II SA/KR 883/21

II SA/Kr 883/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-11-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Mirosław Bator
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 835/22 - Wyrok NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. W. na Uchwałę Nr LIX/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010r. w przedmiocie przyjęcia i zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szkolna-Kamieniec-Szpitalna" skargę oddala.
Uzasadnienie
Skarżąca D. W. wniosła skargę na podjętą przez Radę Miasta Zakopane Uchwałę NR LIX/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. w sprawie przyjęcia i zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szkolna - Kamieniec - Szpitalna" Skarżąca wniosła o uchylenie w części lub w całości zaskarżonej Uchwały z powodu niezgodności z prawem i rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. D. W. wskazała, iż wnioskiem z dnia 15.03.2021 r. skarżąca - D. W. skierowała do Rady Miasta Zakopane "wniosek - wezwanie" o zmianę wyżej wymienionej uchwały poprzez doprowadzenie jej do zgodności ze "studium" lub jej uchylenie w całości z powodu niezgodności z prawem i rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielem dz. ew. nr [...] obr. [...] w Zakopanem w rejonie ulicy [...] i stąd jej prawo do występowania do władzy publicznej zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 - ustawy o samorządzie gminnym w przedmiocie zaskarżenia uchwały. Właściciel działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzenia planistyczne ograniczają jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Skarżąca wskazała, iż jako współwłaścicielka działki nr [...] obr. [...] w Zakopanem ma interes prawny uprawniający ją do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały. Dalej skarżąca wskazała, iż przepisem chroniącym prawo własności jest Konstytucja RP która w art. 64 stanowi: 1). Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Skarżaca wskazała również na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: art. 2,6, 14, 53,54,55 i 61 które dają ochronę prawu własności i określone uprawnienia właścicielowi nieruchomości. Powołała się również na art. 5 prawa budowlanego, ustawę o ochronie środowiska, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i o udostępnianiu informacji o środowisku oraz przepis art. 140 kodeksu cywilnego.
Skarżąca podniosła, iż jej skarga została złożona w terminie, zgodnie z art. 53 § 2a ustawy -ppsa. W sprawie będącej przedmiotem skargi - skargę można wnieść w każdym czasie, i można ją wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, w tym przypadku po skierowaniu wezwania do usunięcie naruszenia prawa. Przytoczony przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż organ do dnia złożenia skargi nie uwzględnił wezwania strony. Skarżąca wskazała na zastosowanie przepisu art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 07.04.2017 r. o zmianie ustawy "KPA oraz innych ustaw, co oznacza zgodnie do "uprzedniej" treści art.53 § 2 ppsa - w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zatem termin do wniesienia skargi nie upłynął, albowiem nie minęło 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa -wezwanie wpłynęło - 27.04.2021 r.
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z podjęciem uchwały przez Rade Miasta Zakopane w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 41.1 ustawy "usg" - Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, co z kolei zgodnie z brzmieniem art.14 ust.8 ustawy "pzp" stanowi: - Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
Powyższe stwierdzenia mają istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż ustawodawca wymienił "akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej" w art. 3 § 2 pkt. 5 ) ustawy o "ppsa" osobno - wyjątkowo nie ograniczając czasokresu złożenia skargi.
Dalej skarżąca podnosi, iż w dniu 09.09.2010 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę nr NR [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szkolna - Kamieniec -Szpitalna, na podstawie art.18 ust.2 pkt.5, ustawy o samorządzie gminnym z 08.03.1990 oraz art.20 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po:
1/ stwierdzeniu zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szkolna - Kamieniec - Szpitalna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego Uchwała nr XV/140/99 Rady Miasta dnia 15 grudnia 1999 roku,
2/ po rozstrzygnięciu o sposobie realizacji i zasadach finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury, należących do zadań własnych gminy,
3/ po rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu.
Rada Miasta Zakopane podjęła powyższą przytaczając podstawy prawne, dlatego należy dla ważności uchwały przywołać istotne daty powołanych przepisów i uchwał RM Zakopane:
1/ 31.07.2008 r. - Uchwala RM nr XXVII/351/2008 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego Szkolna - Kamieniec - Szpitalna,
2/ 09.09.2010 r. - uchwala nr NR LIX/950/2010 RM Zakopane o zatwierdzeniu planu miejscowego Szkolna - Kamieniec – Szpitalna
3/ podstawa prawna uchwalenia planu: art. 18. ust. 2 pkt.5 Ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym, art.20 Ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Art. 20.1 "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały".
