II SA/KR 896/21

II SA/Kr 896/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 904/22 - Wyrok NSA z 2023-07-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2021r.znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz C. K. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 listopada
2019 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) nałożył na inwestora - C. K. obowiązek wykonania rozbiórkę budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...] (zgodnie z załącznikiem do protokołu kontroli z dnia [...].12.2014 r.) zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...], [...] w miejscowości K..
W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania w dniu 9 grudnia 2014 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne w trakcie których ustalono, iż na działce nr ewid. zrealizowane zostały dwa budynki drewniane o wymiarach budynek nr 1- 4,91x4,90m i budynek nr [...] - 4,94x4,92m obiekty o konstrukcji drewnianej, konstrukcja dachu drewniana pokrycie blachą gontopodobną. Obiekty posadowione zostały na punktowych fundamentach. Obiekt nr [...] jest w stanie surowym otwartym, bez ściany szczytowej. Obiekt nr [...] jest stanie surowym zamkniętym, w obiekcie wykonano instalację elektryczną wewnętrzną, przewód kominowy wraz z podłączonym kominkiem. Niniejsza sprawa dotyczy budynku nr [...].
W toku postępowania pozyskano dokumentację zgłoszeń złożonych w Wydziale Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Zakopanem, z których wynika, iż inwestor C. K. w dniu 30 kwietnia 2013 r. dokonał zgłoszenia na budowę dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 4x6m powyższe zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Następne w dniu 20 marca 2014 r. dokonał zgłoszenia na wykonanie zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych na budynki mieszkalne. W zakresie powyższego zgłoszenia Starosta Tatrzański decyzją z dnia 7 maja 2014 r., znak: [...] wniósł sprzeciw.
Organ ustalił, iż przedmiotowy obiekt zrealizowany zostały z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia w zakresie zmiany parametrów obiektów i lokalizacji. Projektowane były obiekty o wymiarach 6x4m a zrealizowano obiekt nr [...] o wymiarach 4,94x4,92m. Ponadto uwzględniając informacje zawarte na stronie https://geoportal.tatrv.pl/ (do której organ posiada dostęp w trybie chronionym) stwierdzono, że obiekt nr [...] częściowo zlokalizowany został na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. stanowiącej użytek "droga" zgodnie z informacją z rejestrów gruntów.
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr [...] z dnia 21 listopada 2019 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ zaznaczył, że w sytuacji realizacji obiektu na podstawie dokonanego zgłoszenia nie można nakazać obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto uwzględniając dokonane zmiany w trakcie realizacji obiektu, w tym zamianę parametrów obiektu, jak również i lokalizację poprzez częściowe posadowienie obiektu na działce nr ewid. [...], która stanowi użytek dr, będącej we władaniu na zasadzie samoistnego posiadacza przez Gminę Kościelisko organ uznał, że zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Na powyższą decyzję odwołanie złożył C. K., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 19 maja 2021 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U.
z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) nałożył na inwestora C. K. obowiązek wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości K., oznaczonego nr [...] w załączniku do niniejszej decyzji (zgodnie z załącznikiem do protokołu kontroli z dnia 9 grudnia 2014 r.).
W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 471) zastosowanie w sprawie znajdą przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.
Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane faktycznie nie zostały zakończone organ I instancji był zobligowany do uprzedniego wydania postanowienia na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, co uczynił wydając postanowienie z dnia 21 listopada 2019 r., nr [...], znak: [...]
Organ wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Przedmiotowe roboty budowlane zakwalifikować należy jako budowę obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego o wymiarach poniżej 35 m2 a zatem inwestor winien legitymować się skutecznie złożonym zgłoszeniem, o którym mowa w w/w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. art. 30 ust. 1 pkt 1). Inwestor co prawda dokonał w dniu 30 kwietnia 2013 r. skutecznego zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m2, wymiary 6,2 x 4m. Niemniej, co zostało ustalone podczas przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2014 r. kontroli, inwestor przedmiotowych robót budowlanych w trakcie realizacji prac dokonał modyfikacji robót, przez co nastąpiła zmian parametrów oraz funkcji obiektu w stosunku do skutecznie dokonanego zgłoszenia. Jak wynika z protokołu z przeprowadzonej kontroli oraz z załączników, które zostały do niego dołączone inwestor przedmiotowych robót budowlanych wykonał na działce nr ewid.[...] w K. budynek (obiekt oznaczony nr [...]) o wymiarach 4,94 x 4,92m, wyposażony w instalację elektryczną wewnętrzną, przewód kominowy oraz kominek. Zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego właściwym było wszczęcie przez PINB postępowania w oparciu o ściśle powiązane ze sobą artykuły 50 -51 ustawy Prawo budowlane.
W przedmiotowym postępowaniu naprawczym organ I instancji zobligowany był do zbadania czy objęte przedmiotem postępowania roboty wymagają przeprowadzenia czynności, bądź dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Przy czym sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym.
W ocenie MWINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stanowisko organu I instancji i dokonaną kwalifikację prawną przedmiotu postępowania. Przedmiotowy obiekt budowlany (oznaczony nr [...]) posadowiony na działce nr ewid.[...] w miejscowości K., objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą nr XXXIII/157/2001 Rady Gminy Kościelisko z dnia 2 lipca 2001 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie Kościelisko zmienioną uchwałą Nr XIV/76/07 Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie Kościelisko (dalej: m.p.z.p.). Zgodnie z zapisami w/w m.p.z.p. działka nr [...] w miejscowości K., na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt (oznaczony nr [...]), znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M2. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. tereny oznaczone symbolem M2 to - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie organu naruszony został przepis § 6 ust. 2 pkt 7 lit. a planu zagospodarowania przestrzennego w którym określono wymogi co do wymiarów rzutu nowych i rozbudowanych budynków. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym doprowadzenie przedmiotowego obiektu oznaczonego nr [...], wykonanego niezgodnie w zakresie parametrów wskazanych w skutecznie wniesionym zgłoszeniu z dnia 30 kwietnia
2013 r. do stanu zgodnego z prawem będzie polegało na jego rozbiórce, bowiem nie ma możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, naruszającego przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na jego wymiary tj. 4,94 x 4,92 m wiązałoby się z koniecznością wykonania szeregu robót budowlanych, tj. przede wszystkim rozbiórką trzech ścian obiektu, części więźby dachowej, jak i części fundamentów, co de facto wiązałoby się z wykonaniem nowego obiektu budowlanego.
Organ II instancji wskazał także, że prawidłowo adresatem nałożonego obowiązku uczyniono inwestora C. K., będącego jednocześnie współwłaścicielem działki nr ewid.[...] w miejscowości K..
Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił jeszcze, że z uwagi na wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów i budynków przez Starostę Tatrzańskiego, przedmiotowy obiekt budowlany (oznaczony nr [...]) znajduje się w całości na działce nr ewid.[...] w miejscowości K., wobec czego korzystając z przysługującego mu prawa, wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zreformował skarżoną decyzję. Jednocześnie, celem doprecyzowania nakazanego obowiązku, tj. bez konieczności odwoływania się do załącznika do protokołu kontroli z dnia 9 grudnia 2014 r., organ odwoławczy dołączył do decyzji, stanowiący jej integralną część załącznik, obrazujący obiekt podlegający nakazowi rozbiórki.
Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł C. K., domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.
Cytując postanowienia § 6 ust. 2 pkt 7 lit. a m.p.z.p. skarżący wskazał, że parametry techniczne obiektu, którego postępowanie dotyczy, a które wskazane są w protokole oględzin z dnia 8 grudnia 2014 r. spełniają kryteria narzucone przepisami prawa miejscowego. Wskazując, że działa z daleko idącej ostrożności skarżący dokonał wykładni przepisu § 6 ust. 2 pkt 7 lit. a zd. 1 m.p.z.p. w brzmieniu cyt. "rzut nowych i rozbudowanych budynków powinien być prostokątny bądź złożony zprostokątów o proporcjach 1 do co najmniej 1,5". Wskazał, że użycie w tej normie prawa wyrazu "bądź" oznacza alternatywę. Budynek musi być albo prostokątny albo złożony z prostokątów o proporcjach 1 do co najmniej 1,5. Spełnienie jednego z tych warunków, czy to pierwszego czy drugiego jest wystarczające dla uznania budynku za odpowiadający wymogom m. p. z. p.
Skarżący przyznał, że budynek (obiekt oznaczony nr [...]) został wyposażony w instalację elektryczną wewnętrzną, przewód kominowy oraz kominek. W niczym jednak ta okoliczność nie przesądza o tym, że jest to budynek inny niż gospodarczy, to jest taki, który był objęty zgłoszeniem robót budowlanych. Definicja legalna budynku gospodarczego zamieszczona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawiera żadnych ograniczeń co do technicznego wyposażenia takiego budynku, a w szczególności nie wyklucza wykonania w nim instalacji technicznych jak np. elektryczna czy grzewcza (kominek). W XXI w. standardy życia są na tyle wysokie, że niczym nadzwyczajnym nie jest, że niezawodowe wykonywanie prac warsztatowych odbywa się przy użyciu energii elektrycznej czy do oświetlenia, czy to zasilania narzędzi napędem elektrycznym typu wiertarka, piła, szlifierka. Taką instalację przewiduje w budynku gospodarczym przepis § 53 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Niczym nadzwyczajnym też nie jest, że prace takie wykonuje się w pomieszczeniu ogrzewanym. Żadną miarą takie wyposażenie tego budynku gospodarczego nie uprawnia do wniosku, ze nie jest to budynek gospodarczy, a mieszkalny. Co więcej wykonanie takiego ogrzewania w budynku gospodarczym w pełni uzasadnia brzmienie przepisu § 49 cyt. rozporządzenia. Budynek nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a zatem nie może być uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 3 ust. 2a prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z wymogiem § 46 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, oświaty, nauki, zakładu żywienia, produkcji i handlu żywnością, a także inne budynki, jeżeli są wyposażone w wanny, natryski lub umywalki, powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej.
Dalej skarżący odwołał się do brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że to Wójt Gminy Kościelisko a nie organy nadzoru budowlanego jest organem uprawnionym do oceny zgodności inwestycji z postanowienia miejscowego planu. Wydanie zaświadczenia powinno poprzedzać wdrożenie procedury legalizacyjnej w sposób przewidziany w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, czego zaniechano. Skutkiem owego zaniechania i braku dostatecznej wiedzy w tym zakresie, skarżący nie mógł złożyć wniosku legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48a ust. 1. Uchylenie zaskarżonej decyzji umożliwi skarżącemu sanację istniejącego stanu poprzez legalizację budynku.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek większość zarzutów nie znalazła uznania w oczach Sądu.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Rozpocząć należy od przypomnienia, że w dokonanym zgłoszeniu wobec Starosty Tatrzańskiego z dnia 30 kwietnia 2013r. ( prezentata) inwestor C. K. wskazał zamiar budowy budynków gospodarczych po 25 m2, wymiary 6,2m razy 4 m - albowiem wówczas takie właśnie obiekty budowlane były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Budynek, który jest przedmiotem sprawy, został jednakowoż wybudowany z naruszeniem treści zgłoszenia. Po pierwsze, posiada inne wymiary, a to 4,94 m razy 4,92 m, a po drugie, ma pełnić inną funkcję, a dokładniej funkcję mieszkalną. W skardze inwestor zaprzecza temu, że nastąpiła zmiana funkcji, jednak zdaniem Sądu organy słusznie oceniły, że tak się stało. Po pierwsze, budynek jest wyposażony w instalację grzewczą, jaką jest kominek ( co uwidocznione zostało na k. 16 akt PINB). Zdaniem Sądu, przygotowanie tego rodzaju ogrzewania zdecydowanie wskazuje na przygotowanie budynku do zamieszkania, niezależnie od tego, czy będzie to zamieszkanie czasowe, czy nie. Trzeba w tym miejscu przytoczyć definicję budynku gospodarczego. Definicja budynku gospodarczego wskazuje, iż jest to budynek zasadniczo przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania różnego rodzaju sprzętów, przy czym pełni on co do zasady funkcję służebną wobec budynku mieszkalnego, a właściwie dla mieszkańców tego budynku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2018 r. II SA/Kr 1382/18, LEX nr 2607357). Natomiast "1. Budynek zaspokajający podstawowe potrzeby mieszkaniowe, to budynek, który będzie zaspakajał zasadnicze, najważniejsze potrzeby mieszkaniowe (...), umożliwiając jednocześnie ich realizację ze względów technicznych przez cały rok. 2. Aby uznać budynek za budynek mieszkalny winien on posiadać parametry techniczne umożliwiające zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych przez cały rok. W polskich realiach klimatycznych podstawową cechą pozwalającą potraktować budynek jako mieszkalny byłoby istnienie w nim efektywnej instalacji pozwalającej ogrzać budynek. Poza tym jego konstrukcja musiałaby umożliwiać utrzymanie temperatury pozwalającej stale funkcjonować człowiekowi" (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2012 r. I SA/Bd 847/12, LEX nr 1360923). Wobec tego "Zasadnicza różnica pomiędzy budynkiem gospodarczym, a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest taka, że budynek mieszkalny służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, natomiast budynki gospodarcze przeznaczone są do innych celów niż zamieszkanie w nich ludzi (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r. II OSK 445/10, LEX nr 1080295). Skoro zatem budynek został wyposażony w instalację grzewczą i to jeszcze specyficznego rodzaju, w ocenie Sądu miał pełnić funkcje do zamieszkania.
Taka ocenę potwierdził sam inwestor, dokonując zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obu budynków na mieszkalne, od którego to zgłoszenia organ wniósł sprzeciw /k.26 akt PINB/. Zdaniem Sądu, wspomniane zgłoszenie miało przypieczętować powstanie budynków, w tym przedmiotowego, o takim przeznaczeniu.
Prawidłowo zatem została wdrożona przez organ procedura z art. 50-51 p.b. Bowiem "Prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), bądź też podjęciu innych decyzji przez organ w oparciu o ww. przepisy. Pod pojęciem przepisów użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 podobnie jak doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (tak wyrok NSA z dnia 11 lutego 2021 r. II OSK 1538/18, LEX nr 3151143 oraz wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. II OSK 534/08).
W tej części rozważań konieczne jest wskazanie, co jest celem postępowania naprawczego. Otóż celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zaś uwarunkowania realizacji inwestycji są takie, że nie można jej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, to właściwy organ ma podstawy do wydania nakazu rozbiórki, który w takiej sytuacji stanowi jedyny sposób uzyskania stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej w sposób obiektywny z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r. II OSK 2227/20 LEX nr 3121147 ). Bardzo istotne jest przy tym, iż organ administracyjny powinien stosować najwzględniejszy (najmniej restrykcyjny) dla strony środek prawny celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (w żadnym z trybów legalizacyjnych i naprawczym nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie p.b., lecz ich celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem) – tak wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r. II OSK 4/20, LEX nr 3052048. Przy czym stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. II OSK 3516/18 LEX nr 2739784).
W efekcie w przedmiotowym postępowaniu naprawczym chodziło również o doprowadzenie obiektów do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie, czyli z Uchwałą Nr XVI/76/07 Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie Kościelisko
W skardze podniesiono zarzut nieprawidłowej interpretacji tegoż planu, dokonanej przez organy. Przypomnieć należy, że chodzi o § 6 ust. 2 pkt 7 lit. a uchwały, gdzie jest mowa o tym, iż forma architektoniczna budynków mieszkalnych, mieszkalno – usługowych, usługowych i pensjonatowych powinna nawiązywać do tradycyjnej architektury Podhala, w tym rzut nowych i rozbudowywanych budynków powinien być prostokątny bądź złożony z prostokątów o proporcjach 1 do co najmniej 1,5 (...). Zdaniem skarżącego wskazana proporcja odnosi się tylko do prostokątów w drugiej części zdania. W ocenie Sądu jest oczywiście przeciwnie. Po pierwsze, brak przecinka oddzielającego dwie części zdania, wobec tego konkluzja odnosi się do obu części. Także sens zdanie posiada wówczas, gdy wymóg proporcji odnosimy tak do pojedynczego prostokąta, jak i do wielu zamykających się w danym obrysie budynku. Chodzi bowiem o podkreślenie formy i proporcji nawiązującej do wyraźnego prostokąta i zamiarem tym objęto wszystkie budynki. Gdyby było inaczej, rzut przedmiotowego budynku, gdzie różnica w stykających się bokach wynosi 2 cm, zostałby uznany za prostokąt, co z punktu widzenia formy, a nie figury matematycznej, jest absurdem. Zatem prawidłowo organy uznały, że kwestia dostosowania rzutu budynku do prostokąta o proporcjach jak w cytowanym zapisie planu, jest kluczowa dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Pozostaje odpowiedzieć na pytanie, czy prawidłowo w efekcie została orzeczona rozbiórka budynku. Przed odpowiedzią na to pytanie trzeba wskazać tak treść art. 51 p.b., jak i sięgnąć do dedykowanego temu zagadnieniu orzecznictwa.
Art. 51.
1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1)nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2)nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3)w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Mając na uwadze art. 51 ust. pkt 1, wskazuje się, że nakazanie rozbiórki obiektu lub nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nie ma charakteru represyjnego. W pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego zobowiązane są wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2019 r. II SA/Po 137/19 LEX nr 2733978). Decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, winny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. II OSK 1708/19, LEX nr 2769234, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. II OSK 3786/19 LEX nr 3039204, wyrok WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2021 r. II SA/Op 81/20, LEX nr 3187120). WSA w Gdańsku wskazał syntetycznie, iż nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego obok nakazu rozbiórki jest najdalej idącą, a zarazem najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego ( tak wyrok z dnia 3 marca 2021 r. II SA/Gd 875/20, LEX nr 3158523). Jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Natomiast jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem (z dnia 30 lipca 2020 r. II OSK 1159/20, LEX nr 3058700).
Jak wynika z powyższych przytoczeń, kluczowa w niniejszej sprawie jest kwestia tego, czy organy, a zwłaszcza organ I instancji, wyczerpały wszystkie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy czym tutaj chodzić będzie przede wszystkim o wymiary obiektu, czyli doprowadzenie budynku do uzyskania kształtu prostokąta. Organ odwoławczy wskazał tutaj, że wymaga to szeregu robót budowlanych, to jest przede wszystkim rozbiórki 3 ścian obiektu, części więźby dachowej i części fundamentów, dlatego prawidłowo uznano, że możliwa jest tylko rozbiórka. Inwestor z kolei w skardze zarzuca, że nie przystąpiono do procedury legalizacyjnej.
W ocenie Sądu, wypowiedź organu co braku możliwości legalizacji o tyle nie przekonuje, że jest skoncentrowana wokół tezy, że w ten sposób powstanie nowy budynek. Jest oczywistym, że powstanie ewentualnie budynek o innych parametrach, bardziej dłuższy niż szerszy, skoro tego wymaga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a kwestia tego, czy można go nazwać "nowym" zależy od techniki uzyskania tych parametrów. W obecnej dobie istnieją techniki umożliwiające taką zmianę.
Zdaniem Sądu, przed wydaniem decyzji o rozbiórce należało umożliwić skarżącemu doprowadzenie budynku do właściwych parametrów, albo poprzez zakreślenie stosownego, realnego terminu do wykonania tych prac, albo poprzez wydanie odpowiednich nakazów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Brak podjęcia takiej próby i sięgnięcie od razu do najbardziej restrykcyjnego środka nie może znaleźć akceptacji Sądu i musi zostać ocenione jako naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 10 września 2020 r. II OSK 1292/20 LEX nr 3100138: " Skoro niezgodność przedmiotowego obiektu z planem miejscowym dotyczyła jedynie jego określonych parametrów, a mimo to organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, czy możliwe jest doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem i wydały decyzję o nakazie rozbiórki, to takie rozstrzygnięcie należy uznać za przedwczesne. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przez inwestora jest jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem, jednak by mógł on z niego skorzystać, organ musi podjąć wszelkie kroki, by ustalić, że takie postępowanie jest możliwe. Takie działanie organu sprawia, że inwestor może wykonać odpowiednie roboty budowlane i np. ponownie wystąpić do właściwego organu o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym. Dopiero gdy inwestor, mając taką możliwość, nie podejmie stosownych kroków, organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygać o wydaniu nakazu rozbiórki danego obiektu budowlanego". Sąd tutejszy stanowisko to w pełni akceptuje i czyni własnym.
Odnośnie legalizacji (tej w ramach postępowania naprawczego), warto zauważyć, że inwestor powinien wyrazić taką wolę rzecz jasna nie tylko przed Sądem, ale przede wszystkim przed organami nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że po stronie organu prowadzenie postępowania legalizacyjnego, w świetle zacytowanego orzecznictwa, jest obowiązkowe, jednakże nie można "zmusić" inwestora do legalizacji, ponieważ dla niego ma ona charakter dobrowolny. Jednak gdy inwestor chce dokonać legalizacji, i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, organy winny prowadzić postępowanie do czasu albo zakończenia procesu legalizacji albo ewentualnej rezygnacji z dokończenia tego procesu przez inwestora. Jak to już wskazano, inwestor wyraził taką wolę, zatem o ile to potwierdzi, organy winny mu to umożliwić w stosownym terminie. Jeśli zaś chęć ta się nie zamanifestuje określonymi działaniami w ustanowionym terminie, pozostanie orzeczenie o rozbiórce całości lub części obiektu ( co do części - por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021 r. II SA/Gl 1283/20, LEX nr 3156575).
Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dostosują się do wytycznych zawartych wyżej.
O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.