II SA/Kr 894/18

II SA/Kr 894/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2018 poz 21
art 46 ust 1 pkt 1 i pkt 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 maja 2018 r. znak: SKO.BP/415/10/2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów skargę oddala.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w B, decyzją z 11 maja 2018 r., znak [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w B. z 21 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia M. K. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 158 § 1 w związku z art. 157 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.", art. 46 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 992), art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2081), dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku".
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z 21 lutego 2014 r. znak: [...] Starosta B. zezwolił M. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą M. K. Z.U.P.H. [...]" ul. [...] w B. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania 56 rodzajów odpadów wymienionych w ww. decyzji.
Starosta [...] wskazał przy tym, że działalność w zakresie zbierania odpadów prowadzona będzie na terenie nieruchomości o nr ew. [...] w B. przy ul. [...] i będzie obejmować plac składowy o powierzchni 200 m2 oraz halę magazynową o powierzchni 240 m2.
Starosta [...] uwzględniając specyfikę tej działalności nakazał przedsiębiorstwu w ww. decyzji zebrane odpady magazynować selektywnie na terenie nieruchomości, na której prowadzone jest zbieranie odpadów wg. konkretnego wykazanego w decyzji zestawienia szczegółowych miejsc i sposobów magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów. Wskazał, że odpady należy przekazywać podmiotom posiadającym stosowne pozwolenia zgodnie z ustawą o odpadach, a zbieranie należy prowadzić w sposób zapewniający możliwość bezpiecznego magazynowania odpadów w budynku mając na uwadze zagrożenie pożarowe oraz warunki pracy, w szczególności należy unikać nadmiernego nagromadzenia odpadów w budynku. Starosta zakazał na terenie punktu zbierania prowadzenia przetwarzanie odpadów, w szczególności demontażu zużytych urządzeń elektrycznych i elektronicznych ani innych zbieranych odpadów. Wskazał przy tym na obowiązek uzgadniania ze Starostą B. wszelkich zmian mających wpływ na sposób postępowania z odpadami. Starosta ustalił także termin ważności decyzji - do dnia 21 lutego 2024 r.
Dalej Kolegium wskazało, że 27 marca 2018 r. wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego w B z 23 marca 2018 r. dotyczący ww. decyzji Starosty Powiatu w B..
W sprzeciwie zarzucono naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o odpadach, poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie ww. działalności gospodarczej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prowadzenie punktu zbierania odpadów jest zgodne z prawem miejscowym i nie mogłoby powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska,
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikający z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji w wyniku wydania decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i nie w pełni rozpatrzonym.
Uzasadniając sprzeciw Prokurator podniósł, że poprzednia decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności gospodarczej na działce nr [...] została udzielona na okres 10 lat i wygasła w 2014 r. W związku z tym przedsiębiorca wystąpił z ponownym wnioskiem o wydanie kolejnej decyzji, która została wydana przez Starostę B. 21 lutego 2014 r. W międzyczasie uchwalony został nowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. na mocy uchwały nr XLIV/404/10 Rady Miasta B. z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Terenu [...]" w B. (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2010 r., nr 303, poz. 2064), dalej "m.p.z.p.", w której teren działki nr [...] został oznaczony symbolem 4U, który stanowi o terenach zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty usług administracji, oświaty, łączności, bankowości, kultury, zdrowia, turystyki, gastronomii, rzemiosła i obsługi komunikacji (z wykluczeniem stacji paliw), handlu z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (§ 10 ust. 1- 3 uchwały).
Dalej Prokurator podniósł, że z chwilą wydania nowej decyzji w 2014 r. Starosta miał obowiązek ponownie sprawdzić i ocenić wszystkie przesłanki w kontekście wymogów stawianych przez wówczas obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. Tego jednak nie uczynił, stwierdzono natomiast na podstawie uzyskanego materiału dowodowego, że przedsiębiorstwo może działać na zasadach dotychczasowych. Tym samym kwestionowana decyzja była błędna, bowiem oparta została na niekompletnym materiale dowodowym - nie uzyskano decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wszak przesłanki oceny zgodności prowadzonej działalności, określone w art. 46 ustawy o odpadach, należało oceniać w kontekście zapisów nowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Prokurator podniósł również, że zgodnie z art. 71 ust. 2 o udostępnianiu informacji o środowisku, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o art. 60 tej ustawy Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania lub przeładunku złomu.
Zdaniem Prokuratora doszło również do obrazy przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, bowiem organ winien był odmówić wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zwrócił uwagę na fakt, że przez działkę nr [...] przebiega gazociąg wysokociśnieniowy dalekiego przesyłu DN 500 - w dniu wydania decyzji była to okoliczność powszechnie znana. W konsekwencji tego, obiekty znajdujące się na terenie działki, w tym istniejąca tam hala magazynowa, musiały spełniać warunki dotyczące ich usytuowania w określonych odległościach od gazociągu. W ocenie Prokuratora prowadzenie działalności na działce, przez którą przebiega rurociąg wysokociśnieniowy, powinno odbywać się zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U z 2013 r. poz. 640), dalej "rozporządzenie".
Prokurator wskazał, że w prowadzeniu działalności przez M. K. realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska stwierdziły kolejno PINB w B., "WINP w K." oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 maja 2017 r. sygn. II SA/Kr 209/17, oddalającym skargę na decyzję w sprawie nakazania rozbiórki III części (segmentu) hali magazynowej na działce nr [...]. Jak się okazało hala ta funkcjonowała i nadal funkcjonuje, niezgodnie z zapisami m.p.z.p., w którym między innymi w rozdziale I Zasady rozwoju infrastruktury technicznej (§ 15 ust. 5 pkt 3 lit. c): zapisano, iż "dla gazociągu wysokiego ciśnienia 500 mmm cN 6,3 Mpa, należy zachować następujące minimalne odległości zewnętrznej krawędzi gazociągu od obiektów budowlanych: 15 metrów dla budynków". Sąd w przywołanym wyroku podniósł również naruszenie zapisów wspomnianego powyżej rozporządzenia, ponieważ w ocenie sądu odległość hali magazynowej na działce nr [...] od osi gazociągu powinna wynosić 25 m, a w związku z tym spełnienie tego wymogu mogło nastąpić jedynie poprzez rozbiórkę istniejącego budynku. W ocenie Sądu nieprzestrzeganie ww. zasad wyrażonych w przepisach technicznych rozporządzenia może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu i w tych okolicznościach należy dopatrywać się niebezpieczeństwa życia i mienia. W ocenie Sądu wobec stopnia naruszenia prawa przez opisane powyżej realne odległości istniejącego w rzeczywistości budynku od ww. gazociągu zagrożenie jest realne jako mogące nastąpić w rzeczywistości.
Następnie Kolegium przywołało brzmienie art. 156 § 1 K.p.a. wskazując, że w sprzeciwie Prokurator Rejonowy w B wskazał na rażące naruszenie prawa, jako podstawę weryfikacji decyzji organu I instancji. Dalej organ obszernie przedstawił wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa" w oparciu o rozważania z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego.
W związku z tym organ stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu w B. z 21 lutego 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom zawartym w sprzeciwie, ww. decyzja nie musiała być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Stosownie do obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje je, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ww. ustawy przez zbieranie odpadów - rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.
Ustawa o odpadach znała zatem dwie kategorie zezwoleń tj. na zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Zezwolenia te jednak mogły być połącznie w jednej decyzji, a to za sprawą art. 41 ust. 5 ww. ustawy, w myśl którego działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Zatem w ocenie Kolegium w ówczesnym stanie prawnym możliwym było wydanie jednej decyzji na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Te ustalenia mają dalsze znaczenie dla rozpatrzenia problemu obowiązku uzyskiwania decyzji środowiskowej. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy o odpadach.
Z powyżej zacytowanego przepisu wynika wprost, że wydanie decyzji środowiskowej następuje tylko w sprawach dotyczących przetwarzania odpadów bądź łącznie zbierania i przetwarzania odpadów. Tymczasem kwestionowana decyzja Starosty [...] z 21 lutego 2014 r. dotyczy wyłącznie zbierania odpadów. Mało tego w pkt VI decyzji stwierdzono, że na terenie punktu zbierania odpadów nie będzie prowadzone ich przetwarzanie.
Dlatego też zdaniem Kolegium w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w zw. z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach.
W sprzeciwie sformułowano również zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w związku z przepisami m.p.z.p. Teren działki nr [...] w B. przy ul. [...] znajduje się na terenach objętych m.p.z.p. i oznaczony jest symbolem 4U.
