II SA/Kr 897/23

II SA/Kr 897/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Magda Froncisz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 85 poz 388
art 2 ust 1  , art 1b  ust 2  , art 3
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi H. Spółka z o.o. FM Spółka komandytowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 maja 2023 r. znak SKO.Z/4100/22/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 maja 2023 r. znak SKO.Z/4100/22/2023 orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 marca 2023 r., znak AU-01-7.7120.147.2023.MPS, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazuje, iż organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie bada czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować. Takie stanowisko, jak wyżej przedstawione, prowadzi do wniosku, iż wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności gdy obowiązek ten wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium wskazuje także, iż zaświadczenie o samodzielności lokalu, stanowi potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego. Na ustalenie zatem, czy dany lokal ma charakter samodzielny nie może mieć wpływu to, czy możliwe będzie wyodrębnienie jego własności. Kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest bowiem samodzielność takiego lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018r. sygn. akt: VII SA/Wa 1781/17). Tylko lokale mieszkalne i lokale użytkowe, zaprojektowane i wybudowane w celu zaspakajania określonych potrzeb ludzi i spełniające wymóg samodzielności, mogą być wyodrębniane jako nieruchomości lokalowe. Obowiązkiem organu wydającego stosowne zaświadczenie - po zmianie ustawy o własności lokali dokonanej ustawą z 5 lipca 2018 r. - nie jest badanie legalności budowy lokali, co do których ma się wypowiedzieć w zaświadczeniu, ale obowiązek sprawdzenie, czy z wiedzy, z dokumentów posiadanych przez organ lub dostarczonych przez wnioskodawcę wynika, że powstały one legalnie - w sposób potwierdzony wydaną w odpowiednim postępowaniu administracyjnym decyzją (o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o zezwoleniu na użytkowanie). Jeżeli z dokumentów taki stan nie wynika, organ nie może wydać żądanego zaświadczenia.
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy organ wskazał, iż wniosek strony dotyczy wydania zaświadczenia o samodzielności 38 lokali. Jak wynika z materiału dowodowego decyzją z dnia 3 lipca 2019 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu budynków usługowo - biurowych (budynek "A" i budynek "B") wraz z garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą komunikacyjną i techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] w rejonie ulicy [...] w K.. Na parterze budynku zaprojektowano lokale usługowe. W każdym zaprojektowanym lokalu (k. 85-88) przewidziano pomieszczenie socjalne oraz WC. Na piętrach 1 i 2 zaprojektowano lokale obsługi bankowej i biurowe do własnej aranżacji wynajmującego.
Kolejno, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11.08.2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zaświadczył, że brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego: budynku usługowo - biurowego wraz z garażem poziemnym, wbudowaną stacja trafo, instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą komunikacyjną i techniczną, położonego na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..
Do przedmiotowego wniosku z dnia 11.08.2022 r. Inwestor dołączył m.in. dokumentacje powykonawczą z naniesionymi zmianami, które projektant zakwalifikował jako nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W ramach zmian przewidziano m.in. przebudowę części wspólnych, w zakresie przebudowy pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, gdzie zwiększono ilość pomieszczeń WC.
Na podstawie ww. dokumentów wnioskodawca domaga się wydania postanowienia o samodzielności 38 lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (pokoje biurowe) w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., gdzie lokalami miałyby być pokoje biurowe. Wnioskodawca wskazał 38 pokoi biurowych jako 38 samodzielnych lokali. Wskazane we wniosku lokale - pokoje biurowe nie są wyposażone w pomieszczenia pomocnicze (np. higieniczno-sanitarne, socjalne). Pomieszczenia higieniczno - sanitarne oraz socjalne przewidziano w części wspólnej budynku.
Mając na uwadze powyższe, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wywiódł, że na podstawie dokumentacji, jaką przedstawił wnioskodawca i zalegającej w aktach sprawy nie można stwierdzić samodzielności lokali. Podkreślono, że pojedynczy pokój biurowy nie spełnia warunku samodzielności zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. gdyż nie służy zaspokojeniu potrzeb pracowników biura. Użytkownicy pokoju biurowego muszą korzystać z toalety czy pomieszczenia socjalnego znajdujących się poza ich pokojem. Dlatego nie można uznać za samodzielny lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne pokoju biurowego bez pomieszczeń pomocniczych. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy z 26 września 1997 r. biuro musi spełniać odpowiednie wymagania. Biuro nie jest pojedynczym pokojem. W skład biura wchodzą obszary funkcjonalne, do których zalicza się obszar pracy biurowej, obszary komunikacyjne, techniczne, magazynowe, higieniczno-sanitarne oraz socjalne. Pomieszczenia te pozwalają funkcjonować lokalowi biurowemu zgodnie z jego przeznaczeniem oraz tworzą odpowiednie warunki do pracy.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że tylko lokale mieszkalne i lokale użytkowe, zaprojektowane i wybudowane w celu zaspakajania określonych potrzeb i spełniające wymóg samodzielności, mogą być wyodrębniane jako nieruchomości lokalowe. Zasadnie przyjął organ I instancji, iż w toku niniejszego postępowania konieczna jest zatem ocena przesłanki samodzielności lokalu przez pryzmat stosownych przepisów, w tym technicznych, które wydane zostały na podstawie delegacji zawartej w ustawie prawo budowlane. Taki sposób postępowania ma na celu wyeliminowanie luki pozwalającej na ominięcie przepisów i wydzielenie lokali, stanowiące niezbędny warunek wprowadzenia do sprzedaży nieruchomości lokalowej w sposób sprzeczny z przeznaczeniem nieruchomości, a także bez uprzedniej weryfikacji, czy lokal wydzielony ścianami trwałymi spełnia wymagania przepisów technicznych m.in. z zakresu prawa budowlanego, co jest związane z bezpieczeństwem użytkowania.
Pokoje biurowe, których wyodrębnienia domaga się wnioskodawca nie stanowią samodzielnych lokali gdyż posiadają wspólne instalacje oraz wspólne pomieszczenia pomocnicze, bez których nie mogą funkcjonować samodzielnie. Dlatego jeżeli budynek został zaprojektowany jako biurowy to funkcjonuje jako całość, a nie pojedyncze pokoje biurowe.
Wykazanie, że pomieszczenie wydzielone jest ścianami trwałymi, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie stanowi automatycznie podstawy do stwierdzenia, że jest to samodzielny lokal. Gdyby bowiem ocena samodzielności lokalu opierała się wyłącznie na stwierdzeniu, że lokal jest wydzielony ścianami trwałymi, to mogłoby to doprowadzić do wprowadzenia do obrotu nieruchomości lokalowej powstałej z każdego pomieszczenia, jakie jest w budynku, bez faktycznej analizy, jaki był cel i przewidziane przeznaczenie danego pomieszczenia. Kryterium wydzielenia trwałymi ścianami nie jest bowiem jedynym kryterium do uznania danego lokalu za samodzielny w rozumieniu ustawy o własności lokali. Również decyzja o pozwoleniu na budowę czy też pozwolenie na użytkowanie nie są równoznaczne z uznaniem danego lokalu za lokal samodzielny. Samodzielny lokal (izba lub zespół izb) poza wydzieleniem trwałymi ścianami musi mieć cechy korespondujące z jego przeznaczeniem. Wydzielenie zaplecza higieniczno-sanitarnego do części wspólnej, pozbawia lokal cechy samodzielności. Co prawda z treści art. 2 ust. 2 ww. ustawy nie wynika, że pomieszczenia należące do danego lokalu muszą być usytuowane w jego obrębie. Niemniej jednak o samodzielności lokalu świadczy, że korzystanie z niego, wiec również z pomieszczeń pomocniczych, odbywa się z wyłączeniem innych osób, lokal jako całość wraz z pomieszczeniami pomocniczymi musi służyć wyłącznie do użytku właściciela tego lokalu. Pomieszczenia pomocnicze nie mogą wchodzić w skład części wspólnej budynku. Pomieszczenia pomocnicze stanowią zawsze nieodłączny składnik głównej części lokalu i służą zaspokajaniu tych samych potrzeb co lokal samodzielny, a więc nie mogą być odrębnym przedmiotem własności od tego lokalu. Pokój biurowy (lokal) nie może pełnić swojej funkcji bez konieczności korzystania w tym celu z części wspólnych budynków. Pokoje biurowe nie składają się z niezależnych i samodzielnych elementów, lecz stanowią spójną i nierozłączną całość funkcjonalną i techniczną z częściami wspólnymi budynku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wskazał, iż zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcia w tego typu sprawach nie mogą być rozpatrywane przez analogie do innych podobnych postępowań, każdy przypadek w tego rodzaju sprawach ze względu na specyfikę, winień być rozważany indywidualnie.
Na powyższe postanowienie skargę złożyła H. Spółka z o.o. FM spółka komandytowa z siedzibą w K. . Skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie art. 2 ust 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, dalej zwane "u.w.l") poprzez jego błędną interpretację, iż samodzielnym lokalem biurowym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz w obrębie którego znajdują się pomieszczenia pomocnicze,
2) naruszenie § 185 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej zwane "rozporządzeniem"), poprzez jego błędną interpretacje i uznanie, iż wyposażenie lokalach biurowych w subliczniki nie spełnia wymogu wyposażenia tych lokali w urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej, a także, iż wyposażenie lokalu w urządzenia służące do pomiaru zużycia energii elektrycznej jest konstytutywną przesłanką uznania lokalu za samodzielny,
3) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie stosownych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a wskutek tego nieustalenie, iż lokale biurowe mają swobodny dostęp do ciągów komunikacyjnych, do pomieszczeń pomocniczych znajdujących się w części wspólnej budynku, a także nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na błędnym przyjęciu, iż korzystanie z pomieszczeń pomocniczych wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu, a także iż wyposażenie lokalu w subliczniki nie umożliwia wykonania pomiaru zużycia energii elektrycznej,
4) naruszenie art. 8 k.p.a., w tym w szczególności art. 8 § 2 k.p.a., poprzez niewydanie przedmiotowego zaświadczenia, w sytuacji gdy w takim samym stanie prawnym i faktycznym, wydane zostało zaświadczenie o samodzielności lokali w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., gdzie wnioskodawcą była powiązana ze Skarżącym spółka H. Sp. z o.o. Sp. K.;
5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 marca 2023 r. nr AU-2/6730.2/761/2017, pomimo tego, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, które winno skutkować uchyleniem postanowienia organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l., ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali w niniejszej sprawie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z pozwoleniem na budowę i z pozwoleniem na użytkowanie. Decyzją z dnia 3 lipca 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Nazwa inwestycji: "Budowa zespołu budynków usługowo — biurowych (budynek "A" i budynek "B") wraz z garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą komunikacyjną i techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Następnie 11 sierpnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaświadczył, że brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego: budynku usługowo — biurowego wraz z garażem podziemnym, wbudowaną stacją trafo, instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu z infrastrukturą komunikacyjną i techniczną, położonego na działkach nr [...], [...] obr[...] przy ul. [...] w K.. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali biurowych zgodne jest z przepisami prawa, w tym z warunkami technicznymi czy przepisami BHP. Pomimo uzyskania powyższych decyzji (Prezydenta Miasta Krakowa oraz PINB), Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pisze, iż wydzielenie samodzielnych lokali byłoby niezgodne z przepisami technicznymi, jednak organ nie wskazał, konkretnie z którymi przepisami i w jaki sposób by je naruszało.
Definicja samodzielnego lokalu (zarówno mieszkaniowego jak i tego o innym przeznaczeniu) została określona w art. 2 ust. 2 u.w.l. Zgodnie z tym przepisem, samodzielnym lokalem, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.
W niniejszej sprawie wątpliwości nie budzi fakt, iż przedmiotowe lokale są wydzielonymi trwałymi ścianami w obrębie budynku izbami lub zespołem izb przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Problematyczne jest rozumienie pojęcia pomieszczenia pomocniczego, a dokładnie jego umiejscowienia, a także czy stanowią integralną część samodzielnych lokali biurowych.
Zgodnie z orzecznictwem, za pomieszczenia pomocnicze uznać należy te pomieszczenia, które umożliwiają lub ułatwiają ludziom pobyt w izbach np. łazienka, wc. Z treści art. 2 ust. 2 ww. ustawy nie wynika, że pomieszczenia należące do danego lokalu muszą być usytuowane w jego obrębie. Ustawa nie formułuje takiego warunku samodzielności lokalu odnosząc ten warunek jedynie do wydzielonej trwałymi ścianami izby lub zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Zatem należy uznać, że także pomieszczenia pomocnicze, a nie tylko pomieszczenia przynależne, mogą być zlokalizowane tak w budynku jak i poza budynkiem. Warunkiem koniecznym jest jednak położenie ich w granicach jednej nieruchomości gruntowej. Należy zwrócić uwagę, że z ustawy o własności lokali nie wynika wymóg, aby samodzielnym lokalem mieszkalnym mógł być tylko lokal wyposażony we wszystkie niezbędne urządzenia. Niektóre urządzenia tj. węzeł sanitarny mogą znajdować się poza lokalem. Usytuowanie zatem pomieszczenia pomocniczego, jakim jest pomieszczenie WC, poza budynkiem, ale w granicach jednej nieruchomości gruntowej, nie pozbawia lokalu cechy samodzielności jeżeli to pomieszczenie pomocnicze nie będzie znajdować się w innym samodzielnym lokalu lub korzystanie z tego pomieszczenia nie będzie wymagać korzystania z innego samodzielnego lokalu. Zatem, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, za lokal samodzielny może być także uznany lokal mieszkalny, którego pomieszczenie pomocnicze, np. WC, zlokalizowane jest nawet poza budynkiem choć w obrębie tej samej nieruchomości gruntowej, jeżeli będzie ono pomieszczeniem dostępnym wszystkim właścicielom i mieszkańcom lokali wchodzących w skład nieruchomości wspólnej. Jeżeli z takiego urządzenia sanitarnego będą korzystać właściciele kilku lokali, urządzenie to będzie zapewne przedmiotem ich współwłasności w odpowiednich częściach.
Z definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego, zawartej w art. 2 ust. 2 u.w.l. wynika, że za taki lokal może być uznana nawet wyłącznie jedna izba przeznaczona na stały pobyt ludzi, o ile tylko jest ona wyodrębniona trwałymi ścianami w obrębię budynku. Istnienie pomieszczeń o charakterze pomocniczym nie jest więc konstytutywnym elementem wyodrębnienia lokalu jako samodzielnego, a brak tego rodzaju pomieszczeń nie wpływa na status lokalu. Jest więc oczywiste, że również lokale nie posiadające kuchni, mogą być uznane za lokale samodzielne, a po ustanowieniu odrębnej własności takiego lokalu mogą być przedmiotem odrębnej od nieruchomości własności i mogą być dowolnie zbywane, żaden przepis prawa bowiem nie wyłącza obrotu tego rodzaju lokalami. Na marginesie tylko należy zaznaczyć, że również doświadczenie życiowe potwierdza dopuszczalność tego rodzaju praktyki i jej powszechność.
Powyższe zostało skonkludowane w innym orzeczeniu, zgodnie z którym, samodzielnym lokalem może być izba lub ich zespół, nawet bez pomieszczeń pomocniczych, takich jak łazienka czy kuchnia, służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.
Biorąc pod uwagę powyższe, twierdzenia organów zarówno I jak i II instancji, iż przedmiotowych lokali biurowych nie sposób uznać za odrębne, samodzielne lokale, ponieważ nie zaspakajają one potrzeb pracowników biura, tj. tego, iż pracownicy muszą korzystać z pomieszczeń nie znajdujących się w obrębie lokalu, należy uznać za nietrafne i sprzeczne zarówno z przepisami zawartymi w ustawie o własności lokali, ugruntowaną linią orzeczniczą, przeznaczeniem gospodarczym lokalach oraz doświadczeniem życiowym.
Podkreślić należy, iż wszystkie przedmiotowe lokale biurowe są wydzielone ścianami trwałymi i są przeznaczone na stały pobyt ludzi. Nie stanowią one części składowej innych lokali. Każdy z nich stanowi pomieszczenie niezależne, dostępne z ogólnej komunikacji w budynku. Właściciele, pracownicy czy inni ludzie korzystający z lokali mają zagwarantowany dostęp do pomieszczeń pomocniczych znajdujących się w obrębie budynku bez konieczności korzystania z innego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość.
W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzono także, iż "(...) jeżeli osoby zamieszkujące w różnych lokalach mają możliwość zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych w oparciu o wyodrębniony zespół pomieszczeń, nawet w sytuacji, gdy znajdują się one po przeciwległych stronach korytarza i oddzielone są od siebie klatką schodową, to nie jest wystarczająca podstawa, by lokalom tym odmówić przymiotu samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l.
Mając na uwadze powyższe, nie sposób zgodzić się z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia i zawartym w nim wywodem, iż przedmiotowym lokalom nie sposób przypisać przymiotu samodzielności, z tego powodu, iż użytkownicy tego pomieszczenia muszą korzystać z toalety i pomieszczenia socjalnego znajdującego się poza tym lokalem, a położonym w ciągu komunikacyjnym. Organ powołuje się także na rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia 26 września 1997 r., nie podając konkretnych przepisów. Powyższe rozporządzenie nie zawiera żadnych wyszczególnionych wymagań dotyczących warunków i parametrów jakie powinny spełniać lokale biurowe. Poza tym nie można na podstawie w/w rozporządzenia domniemywać, iż "biuro nie jest pojedynczym pokojem", gdyż definicja samodzielnego lokalu zawarta jest w ustawie o własności lokali.
Ponadto, organ twierdzi, iż przedmiotowe lokale biurowe nie spełniają warunku samodzielności, gdyż nie służą zaspokojeniu potrzeb pracowników, ponieważ muszą oni korzystać z toalety czy pomieszczenia socjalnego znajdujących się poza tym lokalem. Organ konkluduje to stwierdzeniem, że nie można uznać za samodzielny lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalny lokal biurowych bez pomieszczeń pomocniczych. Z powyższym nie sposób się zgodzić ponieważ pomieszczenia pomocnicze nie muszą znajdować się w obrębie lokalu. Muszą one znajdować się w obrębie budynku bez konieczności korzystania z innego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Co więcej, wskazać należy, iż w art. 2 ust. 2 u.w.l. in fine jest nakaz stosowania tego przepisu odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Gdyby przyjąć argumentację organu za trafną, to niemożliwe byłoby wyodrębnianie lokali o innym przeznaczeniu niż mieszkalne, np. lokali gospodarczych. Wymóg odpowiedniego stosowania przepisu uprawnia bowiem wprost do odejście od literalnego brzmienia przepisu celem wydania rozstrzygnięcia spójnego i logicznego w konkretnych i najczęściej szczególnych okolicznościach. Skoro możliwe jest wyodrębnienie jako samodzielne lokale nawet lokali gospodarczych (jednoizbowych), to tym bardziej możliwe jest wyodrębnienie lokali biurowych (zwłaszcza, że w budynku znajdują się pomieszczenia pomocnicze, do których dostęp jest nieograniczony).
Wskazano ponadto, że organ I instancji jako argument braku samodzielności lokali przytacza także § 185 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym instalacja odbiorcza w budynku i w samodzielnym lokalu powinna być wyposażona w urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej, usytuowane w miejscu łatwo dostępnym i zabezpieczone przed uszkodzeniami i ingerencją osób niepowołanych. Według organu, wymóg ten w niniejszej sprawie nie jest spełniony. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić.
Przede wszystkim wskazać należy, iż posiadanie urządzeń służących do pomiaru zużycia energii elektrycznej nie jest kryterium uznania lokalu za samodzielny. Definicja lokalu samodzielnego, zawarta w art. 2 ust. 2 u.w.l. jest klarowna i nie wymaga posiadania takowych.
Badanie czy lokal wyposażony został w urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej jest poza ramami działania Organu. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l, starosta stwierdza w formie zaświadczenia o spełnieniu wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, tj. o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Ponadto, przytoczony przepis rozporządzenia nie wskazuje na to, jakie urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej winny być zastosowane. Wskazać należy, iż przedmiotowe lokale biurowe wyposażone są w subliczniki, za pomocą których niewątpliwie można wykonać pomiar zużycia energii elektrycznej. Taki sposób wykonywania pomiarów zużycia energii elektrycznej, tj. zamontowania licznika i podliczników do poszczególnych lokali, nie był kwestionowany w orzecznictwie. Mając na uwadze powyższe w ocenie skarżącej także ten argument organu I instancji, dotyczący braku urządzeń służących do pomiaru zużycia energii elektrycznej, jest niezasadny. Wyposażenie lokalu w urządzenie tego typu nie jest konstytutywną przesłanką uznania lokalu za samodzielny. Wskazać też należy, iż przedmiotowe lokale biurowe są wyposażone w urządzenia, za pomocą których można wykonać takie pomiary.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ naruszył zasadę, o której mowa w art. 8 k.p.a., a w szczególności zasady pewności prawa i zakazu odejścia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a. Dnia 10 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zaświadczenie o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., gdzie wnioskodawcą była spółka powiązana ze Skarżącym - spółka H. Sp. z o.o. Sp. K. Zaznaczyć należy, iż w/w budynek nr [...] oraz budynek nr [...] (w którym to znajdują się przedmiotowe lokale biurowe, których niniejsza sprawa dotyczy) są bliźniacze. W celu wykazania powyższego, w załączeniu do zażalenia przedłożone zostało zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 grudnia 2020 r. dotyczące lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonego nr [...] znajdującego się w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. (AU-01-7.7120.15857.2020.MPS) oraz wydruk inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej. W zaświadczeniu tym organ zaznaczył, że lokal, jest wydzielony w obrębie budynku trwałymi ścianami i odpowiada wymogom określonym w art. 2 ust. 2 u.w.l., wobec czego stanowi samodzielny lokal. Lokale, których dotyczy zaskarżone postanowienie usytuowane są w identycznym budynku obok wyżej wymienionego. Stan prawny nie uległ zmianie. Nie uwzględnienie tych cech charakteryzujących odrębność lokalu, który posiada ten sam stan faktyczny i prawny jest naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasady pewności prawa. Skoro stan faktyczny i prawny w sprawie się nie zmienił, to zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a., organy bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Jeżeli w analogicznym stanie faktycznym organy w latach poprzednich wydawały decyzje o innej, korzystnej dla skarżącej treści, to zmianę kierunku rozstrzygnięcia należy rzetelnie uzasadnić, wskazując powody zmiany stanowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonego postanowienia w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w brzmieniu obwiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 1048, dalej u.w.l.). W szczególności zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. 1a ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 2 ust. 1b u.w.l. przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.
Definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego została zawarta w art. 2 ust. 2 u.w.l. Zgodnie z powołanym przepisem samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
W myśl art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
Art. 2 ust. 4 i 5 u.w.l. stanowi, że do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność.
W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 u.o.w.l. warunkuje podjęcie dalszych czynności zmierzających do ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego lub samodzielnego lokalu o innym przeznaczeniu, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.w.l. Skoro więc ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., to muszą być one zweryfikowane na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia, stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l. (wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2643/21).
Samodzielność charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2587/21).
Starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali, obecnie jest zobowiązany do zbadania po pierwsze czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a). Przy czym tymi ostatnimi wymogami, które weszły w życie 23 sierpnia 2018 r., nie są objęte budynki istniejące przed 1 stycznia 1995 r. oraz budynki, dla których wydane zostało pozwolenie na budowę przed tą datą (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie). Dla ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu wymagane jest obecnie łączne spełnienie określonych w przepisie przesłanek: po pierwsze, ustalenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; po drugie, ustalenia zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonywanym zgłoszeniem; po trzecie, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Oczywiste są przy tym zależności pomiędzy poszczególnymi decyzjami wydawanymi w trakcie budowlanego procesu inwestycyjnego.
Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga weryfikacji spełnienia przez lokal/pomieszczenie warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 633/23). Samodzielność w znaczeniu technicznym wiąże się z wymogiem określonym w art. 2 ust. 2 u.w.l. t.j. wydzieleniem ścianami trwałymi. Samodzielność w znaczeniu funkcjonalnym wiąże się z istnieniem pomieszczeń pomocniczych, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., które służą zaspokajaniu potrzeb, dla których zaspokojenia ustanowiono samodzielny lokal (w tym wypadku potrzeb związanych z funkcjonowaniem pomieszczenia biurowego). Wreszcie samodzielność w sensie prawnym wiąże się przede wszystkim ze spełnieniem przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1a u.w.l.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje:
Lokale objęte wnioskiem znajdują się w budynku nr [...] położonym w K. przy ul. [...] na działce nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid.. . Budynek ten został zrealizowany i oddany do użytkowania jako budynek usługowo-biurowy wraz z garażem podziemnym. (k. 52 administracyjnych akt sprawy). W projekcie budowlanym na parterze zaprojektowano pomieszczenia pełniące funkcję usługową (k. 76-77 administracyjnych akt sprawy). Ponadto z wniosku wynika, że wniosek dotyczy wydania zaświadczenia o samodzielności tych lokali bez pomieszczeń przynależnych.
Poza sporem pozostaje, że objęte wnioskiem lokale są wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku. Nie stanowią także części składowych innych lokali. Każdy z lokali jest dostępny z ogólnej komunikacji budynku. Spełniają one zatem wymogi samodzielności w sensie technicznym.
Sporne natomiast pozostaje, czy lokale spełniają warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu funkcjonalnym. Już z samej definicji samodzielnego lokalu zawartej w art. 2 ust. 2 odpowiednio stosowanej do lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne wynika, że samodzielnym lokalem jest lokal, który wraz z lokalami pomocniczymi służy zaspokajaniu określonych potrzeb (tu związanych z funkcjonowaniem biura). Czy zatem sam pokój biurowy może zostać wyodrębniony w budynku biurowo-usługowym jeżeli w jego obrębie nie znajdują się pomieszczenia pomocnicze niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania? W ocenie organu nie jest to możliwe. Natomiast w ocenie skarżącej jest to możliwe ponieważ prawidłowe funkcjonowanie wyodrębnionego lokalu będzie gwarantowała dostępność odpowiednich pomieszczeń (pomocniczych) w budynku.
Zgodnie z § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 1225, dalej r.w.t.) pomieszczeniem pomocniczym jest pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności.
Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 4 u.w.l. do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności piwnica, strych, komórka, garaż (pomieszczenia przynależne).
Z powyższego wynika, że pomieszczenia pomocnicze znajdują się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego, natomiast pomieszczenia przynależne mogą znajdować się poza budynkiem.
Brak pomieszczeń higieniczno-sanitarnych to zatem brak pomieszczenia pomocniczego, które zgodnie z § 3 pkt 11 r.w.t. powinno znajdować się w obrębie lokalu użytkowego. Pomieszczenia pomocnicze nie znajdują się w obrębie przedmiotowych lokali.
W tym kontekście nie bez znaczenia są także postanowienia rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z § 111 tego rozporządzenia pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana. Oczywiście rozporządzenie to nie mieści się w zakresie art. 2 ust. 1 u.w.l. jednak jest istotne z punktu widzenia art. 2 ust. 2 tej ustawy w kontekście oceny samodzielności lokalu w sensie funkcjonalnym.
Tym samym Sąd nie podziela argumentów skarżącej, jakoby pomieszczenia biurowe mogły funkcjonować samodzielnie bez pomieszczeń pomocniczych, w szczególności higieniczno-sanitarnych. Proponowane do wydzielenia lokalne nie spełniają przesłanki samodzielności funkcjonalnej wynikającej z art. 2 ust. 2 u.w.l. w zw. z § 3 pkt 11 r.w.t.
W kwestii pozostałych zarzutów podniesionych w skardze zważyć należy, co następuje:
Sąd przyznaje rację skarżącej, że nie powinien być czynnikiem determinującym samodzielność lokalu sposób opomiarowania tego lokalu. Mimo, że Sąd podziela przedstawione przez skarżącą stanowisko, pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i nie czyni skargi zasadną albowiem nie była to główna i wyłączna przyczyna odmowy wydania przez organy wnioskowanego zaświadczenia.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. tut. Sąd uznaje ten zarzut za niezasadny.
W myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie do art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Naruszenia tego przepisu skarżąca upatruje w tym, iż dnia 10 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zaświadczenie dotyczące ustanowienia odrębnych lokali biurowych w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., gdzie wnioskodawcą była spółka powiązana ze Skarżącym - spółka H. Sp. z o.o. Sp. K. Zaznaczono, iż w/w budynek nr [...] oraz budynek nr [...] (w którym to znajdują się przedmiotowe lokale biurowe, których niniejsza sprawa dotyczy) są bliźniacze. W ocenie Sądu istnienie rozstrzygnięcia organu w sprawie budynku nr [...] nie świadczy jeszcze o istnieniu utrwalonej praktyki administracyjnej. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Zatem jednostkowe rozstrzygnięcie odmienne od tego w przedmiotowej sprawie nie posiada waloru utrwalonej praktyki. Sąd zgadza się, że rozbieżności w orzecznictwie należy eliminować. Z uwagi na fakt, iż okoliczność ta była podniesiona w zażaleniu, organ II instancji odniósł się do niej na s. 8 uzasadnienia skarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie stwierdził naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdzono także podstaw stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia, ani podstaw do wznowienia postępowania.
W tym stanie faktycznym i prawnym skarga jako niezasadna została na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona.