II SA/Kr 893/21

II SA/Kr 893/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 1058/22 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1454
art. 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę Nr XVIII/243/2020 Rady Gminy Liszki z dnia 07 maja 2020 r. w sprawie: zmiany w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Liszki I. stwierdza nieważność § 14 ust. 3 zdanie drugie Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków - Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Rady Gminy Liszki Nr XVIII/243/2020 z dnia 22 maja 2020 r. w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Liszki, wnosząc – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a." - o stwierdzenie jej nieważności w części, a to w § 14 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Liszki stanowiącego Załącznik nr 1 do wymienionej uchwały, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 poz. 1289 z późn. zm., dalej "u.c.p.g.") oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zasady proporcjonalności i zakresu upoważnienia ustawowego, polegające na określeniu obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób dalej idący niż przewidział to i upoważnił do tego radę gminy ustawodawca, poprzez:
- nieuprawnione nakazanie osobom utrzymującym psy wyprowadzanie ich zawsze na smyczy, a psy należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, dodatkowo w kagańcu,
- nieuprawnione przyjęcie, iż w miejscach publicznych zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe pod tym warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem,
- nieuprawnione zezwolenie osobom utrzymującym psy na terenie własnych nieruchomości na zwolnienie psa ze smyczy wyłącznie w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich oraz jest zaopatrzona w odpowiednio oznakowaną tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem.
Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to § 14 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Liszki stanowiącego załącznik nr 1 do wymienionej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona Uchwała w § 1 wprowadziła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Liszki stanowiący Załącznik nr 1 do tej uchwały. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Powołane przepisy nie mogą jednak stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów zawsze na smyczy lub w kagańcu oraz ustalenia wyjątków kiedy i gdzie psa ze smyczy spuścić wolno, ale tylko w sytuacji spełnienia konkretnych warunków ustalonych przez radę gminy. Zaskarżone przepisy Regulaminu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący wskazał, że przy ich uchwalaniu doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie prawa dotyczy przekroczenia zasady proporcjonalności i zakresu upoważnienia ustawowego i polega na określeniu obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób dalej idący, niż przewidział to i upoważnił do tego radę gminy ustawodawca.
Skarżący wskazał, że rada gminy w sposób nieuprawniony zobowiązała osoby utrzymujące psy do wyprowadzania ich w miejscach publicznych na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras dodatkowo także w kagańcu.
Nadto brak jest podstaw uprawniających radę gminy do przyjęcia, iż właściciel nieruchomości może zwolnić psa ze smyczy tylko w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich oraz jest zaopatrzona w odpowiednio oznakowaną tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem.
Wprowadzone przez radę gminy ograniczenia pozostają w sprzeczności ustawą zasadniczą. Skarżący podkreślił, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe co do zasady jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowane przepisy Regulaminu zostały sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając przy tym specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, czy fizjologii zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy, w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, w sposób nieuzasadniony prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje, zdaniem Prokuratora, wskazane regulacje.
Dalej wskazano, że zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń: kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany.
Doktryna wskazuje, że chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o przypadki, gdy właściciel lub opiekun psa doskonałe poznał jego psychikę i uzyskał bezwzględne posłuszeństwo, pozwalające na przywołanie psa, które umożliwia poruszanie się z psem bez smyczy czy kagańca. Sytuacji takich jednak nie dopuszcza zaskarżony akt.
Nadto art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z powodów wskazanych powyżej nie oznacza to jednak nakazu prowadzenia psa na smyczy.
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy łub w kagańcu. Trzeba też mieć świadomość, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras nie jest bezwzględnym gwarantem bezpieczeństwa.
Trudno natomiast z kolei wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy.
Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.
Skarżący zauważył, że w przywołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Nie pozostaje w zgodzie z humanitarnym traktowaniem psów wprowadzony przez radę gminy zakaz zwolnienia psa ze smyczy na terenie nieruchomości, która nie jest ogrodzona i zabezpieczona i odpowiednio oznakowana, w sytuacji gdy pies pozostaje na jej terenie pod kontrolą człowieka. Co więcej, zapis taki, bez upoważnienia ustawowego, rażąco ogranicza prawo własności w zakresie decydowania o sposobie postępowania z psem na terenie prywatnej nieruchomości.
W świetle powyższego generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) oraz zakaz zwalniania psów ze smyczy na terenie nieogrodzonej nieruchomości może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, co jest niedopuszczalne. Ponadto ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
W konsekwencji skarżący stwierdził, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, zwłaszcza gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami (wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1492/12).
Na koniec skarżący wskazał, że poprzednia uchwała Rady Gminy Liszki w tożsamym zakresie została uchylona w części wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1406/20, po wcześniejszym uchyleniu przez NSA, sygn. akt II OSK 1996/20, na skutek skargi kasacyjnej prokuratora, wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 901/19 oddalającego skargę.
Aktualnie zaskarżona uchwała powiela niezgodne z prawem zapisy dotyczące utrzymania psów. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, zdaniem skarżącego, skarga i jej wnioski jawią się jako w pełni zasadne.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że zarzut wyjścia poza delegację ustawową jest całkowicie chybiony, a sam skarżący nie wskazał żadnych ram prawnych, które organ uchwałodawczy miałby przekroczyć, bowiem sam art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ogólnie wskazuje na pole regulacji pozostawione organom gminy do zagospodarowania.
Przy ocenie proporcjonalności uchwalonych zasad postępowania z psami należałoby nie tylko patrzeć przez pryzmat komfortu zwierząt domowych i ich osobistego przeświadczenia o jakości psychicznych relacji z czworonogiem. Przywołany przez Prokuratora art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nakazuje uwzględnienie nie tylko potencjalnego "zagrożenia", ale również "uciążliwości" dla ludzi i "utrzymania czystości". Tymczasem Prokurator zdaje się skupiać wyłącznie na różnorodności psychicznej samych psów. Nawet przyjmując hipotetycznie, iż właściciel czworonoga jest w stanie zgłębić psychikę swojego zwierzęcia na tyle dobrze, aby przewidzieć każde jego zachowanie, to nie może uchodzić uwadze komfort korzystania przez ludzi z przestrzeni publicznej, a w szczególności dzieci. Ktoś może na przykład nie życzyć sobie, aby być np. obwąchiwanym przez obcego psa, bądź aby jego dziecko było obwąchiwane. Zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia, dla innego człowieka może być potencjalnie uciążliwe. Wiara w możliwość uzyskania "bezwzględnego posłuszeństwa" nad zwierzęciem jest naiwna i niepoparta żadną fachową wiedzą w tym przedmiocie, ani doświadczeniem życiowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 22 listopada 2021 r.
Stosownie zaś do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej w skrócie u.s.g.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przedmiotem zaskarżenia jest § 14 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Liszki, zamieszczonego w załączniku do zaskarżonej uchwały w brzmieniu:
"2. Osoby utrzymujące psy mają obowiązek wyprowadzać je na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańce tych ras, dodatkowo muszą być prowadzone w kagańcu.
3. Zwolnienie psa ze smyczy w miejscach publicznych jest możliwe pod tym warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. Zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.".
Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej powoływana jako u.c.p.g.) Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione - por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" - por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13.
Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd podzielił zarzuty skargi jedynie częściowo, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 14 ust. 3 zdanie drugie Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; w pozostałym zaś zakresie Sąd oddalił skargę.
W zakresie rozstrzygnięcia z pkt I sentencji wyroku wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Nie powinno natomiast budzić jakichkolwiek wątpliwości, że za miejsce publiczne nie może być uznany teren prywatnej nieruchomości. Ponadto za rażąco sprzeczne z ustawą należy uznać ograniczenie prawa własności w zakresie decydowania o tym, kiedy na terenie prywatnej nieruchomości można zwolnić psa ze smyczy. Co więcej zapis ten nie bierze również pod uwagę faktycznego zagrożenia, jakie mogą stwarzać psy różnych ras.
Brak jest podstaw uprawniających radę gminy do przyjęcia, że właściciel nieruchomości może zwolnić psa ze smyczy tylko w sytuacji gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich oraz jest zaopatrzona w odpowiednio oznakowaną tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem.
Wprowadzone przez radę gminy ograniczenia pozostają w sprzeczności ustawą zasadniczą. Podkreślić trzeba, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, co do zasady, jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego § 14 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu, zawierającego regulacje dotyczącą zwolnienia ze smyczy psa na terenie własnej nieruchomości w przypadku kiedy jest ona ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem także dlatego, że zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 122 ze zm.), zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (ust. 3). Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. (ust. 4)
Rację ma skarżący Prokurator, że Regulamin wprowadził dodatkowe, nieprzewidziane ustawą o ochronie zwierząt obostrzenia związane z dopuszczalnością zwalniania psa z uwięzi na terenie prywatnym. Ww. cytowana ustawa o ochronie zwierząt wymaga jedynie, aby teren był "ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście", zaś rada gminy – bez podstawy prawnej - dodatkowo zmodyfikowała ten obowiązek dodając wymóg, że ogrodzenia ma również wykluczać samowolny dostęp osób trzecich, a nadto teren nieruchomości powinien być oznakowany tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Regulacje nie mają umocowania w delegacji ustawowej, modyfikują przepisy ustawy i prowadzą do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczenia tego prawa. Ustawa kładzie bowiem nacisk na to, aby istniała fizyczna bariera dla wydostania się psa z terenu prywatnego na teren publicznie dostępny, gdzie pies mógłby stanowić zagrożenie dla osób trzecich lub teren ten zanieczyszczać. Tymczasem rada gminy wydaje się chronić również osoby, które zechciałyby podjąć próbę "samowolnego wkroczenia" na teren prywatny, a ta ochrona nie znajduje żadnego usprawiedliwienia prawnego czy merytorycznego. Na marginesie tylko można powiedzieć, że zasadniczo żadne zwykłe ogrodzenie nie wykluczy "samowolnego dostępu osób trzecich", a gdy teren jest duży, a ogrodzenie długie, jedna tabliczka ostrzegawcza zapewne nie spełni swojego zadania.
Podobny pogląd wyraził tutejszy Sąd w wyrokach o sygn. II SA/Kr 680/19, II SA/Kr 399/21, II SA/Kr 101/21.
Mając na względzie powyższe rozważania i wagę stwierdzonych naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., częściowo uwzględnił skargę i orzekł jak w pkt I sentencji o stwierdzeniu nieważności § 14 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu w brzmieniu: "Zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.".
W pozostałym zaś zakresie – w ślad za stanowiskiem przedstawionym przez NSA w wyroku z 10 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4404/21 - Sąd oddalił skargę, mając na uwadze, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także tych przewidujących konieczność wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu. Upoważnia między innymi do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Istotą tej regulacji jest zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Zaznaczyć należy, że unormowanie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości ma konstrukcję imperatywną. W pkt 6 nie wymieniono bowiem, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Postanowienia Regulaminu wprowadzające obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu mają niewątpliwie na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, co oznacza, że co do zasady przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości może stanowić podstawę do nałożenia na właścicieli psów tego rodzaju obowiązków. Nie sposób przy tym uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na smyczy lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego.
Tak sformułowany cytowany na wstępie przepis, jak ma to miejsce w zaskarżonym § 14 ust. 2 oraz § 14 ust. 3 zdanie pierwsze Regulaminu, nie tylko nie narusza prawa, ale służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości. Sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje bowiem większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna, czy kontrola gestem, przewidując jednak stosowne wyjątki, do których można zakwalifikować cechy osobnicze psa (mała waga, wielkość) lub stan zdrowia (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 618/14, LEX nr 1990891). Zagrożenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości to nie tylko fizyczny atak zwierzęcia, ale także obawa, czy też niedogodność dla osoby trzeciej, spowodowana tym, że pies porusza się obok bez smyczy i kagańca.
Zatem co do pozostałego zakresu zaskarżenia, z powyższych przyczyn oraz uznając za zasadną argumentację skarżonego organu wyrażoną w tym zakresie w odpowiedzi na skargę, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.