Stosownie do § 10 ust. 1-3 m.p.z.p.: wyznacza się tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczone na rysunku planu symbolami od 1U do 8U z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty usług administracji, oświaty, łączności, bankowości, kultury, zdrowia, turystyki (hotele), gastronomii, rzemiosła i obsługi komunikacji (z wykluczeniem stacji paliw), handlu z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym, w granicach działki ustala się możliwość lokalizacji sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych, obiektów gospodarczych, socjalnych i garaży, zatok autobusowych i urządzeń ochrony podróżnych przed warunkami atmosferycznymi, obiektów magazynowych związanych z obsługą zlokalizowanych w tych terenach obiektów usługowych, urządzeń sportu i rekreacji oraz obiektów małej architektury typu fontanna, pomnik, plac zabaw, altana, ławki, siedziska, itp.
Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach przeznaczenia dopuszczalnego wymienionego w ust. 2 jest dostosowanie ich do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego i zachowanie proporcji, aby suma powierzchni zabudowy obiektów przeznaczenia dopuszczalnego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, 3 i 5 nie stanowiła więcej niż 40% powierzchni zabudowy obiektów usługowych.
Kolegium przypomniało, że decyzją z 14 lutego 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta B. z 8 listopada 2017 r. znak: [...] określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn: "Punkt zbierania złomu i metali kolorowych na działce nr [...] przy ul. [...] w B." i orzekło o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był fakt, iż Kolegium uznało, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z cytowanym wyżej planem miejscowym. Ostatecznie bowiem organ przyjął, że punktu zbierania odpadów tj. złomu i metali kolorowych, nie można zaliczyć do usług handlu w rozumieniu przytoczonych przepisów prawa miejscowego.
Dokonując oceny tej problematyki Kolegium uzasadniając opisaną na wstępie decyzję zaakcentowało, że niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a zatem nie jest to postępowanie zwykłe, gdzie uwzględnia się każde naruszenie.
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepisy m.p.z.p. są mało precyzyjne, a ponadto nie zdefiniowano co prawodawca lokalny uznaje za tereny zabudowy usługowej czy tereny handlu. To w znaczny sposób utrudnia konfrontację planu miejscowego z przedsięwzięciem jakim jest prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Prawodawca lokalny posłużył się katalogiem zamkniętym wymienionych usług, przewidując na terenach oznaczonych symbolem 4U realizację usług handlu nie precyzując jednocześnie co rozumie przez usługi handlu. Punkt zbierania odpadów realizuje w pewnym zakresie działalność handlową polegającą na skupie odpadów. To sprawia, że nie można w tym przypadku mówić o oczywistości złamania przepisów prawa miejscowego.
Odnosząc się do zarzuconego przez Prokuratora rażącego naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, Kolegium wskazało, że na dzień wydania decyzji przez Starostę Powiatu w B. nie zapadły orzeczenia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki, a orzekanie w zakresie stwierdzenia nieważności odnosi się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji administracyjnej. Po wtóre powoływanie się na ww. wyrok WSA w Krakowie jest w tej sprawie bezzasadne. Wyrok ów zapadł w sprawie legalności części budynku magazynowego, a nie w sprawie punktu zbierania na działce nr [...] odpadów jako takich. Kwestionowana decyzja w żaden sposób nie dotyczy legalności budynków posadowionych na działce nr [...]. Przywołane w sprzeciwie okoliczności prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło wyłącznie kwestii legalności budynku hali magazynowej, a nie samego składowiska odpadów. Nakaz rozbiórki części hali magazynowej nie niweczy prowadzenia na tym terenie działalności. Decyzja Starosty [...] nie precyzuje w jakich budynkach i w jakich ich częściach ma odbywać się proces składowania odpadów. Wreszcie przywołany w sprzeciwie § 15 ust. 5 lit. 3 c ww. m.p.z.p. (dotyczący odległości budynków od gazociągu wysokiego cieśnienia) odnosi się do budynków niemieszkalnych, a zaskarżona decyzja nie dotyczy budowy obiektu budowlanego.
Dalej organ wskazał, że ustawodawca w przepisie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, nie określił stopnia prawdopodobieństwa zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. W związku z tym, jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, należałoby więc przyjąć, że każdy stopień takiego stwierdzonego ryzyka spełnia wymogi przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1. Jednakże taka literalna wykładnia jest nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle zasady proporcjonalności należy przyjąć próg minimalny dla odmowy wydania zezwolenia na tej podstawie, a więc to, że stopień prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia musi być większy niż znikomy.
Brak też w tym przepisie kwantyfikatorów wielkości zagrożenia bezpieczeństwa człowieka i środowiska, takich jak "znaczne" czy "istotne", stąd też należy przyjąć, że ryzyko; wystąpienia "każdego" zagrożenia będzie spełniało wymóg tej przesłanki. Jednakże, nawiązując i w tym zakresie do zasady proporcjonalności, należy uznać, że odmowa wydania zezwolenia na tej podstawie może nastąpić, o ile skala zagrożenia jest większa niż znikoma (zob. Rakoczy Bartosz (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, Opublikowano: LexisNexis 2013).
W ocenie Kolegium na dzień wydania decyzji nie było przesłanek do uznania, iż działalność gospodarcza polegająca na zbieraniu odpadów na tym terenie jest równoznaczna z oczywistym zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Kolegium ustaliło, że do dnia dzisiejszego takiego zagrożenia nie stwierdzono, wskazując na pismo Zastępcy Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 lipca 2017 r. (załączonego do akta sprawy przez Starostę B.), z którego wynika, iż wielokrotnie kontrolowano sposób prowadzenia punktu zbierania odpadów na tym terenie i nie stwierdzono nieprawidłowości, które skutkowałyby cofnięciem zezwolenia.
Kolegium ustaliło również, że kwestionowana decyzja Starosty Powiatu w B. nie jest obarczona pozostałymi kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wykazało, że pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. również nie są w niniejszej sprawie spełnione, albowiem decyzja z 21 lutego 2014 r. wydana została przez organ właściwy (pkt 1), nie została wydana bez podstawy prawnej (pkt 2), nie rozstrzyga sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osób będących stronami w sprawie (pkt 4), w dniu jej wydania była wykonalna (pkt 5), jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą (pkt 6), a także decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7).
Prokurator Rejonowy w B wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zarzucił decyzji rażące naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o odpadach, w wyniku uznania, że prowadzenie punktu zbierania odpadów jest zgodne z prawem miejscowym i nie mogłoby powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu w B. z 21 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów dla prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. K. Z.U.P.H. [...]".
Alternatywnie, w razie niepodzielenia powyższego wniosku, powołując się na przepis "art. 145 § 1 pkt 1a K.p.a.", wniósł o uchylenie w całości decyzji Starosty Powiatu w B. z 21 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, z uwagi na naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy w postaci przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach w wyniku uznania, że prowadzenie punktu zbierania odpadów nie mogłoby powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Prokurator uzasadniając skargę zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym przez Kolegium w zakresie braku istnienia wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz interpretacji zapisu "usług handlu" w planie miejscowym, jako mało precyzyjnego, co w świetle orzecznictwa i doktryny przekłada się na niemożność przyjęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a.
Prokurator stwierdził jednak, że nie można zgodzić się z dalszym stanowiskiem Kolegium, jakoby w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o odpadach (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Prokurator zwrócił uwagę, że oprócz interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" jako naruszenia wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego, drugim sposobem interpretacji jest ocena skutków, jakie pociąga ze sobą naruszenie prawa. W związku z tym za rażące naruszenie może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa, s. 104).
Zdaniem skarżącego zgodność z miejscowym planem jest zasadniczym kryterium oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. W przypadku stwierdzenia braku tej zgodności, należy wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Ocena przesłanek pozwalających na wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów musi być dokonywana na dzień podejmowania przez organ rozstrzygnięcia i mieć oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Regułą w postępowaniu administracyjnym jest to, iż organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny oraz stan prawny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej.
Decyzja Starosty [...] z 21 lutego 2014 r. była zdaniem Prokuratora niezgodna z zapisami prawa miejscowego. Hala magazynowa, o której mowa w warunkach udzielonego zezwolenia, funkcjonowała i nadal funkcjonuje niezgodnie z zapisami m.p.z.p. (§ 15 ust. 5 pkt 3 lit. c). Odległości 15 m nie zachowano w odniesieniu do istniejącej już w dniu wydania decyzji Starosty na terenie działki nr [...] hali magazynowej, której rozbiórkę później nakazał PINB w B.; kolejno decyzja ta została utrzymana w mocy wyrokiem przez WSA w Krakowie. Zapis planu miejscowego był jednoznaczny, nie budził żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
W ocenie prokuratora Starosta już z tego powodu winien odmówić zezwolenia. Nie czyniąc tego, rażąco naruszył przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.
Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło również do obrazy przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Uzasadniając zarzut Prokurator powtórzył argumentację sprzeciwu. Dodał, że WSA w ww. wyroku z 26 maja 2011 r. sygn. II SA/Kr 209/17 stwierdził, że na terenie prowadzonej działalności nie należało wznosić w kwalifikowanych prawem odległościach obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego eksploatacji. Nieprzestrzeganie ww. zasad wyrażonych w przypisach technicznych, niezależnych od woli ludzkiej tylko od obiektywnych praw przyrody i fizyki, może bowiem doprowadzić do uszkodzenia gazociągu lub jego izolacji w konsekwencji spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa mienia oraz środowiska. W tych okolicznościach zatem należy dopatrywać się przedmiotowego niebezpieczeństwa życia i mienia, co wynika z doświadczenia życiowego przeciętnego człowieka i mieści się w zasadzie swobodnej oceny materiału dowodowego.
W ocenie Prokuratora stwierdzenie takie nie może pozostawać bez wpływ, chociażby pośredniego, dla oceny czy organ w dniu wydania decyzji nie ocenił błędnie przesłanek w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a., w kontekście naruszenia prawa materialnego tj. art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.
Prokurator stwierdził, że argument Kolegium, iż decyzja PINB w B. i wyrok WSA w Krakowie zapadły już po wydaniu decyzji z 2014 r. i dotyczyły nakazu rozbiórki hali magazynowej i dlatego nie można się na nie powoływać przy ocenie istnienia przesłanek spowodowania zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, jest jego zdaniem chybiony. Regułą bowiem w postępowaniu administracyjnym jest to, iż organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny oraz stan prawny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Dodatkowo w ramach oceny wniosku o zezwolenie organ ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego i w tej kwestii nie jest związany oceną innego organu. Zatem fakt, iż na dzień wydania zezwolenia w 2014 r. na zbieranie odpadów nie zapadły jeszcze powyższe rozstrzygnięcia, pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcia te jedynie potwierdzają stan niezgodności posadowienia hali magazynowej z przepisami prawa miejscowego oraz powołanego rozporządzenia, przez co w konsekwencji mogło dojść do realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Stan faktyczny na działce nr [...] w chwili wydania zezwolenia w 2014 r. był identyczny, jak stan faktyczny w chwili wyrokowania WSA czy wydania decyzji przez PINB w B. o nakazie rozbiórki hali magazynowej.
Prokurator podkreślił, że w momencie wydawania zezwolenia w 2014 r. ww. działalność była już prowadzona na podstawie poprzedniego zezwolenia, w tym samym miejscu posadowiona była hala magazynowa, w tym samym miejscu biegł rurociąg. Zatem istniało identyczne zagrożenie, o którym później wypowiedział się PINB w B. oraz WSA w Krakowie. Starosta w dniu wydania decyzji z 2014 r. nie potrzebował kierować się jakimkolwiek wyrokiem sądu, organu, lecz powinien samodzielnie ocenić czy zamierzona działalność jest zgodna z prawem miejscowym, czy zachowane są wszystkie wymagane odległości, a tym samym czy nie zachodzi wspomniane niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.
Nadto Prokurator za bezzasadny uznał kolejny argument Kolegium sprowadzający się do twierdzenia, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to, iż wyrok WSA zapadł w sprawie legalności budynku hali magazynowej, a nie samego składowiska odpadów, a nadto że prowadzenie działalności bez takiej hali może mieć miejsce, ponieważ decyzja Starosty [...] nie precyzuje w jakich budynkach i w jakich ich częściach ma odbywać się proces składowania odpadów. W ocenie skarżącego jest wręcz przeciwnie, ma to znaczenie, wszak właśnie fakt istnienia hali magazynowej na terenie skupu złomu, w tym konkretnym miejscu powodował realne zagrożenie, tym samym dopóki, dopóty hala tam się znajduje - a tak jest, gdyż pozostały jej fundamenty - prowadzenie działalności na podstawie zezwolenia Starosty powodowało i nadal powoduje zagrożenie.
Prokurator zauważył także, że Starosta [...] decyzją z 30 kwietnia 2018r. cofnął zezwolenie z 21 lutego 2014 r. na prowadzenie działalności właśnie z uwagi na fakt, że z powierzchni zniknęła hala służąca do tej pory do magazynowania odpadów. W tej chwili na terenie działki nr [...] nie ma innej hali, w której mogłaby być prowadzona działalność zgodnie z warunkami udzielonego w 2014 r. zezwolenia. Zatem również i ta argumentacja Kolegium, sprowadzająca się do stwierdzenia, że przedsiębiorca może prowadzić na terenie działalność w innym miejscu niż w rozebranej dotychczas hali, jest nietrafiona.
Dodatkowo Prokurator podniósł, że o niewłaściwym sposobie prowadzenia działalności przez M. K. Z.U.P.H. [...]" informował m.in. [...], a to wskazując, że na terenie przedsiębiorstwa po gazociągu porusza się ciężki sprzęt, bez stosownego zabezpieczenia, przez co może dojść do rozszczelnienia gazociągu, a w konsekwencji spowodować zagrożenie życia, zdrowia, bezpieczeństwa ludzi, mienia oraz środowiska. GAZ System wzywał również do usunięcia przez M. K. Z.U.P.H. [...]" odpadów z pasów eksploatacyjnych o szerokości 6 metrów. Jak wynika z pisma GAZ [...] z 19 marca 2018 r. znak [...], zagrożenie nadal się utrzymuje, pomimo iż po hali pozostały na chwilę obecną jedynie jej fundamenty. Aby dokonać w sposób bezpieczny rozbiórki fundamentów hali, należy spełnić szereg skomplikowanych warunków jak m.in. opracowanie projekt rozbiórki płyty betonowej oraz fundamentu przez właściwą osobę posiadającą uprawnienia o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, dołączyć szereg dokumentacji poglądowej, zaś prace należy wykonywać metodami bezwibracyjnymi, pod nadzorem pracowników GAZ [...]
Podsumowując Prokurator wskazał, że istnienie hali magazynowej na terenie działki, wbrew zapisom przepisów prawa, powinno stanowić okoliczność mającą bezpośredni wpływ na wydanie zezwolenia. Istnienie hali magazynowej w odległości od gazociągu naruszającej przyjęte wielkości uniemożliwiało wydanie zezwolenia z uwagi mogące powstać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Tym samym zrealizowana została przesłanka negatywna udzielenia zezwolenia z art. 46 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o odpadach.
W ocenie skarżącego naruszenie zapisów prawa miejscowego było rażące, bowiem zapisy dotyczące odległości wymaganych były jednoznaczne, zaś uregulowanie nie dotyczy błahej sprawy, lecz bezpieczeństwa ludzi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w B. udzielającej zezwolenia M. K. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.
Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Kolegium stanowisko odnośnie odmowy stwierdzenia nieważności jest prawidłowe.
Na wstępie należy wskazać na wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Decyzje bowiem, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Rozstrzygające dla niniejszej sprawy są wyłącznie enumeratywnie wyliczone przesłanki orzeczenia nieważności decyzji ostatecznej. Należy podkreślić, że tryb nieważnościowy, obok np. wznowienia, to tryb nadzwyczajny postępowania.
W odróżnieniu jednak od wznowienia postępowania, które służy rozpoznaniu sprawy na nowo, nieważność decyzji można stwierdzić jedynie, gdy sama decyzja dotknięta jest wadą istotną. Innymi słowy wady tkwią w samej decyzji. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.
Tym bardziej Sąd nie może - o co wnosił w skardze Prokurator - stwierdzić nieważności ani uchylić kwestionowanej decyzji Starosty Powiatu w B. z 21 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów dla prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. K. Z.U.P.H. [...]
Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. mógłby być zastosowany przez Sąd do zaskarżonej decyzji, ewentualnie na mocy art. 135 P.p.s.a. do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (np. decyzja I instancji w sprawie rozpatrywanej w trybie zwykłym, a nie nieważnościowym).
Zatem również kwestia uchylenia decyzji Starosty Powiatu w B. z 21 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w sprawie niniejszej pozostaje poza granicami sprawy sądowoadministarcyjnej. Sąd jest upoważniony i zobowiązany do kontroli wyłącznie decyzji SKO w zakresie zbadania przez ten organ zaistnienia przesłanek nieważności decyzji Starosty Powiatu w B. z 21 lutego 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.
W przeciwieństwie do pozostałych trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej.
Jak słusznie wskazał organ, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odnosi się do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to zatem wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady tkwią w samej decyzji postępowanie, w którym została ona wydana może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 699).
Dlatego też nie mogły przynieść zamierzonego skutku sformułowane w sprzeciwie zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a.
Właściwy organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji administracyjnej tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawiera art. 156 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Skarżący upatrywał przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., a to w rażącym naruszeniu prawa przez Starostę Powiatu w B..
Kolegium prawidłowo stwierdziło, że kwestionowana decyzja Starosty [...] nie jest obarczona pozostałymi, kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazał, że oceniana decyzja została wydana zgodnie z właściwością tego organu (pkt 1), została oparta na obowiązujących w dacie jej wydania przepisach prawa przepisach prawa materialnego (pkt 2), nie rozstrzyga sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została prawidłowo skierowana do podmiotów będących stronami w sprawie (pkt 4), nie dotyczy jej wada tzw. trwałej niewykonalności (pkt 5), jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą (pkt 6), a także decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7).
Przechodząc do kontroli dokonanej przez Kolegium oceny zaistnienia w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy jeszcze wskazać, że Prokurator zgodził się ze stanowiskiem Kolegium w zakresie braku istnienia wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz interpretacji zapisu "usług handlu" w planie miejscowym jako mało precyzyjnego, co w świetle orzecznictwa i doktryny przekłada się na niemożność przyjęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a.
Powyższe prawidłowe stanowisko w tym zakresie nie budzi również wątpliwości Sądu.
Zatem jedynym zarzutem podtrzymywanym przez skarżącego Prokuratora pozostały kwestie naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o odpadach. Po pierwsze skarżący wskazał, że decyzja w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów winna być odmowna ze względu na jednoznaczną sprzeczność odległości hali na odpady regulowanej w m.p.z.p. od gazociągu, a po drugie, że wydanie zezwolenia mogło powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Rację w tym sporze ma Kolegium.
Należy tu jeszcze raz wskazać, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 8 września 2011 r., sygn. I OSK 1566/10, LEX nr 1068431).
Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. II OSK 2226/10, LEX nr 824448).
Naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., sygn. VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022)
W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej; por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. II SA 1249/97, LEX nr 41819. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie NSA i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów, nawet gdyby dotyczyło większej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Jak słusznie stwierdziło Kolegium ocena, czy decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, wymaga przede wszystkim analizy przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania.
Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1), jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3).
Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii należy wskazać, że nie sposób w postępowaniu nieważnościowym rozciągać kryteriów dotyczących sytuowania samej hali magazynowej, na ocenę prognozowanego prowadzenia działalności na działce. W szczególności nie było oczywiste, by organ wydający zezwolenie mógł antycypować wykonywanie tego zezwolenia w przyszłości wbrew obowiązującym przepisom.
Podzielając zaprezentowaną przez organ wykładnię przesłanki zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, Sąd wskazuje, że na dzień wydania decyzji Starosty [...] nie było jednoznacznych podstaw do uznania, że działalność gospodarcza polegająca na zbieraniu odpadów na tym terenie jest równoznaczna z oczywistym zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Odnosząc się z kolei do kwestii niezgodności z przepisami prawa miejscowego należy wskazać, jak trafnie stwierdziło Kolegium, że decyzje i wyrok w sprawie rozbiórki hali zapadły:
- 3 sierpnia 2016 r. – decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...],
- 12 grudnia 2016 r. – decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak: [...],
- 26 maja 2017 r. – wyrok WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 209/17.
Zatem ustalenia zawarte w ww. rozstrzygnięciach dotyczące stanu prawnego i faktycznego nie mogły być brane pod uwagę przez Starostę B. 21 lutego 2014 r. Powyższego nie zmienia ocena Prokuratora, że stan faktyczny na działce nr [...] w chwili wydania zezwolenia w 2014 r. był identyczny, jak stan faktyczny w chwili wydania decyzji przez PINB w B. o nakazie rozbiórki hali magazynowej, czy wyrokowania przez WSA w sprawie o sygn. II SA/Kr 209/17.
Po drugie trafnie Kolegium wskazało, że orzeczenia organów nadzoru budowlanego i Sądu w przedmiocie rozbiórki nie dotyczą wprost materii zezwolenia na zbieranie odpadów. Jako że ww. sprawa rozbiórkowa dotyczyła części budynku magazynowego (III część o wymiarach 19 x 12 m, a zatem nie więcej niż 228 m2).
Zatem kwestia zezwolenia na punkt zbierania odpadów na działce nr [...], m.in. w hali magazynowej o powierzchni 240 m2, ale bez precyzyjnego wskazania, w których częściach hali jakie odpady mają być magazynowane, pozostaje odrębną od legalności hali sprawą administracyjną.
Kwestionowana decyzja o zezwoleniu na zbieranie odpadów w żaden sposób nie dotyczy legalności budynków posadowionych na działce nr [...]. Okoliczności prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego dotyczyły wyłącznie zagadnienia legalności budynku hali magazynowej, a nie samego składowiska odpadów. Nakaz rozbiórki części hali magazynowej nie niweczy prowadzenia na tym terenie działalności.
Wreszcie przywołany w sprzeciwie § 15 ust. 5 pkt 3 lit. c m.p.z.p. dotyczy odległości budynków od gazociągu wysokiego cieśnienia w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemu gazowniczego względem istniejących i planowanych budynków. Również dlatego, jako że decyzja o zezwoleniu na zbieranie odpadów nie dotyczyła budowy obiektu budowlanego, przepis ten nie mógł być rażąco naruszony przez wydanie decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów.
Na marginesie warto wskazać, że w uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2011 r. sygn. II SA/Kr 209/17, WSA nie wywodzi wadliwej odległości hali magazynowej od gazociągu powstałego na dz. ewid. nr [...] w B. w 1963 r. z przepisów m.p.z.p., a z przepisów rozporządzenia.
Natomiast art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach dopiero od 5 września 2018r. ma brzmienie: "właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: (...) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego". W dacie wydania ocenianej decyzji z 21 lutego 2014 r. w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów, jak i zaskarżonej decyzji z 11 maja 2018 r. w odmawiającej stwierdzenia nieważności, ww. przesłanka była ograniczona do niezgodności z przepisami prawa miejscowego.
Sąd w sprawie niniejszej nie twierdzi, iż oceniana przez SKO zaskarżoną decyzją - decyzja Starosty [...] z 21 lutego 2014 r. - została wydana bez uchybienia przepisom. Decyzja ta, badana w toku kontroli instancyjnej – w wyniku rozpoznania odwołania – prawdopodobnie podlegałaby uchyleniu, co może potwierdzać pośrednio również decyzja Starosty [...] z 30 kwietnia 2018 r., którą organ cofnął zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, właśnie z uwagi na fakt, że z powierzchni zniknęła hala służąca do tej pory do magazynowania odpadów, a w tej chwili na terenie działki nr [...] nie ma innej hali, w której mogłaby być prowadzona działalność, zgodnie z warunkami udzielonego w 2014 r. zezwolenia.
Nie każde jednak naruszenie prawa może być ocenione jako rażące i powodować stwierdzenie nieważności decyzji.
Powyższej oceny nie mogły zmienić słuszne co do zasady twierdzenia Prokuratora, że regułą w postępowaniu administracyjnym jest ocena stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej czy też, że w ramach oceny wniosku o zezwolenie organ ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego i w tej kwestii nie jest związany oceną innego organu. Tym samym organ winien był oceniać, czy nie zachodzi wspomniane niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.
Podsumowując trzeba wskazać, że Sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa (wady tkwiącej w samej decyzji) przy wydaniu decyzji z 21 lutego 2014 r., które skutkowałoby oceną, że treść decyzji pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Sąd nie dostrzegł również takich skutków tego naruszenia, które by można ocenić jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (np. oczywistego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się zasadny. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z 11 maja 2018 r. SKO w T., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa, dlatego Sąd orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a..