Stwierdzenia takie – zdaniem skarżącej - budzą wątpliwości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego jak i prawnego, rażąco naruszają przepisy ustawy "pzp", ustalenia uchwały Rady Miasta Zakopane określone w "Studium" oraz przepisach odrębnych, czego niezbędną konsekwencja winna być zmiana ustaleń planu, o co strona wezwała organ pismem z dnia 27.04.2021 r.
W zakresie rażących niezgodności naruszających prawo własności oraz interes strony chodzi o dz. ew. nr [...] obr. [...] w Zakopanem stanowiącą współwłasność wnoszącej, na której w uchwalonym planie Szkolna - Kamieniec - Szpitalna - Uchwala RM nr NR LIX/950/2010 wprowadzono całkowicie sprzeczne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego Uchwałą nr XV/140/99 Rady Miasta dnia 15 grudnia 1999 roku, zapisy: na działkę skarżącej oraz sąsiednie wprowadzono - wrysowano trakt - Tereny komunikacji oznaczone symbolem KDZ - pow. 0,33 ha., przeznaczone dla realizacji ulicy klasy zbiorczej oraz w części wrysowano teren oznaczony: 2.KS - tereny komunikacji przeznaczone pod parkingi i place postojowe.
Działka ew. nr [...] obr.[...] oraz inne np. nr: [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w Zakopanem według "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane" jako podstawy do projektowania, planowania i dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem (art.9 ust.4 pzp ) znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem: "OC1A", co potwierdza również załącznik graficzny stanowiący integralną część uchwały.
Zgodnie z zapisami "studium" § 10 (str. 11) dominującą funkcją strefy OC - centralnej jest funkcja usługowa z udziałem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej i obsługi turystyki oraz znaczącym udziałem zieleni urządzonej, zwłaszcza wprowadzanie na wolnych terenach preferencji dla urządzeń usługowych. Kolejne punkty w strefie OC1 mówią o dostosowaniu nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego w zakresie ich sytuowania, skali (gabarytów), form architektonicznych oraz pełnionych funkcji, dalej określają intensywność zabudowy co łącznie stanowi o możliwości zabudowy na przedmiotowym obszarze wg ustaleń "studium". Skarżony plan natomiast wg § 12 ust. 2 - KDZ - to ulice zbiorcze oraz § 12 ust. 13 - 2.KS - to parkingi i place postojowe, w tym. zakaz realizacji budynków, co stoi w jaskrawej sprzeczności z ustaleniami "studium". Ustalenia planu naruszają rażąco ustalenia "studium" określone m.in. w § 10 ust. 4, poprzez niezgodną z prawem zmianę funkcji działek, ograniczenie zabudowy, brak określenia charakterystycznych parametrów i intensywności zabudowy - pkt.7/. Narusza to przepisy prawa budowlanego określone m.in. w art. 3 pkt.7a/. Narusza to także ustalone orzecznictwo sądowo - administracyjne w tym zakresie ( por. II OSK 1408/12).
Dla pełnej wiarygodności dokonania zmiany niezgodnej z przepisami - w dniu uchwalania planu ( powyżej podano istotne daty podejmowania uchwał ) wg treści art. 20 ustawy "pzp" "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, czego nie uczyniono w sposób rażący naruszając prawo. Strona wnosząca w załączeniu wezwania przedłożyła - graficzne załączniki (art. 14 ust. 2 ustawy pzp ): 1/ wyciąg z rysunku "Studium" dla rejonu Szkolna, Nowotarska, Aleje, Dolna Rówień Krupowa itd. z wyraźnym wrysowaniem przebiegu ulicy Aleje z przedłużeniem na wprost do planowanego ciągu - połączenia z trasa tzw. KDG ; 2/ wyciąg z rysunku planu Szkolna - Kamieniec - Szpitalna z dokonaniem niezgodnie z przepisami, w tym, art. 20 ustawy o "pzp"- "przekładki drogi" - przedłużenia ulicy Aleje na działki wnoszącej objęte w studium jako strefa zabudowy OC1A i zmian sprzecznych z prawem na tereny oznaczone symbolami KDZ i 2.KS o zupełnie innym przeznaczeniu.
Narusza to art. 9 ust, 4 - Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art. 15 ust. 2 "pzp", w szczególności pkt. 1, 6, 7, 8.
