II SA/Kr 884/24

II SA/Kr 884/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3153/24 - Wyrok NSA z 2025-12-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 36 ust 4  , art 87  ust 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c w zw z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. Sp. jawna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2024 r. znak: SKO.ZP/415/642/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz B. Sp. z o.o. Sp. jawna z siedzibą w K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 153/2023 z 21 listopada 2023 r. znak: GD-07.6725.5.21.2021 orzekł o ustaleniu dla spółki pod firmą B. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w K., jako zbywcy nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny nr [...], położony w segmencie [...] budynku nr [...] przy ul. J. S. B. w K., z własnością którego to lokalu związany jest udział wynoszący [...] części we własności niewydzielonych części wspólnych budynku, z którego lokal ten został wydzielony i we własności nieruchomości gruntowej, objętej w dniu zbycia księgą wieczystą nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,3793 ha obr. [...] jedn. ewid. K. , jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. "renty planistycznej", w wysokości 2.010,30zł.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz uchwałę nr LV/1125/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Wesele" (Dz.Urz.Woj.Mał. z dnia 2 listopada 2016 r. poz. 6130), dalej "m.p.z.p.".
Spółka B. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w K. wniosła odwołanie od ww. decyzji I instancji nr 153/2023 z 21 listopada 2023 r., zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem umowy Rep A Nr [...] było ustanowienie odrębnej własności ww. samodzielnego lokalu mieszkalnego i jego sprzedaż, a nie sprzedaż nieruchomości gruntowej, o czym mowa w przywołanym przepisie u.p.z.p. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania, powołując się na doktrynę oraz utrwalone orzecznictwo dotyczące renty planistycznej podniosła, że warunkiem naliczenia renty jest to, aby zbywana nieruchomość była samodzielnym przedmiotem obrotu.
Odwołująca powołując się na treść art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali wskazała, że samodzielny lokal mieszkalny może stanowić odrębną nieruchomość. W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Prawem podmiotowym związanym z odrębną własnością lokalu jest udział w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali.
Zdaniem odwołującej brak jest podstaw prawnych do tego, aby sprzedaż samodzielnego lokalu była podstawą wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej.
Po rozpoznaniu odwołania ww. spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 5 kwietnia 2024 r., znak SKO.ZP/415/642/2023 utrzymało w mocy decyzję I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 u.p.z.p., art. 149-157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej "u.g.n.", § 4-8 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832), dalej "rozporządzenie" oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wymieniające przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. "renty planistycznej"), czyli wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zbycie tej nieruchomości i wszczęcie postępowania w tej sprawie przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że bezsporne w sprawie jest, że B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. zawarła 9 listopada 2020 r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] umowę ustanowienia odrębnej własności ww. lokalu oraz przeniesienia własności w wykonaniu umowy deweloperskiej nieruchomości, z własnością którego to lokalu związane są wyżej wskazane udziały we własności niewydzielonych części wspólnych budynku oraz we własności nieruchomości gruntowej objętej w dniu zbycia księgą wieczystą nr [...] oznaczonej jako działka nr [...].
Spółka B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. została przekształcona w spółkę jawną działającą pod firmą Spółka B. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w K., na podstawie uchwały wspólników o przekształceniu spółki z 27 listopada 2020 r. Tym samym trafnie według Kolegium organ I instancji uznał, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej.
Jako sporną w niniejszej sprawie kwestię organ II instancji wskazał to, czy ustanowienie odrębnej własności lokalu i jego sprzedaż wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek, w którym położony jest ten lokal, stanowi zbycie w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Kolegium powyższa czynność prawna, obejmująca sprzedaż udziałów w nieruchomości gruntowej, czyli przeniesienie prawa własności tych udziałów za cenę określoną aktem notarialnym, ma charakter "zbycia", o którym jest mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
Umowa sprzedaży jest czynnością prawną mającą charakter odpłatny i wzajemny. W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstaje w sytuacjach zbycia nieruchomości lub udziałów w nieruchomości przez czynność prawną o charakterze ekwiwalentnym, odpłatnym, materializującym przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Taki charakter zdaniem organu odwoławczego miała umowa przeniesienia własności udziałów w nieruchomości gruntowej wspólnej zawarta pomiędzy odwołującą a innym podmiotem, zawarta do ww. aktu notarialnego.
Powyższego charakteru tej umowy nie zmienia według organu II instancji fakt, że przeniesienie udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej wspólnej nastąpiło w związku z ustanowieniem tym samym aktem notarialnym odrębnej własności lokalu mieszkalnego, z którym te udziały we współwłasności nieruchomości są związane i przeniesieniem jego własności na nabywcę. Okoliczność ta bowiem nie pozbawia przedmiotowego zbycia cech ekwiwalentności. Kolegium podkreśliło też, że opłata planistyczna w tej sprawie związana jest z przeniesieniem własności udziału w nieruchomości gruntowej wraz z własnością nieruchomości lokalowej, a nie z ustanowieniem odrębnej własności lokalu, jak mylnie twierdzi odwołująca.
Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, przesłanka zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wystąpiła w niniejszej sprawie. Twierdzenie odwołującej, jakoby sam fakt ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego zbycia w odniesieniu do działki zabudowanej budynkami wielorodzinnymi wykluczałby możliwość ustalenia opłaty planistycznej, prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania takich zbywców w stosunku do podmiotów, którzy zbyli nieruchomość gruntową lub udział w nieruchomości niezabudowanej pomimo tego, że w obu przypadkach na skutek wejścia w życie planu miejscowego wartość gruntu wzrosła.
Kolejno organ II instancji wskazał, że powołane przez odwołującą orzeczenia sądów administracyjnych nie podważają ww. stanowiska – tym bardziej, że nie odnoszą się do zbycia wyodrębnionego lokalu mieszkalnego.
Wobec stwierdzenia, że doszło do zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., Kolegium wskazało, że zbycie to nastąpiło po wejściu w życie uchwały z dnia 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Wesele" obowiązującego od 17 listopada 2016 r. i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący. Z kolei wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło 19 marca 2021 r. (data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania). Zatem dwie przesłanki formalne konieczne dla ustalenia opłaty planistycznej zostały według Kolegium spełnione w przedmiotowej sprawie.
Organ odwoławczy nadmienił, że ww. uchwała planistyczna była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 6 maja 2022 r. sygn. II SA/Kr 335/22 stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 24 oraz § 7 ust. 7 pkt 2 "c" zaskarżonej uchwały. Powyższy wyrok nie ma jednak według Kolegium znaczenia dla przedmiotowej nieruchomości.
Kwestią wymagającą zaś ustalenia pozostało stwierdzenie zaistnienia warunku materialnego nałożenia takiej opłaty, tj. ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu.
W toku postępowania pierwszoinstancyjnego na zlecenie organu I instancji został wykonany operat szacunkowy sporządzony 25 września 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. Ł. G.. W operacie tym znajdują się dwie wyceny przedmiotowej nieruchomości, wskazujące jej wartość ustaloną według przeznaczenia nieruchomości wynikającego z ustaleń m.p.z.p. oraz według jej faktycznego sposobu wykorzystywania przed wejściem w życie tego planu miejscowego. Organ II instancji dodał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 87 ust. 3a u.p.z.p. (po zmianie obowiązującej od 7 stycznia 2023 r.), bowiem do 1 stycznia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r.
W ocenie Kolegium dowód w postaci operatu szacunkowego pozwala stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, iż wzrost wartości nieruchomości jest wyłącznie wynikiem uchwalenia planu miejscowego z 2016 r. oraz wynosi wartość wskazaną w operacie. Ustaleń operatu nie zakwestionowała również odwołująca, nie zawarła w odwołaniu żadnych zarzutów i uwag do tego dowodu.
Rzeczoznawca - zgodnie z informacją zawartą na str. 40 operatu - zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami - przy wycenie nieruchomości według jej faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości – i metodę korygowania ceny średniej - przy wycenie gruntu według jej przeznaczenia w m.p.z.p. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust.1 u.g.n.).
Dalej Kolegium szeroko i szczegółowo omówiło ustalenia operatu szacunkowego stwierdzając, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości pierwotnej i nieruchomości zbytej w udziałach na skutek uchwalenia jej przeznaczenia w planie z 2016 r. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności i zabudowy usługowej, podczas gdy w okresie faktycznego sposobu wykorzystywania gruntu była terenem zabudowanym w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewionym i częściowo utwardzonym. Rzeczoznawca majątkowy wykazał, zdaniem Kolegium, że po wejściu w życie m.p.z.p. z 2016 r., nastąpił wzrost wartości zbytej nieruchomości w stosunku do faktycznego sposobu jej wykorzystywania.
W szczególności wskazano, że biegły opisał stan nieruchomości według stanu na dzień oględzin (24 października 2023 r.) i według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego (17 listopada 2016 r.).
Biegły zbadał przeznaczenie nieruchomości w dwóch stanach - pod rządami obowiązującego planu miejscowego (działka nr [...] o pow. 0,3793; MWn/U.1 – ok. 99%, KDD.2 - ok. 1%; istniejąca w dniu wejścia w życie planu działka nr [...] o powierzchni 0,7091 ha; MWn/U.1 – ok. 53%, KDD.2 - ok. 0,1%; ZP.1 – ok. 47%) oraz z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Teren zabudowany w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiony, częściowo utwardzony, pełne uzbrojenie - sieć elektroenergetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna na działce, siec gazowa w bezpośrednim sąsiedztwie (do 100 m), pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną J. B. Otoczenie działki nr [...] stanowiły w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i produkcyjno-usługowej oraz zielone, w niedalekiej odległości zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niskiej intensywności oraz punkty handlowo-usługowe).
Zdaniem organów badany operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i czytelnie wyjaśnia sposób dokonania wyceny. Wszystkie okoliczności zostały omówione i ustalone w sposób jednoznaczny. Operat zawiera też wszystkie elementy, o których mowa w § 79 rozporządzenia. W ocenie Kolegium mógł stanowić podstawę do określenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co trafnie odnotował organ I instancji, opierając na tym dowodzie wydane w sprawie rozstrzygnięcie.
Spółka B. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w K., zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium z 5 kwietnia 2024 r., znak SKO.ZP/415/642/2023 do WSA w Krakowie, wnosząc o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust 4 u.p.z.p., oraz
w razie uwzględnienia skargi na decyzję o:
2) umorzenie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na bezprzedmiotowość wszczętego postępowania, tj. niepodlegania czynności ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży lokali dyspozycji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz
3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postpowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono m.in., że szerokie uzasadnienie decyzji, które jest niewątpliwie szablonowym w sprawach dot. tzw. renty planistycznej rozpoznawanych przez organ, nie zawiera w żadnym zakresie odniesienia się do zarzutów podnoszonych konsekwentnie przez skarżącą od momentu wszczęcia postępowania przez organ I instancji. Organ w żadnym zakresie, nawet jednym słowem, nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w postępowaniu przed organem I instancji, a następnie w odwołaniu od decyzji organu i instancji.
Odwołanie się przez organ II Instancji do orzeczenia WSA w Gdańsku (sygn. II SA/Gd 316/18) i wybiórcze zacytowanie części uzasadnienia tego wyroku, a także omawianego w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 1999 r., nie stanowi w żadnym zakresie odniesienia się do zarzutów skarżącej ani też próby wyjaśnienia stanu prawnego. Cytowane orzeczenie WSA w Gdańsku dotyczy sprzedaży udziału w nieruchomości stanowiącej samodzielny przedmiot obrotu i nie odnosi się w żadnym zakresie do sytuacji, z jaką mamy do czynienia w analizowanej sprawie. To wszystko powoduje, że nie wiadomo czym kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, czy świadomie pominął podnoszone zarzuty, czy też omyłkowo je pominął i tym samym nie da się w skardze przeprowadzić polemiki z ustaleniami organu i jego argumentacją.
Organy obu instancji naruszyły, zdaniem skarżącej, art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną i nieuprawnioną interpretację rozszerzającą tego przepisu, a także z pominięciem dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych. Organy uznały, że nie tylko transakcje zbycia nieruchomości powodują powstanie uprawnienia do ustalenia przez organ jednorazowej opłaty - renty planistycznej, ale także niewymienione w przepisie czynności prawne ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu.
Skarżąca podniosła, że uprawnienia wójta, burmistrza i odpowiednio prezydenta określone w art. 36 ust 4 u.p.z.p. uruchamiają się wyłącznie w razie sprzedaży nieruchomości, udziału w nieruchomości lub jej części, które mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu. Prawo własności w gruncie przenoszone przy okazji ustanowienia odrębnej własności gruntu i sprzedaży samodzielnego lokalu warunku takiego nie spełnia. Jak wynika z art. 3 ustawy o własności lokali, taki udział w nieruchomości gruntowej przenoszony wraz z prawem samodzielnej własności lokalu, nie może stanowić samodzielnego przedmiotu obrotu. Stanowisko takie potwierdza również WSA w Warszawie w wyroku z 5 września 2011 r. sygn. IV SA/Wa 692/11, w którym sąd ten uznał, że "Nieruchomością w rozumieniu u.p.z.p. jest część gruntu określonego właściciela przeznaczona w planie miejscowym na ściśle określony cel. Przy zbywaniu nieruchomości o określonym przeznaczeniu w zagospodarowaniu przestrzennym następuje geodezyjne wyodrębnienie gruntu dla potrzeb obrotu cywilnoprawnego. Zbyciu podlega więc określona, wydzielona obszarowo część gruntu, która staje się odrębną nieruchomością".
Brak jest zdaniem skarżącej podstaw prawnych do tego, aby sprzedaż samodzielnego lokalu była podstawą wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 36 ust 4 u.p.z.p. nie stanowi takiej podstawy. Organ II instancji nie podjął nawet próby rozważenia podnoszonych zarzutów, nie przedstawił również argumentów w zakresie przyjętej metody interpretacji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. skutkującej objęciem regulacją tego przepisu czynności prawnych w nim niewymienionych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 22 lipca 2024 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że sposób rozumowania organów powinien skutkować ustalaniem tzw. renty planistycznej także w przypadku wtórnego obrotu lokalami, co jednakowoż nie zdarza się w rzeczywistości. W ocenie skarżącej przy zbyciu lokalu nie następuje zawarcie umowy odnoszącej się do zbycia udziału w gruncie, lecz skutki zbycia lokalu mają jednocześnie wpływ na udział w nieruchomości wspólnej ("Stanowisko Zespołu Wizytacyjnego przy Radzie Izby Notarialnej w Warszawie w sprawie stosowania przepisu art. 37a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w razie zbycia lokali wyodrębnionych z budynków wzniesionych na gruncie leśnym", Nowy Przegląd Notarialny, Nr 2 (87) 2022).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją I instancji, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a jej podstawę materialnoprawną stanowił art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.).
Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:
1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu,
2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Niniejsza sprawa jest jedną z piętnastu zainicjowanych przez stronę skarżącą spraw w tym samym przedmiocie – co wynika z piętnastu transakcji sprzedaży odrębnej własności lokali w budynku położonym na działce nr [...] o powierzchni 0,3793 ha, wraz z udziałami w nieruchomości gruntowej.
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie był m.in. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. - określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].
Sąd w niniejszej sprawie, z uwagi na jednolitość stanu faktycznego i prawnego, a także tożsamość zarzutów skarg, podziela stanowisko przyjęte przez WSA w Krakowie m.in. w sprawie o sygn. II SA/Kr 844/24 oraz w innych podobnych sprawach o sygn. np.: II SA/Kr 843/24, II SA/Kr 877/24, II SA/Kr 879/24, II SA/Kr 883/24, II SA/Kr 885/24.
Skarżąca w każdej ze spraw zakwestionowała ustalenia organów obu instancji, jakoby w przypadku sprzedaży nieruchomości lokalowej, z którą związany jest udział w nieruchomości gruntowej, istniały podstawy do ustalenia tzw. "renty planistycznej".
Zarzut ten jest bezzasadny. Jak słusznie wskazano bowiem w uzasadnieniu ww. wyroku z 28 sierpnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 844/24, jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału w jej własności pod warunkiem, iż wartość nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podobne stanowisko było już wcześniej prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego w odniesieniu do zbycia części nieruchomości (por. uchwała NSA z 17 maja 1999 r., sygn. OPK 17/98, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 listopada 2008 r., sygn. II SA/Rz 495/08; również Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 300-301).
Podkreślić też trzeba, że literalne brzmienie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wyłącznie o wzroście wartości nieruchomości, a nie jej części, czy udziału w prawie własności. Zasady wykładni w takim przypadku nakazują jednak odwołanie się zwłaszcza do wyników wykładni celowościowej, która uwzględnia funkcję i cel instytucji, realizacji którego ma służyć. Należy tu rozważyć istotę i funkcję opłaty planistycznej. Istota tej regulacji sprowadza się do obciążenia właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Względy celowościowe przemawiają za tym, że na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy, zarówno sprzedaż całej, jak i części nieruchomości, bądź jedynie udziału we współwłasności tej nieruchomości, uprawnia do ustalenia opłaty planistycznej, jeśli wartość nieruchomości wzrosła jednakże tylko w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro właściciel nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania może osiągnąć korzyści z powodu wzrostu jej wartości, to powinien być również obciążony opłatą w razie zbycia części nieruchomości bądź udziału we współwłasności.
Należy zauważyć specyfikę niniejszej sprawy ze względu na przedmiot sprzedaży, który w ocenie organów zaktualizował potrzebę ustalenia opłaty planistycznej. Przedmiot sprzedaży obejmował bowiem obok udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, którą m.in. stanowiły grunty w postaci wskazanych działek, przede wszystkim odrębną własność nieruchomości lokalowej.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.), dalej "K.c.", nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.
Wskazany przepis art. 46 § 1 K.c. pozwala wyróżnić nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe i części budynków, czyli nieruchomości lokalowe, przy czym nieruchomości budynkowe i lokalowe mogą powstać wyłącznie z mocy przepisów szczególnych. Przykładem takiej regulacji szczególnej jest ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.), określająca sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Przepis art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.
Z powyższego wynika, że odrębna własność lokalu jest nierozerwalnie związana ze współwłasnością w gruncie wspólnym. Grunt ten nie może stanowić odrębnego od nieruchomości lokalowej przedmiotu obrotu cywilnego, ale stanowi w sensie cywilistycznym grunt temu obrotowi podlegający wraz z lokalem.
Dla oceny wystąpienia warunków określenia opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miał fakt dokonania zbycia udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej, a marginalne, że zbycie to towarzyszyło sprzedaży odrębnej własności lokali. Nie ma również żadnego znaczenia fakt, że bez sprzedaży własności lokalu do sprzedaży udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej w ogóle by nie doszło. Z punktu widzenia przesłanek opłaty planistycznej relewantny prawnie jest bowiem wyłącznie fakt dokonania zbycia udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej, które z mocy przepisów szczególnych towarzyszyło sprzedaży nieruchomości lokalowej.
Nie można przy tym skutecznie podważać faktu, że działki, w których udziały podlegały zbyciu, nie stanowiły nieruchomości gruntowych w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. Nieruchomości te spełniały bowiem dwa warunki bytu prawnego nieruchomości, to jest miały wyodrębniony od otaczających je gruntów obszar i ściśle określonego właściciela (por. wyroki WSA w Gdańsku: z 6 listopada 2013 r., sygn. II SA/Gd 601/13, z 20 listopada 2013 r., sygn. II SA/Gd 595/13).
Ponadto podobne stanowisko zostało wyrażone również w powoływanym w skardze wyroku WSA w Warszawie z 5 września 2011 r., sygn. IV SA/Wa 692/11, w którym wskazano, że dokonana na mocy umowy czynność prawna skutkująca przeniesieniem udziału stanowiącego 1/3 części własności ww. nieruchomości gruntowej miała charakter ekwiwalentny, materializujący przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem planu. Zatem nastąpiło zbycie nieruchomości (udziału stanowiącego 1/3 części prawa własności nieruchomości) w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., bowiem zaszły pozytywne przesłanki wszczęcia postępowania i w konsekwencji ustalenia tzw. renty planistycznej. Przeciwne stanowisko w tym względzie nie znajduje uzasadnienia.
Jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału we współwłasności nieruchomości (w częściach ułamkowych), pod warunkiem, że - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - wartość zbywanej nieruchomości (jej udziału) wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W u.p.z.p. brak jest definicji pojęcia "nieruchomość", jednak określając to pojęcie dla potrzeb planowania przestrzennego trzeba mieć na uwadze materię, którą ustawa ta reguluje. W rezultacie nieruchomością w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym jest część gruntu określonego właściciela przeznaczona w planie miejscowym na ściśle określony cel. Przy zbywaniu nieruchomości o określonym przeznaczeniu w zagospodarowaniu przestrzennym następuje geodezyjne wyodrębnienie gruntu dla potrzeb obrotu cywilnoprawnego. Zbyciu podlega określona, wydzielona obszarowo część gruntu, która staje się odrębną nieruchomością. Taką właśnie nieruchomość miał na myśli ustawodawca w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. operując pojęciem "zbycie nieruchomości". W takim pojęciu nieruchomości ustawodawca zawarł również udział we współwłasności zbywanej nieruchomości. Umiejscowienie poza pojęciem "zbycia nieruchomości" w rozumieniu u.p.z.p. zbycia udziału w nieruchomości byłoby nieracjonalne i mogłoby prowadzić do uczynienia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przepisem martwym. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważenia sensu ustanowienia takiej opłaty choćby poprzez łatwą możliwość doprowadzenia do przedawnienia możliwości zgłoszenia takiego roszczenia w sytuacji zbycia np. 99/100 części nieruchomości, a następnie zbycia udziału wynoszącego 1/100 części tejże nieruchomości po upływie terminu określonego w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. W tych warunkach odmienna interpretacja przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadziłaby do podważenia sensu wprowadzenia opłaty planistycznej.
Podzielając wyżej przedstawione stanowisko Sąd zaznacza, że wbrew zarzutom strony skarżącej, kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zbycie nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło na skutek umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu dokonanej w trybie art. 9 ustawy o własności lokali, tj. w wykonaniu umowy zobowiązującej właściciela gruntu do wybudowania na tym gruncie domu oraz do ustanowienia - po zakończeniu budowy - odrębnej własności lokali i przeniesienia tego prawa na drugą stronę umowy lub na inną wskazaną w umowie osobę. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju umowa nie stanowi "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Fakt, że sprzedaż ta obejmowała nieruchomość lokalową wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej, a nie samą nieruchomość gruntową, nie ma wpływu na samą podstawę materialnoprawną do ustalenia renty planistycznej.
Przechodząc natomiast do omówienia podstaw uchylenia poddanych sądowej kontroli decyzji należy wskazać, że przyczyną uwzględnienia skargi były wadliwości sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego i błędne zaakceptowanie jego ustaleń i wniosków przez organy.
Biegły określił bowiem wartość nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego oraz poprzednią – na podstawie jej faktycznego sposobu użytkowania. Nie wziął jednak pod uwagę przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu (to jest na gruncie planu ogólnego). W tym zakresie biegły, a za nim organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 87 ust. 3a u.p.z.p. (po zmianie obowiązującej od 7 stycznia 2023 r.), bowiem do 1 stycznia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Stanowisko powyższe jest błędne.
W tym miejscu zasadne będzie ponownie odwołanie się do rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. II SA/Kr 844/24.
Stosownie bowiem do art. 87 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2011 r., obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.
Z powyższych przepisów wynika, że z mocy u.p.z.p. tracą moc miejscowe plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Utrata mocy następuje z dniem 31 grudnia 2003 r. Ponadto jeśli uchwalono plan miejscowy w oparciu o zapisy u.p.z.p., a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył po wejściu w życie tego planu nieruchomość znajdującą na obszarze, na którym uchwalono nowy plan, to wówczas organ pobiera opłatę planistyczną, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym jeśli bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego na danym obszarze nie obowiązywał żaden plan, to wysokość opłaty planistycznej była obliczona przez odniesienie się do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Badając zgodność z Konstytucją RP powyższej regulacji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu.
Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła.
Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. (...)"
Dodatkowo Trybunał wskazał, że "właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami."
W związku z powyższym wyrokiem TK we wskazanym art. 87 u.p.z.p. na mocy art. 1 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2011 r. nr 153 poz. 901) dodano ust. 3a, zgodnie z którym, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Przepis ten we wskazanym brzmieniu obowiązywał od 10 sierpnia 2011 r. Powyższa zmiana – jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy – "sprowadza się do wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu z jednej strony oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy, z drugiej, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego)" (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie u.p.z.p. – Sejm VI kadencji, druk nr 3610).
Następnie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2747), zmieniającej u.p.z.p. z dniem 7 stycznia 2023 r.
W wyniku tej zmiany w art. 87 dodano ust. 3b, natomiast ust. 3a uzyskał brzmienie: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."
W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie u.p.z.p. (Sejm IX kadencji, druk nr 2322) wskazano, że "celem projektu jest przesądzenie, iż w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem. Projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16)."
W nawiązaniu do zmian wprowadzonych w ust. 3a wskazano, że "jednocześnie w projektowanym przepisie zastosowano do starych planów terminologię ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ("miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego"). W konsekwencji ujednolicono też terminologię w obowiązującym ust. 3a."
W końcu przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony z dniem 24 września 2023 r. przez art. 1 pkt. 66 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 roku, poz. 1688) w ten sposób, że w zdaniu pierwszym wyraz "wykorzystywania" zastępuje się wyrazem "użytkowania".
W kontekście powyższych regulacji w niniejszej sprawie zauważyć należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r. z mocy prawa (por. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.) utraciła moc uchwała nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz.Urz.Woj. Krakowskiego nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994r.).
Dodatkowo warto wskazać, że plan ogólny w swoim pierwotnym brzmieniu został uchwalony uchwałą nr XXXVI/229/88 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz.Urz.Woj. Krakowskiego z 1988 roku, nr 12, poz. 62; kolejne zmiany zostały ogłoszone w Dz.Urz.Woj. Krakowskiego z 1990 r. nr 27 poz.214, z 1991 r., nr 18 poz. 124, z 1992 r. nr 14 poz. 94 i z 1993 r. nr 9, poz. 40).
Przy tym według stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2003 r., przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) podlegała ustaleniom Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego ww. uchwałą nr VII/58/94 i znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego o symbolu PS 302 (strefy: 11, 13, 16, 19).
Zgodnie z § 26 ww. uchwały nr VII/58/94:
1. Wyznacza się "Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego - (Obszar PS) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod:
1/ zakłady przemysłowe (w tym energetyczne),
2/ zakłady eksploatacji powierzchniowej,
3/ bazy i zaplecza techniczne budownictwa oraz składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych,
4/ urządzenia produkcji rolnej i hodowlanej, w tym urządzenia obsługi rolnictwa (na terenach strefy intensywności miejskiej),
5/ inne bazy i zaplecza, obiekty rzemiosła produkcyjnego,
6/ inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i międzynarodowe.
2. Dopuszcza się nadto:
1/ lokalizację urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej,
2/ lokalizację urządzeń ograniczający cli skażenia środowiska, zakłady przetwórstwa odpadów,
3/ lokalizację zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkól przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego,
4/ tereny zieleni,
5/ przebudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy standardów lub do zwiększania dotychczasowej powierzchni użytkowej nie więcej niż o 10%,
6/ adaptację innych budynków na cele mieszkaniowe.
3. Obiekty lub urządzenia, o których mowa w ust,2 można lokalizować pod warunkiem:
1/ że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego,
2/ zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu użytkowania dopuszczalnego łącznie, nie zajmowały więcej niż 40% danego Obszaru,
3/ nienaruszenia ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej.
Powyższe wynika z wypisu z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego ww. uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VII/58/94.
Pomiędzy 1 stycznia 2004 r. a 16 listopada 2016 r. na przedmiotowym obszarze nie obowiązywał żaden plan miejscowy, a z dniem 17 listopada 2016 r. weszła w życie opisana na wstępie uchwała Rady Miasta Krakowa nr LV/1125/16 z dnia 26 października 2016 r.
Następnie 9 listopada 2020 r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] ustanowiono odrębną własność lokalu oraz zawarto umowę przeniesienia własności w wykonaniu umowy deweloperskiej nieruchomości, stanowiącej lokal mieszkalny nr [...], położony w segmencie [...] budynku nr [...] przy ulicy B. w K., z własnością którego to lokalu związany jest udział wynoszący [...] części we własności niewydzielonych części wspólnych budynku, z którego lokal ten został wydzielony i we własności nieruchomości gruntowej, objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].
Natomiast w dniu 19 marca 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Jak wskazał rzeczoznawca w operacie (k. 2 operatu): "W związku z faktem, że do 1 stycznia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., gdyż taki plan dla tego obszaru nie został uchwalony, w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego uchwaleniem m.p.z.p. zastosowanie ma art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., a nie jej art. 87 ust. 3a.
Co za tym idzie wartość rynkową prawa własności określono przy uwzględnieniu:
1. przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu m.p.z.p., obowiązującego od 17 listopada 2016 r. ze zmianami wynikającymi z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 335/22;
2. faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p.
Przy tym jak wskazano w operacie opisując faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości: "Na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Wesele", istniała nieruchomość pierwotna oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,7091 ha. Przedmiotowa nieruchomość pierwotna miała kształt nieregularny, nieograniczający możliwości inwestycyjnych. Nieruchomość pierwotna była zabudowana w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiona, częściowo utwardzona. Pełne uzbrojenie - sieć elektroenergetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna na działce, sieć gazowa w bezpośrednim sąsiedztwie (do 100 m). Występują ograniczenia - zadrzewienie. Występują - wzmianka ujawniona w dziale III KW dotycząca służebności gruntowej na działce [...]. Pośredni dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną - ulicę B. .
Otoczenie nieruchomości pierwotnej (działki nr [...]) stanowiły w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, produkcyjno-usługowej oraz tereny zielone. W niedalekiej odległości zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niskiej intensywności oraz punkty handlowo-usługowe. W sąsiedztwie [...] Spółdzielnia Niewidomych S.
Faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości pierwotnej określono jako teren zabudowany w północnej, nieznacznej części, budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiony, częściowo utwardzony (k. 15 operatu).
W związku z tym obliczając podstawę dla określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., rzeczoznawca dokonał wyceny wartości nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie panu miejscowego oraz według stanu po wejściu w życie planu miejscowego.
Stanowisko to zostało w pełni zaaprobowane przez organy I i II instancji, co jednak należy ocenić jako błędne.
Jakkolwiek trafnie wskazał rzeczoznawca, że jeżeli gmina nie posiadała szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., to art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. ma zastosowanie, to jednak nieprawidłowo przyjął on, że w związku z tym nie należy już wyceniać nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z planu ogólnego.
W przypadku bowiem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r., obowiązywał ogólny plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., a pomiędzy obowiązywaniem obydwu planów zaistniała luka czasowa, to w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej wymagane jest określenie wartości nieruchomości:
- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,
- po drugie, według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.),
- po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (por. M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9), ewentualnie z uwzględnieniem wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wycenianej nieruchomości.
Z powyższych, wyżej przytoczonych regulacji art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (zasada korzyści). Określenie opłaty planistycznej wymaga zatem ustalenia, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a zatem że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (por. np. wyroki: NSA z 20 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 919/06, WSA w Krakowie z 14 czerwca 2024 r., sygn. II SA/Kr 389/24).
Z tych względów nieuwzględnienie przy określeniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej treści planu ogólnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. było nieprawidłowe, co stanowi o naruszeniu art. 87 ust. 3a i art. 37 ust. 1 u.p.z.p.
Trzeba wyraźnie wskazać, że ww. okoliczność została szczególnie podkreślona i omówiona w przytoczonym powyżej uzasadnieniu do wyroku TK z 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08.
Jak podnosi się przy tym w orzecznictwie, dokonując oceny naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36-37 u.p.z.p. opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu względnie jego zmiany. Przy tym w świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku zmiany planu wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu.
Przyjęcie ulepszenia planistycznego nie polega zatem na badaniu całej historii planistycznej danej nieruchomości i tego jakie było przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązujących planach. Istotne znaczenie ma wyłącznie określenie jej wartości według przeznaczenia przed i po zmianie planu. Tylko i wyłącznie w sytuacji uchwalenia nowego planu w celu zlikwidowania tzw. luki planistycznej, konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r., jeżeli jest to korzystniejsze niż wycena według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (art. 87 ust. 3a u.p.z.p.).
Zatem w świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia terenu wyznaczonego sprzed zmiany planu, a w przypadku jego braku, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (względnie, jeżeli jest to korzystniejsze - przeznaczenia w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. art. 87 ust. 3a u.p.z.p. (por. np. wyroki NSA: z 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 2279/17, z 15 lutego 2022 r., sygn. II OSK 709/21). Z tych też względów jako wadliwy oceniony musi być operat szacunkowy, w którym nie dokonano wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości według przeznaczenia w planie ogólnym.
Stanowisko powyższe Sąd w niniejszej sprawie całkowicie podziela i uznaje za własne, dostrzegając te same wady operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczoznawca uzupełni operat w omawianym zakresie, co da podstawę do prawidłowego ustalenia, czy, i ewentualnie o ile faktycznie wzrosła wartość nieruchomości – przy uwzględnieniu również jej przeznaczenia w planie ogólnym.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji (pkt I sentencji).
O kosztach w pkt II sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz art. 206, w myśl którego sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.
Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł; 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz.U. z 2016 r. poz. 1827); 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego stronę skarżącą. Z uwagi bowiem na złożenie przez stronę skarżącą do tut. Sądu piętnastu skarg o bardzo zbliżonej treści, które nota bene zostały uwzględnione z innych przyczyn niż podnoszone w skargach, za właściwe Sąd uznał miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej. Spowodowało to ustalenie wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej – adwokata w wysokości 480 zł, odpowiadającej podstawowej stawce minimalnej, przewidzianej w § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Kwota ta jest adekwatna do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika strony skarżącej w niniejszej sprawie i wpisuje się w "uzasadniony przypadek" miarkowania kosztów postępowania, o jakim mowa w art. 206 P.p.s.a.