II SA/Kr 887/23

II SA/Kr 887/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-08-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 sierpnia 2023 r. sprzeciwu K. H. i W. F. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 czerwca 2023 r., znak WI-I.7840.27.2.2023.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Starosta Gorlicki decyzją nr 92/2023 z 1 marca 2023 r., znak: AB.6740.47.2023 zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił inwestorowi: E[...] s.c. pozwolenia na budowę obejmującego dwa budynki pensjonatowe, wolnostojące: budynek pensjonatowy trzykondygnacyjny z restauracją w kondygnacji podziemnej oraz poddaszem nieużytkowym (pow. użytk.: 1150,20 m2, kub.: 6316,78 m3), budynek pensjonatowy jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym (pow. użytk.: 167,10 m2, kub.: 690,80 m3), na działkach nr [...] i [...], położonych w U. .
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez E. L. i H. T. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., znak WI-I.7840.27.2.2023.EU uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2023.775 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U.2023.682 ze zm.) - zwanej dalej Pb.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że organ I instancji, w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym, przymiot strony przyznał tylko inwestorowi.
Składająca odwołanie H. T. jest w właścicielem dz.ew.nr [...] i [...] (działki objęte KW nr [...]) - działka położona na zachód od terenu inwestycyjnego i bezpośrednio granicząca z tym terenem. E. L. jest właścicielem dz.ew.nr [...] (działka objęta KW nr [...]) - działka położona na wschód od terenu inwestycyjnego i bezpośrednio granicząca z tym terenem.
Odwołania złożone zostało w otwartym terminie odwoławczym. W świetle powyższego, organ II instancji zobowiązany jest do ponownego przeanalizowania obszaru oddziaływania obiektu i sprawdzenia poprawności wyznaczonego przez organ I instancji kręgu stron przedmiotowego postępowania. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 127 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy stronie.
W ocenie organu II instancji ustalony przez organ I instancji krąg stron jest nieprawidłowy.
Krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 Pb, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20Pb: Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb mogą też być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który - jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2022.503) - jest aktem prawa miejscowego.
Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu jest obowiązkiem projektanta, który sporządzając projekt zagospodarowania terenu określa obszar oddziaływania obiektu wraz ze wskazaniem zastosowanych przepisów prawa oraz przedstawieniem zasięgu obszaru oddziaływania obiektu w formie graficznej lub opisowej. Wyznaczenie to nie wiąże jednak organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego finalnie należy ustalenie kręgu stron postępowania i skierowanie do nich decyzji, stosownie do art. 28 Pb i art. 28, art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zdaniem organu odwoławczego bez wątpienia skarżące jako właścicielki nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę powinny być stronami przedmiotowego postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż skoro działki skarżących są działkami niezagospodarowanymi i niezabudowanymi, nie są działkami, dla których należałoby rozważać możliwość wpływu inwestycji na te działki. Organ odwoławczy zauważył, iż sam projektant wskazuje, iż projektowana inwestycja będzie miała wpływ na nieruchomości sąsiednie. Organ I instancji pominął tę analizę, przyjmując za wiarygodny obszar oddziaływania obiektu ostateczną konkluzję projektanta, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicy działek inwestycyjnych.
W Uchwale nr XII/108/2011 Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 29 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uście Gorlickie II" w Gminie Uście Gorlickie, wieś Uście Gorlickie ze zmianami (zwany dalej m.p.z.p.) dz.ew.nr [...], [...] nie zostały wyłączone z możliwości ich zabudowy. W projekcie wskazano, że dz.ew.nr [...], wg ustaleń m.p.z.p., leży w terenach oznaczonych symbolem MNU/k - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej o szczególnej ekspozycji krajobrazowej. Natomiast dz.ew.nr [...] leży również w terenach oznaczonych symbolem MNU/k oraz w terenach ZL.n - tereny leśne niepaństwowe.
W ocenie organu odwoławczego w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji leżą dz.ew.nr [...], [...] oraz dz.ew.nr [...].
Ponadto Wojewoda Małopolski stwierdził istotne braki postępowania wyjaśniającego, polegające na naruszeniu zasady wynikającej z art. 7 i art. 77 k.p.a.
Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudziło złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakres inwestycji obejmuje dz.ew.nr [...] i [...], położone w Uściu Gorlickim. Działki te objęte są księgą wieczystą nr NS1G/00093772/2. Do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożone zostało oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone i podpisane przez M. K. - pełnomocnika inwestora. W treści udzielonego pełnomocnictwa z 4 stycznia 2022 r. wskazano ogólnikowo, że upoważnia ono m.in. do składania wniosków, oświadczeń, wyjaśnień i zapewnień przed różnymi organami: Miasta, Starostwa, Województwa i Nadzoru Budowlanego. Niemniej jednak z treści tego pełnomocnictwa nie wynika jednoznacznie, aby upoważniało ono pełnomocnika do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody pełnomocnik w imieniu inwestora może złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niemniej jednak w celu uniknięcia wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa koniecznym jest, by zawierało ono wskazanie, że inwestor udzielający pełnomocnictwa do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę i reprezentowania inwestora w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zarazem upoważnia pełnomocnika do złożenia oświadczenia o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (upoważnienie do składania oświadczeń woli).
W dalszej kolejności wskazano na zastrzeżenia względem projektu zagospodarowania działki (zwany dalej PZT) i projektu architektoniczno-budowlanego (zwany dalej PAB). Przedłożony przez inwestora projekt nie spełnia warunków stawianych rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 1679), zwanego dalej "rozporządzeniem", jak również zapisami Prawa budowlanego.
W pierwszej kolejności wskazać należy na treść art. 34 ust. 3d i 3e Pb: Do projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno- budowlanego oraz projektu technicznego dołącza się oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W oświadczeniu, o którym mowa w ust. 3d pkt 3, wskazuje się również imiona, nazwiska, numer uprawnień budowlanych lub numer decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych osób, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1a, biorących udział w opracowaniu projektu, do którego dołączone jest oświadczenie (pkt 1); projektantów sprawdzających, którzy dokonali sprawdzenia projektu, do którego dołączone jest oświadczenie (pkt 2).
Dołączone do projektu oświadczenie projektanta, poza wskazaną błędną podstawą prawną jego sporządzenia (wskazano art. 20 ust. 4 pkt 2 Pb - artykuł wykreślony), nie spełnia wymogu stawianego cytowanym powyżej artykułem, albowiem w jego treści nie wskazano osób uczestniczących w opracowaniu projektu.
Projekt budowlany narusza również zapisy ww. rozporządzenia w zakresie § 2, w związku z art. 71 k.p.a. Na stronie tytułowej projektu widnieje ręczny dopisek o treści: "murki oporowe" bez adnotacji i daty osoby dokonującej tą czynność. Ten dodatkowy, odręczny zapis został pominięty w dalszej części projektu.
Ponadto część rysunkowa PZT wykonana została w formie tzw. wklejki, pod którą widoczne są elementy innej mapy. Fakt ten, wobec braku poświadczenia zgodności mapy z oryginałem przez projektanta, budzi istotne wątpliwości co do zgodności części "wklejonej" z mapą do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w Gorlicach i części uzgodnionej przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i sanitarno-higienicznym.
Na stronie tytułowej projektu brak identyfikatora działek ewidencyjnych, na których obiekt budowlany jest usytuowany (patrz § ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia). Identyfikator ten nie został również umieszczony we wniosku o pozwolenie na budowę (pkt 6 wniosku) oraz w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( pkt 3 oświadczenia).
Na stronie tytułowej projektu brak również podpisu, imienia, nazwiska, specjalności, numeru uprawnień budowlanych osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności (dotyczy poszczególnych branż), które opracowały daną część projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu sporządzonego przez tę osobę opracowania. Również na części rysunkowej PZT brak podpisów osób posiadających uprawnienia budowlane w branży sanitarnej i elektrycznej.
Z zakresu opracowania projektant wyłączył dojścia i dojazd, wewnętrzną linię zasilającą, zewnętrzną instalację kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości, zewnętrzną instalację kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem na wody opadowe, murki oporowe, pomijając tym samym całkowicie treść art. 3 pkt 1 Pb, zawierającego definicję obiektu budowlanego. W projekcie nie wskazano podstawy prawnej realizacji elementów wyłączonych z zakresu opracowania, a na części rysunkowej wskazano tylko "projektowane elementy zagospodarowania terenu nie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę". Dodatkowo na części rysunkowej PZT, jako elementy nie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, wpisano: miejsca postojowe, zjazd, miejsce do gromadzenia odpadów. Niemniej jednak z przyjętej kolorystyki oznaczeń na PZT wynika, że pozwolenie na budowę obejmuje m.in. utwardzenie terenu (kolor szary) w miejscu zaprojektowanych miejsc postojowych, zjazdu, drogi i dojścia. Nie wyjaśniona została również kwestia budowy przyłączy oraz studni głębinowej (a co za tym idzie czy jej realizacja nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego). Natomiast w części opisowej PAB projektant wskazał, że szczegóły dotyczące poszczególnych instalacji i zbiorników według projektu technicznego. Projekt techniczny wraz z projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, stanowi projekt budowlany. A co za tym idzie, zapis ten świadczy, że elementy wyłączone z opracowania i wyszczególnione w PZT jednak będą realizowane na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Naruszony został również § 6 rozporządzenia, albowiem nie wszystkie strony projektu budowlanego oraz załączniki do niego zostały opatrzone numeracją, dotyczy to zarówno PZT, jak i załączników projektu, a spis zawartości projektu nie jest zgodny z faktyczną jego zawartością (przykładowo: w spisie zawartości PZT wskazano pkt 10. "Uwagi końcowe’’ str. 16, natomiast punkt ten znajduje się faktycznie na stronie 21 PZT).
Część rysunkowa PZT nie została zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne (patrz § 9 rozporządzenia), co uniemożliwia jednoznaczne odczytanie projektu, dot. m.in. oznaczenia w formie koła - linia przerywana granatowa oraz linia czarna w formie kropek zlokalizowana m.in. pomiędzy obrysem dachu budynku A i kanalizacją deszczową. Część rysunkowa PZT narusza również treść § 15 ust. 2 rozporządzenia w zakresie:
- braku określenia orientacji położenia działki w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata,
- podania niewłaściwej liczby kondygnacji (wskazano tylko liczbę kondygnacji nadziemnych),
- projektowanego ukształtowania terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego (na części rysunkowej PZT nie przedstawiono faktycznego stanu projektowanego terenu, np. w związku z budową budynku, dojść, dojazdów, nie uwzględniono likwidacji skarp w tych miejscach, a co za tym idzie PZT nie obrazuje projektowanego ukształtowania terenu i wpływu robót budowlanych na sąsiednie nieruchomości gruntowe, co biorąc pod uwagę treść mapy do celów projektowych i przedstawionego przebiegu skarp przez nieruchomość objętą inwestycją i nieruchomości sąsiednie, wymaga szczegółowego wyjaśnienia),
- braku określenia spadków podłużnych i poprzecznych dróg, dojść, miejsc postojowych, a co za tym idzie wpływu wód opadowych i roztopowych na nieruchomości sąsiednie,
- brak wskazania przebiegu sieci średniego napięcia, o której mowa w części opisowej PZT, a co za tym idzie czy inwestycja nie pozostaje w kolizji z tą siecią,
- brak wykazania spełnienia § 69 ust. 3 WT (na części rysunkowej PZT wskazano symbol graficzny schodów zewnętrznych, niemniej jednak nie wskazano liczby stopni).
Ponadto stwierdzić należy, iż sama część rysunkowa PZT jest nieczytelna. PZT został opracowany na mapie do celów projektowych w skali 1:500, niemniej jednak opracowany został w sposób nieczytelny, co uniemożliwia pełną kontrolę tej części projektu, w zakresie poszczególnych wymiarów, odległości istotnych z punktu widzenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych i zapisów m.p.z.p. Zastosowana szata graficzna, cieniowanie, linie wymiarowe i wielkość czcionki itp., uniemożliwiają odczytanie ww. danych i jednoznaczne przypisanie, których elementów dotyczą np. podane wymiary, a nadto ich wartość. Część wymiarów zasłonięta została przez linie wymiarowe oraz inne oznaczenia graficzne, co również czyni projekt nieczytelnym. Czytelne opracowanie części rysunkowej projektu zagospodarowania działki umożliwi organowi rzetelną weryfikację projektu w zakresie treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 Pb.
W części opisowej PZT wskazano, że działka inwestycyjna leży w terenach oznaczonych symbolem MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Niemniej jednak z części graficznej m.p.z.p. wynika, że działka ta leży również w terenach o szczególnej ekspozycji krajobrazowej (symbol /k).
Wyjaśnienia wymaga również kwestia wielkości powierzchni biologicznie czynnej liczonej w 50%. Do powierzchni tej projektant wliczył powierzchnię nad zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe oraz zbiornikiem wód opadowych, bez wykazania, czy teren ten może być wliczony do powierzchni biologicznie czynnej i czy spełnia zapisy § 3 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2022.1225), zwanego dalej WT oraz zapisy definicji powierzchni biologicznie czynnej wynikającej z § 12 ust. 22 m.p.z.p.
Wyjaśnienia wymaga zapis w projekcie cyt.: "w odległości od 30 do 40 m na południe od działek [...] i [...] stwierdzono osuwisko", a co za tym idzie wyjaśnić należy wpływ osuwiska na teren inwestycji (§ 14 pkt 5 lit. c rozporządzenia).
Wyjaśnienia wymaga kwestia liczby miejsc w pensjonacie. Projekt zakłada budowę dwóch budynków zamieszkania zbiorowego: Budynek A - 24 pokoje jednoosobowe, Budynek B - 6 pokoi jednoosobowych. Z zapisów m.p.z.p. wynika, jako przeznaczenie uzupełniające i dopuszczalne, możliwość budowy obiektów związanych z funkcją turystyki i rekreacji (w tym pensjonaty do 30 miejsc). Niemniej jednak wskazać należy, iż w pomieszczeniu nr 0,7 (budynek A - parter) projektant wrysował symbol graficzny łóżka dwuosobowego, co może świadczyć, że pokój ten nie będzie jednoosobowym.
Wyjaśnić również należy przyjętą liczbę miejsc postojowych i zgodność z zapisami m.p.z.p. Projekt obejmuje budowę dwóch budynków pensjonatowych, przy czym w jednym z budynków jest restauracja. Przyjęta przez projektanta kategoria obiektów to XIV i XVII. Zatem liczba miejsc postojowych winna spełniać warunki przewidziane nie tylko dla pensjonatu (kategoria XIV), ale również dla obiektów gastronomicznych (kategoria XVII). W projekcie brak założenia obsługi osób niezakwaterowanych w budynku. Ponadto wyjaśnienia wymaga również kwestia zapisu: "dodatkowe miejsca postojowe znajdować się będą poza granicami niniejszego opracowania, tj. na działce nr [...]". Część rysunkowa PZT nie obejmuje swym zakresem całej działki [...] (działka usytuowano po przeciwnej stronie drogi), a na części objętej mapą do celów projektowych wskazano tylko zbiornik pożarowy (jako realizowany wg odrębnego opracowania).
Wyjaśnienia wymaga również liczba kondygnacji w budynku oznaczonym na PZT jako budynek B. Na części rysunkowej PZT projektant wskazał liczbę kondygnacji tego budynku jako jedną. W części rysunkowej i opisowej PAB wskazano, że budynek składa się z parteru i antresoli. Niemniej wniosek o pozwolenie na budowę oraz sama zaskarżona decyzja określa przedmiotowy budynek jako jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym, co wskazuje że budynek posiada dwie kondygnacje: parter i poddasze użytkowe.
Wykazania zgodności z zapisami m.p.z.p. wymaga również szerokość elewacji frontowej budynku oznaczonego na PZT jako "Budynek B" i jej zgodność z zapisami § 20 ust. 9 m.p.z.p.: Szerokość elewacji frontowej (od strony frontu działki) dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej oraz, mieszkalno-letniskowej i rekreacyjnej nie może przekroczyć średniej szerokości takiej elewacji w budynkach znajdujących się na działkach sąsiednich (w odległości do 50 m od działki projektowanej inwestycji) z tolerancją do 20%. W przypadkach innych - szerokość ta nie może być większa niż 20,0 m.
Projektowany budynek B (oznaczenie wg PZT), realizowany z przeznaczeniem jako pensjonat ma szerokość elewacji frontowej 21 m.
Uzupełnienia wymaga także przyjęta kategoria zagrożenia ludzi. W PZT określono tylko ZL, bez wskazania konkretnej kategorii, a co za tym idzie w ponownie prowadzonym postępowaniu weryfikacji podlegać winny założenia warunków ochrony przeciwpożarowej.
Projekt wymaga również uzupełnienia i wyjaśnienia w zakresie § 60, § 323 - § 327 WT, a co za tym idzie również wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W zakresie § 323 wskazać należy, iż z założeń projektowych wynika, że w budynku przewidziano handel, gastronomię i usługi takie jak: restauracja i bar. Nie określono jednak wpływu tej działalności na nieruchomości sąsiednie. Kwestie ochrony przed hałasem uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U.2021.1973) oraz Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j.: Dz.U.2014.112) i polegają na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub na poziomie dopuszczalnym oraz zmniejszeniu poziomu hałasu do dopuszczalnego, gdy nie jest dotrzymany. W rozpoznawanej sprawie ochronie akustycznej podlega zabudowa mieszkaniowa, już zrealizowana, jak również możliwa do realizacji zgodnie z zapisami m.p.z.p. Bezpośrednio za granicą terenu inwestycyjnego wyznaczone są, zapisami m.p.z.p., tereny zabudowy mieszkaniowej. Projektant w tym zakresie nie wykazał spełnienia zapisów hałasu dopuszczalnego w tym terenie. Hałas niewątpliwie może być związany z działalnością taką jak restauracja, bar i związane z nią przykładowo imprezy okolicznościowe. Powyższe zatem wymaga wyjaśnienia i doprecyzowania.
Z części rysunkowej PAB nie wynika też zgodność inwestycji z zapisami m.p.z.p. w zakresie okapu połaci głównych budynku - okap dachu połaci głównych powinien być wysunięty na min. 0,70 m od lica ściany. Z części rysunkowej PAB (rysunek nr A07, A08, A09, A10, A11) wynika, że okap połaci dachu nie jest wysunięty poza obrys ścian.
Jednoznacznego doprecyzowania wymaga przyjęta kategoria geotechniczna obiektu budowlanego. W części opisowej PZT projektant wskazał, że teren inwestycji zaliczono do grupy o złożonych warunkach gruntowych i drugiej kategorii geotechnicznej. Niemniej jednak uprawniony geolog wskazuje, że teren inwestycji znajdowuje się w drugiej kategorii geotechnicznej, złożonych warunkach gruntowo-wodnych, z podejrzeniem skomplikowanych warunków geotechnicznych.
W kwestii nadanej przez Starostę Gorlickiego klauzuli ostateczności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę wskazać należy, że jest to czynność techniczna i nie jest przewidziana w regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynność taka rodzi jedynie możliwe do obalenia domniemanie (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), że decyzja administracyjna jest ostateczna. Czynność ta sama w sobie - w sensie prawnym nie przesądza, że decyzja stała się ostateczna.
Przedstawione w uzasadnieniu niniejszej decyzji argumenty uniemożliwiają organowi II instancji bez naruszania zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.
Podkreślono, że przedmiotowy budynek stanowi budynek zamieszkania zbiorowego i nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, mieszkalno- letniskowej i rekreacyjnej. Z treści projektu budowlanego nie wynika nadto, aby budynek ten przeznaczony był do okresowego wypoczynku, np. tylko w sezonie letnim. Projektowany obiekt jest budynkiem całorocznym.
Z zakresu opracowania, jako zgodne z prawem, wyłączone zostały przyłącza. Niemniej jednak z zakresu opracowania wyłączone zostały też inne elementy, takie jak instalacje poza obrysem budynku, dojścia, dojazdy, zbiornik na nieczystości ciekłe i zbiornik na wody opadowe, mury oporowej, których budowa wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
W kwestii terenu utwardzonego i liczby miejsc postojowych wskazać należy, iż konieczność ich zaprojektowania i realizowania w ramach jednej inwestycji umożliwia organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenie zgodności inwestycji z zapisami m.p.z.p. Wyłączenie ich z zakresu opracowania uniemożliwi już organowi pełną kontrolę projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pb.
Wojewoda Małopolski w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, stanowiącej nie tylko kontrolę w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, ale również odpowiedź na zarzuty odwołania, uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślić należy, iż wady projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany i uzupełnień, należą do kompetencji organu I instancji. W świetle art. 35 ust. 3 Pb, przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19).
Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji, stosując art. 35 ust. 3 Pb, zobowiązany jest wezwać inwestora do przedstawienia na PZT całego zakresu inwestycji i szczegółowego opisania wszystkich instalacji i urządzeń budowlanych związanych z projektowanymi obiektami, ze szczegółowym opisaniem instalacji i urządzeń wyłączonych z zakresu opracowania, a których budowa wymaga pozwolenia na budowę (ze wskazaniem podstawy prawnej ich realizacji), a także do uzupełnienia projektu w zakresie wskazanym w uzasadnieniu niniejszej decyzji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie obowiązany przyjąć, że skarżącym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i rozpatrzeć sprawę z ich udziałem. Ponadto organ ten dokona ponownej analizy projektu w zakresie treści art. 28 Pb, nie ograniczając się tylko do dz.ew.nr [...], [...]. W ocenie Wojewody przymiot strony przysługuje również właścicielowi dz.ew.nr [...] (działka położona na południe od terenu inwestycyjnego i bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji). Działka ta stanowi własność Gminy Uście Gorlickie, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...], wg m.p.z.p. zlokalizowana jest w terenach oznaczonych symbolem MNU/k - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. H. i W. F., zarzucając jej:
1/ naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że stronami postępowania o udzielenie wnioskowanego pozwolenia na budowę są właściciele działek nr [...], nr [...] i nr [...] w U. ,
2/ naruszenie przepisu art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że M. K. - pełnomocnik skarżących nie był upoważniony do złożenia w imieniu skarżących oświadczenia o dysponowaniu ich nieruchomością na cele budowlane oraz że pełnomocnictwo udzielone M. K. nie obejmuję upoważnienia do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane,
3/ naruszenie przepisu art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że do projektu zostało dołączone nieprawidłowe oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej,
4/ naruszenie przepisu art. 71 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie,
5/ naruszenie przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w niniejszej sprawie,
6/ naruszenie przepisu postępowania, a to art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o:
1/ uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Małopolskiemu.
2/ zasądzenie od organu adm. na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w taryfowej wysokości i kwoty 34 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu sprzeciwu w pierwszej kolejności zakwestionowano przyjęty w zaskarżonej decyzji rozszerzony krąg stron postępowania. Projektant zawarł w projekcie zagospodarowania terenu (zwanym dalej PZT) szczegółową analizę oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. Konkluzją tej analizy jest wniosek projektanta, że obszar oddziaływania mieści się całkowicie na terenie działek inwestora, co ma obiektywne uzasadnienie i czego nie sposób zakwestionować.
W ocenie skarżących Wojewoda nie uzasadnił w żaden sposób mający oparcie zarówno w przepisach prawa, jak i też w projekcie, że w obszarze oddziaływania inwestycji leżą działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ odwoławczy sformułował jedynie ogólne stanowisko w tym przedmiocie bez jego poparcia rzeczową argumentacją. Nie miało uzasadnienia powoływanie się przez Wojewodę w powyższym zakresie na wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 772/20 oraz z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 862/22, a także na wyroki NSA wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, albowiem orzeczenia te odnoszą się do nieobowiązującego już stanu prawnego. Przypomniano, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane uległ zmianie z dniem 19 września 2020 r. na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przed powyższą zmianą przepis ten stanowił, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Po zmianie przepis ten stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Skarżący zarzucają również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że pełnomocnictwo udzielone M. K. nie obejmuje upoważnienia do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a tym samym że M. K. - pełnomocnik skarżących nie był upoważniony do złożenia w imieniu skarżących oświadczenia o dysponowaniu ich nieruchomością na cele budowlane.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przepisu art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że do projektu zostało dołączone nieprawidłowe oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej.
Zdaniem skarżących nie ma znaczenia odręczny dopisek na stronie tytułowej projektu o treści "murki oporowe", albowiem nie stanowi to skreślenia czy poprawki. Dopisanie ręczne treści do wydruku komputerowego projektu jest w pełni dopuszczalne, gdyż żaden przepis nie narzuca formy wykonania zapisu w treści projektu. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja narusza przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ma znaczenia tzw. wklejka części rysunkowej PZT, albowiem pozostaje ona w pełnej zgodności z mapą do celów projektowych, co zweryfikował w toku postępowania organ udzielający pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku Wojewody na stronie tytułowej projektu zamieszczone zostały poprawne dane dotyczące działek, na których projektowane obiekty budowlane mają być usytuowane, tj. podane zostały numery działek, numer obrębu ewidencyjnego i nazwa miejscowości będąca jednocześnie nazwą jednostki ewidencyjnej. Te same dane zostały umieszczone we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dane te są wystarczające ze względu na papierową formę projektu, wniosku i oświadczenia. Na stronie tytułowej projektu znajdują się wymagane podpisy oraz imiona i nazwiska, specjalności i numer uprawnień budowlanych odnoszące się osób związanych z zakresem opracowania objętego projektem. Na części rysunkowej nie są wymagane podpisy osób posiadających uprawnienia budowlane w branży sanitarnej i elektrycznej, gdyż wniosek o pozwolenia na budowę nie obejmują branży instalacyjnej.
Odnosząc się do zastrzeżeń Wojewody dotyczących kwestii nie merytorycznych, takich jak numeracja stron projektu, wskazać należy, że kwestie te nie mogą uzasadniać uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie mogą skutkować wprowadzeniem poprawek w projekcie w tym zakresie.
Nie ma racji Wojewoda zarzucając, że część rysunkowa PZT nie została zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne, jak również, że narusza ona § 15 ust. 2 rozporządzenia. Wskazać należy, że PZT w części rysunkowej obejmuje wszystkie wymagane prawem elementy, a dodatkowo do PZT zostały załączone powiększenia części rysunkowej dla należytego przedstawienia szczegółów i umożliwienia pełnej kontroli tej części PZT.
Nie ma znaczenia wskazanie w PZT symbolu MNU jako przeznaczenia terenu pod inwestycję w mpzp bez symbolu /k. Przeznaczenie terenu pod inwestycję zostało zweryfikowane przez organ I instancji, który w uzasadnieniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę podał symbol przeznaczenia terenu inwestycji w mpzp jako MNU/k.
Nie ma racji Wojewoda podnosząc kwestię wpływu osuwiska na teren inwestycji. Inwestycja nie leży na terenie osuwiskowym, zaś w PZT w pkt 5.5.1 określono warunki geotechniczne inwestycji.
Nadinterpretacją Wojewody jest stwierdzenie, że w pomieszczeniu 07 w budynku A projektant wrysował symbol łóżka dwuosobowego, co zdaniem Wojewody może świadczyć o tym, że pokój ten nie będzie jednoosobowy.
Nie ma racji Wojewoda zarzucając, że projekt nie przewiduje obsługi osób niezakwaterowanych. Zaprojektowanie restauracji nie oznacza, że będzie ona dostępna także dla osób niezakwaterowanych w projektowanych budynkach. Skarżący przewidują wykorzystywanie restauracji wyłącznie dla osób zakwaterowanych.
Wbrew zastrzeżeniom Wojewody działka nr [...] nie musi być objęta PZT, albowiem na działce tej nie znajdują się projektowane obiekty.
Bezzasadne są zastrzeżenia Wojewody dotyczące liczby kondygnacji w budynku B, albowiem antresola nie stanowi kondygnacji, stąd też prawidłowo wskazano budynek B jako jednokondygnacyjny.
Jeżeli chodzi o szerokość elewacji frontowej to w PAB zawarta jest analiza potwierdzająca dopuszczalność przyjęcia szerokości elewacji jako 21 m.
Odnośnie warunków ochrony przeciwpożarowej wskazać należy, że w PAB określono nie tylko kategorię obiektu jako ZL, ale także konkretną kategorię ZL jako ZL III oraz ZL V - str. 19.
Nie ma racji Wojewoda podnosząc konieczność wyjaśnienia wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wskazać należy, że kwestia ta została poddana analizie w PZT i wykazała, że obszar oddziaływania projektowanych obiektów mieści się w granicach działki inwestycyjnej.
Wbrew stanowisku Wojewody z części rysunkowej PAB wynika szerokość okapu wynosząca 0,7 m. Potwierdza to rysunek BOI i A06. Poza tym porównanie szerokości dachu na rysunku A05 oraz szerokości budynku na rysunku A04 pozwala na ustalenie szerokości okapu.
Kwestie kategorii geotechnicznej obiektu zostały wyjaśnione w PZT i nie wymaga to dalszego dodatkowego wyjaśnienia.
Z uwagi na powyższe uzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisu postępowania, a to art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W ocenie Sądu przepis ten został zastosowany prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku określenia kręgu stron postępowania przez organ I instancji w sposób zbyt wąski i stwierdzenia tego faktu na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ I instancji musi przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich stron.
Jak wynika powyższego, przede wszystkim sporne pomiędzy organem a skarżącymi – wspólnikami spółki cywilnej E. , będącej inwestorem – sprowadza się do wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb, a mianowicie do oceny, czy obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działek inwestycyjnych, czy też obejmuje inne nieruchomości, w tym należące do odwołujących się E. L. i H. T..
Wyznaczenie obszaru oddziaływania stanowi obowiązek projektanta, jednakże nie zwalnia to organu administracji architektoniczno–budowlanej z obowiązku sprawdzenia prawidłowości tego wyznaczenia. Już z samej analizy zawartej w projekcie budowlanym wynika, że sąsiadujące z terenem inwestycji działki nr [...], [...] i [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone pod zabudowę – a zatem należy rozważyć, czy projektowana inwestycja może ograniczyć tę przyszła potencjalną zabudowę. W ocenie Sądu już samo badanie takich możliwych ograniczeń winno odbywać się z udziałem właścicieli tych działek. Nawet jednak gdyby przyjąć stanowisko odmienne, to trzeba mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania jest pozwolenie na budowę dwóch obiektów pensjonatowych z restauracją. Jak słusznie wskazał Wojewoda, chodzi o budynki zamieszkania zbiorowego. Jest to tego rodzaju działalność, która ze swojej istotny może oddziaływać na sąsiadujące nieruchomości w sposób ponadnormatywny – choćby w zakresie hałasu. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia projektu i wyjaśnienia w zakresie § 60, § 323 - § 327 WT, a co za tym idzie również wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Podkreślono, że ochronie akustycznej podlega zabudowa mieszkaniowa, już zrealizowana, jak również możliwa do realizacji zgodnie z zapisami m.p.z.p. Bezpośrednio za granicą terenu inwestycyjnego wyznaczone są, zapisami m.p.z.p., tereny zabudowy mieszkaniowej. Projektant w tym zakresie nie wykazał spełnienia zapisów hałasu dopuszczalnego w tym terenie. Hałas niewątpliwie może być związany z działalnością taką jak restauracja, bar i związane z nią przykładowo imprezy okolicznościowe. Powyższe zatem wymaga wyjaśnienia i doprecyzowania.
W tym zakresie skarżący zarzucają, że "Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie należy wykazać spełnienie zapisów hałasu dopuszczalnego, zwłaszcza że Wojewoda nie podała na czym miałby polegać ten "hałas dopuszczalny"".
Wbrew stanowisku skarżących w zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że kwestie ochrony przed hałasem uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U.2021.1973) oraz Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j.: Dz.U.2014.112) i polegają na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub na poziomie dopuszczalnym oraz zmniejszeniu poziomu hałasu do dopuszczalnego, gdy nie jest dotrzymany.
W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w orzecznictwie w dalszym ciągu – również po zmianie treści art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, na którą zwrócono uwagę w sprzeciwie - prezentowane są poglądy wskazujące na konieczność szerszej wykładni przepisów regulujących sposób ustalania kręgu stron postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę. I tak np. w wyroku z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. II OSK 81/23 (LEX nr 3568923) NSA stwierdził: "Stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, w tym sposobem usytuowania budynku od granicy działki budowlanej decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną znajdującą się na działce sąsiedniej, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych". Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 893/20 (LEX nr 3512960). Z kolei w wyroku z 10 sierpnia 2022 r., sygn. II OSK 2439/19 (LEX nr 3417768) NSA wskazał: "Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela".
Szeroką analizę kwestii obszaru oddziaływania planowanej inwestycji NSA przeprowadził w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. II OSK 2439/19 (LEX nr 3417768). Stwierdzono w nim: "(...) przy wykładni art. 3 pkt 20 p.b. przepis ten zawsze należy interpretować łącznie z art. 5 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., II OSK 1220/18; wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., II OSK 2207/17). Wielokrotnie w dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo jej zabudowy, jednakże musi to się odbywać w taki sposób, aby nie utrudniać właścicielom nieruchomości korzystania z nich, w tym także podjęcia w przyszłości takich samych działań inwestycyjnych. Właściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 k.c. wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego mogłyby doprowadzić do ograniczenia właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, z zachowaniem jednakże uprawnień inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3076/18; wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2439/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., II OSK 1626/18)".
W ocenie Sądu ochrona wskazanych w powołanych wyżej orzeczeniach wartości wymagała w okolicznościach niniejszej sprawy uznania właścicieli działek nr [...], [...] i [...] za strony postępowania.
Już samo stwierdzenie ustalenia przez organ I instancji zbyt wąskiego kręgu stron postępowania wymagało od Wojewody Małopolskiego wydania decyzji kasatoryjnej. W tym zakresie zaskarżona decyzja jest prawidłowa i Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni ją aprobuje. Stwierdzenie tego faktu w zasadzie zwalniało Sąd od szczegółowej analizy pozostałych zarzutów sprzeciwu, niemniej jednak część zastrzeżeń organu odwoławczego co do kompletności dokumentacji okazała się oczywiście uzasadniona, co wymagało uwidocznienia w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
W ocenie WSA prawidłowo zakwestionowano złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeszcze kilka lat temu w orzecznictwie wykluczało się możliwość złożenia takiego oświadczenia przez pełnomocnika inwestora. Na przykład w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. II OSK 108/15 (LEX nr 2169024) NSA wskazał, że pełnomocnik inwestora nie miał prawa do pisemnego potwierdzenia złożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż złożenie takiego oświadczenia należy wyłącznie do inwestora, a nie jego pełnomocnika. Zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie, dotyczyć konkretnego inwestora i konkretnej inwestycji, a poza tym aktualna na dzień złożenia wniosku przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Przestrzeganie tych wymagań należy do obowiązków organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę.
W nowszym orzecznictwie dopuszcza się złożenie takiego oświadczenia przez pełnomocnika, jednakże z daleko posuniętymi ograniczeniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. II SAB/Gl 21/22 (LEX nr 3357206) wskazał, że wzór oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz. U. poz. 1170). Analiza jego treści wskazuje, że oświadczenie to można złożyć przez pełnomocnika. Wskazuje na to użyte sformułowanie "podpis inwestora lub osoby upoważnionej do złożenia w imieniu inwestora i data podpisu". W ocenie Sądu powyższe pełnomocnictwo winno jednak odnosić się wyraźnie do czynności określonej w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Należy mieć bowiem świadomość, że przedmiotowe oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zawiera klauzulę " po zapoznaniu się z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oświadczam, że posiadam prawo do dysponowania nieruchomością (nieruchomościami) na cele budowlane określoną (określonymi) w pkt 3 tego oświadczenia. Jestem świadomy (świadoma) odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy w niniejszym oświadczeniu, zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444, z późn. zm.)". Kluczowa w sprawie jest bowiem owa "świadomość odpowiedzialności karnej". Wspomniany przepis dotyczy odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań i przewiduje za takie sankcję kary pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat. Jednocześnie "warunkiem odpowiedzialności jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie" (art. 233 § 2 k.k.". Jeśli zatem oświadczenie takie składane jest przez pełnomocnika to mocodawca musi mieć świadomość, że udzielenie pełnomocnictwa (a raczej skutki złożonego oświadczenia) wiążą się z tak daleko idącymi konsekwencjami.
Trzeba się zgodzić z Wojewodą Małopolskim, że w znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwie (k. 5 akt organu I instancji) nie zostało wyszczególnione, że obejmuje ono również złożenie oświadczenia o prawie do dysponowani nieruchomością na cele budowlane, a zatem słusznie wskazano na konieczność uzupełnienia tego elementu w prowadzonym ponownie postępowaniu.
Należy również podzielić stanowisko Wojewody Małopolskiego, że nie było możliwości wyłączenia z zakresu postępowania miejsc parkingowych. Podkreślić trzeba, że ten element zaskarżonej decyzji nie został zakwestionowany w sprzeciwie. O wyjaśnienie kwestii miejsc parkingowych wezwał inwestora organ I instancji w postanowieniu z dnia 16 lutego 2023 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na to postanowienie inwestor wyjaśnił: "(...) w granicy opracowania projektuje się 15 miejsc postojowych przeznaczonych dla gości hotelowych. Budowa miejsc postojowych będzie odbywać się według odrębnego opracowania. Przedmiotowa budowa 15 miejsc postojowych, znajdująca się na obszarze NATURA 2000, nie wpływa oraz nie koliduje z założeniami ochrony obszaru. Docelowy parking powstanie w miejscu gdzie nie występuje zieleń wysoka oraz niska."
Tego rodzaju wyjaśnienia zostały zaakceptowane przez Starostę Gorlickiego, który udzielił pozwolenia na budowę bez miejsc parkingowych – co nie jest dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów. Słusznie Wojewoda w zaskarżonej decyzji stwierdził, że na części rysunkowej wskazano "projektowane elementy zagospodarowania terenu nie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę": miejsca postojowe, zjazd, miejsce do gromadzenia odpadów. Niemniej jednak z przyjętej kolorystyki oznaczeń na PZT wynika, że pozwolenie na budowę obejmuje m.in. utwardzenie terenu (kolor szary) w miejscu zaprojektowanych miejsc postojowych, zjazdu, drogi i dojścia. Słusznie też stwierdzono w kontrolowanej decyzji, że konieczność zaprojektowania miejsc postojowych i realizowania w ramach jednej inwestycji umożliwia organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenie zgodności inwestycji z zapisami m.p.z.p. Wyłączenie ich z zakresu opracowania uniemożliwi już organowi pełną kontrolę projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pb.
Sąd całkowicie podziela też ocenę Wojewody, że sama część rysunkowa PZT jest nieczytelna, co uniemożliwia pełną kontrolę tej części projektu, w zakresie poszczególnych wymiarów, odległości istotnych z punktu widzenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych i zapisów m.p.z.p. Zastosowana szata graficzna, cieniowanie, linie wymiarowe i wielkość czcionki itp., uniemożliwiają odczytanie ww. danych i jednoznaczne przypisanie, których elementów dotyczą np. podane wymiary, a nadto ich wartość.
Dalsze, bardzo liczne zastrzeżenia organu II instancji (między innymi co do zakresu projektu budowlanego) nie wymagają na obecnym etapie postępowania szczegółowej kontroli sądu administracyjnego. Powyższe rozważania są już same w sobie wystarczające do stwierdzenia, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – a wyłącznie do tej kwestii ogranicza się kognicja sądu administracyjnego w sprawach zainicjowanych sprzeciwem od decyzji.
Z tych względów sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.