II SA/KR 899/24

II SA/Kr 899/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 9 ust 4  , art 20 ust 1 , art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skarg A. G., K. S., E. B., K. M., K. B., A. B., B. G. oraz J. G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze" oddala skargi.
Uzasadnienie
A. G., K. S., E. B., K. M., K. B. i A. B. złożyli skargę na uchwałę Nr CXII/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze" w zakresie § 26 ust. 1 pkt 1, w odniesieniu do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (obr. K- [...]), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (obr. [...]).
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 6 ust 2wzw.z art 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 2023 r poz. 977) zwana dalej u.p.z.p., art 2 ust. 1 pkt 3, 3a, 4 i 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U z 2024 r poz. 82), w zw. z art 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U z 2023 poz. 1610), poprzez nadużycie przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego i bezpodstawne naruszenia prawa własności do ww. działek polegające na wprowadzeniu całkowitego zakazu zabudowy terenów rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, w sytuacji gdy możliwość określonego rodzaju zabudowy jest jedną z przesłanek definiujących grunty rolne, co wprost wynika z definicji legalnej gruntów rolnych określonej w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Całkowity zakaz zabudowy przedmiotowych gruntów w konsekwencji doprowadził do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności do ww. nieruchomości gruntowych. Działania organu ograniczające prawo własności niniejszych działek nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a co za tym idzie nie można stwierdzić, czy takie ograniczenie własności jakie wynika z zaskarżonej uchwały jest proporcjonalne w stosunku do celów, których osiągnięciu ograniczenie własności ma służyć.
2. art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 w zw. z art 28 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 3, ust. 3a, ust. 4 i ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez pozorne, a nie faktyczne wyznaczenie funkcji i zasad zagospodarowania terenów pomimo, że jest to obligatoryjny wymóg narzucony organowi przez ustawodawcę. Ponadto całkowity zakaz zabudowy terenów rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne powoduje, że podstawowy cel przeznaczenia tego terenu jest niemożliwy do zrealizowania, biorąc pod uwagę fakt, że zabudowa jest nierozerwalnie związana z produkcją rolną.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów na okoliczność wykazania prawa własności do działek objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, t.j.:
1. postanowienia Sądu Rejonowego dla K. K. w K. sygn. akt: Ns [...];
2. zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego K. - K. znak sprawy: [...]
3. wyciągów z ksiąg wieczystych.
W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty wskazując, że pojęcie gruntów rolnych wprowadzonych do przedmiotowego planu miejscowego należy rozumieć zgodnie z definicją określoną w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi, że gruntami rolnymi są m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Również rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków za grunty orne uważa grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą.
Wobec powyższego właściciele nieruchomości gruntowych oznaczonych symbolami R.1, R.2, R.3 i R.4 o podstawowym przeznaczeniu grunty rolne, powinni mieć możliwość do wznoszenia określonych budowli i urządzeń związanych z podstawowym przeznaczeniem tego terenu.
Tymczasem plan wykluczył wznoszenie jakichkolwiek budynków (w postaci np. szopy, czy spichlerza), niezbędnych do realizowania działalności rolniczej. Powyższe ograniczenie zdaniem skarżących sprawia, że wyznaczenie funkcji rolnej dla tych obszarów staje się pozorne i uniemożliwia zabudowanie nieruchomości zgodnie z możliwościami wynikającymi wprost z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ planistyczny wprowadzając zakaz lokalizacji budynków na gruntach rolnych de facto ograniczył ustawową definicję gruntów rolnych.
Zakaz ten nie jest ponadto uzasadniony. Powołanie się na sam fakt, że nieruchomość stanowi grunt rolny jest niewystarczające, gdyż zabudowa zagrodowa i gospodarcza nie zmienia rolnego przeznaczenia gruntów. Z ostrożności wskazano, że powyższego zakazu nie usprawiedliwia położenie przedmiotowych obszarów na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego.
Skarżący podkreślili, że zakazu zabudowy nie przewiduje Studium Uwarunkowań i Kierunków Rozwoju Gminy.
Finalnie zgodzono się, że organ miał prawo wprowadzić pewne ograniczenia zabudowy, jednak generalny zakaz w tym przedmiocie jest zbyt daleko idący. W sposób znaczący obniża ponadto atrakcyjność, a przez to wartość nieruchomości, które ze względu na ich łanowe kształty, są często przedmiotem dzierżawy w celu uprawy większych areałów.
Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu wskazano, że ustalenia planu poprzedzone zostały przeprowadzeniem pełnej procedury planistycznej, są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także uwzględniają założenia studium.
Organ odparł także zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego, gdyż wprowadzone ograniczenie znajduje swoje uzasadnienie.
Odnosząc się do argumentacji skarżących koncentrującej się na wykazaniu rzekomej sprzeczności postanowień planu z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, że jest ona bezzasadna, bowiem opiera się na błędnym założeniu, że przeznaczenie terenu pod grunty rolne jest ustawowo powiązane z koniecznością umożliwienia na tych terenach sytuowania zabudowy zagrodowej. Przytoczony art. 2 ust. 1 pkt 3, 3a, 4 oraz 7 cyt. ustawy dotyczy istniejącej zabudowy na terenach rolniczych, która związana jest z produkcją rolną, natomiast nie wprowadza możliwości zabudowy takich terenów, która wyprzedzałyby przepisy obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Wskazano ponadto na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), które w załączniku nr 1 pkt. 3 pn. Tereny użytkowane rolniczo dzieli tereny na trzy kategorie:
1. Tereny rolnicze oznaczone symbolem R,
2. Tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich oznaczone symbolem RU oraz
3. Tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczone symbolem RM.
Zacytowany fragment rozporządzenia wykonawczego również świadczy o tym, że przeznaczenie danego obszaru pod tereny rolnicze nie jest związane z koniecznością dopuszczenia na nich szeroko pojętej zabudowy, w tym - zabudowy zagrodowej.
Następnie organ w odniesieniu do łanowych kształtów nieruchomości i powszechnego sposobu uprawy tychże gruntów na podstawie umów dzierżawy, stwierdził, że organy planistyczne gminy nie są zobowiązane do uwzględniania w trakcie procedury planistycznej istniejących w obrocie prawnym umów cywilnoprawnych, regulujących sposób korzystania z danej nieruchomości. W tym miejscu zwrócono ponadto uwagę na wewnętrzną sprzeczność argumentacji skarżących, którzy z jednej strony stwierdzają, że dotychczasowe użytkowanie opisywanych gruntów rolniczych odbywało się na podstawie zawartych umów dzierżawy, w stanie gdy nieruchomości te nie są zabudowane zabudową zagrodową, a z drugiej twierdzili, że użytkowanie tych gruntów w terenie R.2 nie jest możliwe ze względu na brak możliwości usytuowania takiej zabudowy.
Zdaniem organu argumentacja skarżących, że do uprawy gruntów zawsze konieczne jest zapewnienie możliwości ich zabudowy prowadzi do uznania, iż niezbędne byłoby lokalizowanie zabudowy zagrodowej na każdej nieruchomości z osobna, podczas gdy stanowiłoby to działanie nieracjonalne. Mało tego, zaprezentowana wizja jest całkowicie sprzeczna z przyjętą praktyką, gdzie istniejące uprawy są obsługiwane oraz zbierane co do zasady przez podmioty spoza samego obszaru tych upraw, co tyczy się także m. in. magazynowania zebranych plonów.
Organ odparł również zarzut przyjęcia prymatu interesu publicznego nad prywatnym interesem skarżących. Zdaniem organu w istocie w ogóle nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia interesu prywatnego skarżących, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne w pełni sankcjonują dotychczasowy sposób zagospodarowania ich nieruchomości oraz umożliwiają kontynuowanie tego sposobu zagospodarowania. Nie doszło w związku z tym do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, gdyż pomimo ustanowionego zakazu lokalizacji budynków na terenach R.2, w pełni została zachowana możliwość prowadzenia działalności rolniczej na terenach nieruchomości skarżących, które - tak jak dotychczas - będą w tym zakresie obsługiwane przez budynki, urządzenia oraz maszyny spoza ich obszarów, co stanowi normalną praktykę rolniczą oraz w żaden sposób nie ogranicza praw skarżących.
W końcu organ wskazał, że wprowadzone postanowienia są w pełni zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.).
Zgodnie z tym dokumentem, wszystkie wskazane nieruchomości znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZR - tj. Tereny zieleni nieurządzonej o następujących funkcjach:
1. Funkcja podstawowa - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.
2. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.
Z powyższego fragmentu studium gminnego wynika, że nie istnieje możliwość zlokalizowania zabudowy na terenach ZR, w tym także zabudowy zagrodowej. W tym zakresie dopuszczona została lokalizacja wyłącznie zabudowy/zagospodarowania terenu, realizowana jako terenowe urządzenia sportowe, studium natomiast nie dało możliwości zagospodarowania innego typu budynkami.
Powyższa uchwała stała się również przedmiotem zaskarżenia w skardze wniesionej przez B. G. i J. G., którzy zarzucili naruszenie:
1) interesu prawnego skarżących jako właścicieli nieruchomości położonej w K. stanowiącej działkę nr [...], obr. [...]
2) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 oraz art. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr 85597 oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tego osuwiska na działce skarżących niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez Studium,
3) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia obszaru terenu zagrożonego ruchami masowym ziemi i terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych na działkach na działce skarżących są niezgodnie z ustaleniami Studium,
4) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia terenów rolniczych oznaczonych symbolem Rzl.8, na których wyłączona jest zabudowa przy równoczesnym wyznaczeniu na innych nieruchomościach, również położonych w obrębie tego osuwiska terenów, na których możliwa jest zabudowa.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki skarżących oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przewidzianych.
W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali wyznaczenie na ich nieruchomości osuwiska oraz jej częściowe przeznaczenie na cele rolnicze.
Zdaniem skarżących wyznaczenie osuwiska nr 85597 nastąpiło niezgodnie ze studium, w sposób nieuprawniony rozszerzyło bowiem jego zakres, obejmując znaczną część nieruchomości skarżących.
Ponadto studium nakazuje, aby przez rozstrzygnięciem planistycznym co do możliwości zainwestowania nieruchomości przeprowadzać "rozpoznanie warunków geologicznych",czego organ zaniechał. Potwierdzają to zapisy Prognozy oddziaływania na środowisko, z których wynika, że "obecnie żadne osuwisko nie posiada całościowej dokumentacji geol.-inż., a w przypadku 2 form zostały wykonane fragmentaryczne badania".
Z rozpatrzenia uwag do uchwały wynika, że sporne osuwisko zostało wyznaczone na podstawie sporządzonych kart osuwisk wpisanych do Rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy oraz wytycznych do planu przekazanych przez Geologa Powiatowego. Z powołanej karty osuwiska nie wynika jednak po pierwsze, że granice osuwiska znajdują się na nieruchomości skarżących w takich granicach, jak przyjęto to w planie miejscowym, po drugie, że zakazana jest zabudowa osuwiska, a po trzecie, aby konieczne było wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od osuwiska.
Karta osuwiska wskazuje natomiast, że zabezpieczenie osuwiska jest możliwe, jednak wiązać się będzie z dużymi kosztami. Co także istotne, karta osuwiska wskazuje, że "ewentualne zabezpieczenie części aktywnej (rejon skarpy głównej) powinno być poprzedzone wykonaniem odpowiednich badań", a zatem nie wyklucza możliwości wykonania zabezpieczenia osuwiska. Takie badania nie zostały przeprowadzone przez organ planistyczny, natomiast skarżący przed budową budynku znajdującego się na ich nieruchomości uzyskali odpowiednią dokumentację geologiczno-inżynierską, z której wynika, że istnieje bardzo nikłe prawdopodobieństwo uaktywnienia się starej formy osuwiskowej, jak też, że "teren obniżenia oraz obszar omawianej działki jest obecnie nieaktywnym osuwiskiem, które zostało zmienione antropogenicznie przez poprzedniego właściciela działki lub poprzez naturalne zjawiska denudacyjne. Z dokumentacji tej wynika zatem, że nieruchomość skarżących jest przydatna dla zabudowy.
W załączniku nr 2 do Uchwały wskazano ponadto na wykorzystane dokumenty t.j.:
1) aktualny Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują,
2) mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi wraz objaśnieniami,
3) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa,
4) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych.
Zdaniem skarżących żaden z tych dokumentów nie stwierdza, że zabudowa na osuwisku jest niedopuszczalna, a wręcz przeciwnie, w dokumentach wskazano, że obecne możliwości technologiczne umożliwiają zabudowę terenów osuwiskowych i dopuszczono zabudowę pod warunkiem uzyskania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.
Skarżący zarzucili, że granice osuwiska w planie miejscowym zostały poszerzone w stosunku do granic wynikających ze studium oraz z mapy osuwisk, co uczyniono bez uzasadnienia i bez rozpoznania warunków geologicznych, a także w odmienny sposób niż uczyniono to w odniesieniu do osuwiska nr 93920, co wskazuje na zupełną dowolność w tym zakresie.
Przechodząc do kwestii przeznaczenia obszaru, na którym położona jest nieruchomość skarżących wskazano, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 13 lit. m) oraz § 28 planu miejscowego, północne i południowe części nieruchomości skarżącego położone są w terenach rolniczych, oznaczonych symbolem Rlz.2 i Rlz.8 Tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia, w którym obowiązuje całkowity zakaz lokalizacji budynków. Jest to niezgodne z treścią Studium, które dla nieruchomości skarżących w przeważającej ich części przewiduje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową (MN). Studium nie określa przy tym przeznaczenia nieruchomości skarżących w żadnej części pod tereny rolnicze, a część nieruchomości skarżących przeznacza pod tereny zieleni nieurządzonej (ZR), które obejmują północną nieruchomości (co istotne, aktualnie zabudowaną budynkiem mieszkalnym).
Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu wskazano, że ustanowiony w § 29 ust. 3 w zw. z § 8 ust. 14 uchwały zakaz zabudowy stanowi konsekwencję ustaleń Studium. Zgodnie bowiem z planszą K3 "środowisko przyrodnicze" działka skarżących znajduje się w obszarze aktywnego osuwiska nr 85 597, co obligowało organ planistyczny do wprowadzenia stosownych ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych.
Takie rozpoznanie zdaniem organu wyprzedziło uchwalenie zakwestionowanego ograniczenia.
Organ wskazał, że na terenie działki skarżących znajduje się osuwisko nr 85 597, ujęte w Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują. Osuwisko to jest w części określone jako aktywne, a w części jako aktywne okresowo. W wyniku działalności rolniczej rzeźba części osuwiska jest słabo czytelna.. Po powodziach w 2010 r. na omawianym obszarze zostało odnotowane jeszcze jedno osuwisko, na którym nastąpił zsuw ziemi i wykonano prace naprawcze.
Z powyższego wynika, że przedmiotowy teren jest terenem wysoce problematycznym pod kątem istniejących terenów osuwisk, a także w zakresie możliwości występowania nowych osuwisk wskutek działań związanych ze zjawiskami pogodowymi, klęskami żywiołowymi oraz działalnością człowieka. Wskazuje na to także opisane wyżej zdarzenie, wskutek którego Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XI/112/11, wyznaczającą obszar położony w rejonie ul. Zakamycze w Krakowie, gdzie obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków - wpisany w pozycji 102 rejestru zawierającego informacje o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenach, na których występują te ruchy. W tym miejscu wskazano, że sporządzony projekt planu miejscowego był przedmiotem pozytywnego zaopiniowania przez Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa.
W podsumowaniu tej części rozważań organ wskazał, że wyznaczenie terenów osuwiskowych nastąpiło w oparciu o uprzednio sporządzoną dokumentację geologiczno-inżynierską, a po drugie, zostało pozytywnie zaopiniowane. Wprowadzone obostrzenia znajdują uzasadnienie w kartach rejestracyjnych osuwisk i były niezbędne ze względu na faktyczne występowanie obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi.
Wskazane wyżej okoliczności uzasadniały ponadto wyznaczenie kwestionowanej przez skarżących nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sposób wyznaczenia tej linii na działkach skarżących był podyktowany przede wszystkim potrzebą zachowania bezpiecznej odległości od istniejących częściowo na ich terenie osuwisk. Nieprzekraczalna linia zabudowy została konsekwentnie poprowadzona tak, aby umożliwić zabudowę w terenach inwestycyjnych w taki sposób, aby z jednej strony uchronić je od zagrożenia płynącego z występujących ruchów ziemi, a z drugiej aby nastąpiło to z jak najmniejszą ingerencją w przysługujące ich właścicielom interesy prawne.
Organ nie zgodził się również z zarzutem, że ustalone w planie przeznaczenie terenu obejmującego nieruchomość skarżących jest niezgodne ze studium. W tym zakresie wskazano, że działka skarżących znajduje się częściowo w terenach zieleni nieurządzonej o symbolu ZR, a częściowo w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN. W zakresie, w jakim ta działka jest niezabudowana stanowi grunt orny RIIIb i została zaliczona do nieruchomości objętych "Powiatowym programem zwiększenia lesistości Miasta Krakowa na lata 2018-2040", przyjętym uchwałą Nr XXX/793/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r.
Wyznaczenie terenów rolnych Rzl.8 było zatem zdaniem organu zgodne z funkcją dopuszczalną terenów MN wyznaczonych wg Studium, a także spełniało założenia przyjętego programu zwiększania lesistości.
Do Sądu wpłynęło także pismo pełnomocnika skarżących z dnia 30 sierpnia 2024 r. zawierające replikę na odpowiedź na skargę. Pismo zostało włączone do akt sprawy, a Sąd zapoznał się z treścią pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. Kontrola ta zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 935 ze zmianami, dalej p.p.s.a.).obejmuje także kontrolę aktów prawa miejscowego.
Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z uwagi na to, że na tę samą uchwałę zostały złożone dwie odrębne skargi, Sąd na podstawie art. 111§ 1 p.p.s.a. zdecydował o połączeniu sprawy ze skargi B. G. i J. G. (sygn. akt II SA/Kr 974/24) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi A. G., K. S., E. B., K. M., K. B. i A. B. i prowadzenie ich pod sygnaturą II SA/Kr 899/24.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zbadał legitymację skargową wnoszących skargę. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Poza sporem jest, że w świetle zalegających w aktach sądowych sprawy dokumentów (k. 12, 21, 27, 29, 34, 37, 39,44, 48, 54, 111-114) skarżącym przysługuje interes prawny do złożenia skarg, wobec powyższego przystąpiono do merytorycznego rozpoznania sprawy.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W pierwszej kolejności Sąd dokonał kontroli trybu uchwalenia m.p.z.p. w świetle art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1945 ze zmianami). W dniu 31 maja 2019 r. dokonano obwieszczenia Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu. Termin składania wniosków do planu wyznaczono do dnia 12 lipca 2019 r. Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu nastąpiło na mocy Zarządzenia Nr 1480/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2020 r. , po czym projektu planu został przesłany do opiniowania i uzgodnień ustawowych kolejno 13 sierpnia 2020 r. 16 listopada 2020 r., 17 lutego 2021 r., 5 lipca 2021 r. i 24 września 2021 r. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce dnia 29 października 2021 r. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko trwało od 8 listopada do 7 grudnia 2021 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu miała miejsce 30 listopada 2021 r. Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu został zakreślony do 23 grudnia 2021 r. Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu odbyło się na mocy Zarządzenie Nr 33/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2022 r., po czym projekt planu przekazano do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych w dniu 1 kwietnia 2022 r. Następnie miało miejsce ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko z dnia 27 maja 2022 r. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko trwało od 6 czerwca do 5 lipca 2022 r., po czym odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu w dniu 28 czerwca 2022 r. Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu zakreślono do 19 lipca 2022 r., a uwagi złożone do ponownie wyłożonej części projektu planu zostały rozparzone na mocy Zarządzenie Nr 2236/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 sierpnia 2022 r. Następnie projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa wraz z Zarządzeniem Nr 2269/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 sierpnia 2022 r. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu miało miejsce dnia 10 sierpnia 2022 r. 18. Dnia 31 sierpnia 2022 r. miało miejsce pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr XCIII/2551/22. Dnia 12 października 2022 r. odbyło się drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Rada zadecydowała o ponowieniu procedury pianistycznej, w rezultacie czego przekazano projekt planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych dnia 18 listopada 2022 r. i 3 lutego 2023 r. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce 10 marca 2023 r. 22. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko trwało od 24 marca do 24 kwietnia 2023 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu odbyła się dnia 30 marca 2023 r. Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu został wyznaczony do 8 maja 2023 r. 25. Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu miało miejsce na mocy Zarządzenia Nr 1427/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2023 r., po czym przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu (Zarządzenie Nr 1428/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2023 r.). Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 14 czerwca 2023 r. odbyło się czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu. Rada podjęła uchwałę Nr CXII/3030/23 oraz odbyło się czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu. Uchwała Nr CXII/3037/23 z dnia 14 czerwca 2023 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023 r., pod poz. 4320.
W ocenie Sądu nie ma w świetle powyższego wątpliwości co do zgodności z prawem procedury planistycznej, która zawierała wszystkie wymagane prawem elementy, etapy, uzgodnienia i opinie.
Przechodząc do kontroli w zakresie zasad sporządzania planu stwierdzić należy, co następuje.
W pierwszej kolejności rozpatrzona zostanie skarga A. G., K. S., E. B., K. M., K. B. i A. B.. Istota zarzutów skarżących sprowadza się do stwierdzenia, że niedopuszczalne jest - jako stanowiące nadużycie władztwa planistycznego - wyznaczenie w m.p.z.p. terenów rolnych z wyłączeniem możliwości ich zabudowy jakimikolwiek budynkami.
W pierwszej kolejności Sąd zbadał, jakie jest przeznaczenie działek skarżących w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa albowiem ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) wszystkie wskazane nieruchomości znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZR - tj. Tereny zieleni nieurządzonej o następujących funkcjach:
1. Funkcja podstawowa - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.
2. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.
Już z powyższego wynika, że z uwagi na wyłączenie tych terenów w Studium z możliwości ich zabudowy kubaturowej (poza zabudową i zagospodarowaniem wskazanym w ramach funkcji dopuszczalnej terenu realizowanych jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk)
Studium nie dało natomiast możliwości zagospodarowania innego typu budynkami.
Organ planistyczny w świetle art. 9 ust. 1 u.p.z.p. nie miał możliwości przeznaczenia tych terenów pod zabudowę. Wobec powyższego nie można mu także skutecznie postawić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, skoro Studium nie pozostawiło organom planistycznym żadnego marginesu swobody, jeśli chodzi o przeznaczenie tych terenów w planie. Jednocześnie odnotować należy, że plan nie uniemożliwia wykorzystania tych terenów będących gruntami ornymi zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.
Sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15). Skoro w myśl art. 9 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś w Studium tereny te są wyłączone spod zabudowy, to organ gminy nie miał podstaw do dopuszczenia zabudowy w tym obszarze, zaś ewentualne zarzuty dotyczyć mogą co najwyżej Studium.
Wobec powyższego bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty skargi dotyczące istoty gruntów rolnych oraz tego, że grunty rolne mogą być w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami zabudowanymi. W ocenie Sądu w istocie w świetle tego przepisu gruntami rolnymi mogą być także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej a nawet budynkami mieszkalnymi wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych. Jednak w świetle jednoznacznego brzmienia Studium kierunek zagospodarowania przestrzennego przedmiotowych działek skarżących jest jasny i nie budzący wątpliwości w zakresie, w jakim na przedmiotowych działkach jedyna zabudową, jaką dopuszcza Studium to wyłącznie zabudowa/zagospodarowanie terenu, realizowane m.in. jako terenowe urządzenia sportowe, studium natomiast nie dało możliwości zagospodarowania innego typu budynkami.
Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące możliwości przeznaczenia z istoty gruntów rolnych pod zabudowę, znaczenia położenia nieruchomości w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, nadużycia władztwa planistycznego, czy pozornego wyznaczenia funkcji i zasad zagospodarowania terenów w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione są realnego wpływu na wynik sprawy.
Rozpatrując skargę B. G. i J. G. stwierdzić należy, co następuje.
W tej sprawie istota problemu sprowadza się do tego, czy nie stanowi naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. wprowadzenie ograniczeń w zabudowie działki skarżących z uwagi na jej umiejscowienie w granicach osuwiska nr 85597 ul. P. bez sporządzenia w toku procedury planistycznej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.
Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] w Studium w części ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w części pod tereny zieleni nieurządzonej. Ta część, która w Studium była przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej obecnie w planie ma oznaczenie ZPb8 (tereny zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym). W tej części posadowiony jest budynek mieszkalny, dla którego została jak wskazują skarżący sporządzona dokumentacja geologiczno-inżynierska z 2014 r. , z której wynika, że fakt występowania osuwiska nie stanął na przeszkodzie zabudowie tej części działki (k. 116 i n. sądowych akt sprawy). Wiadomo również, że działka nr [...] znajduje się w granicach osuwiska o numerze 85597 (osuwisko - ul. P. ).
Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) "dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi (Tom II.5.13. Obszary szczególnego zagrożenia, s. 108). Z kolei w Tomie III, na s. 115 wskazano, że "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych".
Ze Studium wynika zatem, że jeśli uchwałodawca zamierza przeznaczyć tereny, na których znajdują się osuwiska – jak w przedmiotowej sprawie – do zainwestowania powinien przeprowadzić rozpoznanie w zakresie uwarunkowań geologicznych. Jest to zupełnie zrozumiałe z punktu widzenia bezpieczeństwa przyszłych inwestycji na terenach osuwiskowych. Jeśli zatem uchwałodawca przeznaczył tereny do zainwestowania w planie, to można tam bezpiecznie inwestycje prowadzić.
W świetle ustaleń Studium powstały wątpliwości, czy określenia "wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk" oraz "po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych" oznaczają obowiązek wyprzedzającego sporządzenia przy wyłączeniu terenów osuwiskowych spod zabudowy dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, której brak w przedmiotowej sprawie uzasadniałby stwierdzenie nieważności m.p.z.p. w zakresie działki nr 49.
Sądowi orzekającemu w niniejszym składzie znane są poglądy tut. Sądu wyrażone w nieprawomocnych orzeczeniach o sygn. II SA/Kr 2023/23 z dnia 16 czerwca 2023 r., II SA/Kr 1533/22 z dnia 16 lutego 2023 r. oraz II SA/Kr 1517/23 z dnia 23 stycznia 2023 r.), w których wyrażono pogląd, że z postanowień Studium wynika obowiązek sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 633) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2016, poz. 2033).
Jednakże poglądów tych Sąd w składzie tu obecnym nie podziela z następujących powodów. Po pierwsze, żadne postanowienia Studium wprost nie odnoszą się do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, o której mowa w art. 97 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Dokumentacja geologiczno-inżynierska, o której mowa w w/w przepisach jest dokumentacją wymaganą na etapie projektowania konkretnych obiektów. W Studium mowa jest jedynie o "rozpoznaniu warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk" oraz "rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych". Dlatego w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wymaganie od organu planistycznego przedłożenia na etapie uchwalania planu miejscowego takiej dokumentacji jest wymogiem zbyt daleko idącym. Wprawdzie art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze stanowi, że dokumentację geologiczno-inżynierską sporządza się m.in. w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby m.in. zagospodarowania przestrzennego. Jednak wskazuje się, że przepis ten "wymienia jedynie potrzeby (ujęte w zamkniętym katalogu), których realizacja uzasadnia sporządzanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Zauważyć jednak należy, iż obecnie żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w przypadku podejmowania uchwał z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (zob. H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Wrocław 2013, s. 476; G. Klimek, komentarz do art. 91 [w:] B. Rakoczy (red.) Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2015). Dodatkowo należy zauważyć, że z § 20 wydanego na podstawie art. 97 ustawy prawo geologiczne i górnicze rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej wynika, że dokumentacja geologiczno-inżynierska w celach zagospodarowania przestrzennego odnosi się do posadowienia konkretnych obiektów budowlanych i wymaga m.in. podania charakterystyki technicznej projektowanej inwestycji.
Zdaniem Sądu w stanie faktycznym w niniejszej sprawie brak wymogu sporządzenia takiej dokumentacji także z uwagi na treść Studium. Z treści Studium wyraźnie wynika bowiem, że rozpoznanie warunków geologicznych powinno poprzedzać decyzję o przeznaczeniu terenów do zainwestowania. Tymczasem w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, organ planistyczny zdecydował wyłączyć te tereny spod zainwestowania, co znajduje umocowanie w Studium.
Pozostaje zatem sprawdzić, czy wyłączając te tereny spod zabudowy uchwałodawca nie nadużył władztwa planistycznego. Innymi słowy należy zbadać, czy w świetle dokumentacji planistycznej istniały przesłanki, aby wyłączyć te tereny spod zabudowy.
Dokumentacja zgromadzona w sprawie osuwiska nr 85597 ul P. i jest obszerna i odwołuje się do wielu dokumentów źródłowych.
Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzony przez Prezydenta Miasta Krakowa i pozyskane w ramach tego rejestru opracowania:
1) mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - Kamieniarz S., Wódka M., Wójcik A., grudzień 2018;
2) objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - Kamieniarz S., Wódka M., 2018;
3) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie Miasta Krakowa (marzec 2019);
4) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych.
Ponadto w stanowiącej część dokumentacji planistycznej Prognozie oddziaływania na środowisko na str. 30 – 31 znajduje się sekcja 2.1.6. Osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi. W treści tego opracowania powołano się na wskazane wyżej w pkt 1 - 4 dokumenty zgromadzone przez Prezydenta Miasta Krakowa jako organ prowadzący Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują (wersja 1 lutego 2023 r., tom 15, k. 166-169 akt planistycznych). W tabeli nr 1 na s. 33 opracowania (tom 15, k. 169 akt planistycznych) odnośnie do osuwiska o nr 85597 ul. P. wskazano, że osuwisko w części północno-wschodniej jest aktywne, w pozostałej części nieaktywne, lecz nie można wykluczyć wznowienia się ruchów. W wyniku działalności rolniczej w części południowo-wschodniej rzeźba osuwiska jest słabo czytelna. Uwagę zwraca okoliczność, że w okolicy ul. P. znajduje się jeszcze jedno osuwisko o nr 85598. Ponadto w opracowaniu zwrócono uwagę na ruchy mas ziemnych, które ujawniły występowanie jeszcze jednego osuwiska. Ujawniło się ono w maju i czerwcu 2010 r. po wysokich opadach (okolice ul. Z. ), kiedy to wystąpił zsuw w rejonie prowadzonej budowy na działce [...] (w oddaleniu od przedmiotowej działki, s. 32-33, k.168-169, tom 15 akt planistycznych).
W "Prognozie odziaływania na środowisko" na s. 35 (wersja z 1 lutego 2023 r., k. 171, tom 15 akt planistycznych) wskazano wyraźnie, że dopiero ewentualne działania inwestycyjne na terenach osuwisk powinny być poprzedzone badaniami geologiczno-inżynierskimi. W prognozie teren osuwiska 85597 jest wyraźnie rekomendowany do włączenia do terenów zagrożonych ruchami masowymi na podstawie przesłanek morfologicznych oraz bliskości udokumentowanych osuwisk.
Projekt planu został zgodnie z przepisami prawa przekazany do zaopiniowania m.in. Geologowi Powiatowemu Wydział Kształtowania Środowiska UMK w ślad za pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r. uzyskując pozytywną opinię w zakresie udokumentowania złóż kopalin i wód podziemnych. Uzyskał także pozytywną opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK (pismo z dnia 7 września 2020 r. znak WS-06.644.1.20.2020.DB) pod warunkiem wskazania na rysunku planu terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych w granicach obszaru rekomendowanego na podstawie przesłanek morfologicznych oraz bliskości udokumentowanych osuwisk (nr 85597 i 85598) jako terenów zagrożonych ruchami masowymi.
O osuwiskach mowa jest również w sekcji "6.6.4. Wpływ realizacji ustaleń projektu planu na rzeźbę terenu oraz zagrożenie procesami geodynamicznymi" Prognozy oddziaływania na środowisko (str. 123-125, k. 259-261, tom 15 akt planistycznych). Stwierdzono również, że "zasadniczo tereny osuwisk przeznaczone zostały w projekcie planu pod tereny zieleni oraz rolnicze (głównie tereny ZNL, Rzl oraz Rl), gdzie możliwe działania inwestycyjne są znikome. W przypadku, gdy teren osuwiska znajduje się w obrębie terenu przeznaczonego pod tereny budowlane – tereny zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowe, możliwości inwestycyjne dodatkowo (poza zapisami przywołanymi powyżej) ograniczone zostały poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób aby uniemożliwiała realizacje zabudowy kubaturowej w obrębie osuwiska. Należy podkreślić również, iż wyznaczone w projekcie planu nieprzekraczalne linie zabudowy zasadniczo zapewniają ograniczenie działań inwestycyjnych również w bezpośrednim sąsiedztwie granic osuwiska co uznaje się za pożądane" (str. 127 Prognozy oddziaływania na środowisko, k. 263, tom 15 akt planistycznych). Podkreślić należy, że w Prognozie oddziaływania na środowisko wskazania do badań geologiczno-inżynierskich także dotyczą zamiaru przeznaczenia tych terenów do zainwestowania (s. 35, k. 471, tom 15 akt planistycznych), nie zaś wyłączenia ich spod zabudowy. Jest to w pełni zrozumiałe, bowiem zagrożenie pojawić się może właśnie w związku z prowadzeniem robót budowlanych w terenie osuwiskowym. Na w/w dokumenty powołano się również w opracowaniu ekofizjograficznym w sekcji 3.6 Osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi (str. 13 – 19, k. 604, tom 16 akt planistycznych).
W ocenie Sądu z dokumentacji planistycznej bezsprzecznie wynika, że istnieją przesłanki do wyłączenia terenu osuwiska nr 85597 ul. P. z zakresu terenów inwestycyjnych z uwagi na realne zagrożenie ruchami mas ziemnych. Granice osuwiska zostały wyznaczone zgodnie z dostępnymi dokumentami dotyczącymi osuwiska. Także wyznaczenie linii zabudowy znajduje oparcie w dokumentacji planistycznej.
Studium nie przesądza kwestii dopuszczalności zabudowy w obszarze osuwiska. Wskazuje natomiast, że dopuszczenie zabudowy będzie możliwe jedynie po przeprowadzeniu rozpoznania geologicznego. Ze Studium nie wynika nakaz przeznaczenia tych terenów pod zabudowę w planie. O tym ma zdecydować uchwałodawca. Podjęcie jednak takiej decyzji (t.j. przeznaczenie terenów osuwiskowych pod zabudowę) wymaga uprzedniego rozpoznania geologicznego zgodnie z wymogami Studium. W niniejszej sprawie organ planistyczny zdecydował o wyłączeniu tych terenów spod zabudowy kierując się interesem publicznym t.j. bezpieczeństwem inwestycji. W ocenie Sądu nie można postawić mu skutecznie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego w takiej sytuacji. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że badanie, czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 30 października 2014 r. II OSK 922/13; 15 grudnia 2017 r. II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia). W przedmiotowej sprawie organ planistyczny w odpowiedzi na skargę, jak również podczas rozprawy przed sądem administracyjnym wskazywał, że wprowadzając przyjęte w planie rozwiązania co do sposobu zagospodarowania działek skarżących, kierował się uzasadnionymi względami interesu publicznego (bezpieczeństwa inwestycyjnego), które prawidłowo wyważył z indywidualnym interesem skarżących. Przesłanki do wyłączenia tych terenów spod zabudowy wynikają także z wyżej wskazanej dokumentacji planistycznej. W ocenie Sądu organ planistyczny miał zatem wystarczające podstawy, by podjąć decyzję o wyłączeniu tych obszarów, w tym działki nr [...], spod zainwestowania.
Sąd dostrzega, że w wyżej powołanych wyrokach tut. Sądu orzeczono o stwierdzeniu nieważności uchwały w odniesieniu do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] (w wyroku z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1517/23 w odniesieniu m.in. do działek [...] i [...]). W tym miejscu jednak Sąd pragnie zwrócić uwagę na indywidualny interes prawny skarżących i odmienne uwarunkowania w niniejszej sprawie (por. rzeźba terenu wynikająca z rysunku będącego częścią dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul C. na działce nr [...], obr. 8 [...] w K. z 2014 r., k. 129 sądowych akt sprawy). Widoczne jest wypłaszczenie terenu na działkach [...] i [...], podczas gdy na działce nr [...] ukształtowanie poza obrysem projektowanego wówczas budynku charakteryzuje się wzrostem różnic wysokości i zmianą ukształtowania terenu. Podnoszony podczas rozprawy sądowej argument, iż na działce wybudowano budynek, który stoi tam już od 10 lat nie świadczy sam w sobie o braku przeciwwskazań do przeznaczenia tych terenów do zainwestowania.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących wyznaczenia granic osuwiska i wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazać należy, że rozstrzygnięcia planistyczne w tym zakresie znajdują także podstawy w dokumentacji planistycznej. W "Prognozie odziaływania na środowisko" na s. 31 (wersja z 1 lutego 2023 r., k. 167, tom 15 akt planistycznych) wskazano, że osuwiska są podawane jako formy o granicach pewnych za wyjątkiem południowej granicy osuwiska 85598, która ma charakter przypuszczalny. Kontury wyznaczono na podstawie kartowania w skali 1:10000, co w praktyce oznacza dokładność nie większą niż +/- 10 m. W przypadku wszystkich osuwisk wskazywanych na obszarze Zakamycza wiarygodność wyznaczonych granic jest dodatkowo obniżona na skutek zmian terenowych wynikających z długotrwałego użytkowania, jak tarasy rolnicze (naorywanie), nadsypywanie i równanie stoków pod zabudowę. Tymi przesłankami kierowano się wyznaczając tereny zagrożone ruchami masowymi oraz powyższe okoliczności determinują w istotny sposób rozwiązania planistyczne z uwzględnieniem interesu publicznego – bezpieczeństwa inwestycyjnego.
Jako, że w wyniku rozpoznania skarg Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu, jak również istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też naruszenia ustaleń Studium, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skarg.