II SA/KR 893/23

II SA/Kr 893/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7  , art 77  par 1  , art 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit      a i lit     c  , art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 2023 r. znak: SKO.IP/4105/16/2023 w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 zł (dwieście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 15 maja 2023 r., znak: SKO.IP/4105/16/2023, na podstawie art. 3, art. 5 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 4 kwietnia 2023 r., znak: PFN.1431.4.2022/2023, orzekającą o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym zawartych we wniosku pytań nr 1 i nr 2, dotyczącym zadania polegającego na budowie kanalizacji sanitarnej w miejscowości S..
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 1 grudnia 2022 r. A. B. złożył wniosek o udostępnienie przez Wójta Gminy K. informacji publicznej, związany z budową kanalizacji sanitarnej w miejscowości S..
Z treści żądania wynikało, że wnioskodawca żąda udostępnienia informacji w zakresie:
1) wskazania, ile Gmina K. zawarła umów, gdzie mieszkańcy S. i płacili po [...] zł w sprawie zlecenia przyłącza kanalizacyjnego, czy były też osoby, które wpłacały mniej, czy były też osoby całkowicie zwolnione z opłaty [...] zł w sprawie zlecenia budowy przyłącza kanalizacyjnego,
2) przesłania 10 przykładowych rozliczeń zleceń budowy przyłącza kanalizacyjnego wyżek wskazanych mieszkańców S. , przesłanie kopii faktury, umowy oraz rozliczenia umowy,
3) podania na jaki numer rachunku bankowego mieszkańcy wpłacali ww. kwotę oraz o podanie nazwy i adresu banku.
W uzasadnieniu wniosku A.. B. podkreślił, że żądane przez niego informacje są informacjami prostymi, już istniejącymi, ich udostępnienie nie wymaga analizy materiału źródłowego. Przywołał na poparcie swojego stanowiska wyroki sądów administracyjnych.
Wójt Gminy K. wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, w związku z uznaniem, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Wyjaśnił przy tym, że przetworzenie informacji nie musi wiązać się z wytworzeniem jakościowo nowej informacji, a może być związane z nakładem pracy koniecznym do pozyskania szeregu żądanych informacji pochodzących z 2009 r. z archiwum gminnego.
W odpowiedzi wnioskodawca stanął na stawisku, że żądana przez niego informacja jest prosta (źródłowa), a nie przetworzona. W związku z tym nie ma on obowiązku wykazywania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego.
Wójt Gminy K. decyzją z 17 stycznia 2023 r. znak: PFN.1431.4.2022, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, stwierdzając, że ma ona charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał jej szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że nie dysponuje gotową informacją żądaną przez wnioskodawcę. Udostępnienie wymagałoby szczegółowej analizy zasobów archiwalnych, anonimizacji i kopiowania dokumentów. Wykonujący zadanie pracownik Gminy musiałby zaprzestać wykonywania zwykłych zadań służbowych. Urząd zatrudnia niewiele ponad 20 osób.
Wójt wskazał, że przedmiotowa kanalizacja została zbudowana i rozliczona w latach 2009-2010. Nie istnieje program finansowo-księgowy z tego okresu. Zgodnie z obowiązującym w czasie realizacji zadania jednolitym wykazem rzeczowym akt umowy zwarte w wyniku postępowania w trybie zamówień publicznych posiadały kategorię archiwalną B10, co oznacza, że okres ich przechowywania wynosi 10 lat. Natomiast oferty, protokoły komisji przetargowej i dowody księgowe oznaczone były kategorią B5.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z 6 marca 2023 r., znak: SKO.IP/4105/8/2023, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło ww. decyzję Wójta z 17 stycznia 2023 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie udowodnił faktu konieczności przetworzenia informacji celem zadośćuczynienia wnioskowi. Wskazał, że z uzasadnienia decyzji I instancji nie wynika, ile z dokumentów, o których mowa we wniosku, jest jeszcze w posiadaniu organu. Nie przedstawiono w jakich zbiorach znajdują się zarchiwizowane dokumenty. Brak jest danych, które stanowiły podstawę twierdzenia, że konieczne jest zaangażowanie znacznych sił i środków celem przygotowania informacji. Skoro zadanie budowy kanalizacji zostało zakończone, to należy się spodziewać, że dokumenty będą w jednym miejscu. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro zasadą jest udostępnienie informacji, wyjątkiem zaś odmowa, to uzasadnienie odmowy winno być wyczerpujące i nie dające się podważyć.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, pismem z 4 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy K. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na jedno z zawartych we wniosku pytań, tj. na pytanie nr 3, informując, że w zakresie pytania nr 3 informacja nie podlega udostępnieniu, bowiem numer konta bankowego Gminy K. oraz adres i nazwa banku prowadzącego ten rachunek znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy K.. Wskazał równocześnie, że rachunek ten prowadzony jest przez Bank Spółdzielczy w P..
Rozpatrując ponownie sprawę odnośnie pozostałych zawartych we wniosku pytań, tj. pytań o nr 1 i 2, Wójt Gminy K. opisaną na wstępie decyzją z 4 kwietnia 2023 r. odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym zawartych we wniosku pytań nr 1 i nr 2.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że treść żądania wnioskodawcy w zakresie danych, których dotyczą zawarte we wniosku pytania nr 1 i 2, wbrew jego twierdzeniom, nie dotyczy informacji publicznej prostej, znajdującej się w zasobach Urzędu Gminy K., ale informacji przetworzonej. Wójt nie dysponuje bowiem gotową informacją w tym zakresie i w celu jej udostępnienia zobligowany byłby do wyszukania w zasobach archiwum urzędu stosownej dokumentacji, a następnie do dokonania jej szczegółowej analizy pod kątem sformułowanych we wniosku pytań, wreszcie do podjęcia szeregu czynności związanych z realizacją wniosku od strony technicznej, tj. anonimizacji i skopiowania żądanych dokumentów. W wyniku powyższego Wójt byłby zatem w istocie zobligowany do utworzenia nowej informacji celem udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi na szczegółowo sformułowane we wniosku pytania.
Organ I instancji podkreślił, że wygenerowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji nie jest możliwe w sposób prosty i szybki, albowiem Wójt nie dysponuje ani elektroniczną bazą danych, umożliwiającą szybkie wyszukanie żądanych informacji, ani też żadnymi spisami, zestawieniami czy sprawozdaniami z okresu budowy kanalizacji w S. . W ramach tego zadania zawarte były przez Gminę K. umowy cywilnoprawne z mieszkańcami tych miejscowości, których przedmiotem było określenie zasad finansowania wykonania przyłącza kanalizacyjnego do poszczególnych nieruchomości. Brak jest natomiast informacji na temat konkretnej liczby zawartych wówczas umów, których przypuszczalnie zawarto co najmniej kilkadziesiąt.
Cała dokumentacja wszystkich spraw prowadzonych przez Gminę K. (w tym wyciągi bankowe, dowody kasowe, rozliczenia inwestycji) w okresie przypadającym na realizację inwestycji pod nazwą budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości S., tj. w latach 2009-2010, została już przeniesiona do archiwum zakładowego i przygotowana do wysłania do Archiwum Państwowego w Krakowie. Dokumentacja ta liczy 53 teczki. W związku z powyższym chcąc znaleźć dokumenty potrzebne do udzielenia odpowiedzi na pytania Wnioskodawcy należałoby przekartkować wszystkie teczki i spośród ich zawartości wybrać te dokumenty, które dotyczą tylko i wyłącznie tego zadania, następnie przeanalizować te dokumenty i w istocie stworzyć nowe dane zgodnie z żądaniem wniosku, zrobić stosowne zestawienia, skopiować dokumenty i zanonimizować je. Do wykonania wszystkich tych czynności należałoby oddelegować pracownika. Na wykonanie tylko tych wyżej opisanych czynności pracownik księgowości potrzebowałby co najmniej 14 dni roboczych, przy założeniu, iż zajmowałby się wyłącznie wyszukiwaniem danych mających służyć przygotowaniu informacji publicznej dla wnioskodawcy. Ma to istotne znaczenie także z tego względu, że A.. B. złożył nie tylko wniosek rozpatrywany w niniejszym postępowaniu, ale także analogiczny wniosek złożył w odniesieniu do podobnego zadania realizowanego w innych miejscowościach na terenie gminy K. w innym (późniejszym) okresie czasu. Wreszcie zadośćuczynienie żądaniom wnioskodawcy i przekazanie mu zanonimizowanych kopii umów oraz opracowanych rozliczeń wymagać będzie znacznej ilości czasu. Na wykonanie powyższego co najmniej jeden pracownik Urzędu Gminy K. kosztem własnych zadań i obowiązków służbowych musiałby przez co najmniej jeden pełny dzień zajmować się tylko tym jednym wnioskiem.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ I instancji podniósł, że informacja przetworzona to co do zasady informacja nowa jakościowo, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego, która musi być dopiero wytworzona przez określony podmiot.
Wójt wskazał, że wezwał wnioskodawcę do wykazania, dlaczego udzielenie mu żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odpowiadając na wezwanie wnioskodawca nie wykazał powyższego, natomiast skupił się na podkreślaniu, iż żądane informacje nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja przetworzona, a wręcz są informacjami prostymi, które organ winien niezwłocznie ma żądanie wnioskodawcy udostępnić. Dokonując analizy przedmiotowego wniosku organ I instancji doszedł do wniosku, że żądana informacja w części posiada charakter informacji przetworzonej, zatem organ miał obowiązek pozytywnego rozpatrzenia całości wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności w udzieleniu tej informacji dla interesu publicznego. Wobec braku wykazania przez wnioskodawcę we własnym zakresie, jak i wobec obiektywnego braku przesłanek do stwierdzenia, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej w żądanym we wniosku zakresie zawartym w pytaniach nr 1 i 2 jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ I instancji stwierdził, że wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji. Zarzucił naruszenie szeregu przepisów K.p.a. oraz u.d.i.p. Nie zgodził się z tezą, że chodzi o informację przetworzoną. Powołał się m.in. na wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 października 2017 r., sygn. II SA/Bd 68/17 i wskazał, że treść umowy cywilnoprawnej, w której jedną ze stron jest organ administracji publicznej, stanowi informację publiczną, natomiast zawarte w umowie cywilnoprawnej dane (imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia) nie są objęte prawem do prywatności. Na wypadek uznania przez organ, że nie może udzielić informacji w takiej formie, wnioskodawca wniósł o zastosowanie anonimizacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uzasadniając opisaną na wstępie decyzję z 15 maja 2023 r., znak: SKO.IP/4105/16/2023 wskazało, że podziela ocenę organu I instancji, że żądania zawarte w pkt 1 i pkt 2 wniosku dotyczą informacji przetworzonej. Wójt bowiem nie dysponuje bowiem gotową informacją w żądanym zakresie. Chcąc udostępnić żądaną informację musiałby dokonać szczegółowej analizy i podjąć szereg czynności związanych z realizacją wniosku od strony technicznej. Co więcej, organ I instancji nie dysponuje ani elektroniczną bazą danych, umożliwiającą szybkie wyszukanie żądanych informacji ani też żadnymi spisami, zestawieniami czy sprawozdaniami z okresu budowy kanalizacji w S. . Brak jest informacji na temat konkretnej liczby zawartych umów cywilnoprawnych z mieszkańcami, których przypuszczalnie zawarto co najmniej kilkadziesiąt. Cała dokumentacja wszystkich spraw (całokształt działalności) prowadzonych przez Gminę K. (w tym wyciągi bankowe, dowody kasowe, rozliczenia inwestycji) w okresie przypadającym na realizację inwestycji pod nazwą budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości S., tj. w latach 2009-2010, została przeniesiona do archiwum zakładowego i przygotowana do wysłania do Archiwum Państwowego w Krakowie, a dokumentacja liczy 53 teczki. Oddelegowanie jednego z pracowników do załatwiania przez kilkanaście dni tylko jednego wniosku o udostępnienie mu informacji publicznej, stanowić będzie znaczną uciążliwość dla normalnego toku pracy tego urzędu.
Informacją przetworzoną w rozpatrywanym przypadku jest nowa jakościowo informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego, która musi być dopiero wytworzona przez określony podmiot.
W związku z tym Wójt, zdaniem Kolegium, prawidłowo wezwał wnioskodawcę do wykazania, dlaczego udzielenie mu żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odpowiadając na wezwanie wnioskodawca nie wykazał przedmiotowego interesu.
Wskazane przez wnioskodawcę uzasadnienie żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie nosi znamion szczególnej istotności dla interesu publicznego, wyrażającej się w wykorzystaniu uzyskanych informacji dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Kolegium podzieliło powyższe stanowisko. W związku z tym uznało, że wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w pozyskaniu informacji publicznej przetworzonej, a zatem należało odmówić udostępnienia przetworzonej informacji publicznej w zakresie zawartym w pytaniach nr 1 i 2 wniosku.
Wnioskodawca A. B. wniósł na opisaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 15 maja 2023 r., znak: SKO.IP/4105/16/2023, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje są wzajemnie sprzeczne, choć w sprawie nie wydarzyło się nic nowego. Organ I instancji w obydwu swoich decyzjach używa tej samej argumentacji, natomiast organ odwoławczy najpierw dążył do udostępnienia informacji, a teraz zajął odmienne stanowisko. Skarżący zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i nie powiadomił go o zebranym materiale dowodowym, a tym samym pozbawił go możliwości wniesienia nowych dowodów. Organ I instancji za wszelką cenę utrudnia dostęp do żądanych informacji, choć wiele osób domaga się wyjaśnienia sprawy niewystawienia faktur VAT lub rachunków rozliczenia umów zleceń.
Udostępnienie kopii faktur lub rachunków za wykonane zadanie publiczne jest istotne dla interesu publicznego, bo może zakończyć się zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa (naruszenie dyscypliny finansów publicznych i kodeksu karnego skarbowego) do Prokuratury Krajowej. Jak wynika z wyroku NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2937/19, skarżący nie ma obowiązku wykazywania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niezależnie od powyższego skarżący twierdzi, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a organy mylą pojęcie informacji przetworzonej z pojęciem informacji źródłowej. Skarżący zwrócił uwagę na to, że według organu I instancji nawet numer rachunku bankowego jest informacją przetworzoną i w tym zakresie udzielił takiej odpowiedzi, że ani nie potwierdził, ani nie zaprzeczył, jaki jest numer rachunku bankowego.
Na koniec skarżący nie zgodził się z tym, urząd gminy nie ma pracowników do odnalezienia dokumentów, wskazał, że archiwum zakładowe w N. działa w bardzo sprawny i uporządkowany sposób i wyraził wątpliwość, czy przed końcem kadencji Wójt udostępni żądane informacje.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie wskazanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie jest ona prawidłowa, a wywiedziona skarga prowadzi do uchylenia zaskrzonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Wójt Gminy K. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.
Organy obu instancji zbiorczo zakwalifikowały żądaną przez skarżącego informację w zakresie pytań nr 1 i nr 2 (wniosek z 1 grudnia 2022 r.), jako informację publiczną przetworzoną, a następnie uznały, że nie wykazano, by jej uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Taka kwalifikacja była co najmniej przedwczesna, bowiem nie odniesiono się do każdego z pytań z osobna, a ogólnie przyjęto, że część wniosku skarżącego obejmująca łącznie pytania nr 1 i nr 2 stanowi informację publiczną przetworzoną. Ten brak należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a.) musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją I instancji.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.
Jak trafnie podnosiły organy, informacją przetworzoną jest również taka, która obejmuje wprawdzie informacje proste, ale rozmiar i zakres wnioskowanej informacji przesądza o tym, że jest to informacja przetworzona. To szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych rzeczywiście może być traktowana, jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (na konieczność analizowania pojęcia informacji przetworzonej w kontekście obu powyższych sytuacji wskazał np. WSA Krakowie w wyrokach z 17 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 1612/16 oraz z 9 lutego 2021 r., sygn. II SA/Kr 924/20 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13, z 3 października 2014 r., sygn. I OSK 747/14).
Jak wskazał NSA w wyroku z 18 października 2022 r., sygn. III OSK 5521/21, użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcie "informacja przetworzona" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Tak w doktrynie, jaki i w judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta – co do zasady - nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste.
W pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki NSA z 6 października 2011 r., sygn. I OSK 1199/11, z 17 maja 2012 r., sygn. I OSK 416/12).
Także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 792/11; z 14 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., sygn. I OSK 2349/17).
Sąd rozpoznający skargę w pełni podziela wyżej przedstawiane poglądy prawne. Należy przy tym zdecydowanie podkreślić, że ocena, czy żądana informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być jednak dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji. Udostępnienie informacji w postaci:
1) wskazania, ile Gmina K. zawarła umów, gdzie mieszkańcy S. płacili po 3000 zł w sprawie zlecenia przyłącza kanalizacyjnego, czy były też osoby, które wpłacały mniej, czy były też osoby całkowicie zwolnione z opłaty [...] zł w sprawie zlecenia budowy przyłącza kanalizacyjnego,
2) przesłania 10 przykładowych rozliczeń zleceń budowy przyłącza kanalizacyjnego wyżek wskazanych mieszkańców S. , przesłanie kopii faktury, umowy oraz rozliczenia umowy,
wymaga co do zasady wykonania prostych czynności, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych informacji w całości jako przetworzonych.
Nie można wobec tego trzech pytań z pkt 1 i wniosku z pkt 2 łącznie zakwalifikować jako informacji przetworzonej. Organy obu instancji nie wskazały w swoich decyzjach w odniesieniu do poszczególnych żądań wniosku, które z żądanych przez skarżącego informacji są informacjami prostymi, a które przetworzonymi, ogólnie pisząc o wszystkich informacjach jako o informacji przetworzonej. Następnie organ zbiorczo odniósł je do trudności organizacyjnych w ich uzyskaniu. Nie wiadomo na jakiej podstawie organy przyjęły, że "na wykonanie tylko tych wyżej opisanych czynności pracownik księgowości potrzebowałby co najmniej 14 dni roboczych, przy założeniu, iż zajmowałby się wyłącznie wyszukiwaniem danych mających służyć przygotowaniu informacji publicznej dla wnioskodawcy", czy też w innym miejscu, że "jeden pracownik Urzędu Gminy K. kosztem własnych zadań i obowiązków służbowych musiałby przez co najmniej jeden pełny dzień zajmować się tylko tym jednym wnioskiem".
Taki sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia Sądowi dokonanie rzeczywistej kontroli jej poprawności.
Aby sporządzić odpowiedź na zadane zapytania, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, nie ma potrzeby podejmowania szczególnie skomplikowanych czynności, zestawień, analiz ani zabiegów przekraczających możliwości organu w sekwencji normalnych codziennych czynności.
W uzasadnieniach decyzji brak jest szczegółowych rozważań organów, jakie konkretnie czynności należy wykonać, aby udostępnić żądane informacje w trzech pytaniach pkt 1 i żądaniu z pkt 2 wniosku, dla każdej z nich z osobna.
Zauważyć przy tym trzeba, że wnioskodawca nie pyta w drugim i trzecim pytaniu z pkt 1 wniosku z 1 grudnia 2022 r., ile konkretnie było osób wpłacających mniej oraz ile było konkretnie było osób całkowicie zwolnionych z opłaty [...] zł w sprawie zlecenia budowy przyłącza kanalizacyjnego i które to były osoby, ale czy w ogóle takie osoby były.
Na tak postawione pytania wystarczy odpowiedź twierdząca bądź przecząca. Nie potrzeba szczegółowej wiedzy o wszystkich umowach, jeżeli organ posiada wiedzę o zaistniałym wyjątku, o jakim mowa w drugim i trzecim pytaniu z pkt 1.
Z kolei zrealizowanie wniosku z pkt 2 sprowadza się do prostego skopiowania i anonimizacji 10 przykładowych zestawów żądanej dokumentacji.
Wyżej wskazane informacje z całą pewnością mają charakter zwykłych informacji prostych, a nie przetworzonych. Jak bowiem trafnie wskazało samo Kolegium w decyzji z 6 marca 2023 r. w sprawie nie udowodniono faktu konieczności przetworzenia informacji celem zadośćuczynienia wnioskowi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z 15 maja 2023 r. ani poprzedzającej ją decyzji I instancji nie wynika, ile z dokumentów, o których mowa we wniosku, jest jeszcze w posiadaniu organu. Brak jest danych, które mogłyby stanowić realną i wiarygodną podstawę twierdzenia, że konieczne jest zaangażowanie znacznych sił i środków celem przygotowania informacji. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, wyjątkiem zaś odmowa, to uzasadnienie odmowy winno być wyczerpujące i nie dające się podważyć.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane poglądy prawne i rozpozna ponownie wniosek skarżącego. Rozważy, jakie czynności należy wykonać wykonując poszczególne zapytania z wniosku skarżącego (w zakresie każdego z nich), zakwalifikuje każde z pytań do informacji prostej bądź przetworzonej i ewentualnie wykona wniosek przez udzielenie informacji w zakresie tej, którą posiada, odmówi udzielenia informacji publicznej podając szczegółowo przyczynę zajętego stanowiska, bądź poinformuje wnioskodawcę w przypadku braku posiadania informacji ze względu na np. brakowanie dokumentów archiwalnych. Jeżeli organ uzna, że część żądania wniosku dotyczy informacji przetworzonej, rozważy, czy podnoszona w skardze kwestia wykonania zadania publicznego zgodnie z reżimem dyscypliny finansów publicznych, może przesądzać, że informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.