Wyżej podniesione zarzuty znajdują swoje uzasadnienie faktyczne i prawne w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym oraz "studium". Są one kluczowe dla bytu prawnego planu zagospodarowania miasta. Utworzona tzw. Komisja Doraźna pod Przewodnictwem pana W. Ł. nie spełniała wymagań określonych w art. 8 ust. 6, co z kolei przekłada się na wady prawne i nie spełnienie wymagań z art. 17 pkt. 6a ustawy "pzp". Z zapisu przebiegu sesji wynika ze innych komisji oraz innych opinii nie przedstawiano. Wnioski i zarzuty mieszkańców odrzucono w głosowaniu "blokowym" a nie rozpatrzono indywidualnie, naruszając przepisy i orzecznictwo administracyjne w tym zakresie.
W ocenie skarżącej uchwalenie planu zagospodarowania dla: Szkolna - Kamieniec-Szpitalna w świetle przedstawionych dowodów i obowiązujących zasad w dniu podjęcia uchwały Rady Miasta Zakopane, narusza ustalenia studium oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a w związku z art. 28 ust. ustawy "pzp" : "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części", i winno skutkować uchyleniem uchwały zatwierdzającej plan.
W odpowiedzi na przedmiotową skargę Rada Gminy zakopane wniosła o jej odrzucenie lub jej oddalenie.
W ocenie organu skarga winna być odrzucona, gdyż skarga skarżącej D. W. jest w zakresie treści tożsama ze skargą P. W. ( który uchwałę zaskarżył już wcześniej), a oboje są współwłaścicielami tej samej nieruchomości.
Zgodnie z art. 209 Kodeksu Cywilnego każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie /por. postanowienia NSA: z 12 lutego 2013 r., II OSK 227/13; z 6 lipca 2012 r., l OSK 1516/12; z 13 marca 2012 r., II OSK 596/12; z 2 czerwca 2011 r., l OSK 895/11; z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11; z 3 marca 2011 r., II OSK 202/11; z 13 stycznia 2011 r., II OSK 2488/10; z 25 maja 2009 r. II OSK 769/09; z 16 grudnia 2008 r. II OSK 552/08, postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02/.
Skoro P. W. wcześniej zaskarżył ww uchwałę to oznacza, że działał także w interesie skarżącej, czyli w odniesieniu do ich wspólnej nieruchomości zostało już złożone wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i było to wezwanie z dnia 4 lutego 2020r. Od tego dnia rozpoczął biec termin na wniesienie skargi, a uwzględniając jego zawieszenie z powodu stanu epidemii, upłynął on 15 czerwca 2020r.
Z tej przyczyny również ta skarga D. W. jako wniesiona po upływie terminu powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
W przypadku nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie, co uzasadnił następującymi argumentami. Skarga opisana na wstępie jest skargą kolejnego podmiotu na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA.
Pierwszy raz, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12.01.2012r. sygn. akt II SA/ Kr 1718/11, w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność ww planu w części tj.:
- § 9 ust.3 pkt 3 w zakresie słów "w terenach oznaczonych symbolem 5.U i 6.U",
* § 9 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 4. U",
* § 9 ust. 3 pkt 5 w całości,
* § 9 ust. 4 pkt 6 lit. f w zakresie słów "ść lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości
połaci dachowej". W pozostałym zakresie skargę oddalił.
Po raz drugi, wyrokiem z dnia 11.10.2012r. sygn. akt II SA/ Kr 988/12, CBOSA -Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.K., M.K., Z.K., B.K. i L.W. na ten sam plan w zakresie § 8.
WSA przypomniał, że "oddalenie skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej - o ile powodem oddalenia nie był brak legitymacji procesowej skarżącego - jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a. i w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu".
W związku, z tym w obecnie zainicjowanym przez skarżącą postępowaniu nie mogą być badane zarzuty skargi odnoszące się do procedury uchwalenia planu, a sąd może tylko zbadać, czy w zakresie działki skarżącej gmina nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w części lub w całości, chociaż w tym ostatnim zakresie nie miała interesu prawnego. Interes ten może dotyczyć wyłącznie działki ewid. nr [...], obr[...] stanowiącej jej współwłasność, zatem w pozostałym zakresie skarga powinna zostać odrzucona.
Jednak, nawet w tym węższym zakresie, odniesionym wyłącznie do nieruchomości skarżącej, plan może zostać skontrolowany wyłącznie pod kątem nadużycia władztwa planistycznego przez gminę, ponieważ już wcześniej zostały przesądzone przez sąd administracyjny kwestie jego zgodności ze studium i zgodności z prawem zasad i trybu jego sporządzenia.
Ustosunkowując się do zarzutów merytorycznych skargi organ wyjaśnił, że zgodnie z kserokopią wyrysu z mapy ewidencyjnej załączonej do skargi, działka ewid. nr [...] obr. [...], została podzielona na działki ewid. nr [...] i [...] obr. [...] Takie numery działek występują również w ewidencji gruntów i budynków. Dalej organ podał, iż uchwalony i skarżony w toku niniejszego postępowania plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r , będącym podstawą opracowania mpzp SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA, i przedstawił analizę obu powyższych aktów.
Nadto organ wskazał, iż po wyłożeniu projektu przedmiotowego planu w dniu 21 czerwca 2010 r., między innymi P. W. złożył uwagę dotyczącą zmiany przeznaczenia działki o nr ewid. [...] obr. [...] z terenów parkingu na teren usług. Uwagi nie uwzględniono. W załączniku nr 3 do Uchwały Nr LIX/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r., zwierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, uzasadniono to tym, że działka o nr ewid. [...] obr. [...] znajd uje się w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane w zasięgu węzła komunikacyjnego i jego bezpośrednim oddziaływaniu, stanowiącym połączenie projektowanego odcinka drogi krajowej z drogą wojewódzką - przedłużenie ulicy Aleje 3-go Maja. Wymieniona w treści uwagi działka w części znajduje się w terenie komunikacji - droga publiczna klasy zbiorczej o szerokości w liniach rozgraniczających jak na rysunku planu, niemniej jednak niż 20 metrów i w części o powierzchni około 4 arów w terenie kwestionowanego parkingu. Przeznaczenie ww. działki dla usług komercyjnych jest niemożliwe z uwagi na fakt, iż działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Nie ma bowiem możliwości zgodnie z obowiązującymi przepisami, realizacji zjazdu zarówno z ww. drogi zbiorczej, jak również z drogi wojewódzkiej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDG/1.KDL. Ponadto, poza terenem przeznaczonym pod drogę znajduje się teren o powierzchni zaledwie 4 arów, co w związku z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego (odległości od granicy działek, linia zabudowy od drogi publicznej, miejsca postojowe) oraz brakiem wniosków o przeznaczenie pod usługi właścicieli działek sąsiednich, uniemożliwiają realizację na wnioskowanej działce zabudowy usługowej.
Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w kierunkach zagospodarowania przestrzennego obszaru OC1 ustala się rozwiązanie problemów komunikacyjnych w drodze przełożenia odcinka drogi krajowej nr [...] na obrzeże strefy, z włączeniem ulic miejskich poprzez węzły drogowe, utrzymanie i kontynuację zasady wyłączenia terenów ścisłego centrum z ruchu samochodowego, w powiązaniu z utrzymaniem i rozwinięciem układu parkingów obsługujących strefę centralna, modernizacje i uzupełnienie urządzenia ulic (w tym niezbędne poszerzenia jezdni).
Zatem w miejscowym planie SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA w terenie oznaczonym symbolem 2.KS, ze względu na powyżej wskazane uwarunkowania oraz istniejące zagospodarowanie terenu - utwardzony plac wykorzystywany jako parking płatny, w przeznaczeniu podstawowym terenu przewidziano parkingi, place postojowe, co jest zgodne z ustaleniami studium, w którym dla obszaru OC1 przewidziano rozwiniecie układu parkingów obsługujących strefę centralną.
Ustalenia planu nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu dla terenu 2.KS - tereny komunikacji, może ją użytkować zgodnie faktycznym dotychczasowy przeznaczeniem (podstawowe przeznaczenie parkingi - na nieruchomości istnieje parking płatny). Zatem niezasadnie skarżący zarzuca organowi planistycznemu naruszenie interesu prawnego.
Dalej organ podał, iż w miejscowym planie SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA na nieruchomościach skarżącego droga publiczna klasy zbiorczej, oznaczona symbolem KDZ wrysowana została zgodnie z przebiegiem na rysunku studium uwarunkowań i kierunków terenów ważniejszych ulic zbiorczych (Z) i lokalnych (L) -(istniejących i projektowanych), co jest zgodne z ustaleniami studium, które dla tych terenów przewiduje modernizacje i uzupełnienie układu ulic wewnętrznych w mieście, w tym przede wszystkim ulic zbiorczych i lokalnych. Niezależnie od powyższego, należy uznać, że dopuszczalne było wrysowanie w miejscowym planie SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA drogi publicznej klasy zbiorczej oznaczonej symbolem KDZ, w obszarze oznaczonym w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane OCT, dla którego ustalono przełożenie odcinka drogi krajowej nr [...] na obrzeże strefy, z włączeniem ulic miejskich poprzez węzły drogowe i modernizację i uzupełnienie urządzenia ulic (w tym niezbędne poszerzenia jezdni).
Ze względu na powyższe okoliczności skarga zdaniem organu powinna zostać oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd stwierdził brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skarga okazała się zatem niezasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Fakt, iż jeden ze współwaścicieli danej nieruchomości, którą objęła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skorzystał z prawa złożenia skargi na takową uchwałę organu, nie może pozbawiać tego prawa innego ze współwaścicieli tej nieruchomości, który nie uczestniczył w żaden sposób we wcześniejszym postępowaniu i procedurze jego uruchomienia. Skarżąca poprzedziła złożenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego określonego w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a sama skarga złożona została w ustawowym terminie. Wobec powyższego brak podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 par 1 p.p.s.a. Skarżąca również, jako współwłaścicielka nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obr. [...] oraz działka ewid. nr [...] obr. [...] w Z. ( powstałych z podziału działki nr [...]), którą to nieruchomość objęła zmiana planu wpływająca w istotny sposób na możliwość zagospodarowania nieruchomości – posiada interes prawy uzasadniający skuteczne złożenie skargi na przedmiotową zmianę planu zagospodarowania przestrzennego.
Uchwała NR LIX/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. w sprawie przyjęcia i zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szkolna - Kamieniec - Szpitalna" była już kilkukrotnie procedowana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie oraz przed NSA. ( postępowania o sygn. akt: II SA/Kr 1718/11, II SA/Kr 988/12, II SA/Kr 274/14, II OSK 227/13). W postępowaniu o sygn. akt: II SA/Kr 1718/11 Sąd szczegółowo badał całą procedurę uchwalenia planu, i nie stwierdził co do zasady istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przy ustalaniu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szkolna - Kamieniec - Szpitalna" w Zakopanem.
Wobec powyższego w obecnie zainicjowanym przez skarżącą postępowaniu nie mogą być badane zarzuty skargi odnoszące się do procedury uchwalenia planu, a sąd może tylko zbadać, czy w zakresie działki skarżącej gmina nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego. Badając i oceniając powyższą kwestię należy przeanalizować zapisy uchwalonego planu z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru – tj. działki nr [...] i [...] obr. [...] w Zakopanem należących do skarżącej.
Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., w oparciu o które sporządzony został mpzp SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA, działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest w obszarze ważniejszych ulic zbiorczych (Z) i lokalnych (L) -(istniejących i projektowanych), działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest w obszarze ważniejszych ulic zbiorczych (Z) i lokalnych (L) - (istniejących i projektowanych); głównych tras rowerowych w tym tras turystyki rowerowej (projektowanych); w strefie centralnej miasta (położonej w całości w obrębie "obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych" oznaczonych symbolem "A") z oznaczeniem OC1A.
Zgodnie z § 10 powyższego studium, zawierającym ustalenia dla obszaru zabudowy- OC1:
1. Dominującą funkcją strefy OC - centralnej, jest funkcja usługowa (ogólnomiejskie
centrum usługowe), z udziałem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej i obsługi turystyki
oraz znaczącym udziałem zieleni urządzonej.
2. W celu ukształtowania nowoczesnego, pod względem funkcji i formy, centrum
usługowego miasta, w strefie OC ustala się politykę przestrzenną polegającą
na sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu oraz uzupełnianiu zagospodarowania strefy, głównie w zakresie ogólnomiejskich, centrotwórczych
urządzeń usługowych, ze szczególnym uwzględnieniem usług z zakresu kultury, a
także na uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące
(zieleń, komunikacja, infrastruktura techniczna).
3. W obrębie strefy, o której mowa w ust. 1, wyróżnia się następujące obszary, oznaczone
na rysunku studium:
1) obszar OC1, obejmujący zespoły zabudowy, związane z główną podwójną osią
komunikacyjną północ - południe w Al. 3 Maja i ul. