, że będzie to od 60 do 72 budynków. Z kolei w korekcie z dnia 24 czerwca 2015 r. wnioskowane przedsięwzięcie w części kubaturowej zostało określone jako budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych, ale również bez określenia w nazwie przedsięwzięcia ilości wnioskowanych do realizacji budynków. Mimo niedookreślenia przedsięwzięcia inwestycyjnego zostały ustalone przedmiotowe warunki zabudowy. Dla porządku trzeba zauważyć, że w załączonej do tego wniosku charakterystyce inwestycji wskazano, że inwestor planuje zrealizować 39-49 budynków, co jednak nie zostało uwzględnione w ustalonych warunkach zabudowy. Nadto należy zwrócić uwagę, że takie widełkowe wskazanie ilości planowanych budynków jednorodzinnych stanowi również o niedookreśleniu przedsięwzięcia. W ocenie Sądu określenie zamierzenia inwestycyjnego przy ustaleniu warunków zabudowy bez sprecyzowania ilości planowanych do realizacji budynków jednorodzinnych nie można uznać za prawidłowe. Należy podkreślić, że konieczność ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu przede wszystkim dostosowania wnioskowanego przedsięwzięcia do wymagań istniejącego ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury. Konieczność zachowania istniejącego ładu i wymagania zasady dobrego sąsiedztwa nakładają na inwestora liczne ograniczenia sformułowane w treści art. 61 ust. 1 1-5, art. 53 ust. 3, art. 54 u.p.z.p. oraz z przepisów odrębnych. Jest zatem zrozumiałe, że wniosek inwestora musi być na tyle precyzyjny i uszczegółowiony aby można było ustalić czy taka inwestycja wkomponuje się w zastany ład architektoniczno-budowlany. Warunku tego nie spełnia wniosek inwestora, w którym wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy dla rozległego terenu obejmującego 18 680 m kw., wskazując jedynie, że przedsięwzięcie obejmie budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i zbliźniaczonej. Takie określenie przedsięwzięcia trzeba ocenić jako niewystarczające. Ilość budynków jednorodzinnych i rodzaj zabudowy (wolnostojące lub w zabudowie zbliźniaczonej" ma bowiem istotne znaczenie dla oceny czy wnioskowane przedsięwzięcie spełnia warunek adekwatności do istniejącego już ukształtowania przestrzeni, czy też ład ten zaburzy. Ustalenia warunków zabudowy powinny być na tyle szczegółowe i precyzyjne, aby w oparciu o nie możliwe było opracowanie projektu budowlanego, w związku z czym określenie ilości planowanych na danym terenie budynków, w tym ilości budynków wolnostojących i zbliźniaczonych stanowi niezbędny warunek decyzji. Należy zwrócić uwagę, że brak dookreślenia w sposób prawidłowy nazwy wnioskowanego przedsięwzięcia próbowały organy sanować ustalając warunki zabudowy w sposób niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które uprawnia jedynie do ustalenia takich warunków zabudowy, które zostały w rozporządzeniu określone to jest: obowiązującej linii nowej zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu, nie przewidują natomiast określenia powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych i bliźniaczych jak to ustalono w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji.
Kolejne nieprawidłowości wiążą się z ustaleniem tzw. obowiązującej linii nowej zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się taką linię jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 ). Linię zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami (ust. 2); jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3 ); dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczne, o której mowa § 3 ust. 1. W zakwestionowanej decyzji wątpliwości Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie budzi wyznaczenie trzech linii zabudowy tj. od strony każdej z dróg publicznych, do których przylega teren inwestycji. W ocenie Sądu uzasadnienie z tym związane nie jest wystarczające dla ustalenia trzech linii zabudowy. Z samego bowiem faktu, że teren wnioskowanej zabudowy graniczy z trzech stron z drogami publicznymi tj. ul. [...], ul. [...] i ul. [...] nie uzasadnia wyznaczenia 3 linii zabudowy, tym bardziej, że linie te zostały ustalone w minimalnej odległości od dróg publicznych – gminnych, określonej w art. 43 ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2017. 2222). Nie jest wystarczające w ocenie Sądu uzasadnienie, że linia od strony działki drogowej nr [...] ul. [...] (od której będzie się odbywał główny wjazd na teren inwestycji ) została ustalona w nawiązaniu od stosunkowo odległej zabudowy na działce Nr [...], jednak bez szczegółowego uzasadnienia. Z samego faktu, że działka przylega do trzech dróg publicznej i nawet jeżeli z każdej z nich ma się odbywać wjazd na teren inwestycji nie można wnioskować, że wymaga to ustalenia trzech linii zabudowy, w szczególności gdy działki sąsiednie pozostają niezabudowane, względnie gdy organ ustala taką linię w nawiązaniu do zabudowy na znacznie oddalonych działkach od terenu wnioskowanej inwestycji, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Kolejne uchybienie, dotyczy uzgodnień i opinii, które jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych pochodzą z 2014 r., a zatem dotyczyły wniosku inwestora złożonego w 2014 r., natomiast jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy projekt decyzji organu I instancji, który zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 w zw z art. 60 ust 1 u.p.z.p. podlega uzgodnieniu został sporządzony później tj . w dniu 22 kwietnia 2016 r. (k. 661 akt administracyjnych organu I instancji).
Konkludując, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy kwestia dostosowania wnioskowanego przedsięwzięcia do wyznaczonej przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a to przede wszystkim ze względu na brak dokładnego określenia ile budynków mieszkalnych jednorodzinnych i w ile w zabudowie zbliźniaczonej obejmuje wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. W konsekwencji należy uznać, że stanowisko organu odwoławczego, że "planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym" należy uznać za przedwczesne. Trzeba bowiem zważyć, że wzgląd na ww. zasadę dobrego sąsiedztwa wymaga nie tylko aby nowa, wnioskowana zabudowa była kontynuacją zastanej funkcji – w tym przypadku mieszkaniowej - ale także aby tworzyła urbanistyczną całość z zagospodarowaniem już istniejącym. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że ustalenie czy planowane przedsięwzięcie spełnia warunek dobrego sąsiedztwa wymaga porównania obiektów już istniejących w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z planowanymi przez inwestora. Nie można jednak tego zrobić, gdy przedsięwzięcie jest niedookreślone ponieważ wskazano jedynie, że planowana jest realizacja zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i w zabudowie bliźniaczej. Jest bowiem zasadnicza różnica czy wnioskowana inwestycja, zaplanowana na obszarze o pow. ok. 2 ha obejmie zdecydowaną większość budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących czy bliźniaczych. W związku z czym należy podzielić zarzuty skargi Towarzystwa [...], że w sprawie nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione wszystkie istotne kwestie dotyczące kontynuacji istniejącej zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż nie jest zasadny zarzut dotyczący dopuszczenia wnioskowanej zabudowy w sytuacji gdy obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu wnioskowanego do ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy przewiduje przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej. Ustalenia studium nie mają bowiem znaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy dla terenu nieobjętego ustaleniami planów miejscowych. Niezasadny jest także zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania przez pozbawienie udziału w sprawie [...] Związku Działkowców, stowarzyszenie ogrodowe w W., [...]. Kwestia ta została dokładnie omówiona przy uzasadnieniu punktu I sentencji wyroku. Na koniec należy dodać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezawieszenia postępowania przed organem odwoławczym do czasu zakończenia postępowania przed WSA w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania [...] Związku Działkowców, stowarzyszenie ogrodowe w W., [...] (sygn. akt: II SA/Kr 1383/17) ze względu na brak prejudycjonalności powyższego wyroku w sprawie o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy.
Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły przedwcześnie, bez wyczerpującego określenia wnioskowanego przedsięwzięcia, a zatem także zanalizowania zebranego materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, w kontekście prawidłowo określonego przedsięwzięcia, co stanowi naruszenie naruszeniem przepisów postępowania w tym: art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Nie dokonano także wymaganych uzgodnień co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się natomiast do skargi złożonej przez [...] Związek Działkowców, stowarzyszenie ogrodowe w W., [...] w K. należało uznać, że została złożona przez podmiot, któremu nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie, w związku z czym skarga ta podlega odrzuceniu. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) jest niedopuszczalne. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Wskazać należy, że legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium interesu prawnego ma zatem charakter materialnoprawny, co oznacza, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 3. 06.1996 r., sygn. akt II SA 74/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 89). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest zatem od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba fizyczna lub prawna nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowo-administracyjnego. Status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma z art. 28 k.p.a. Zgodnie z nią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy podkreślić, że interes prawny wymaga aby był on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie wymaga potwierdzenie przepisach prawa materialnego. Norma z art. 28 k.p.a. nie ma charakteru samoistnego i wymaga wskazania konkretnej normy prawa materialnego pozwalającej ustalić uprawnienie lub obowiązek strony postępowania. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele lub wieczyści użytkownicy mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy; źródłem interesu prawnego nie jest też art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). Odnosząc powyższe do skargi [...] Związku Działkowców, stowarzyszenie ogrodowe w W., [...] w K. trzeba zauważyć, że skarżące stowarzyszenie swoją legitymację procesową uzasadnia wskazując, iż jest użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., wchodzącej w obszar wnioskowany do ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. [...] Związek Działkowców wskazuje przy tym , iż spełniania przesłanki z art. 76 ustawy z 13. 12. 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2017. 2176) i tym samym nabyciu wspomnianego organicznego prawa rzeczowego z mocy ustawy z dniem 19 stycznia 2014 r. , jakkolwiek nie została wydana decyzja, o której mowa w ust. 2 ww. przepisu, co jednak w ocenie skarżącego nie ma znaczenia. W ocenie Sądu dopóki nie zostanie wydana decyzja z art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, dopóty stowarzyszenie ogrodowe nie może skutecznie powoływać się na antycypowane prawo użytkowania ani oczekiwać jego uwzględnienia w obrocie prawnym. Dotyczy to także powoływania się na nie w celu wykazania interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 12. 01. 2018 r. , sygn.. akt II SA/Kr 1383/17). [...] Związek Działkowców nie wykazał również, iż nabył prawo użytkowania gruntów na których znajdowały się ogrody o charakterze stałym w oparciu o normę z art. 32 ustawy z 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. 1996. 85.390). Należało przyjąć, że [...] Związek Działkowców nie wykazał że przysługują mu prawa rzeczowe do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy względnie działki sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji. W rezultacie skarga wniesiona przez [...] Związek Działkowców, który nie posiada legitymacji skargowej podlega odrzuceniu.
Mając na względzie powyższe, z uwagi na art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji.
W punkcie II sentencji orzeczono przyjmując za podstawę przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i a) p.p.s.a.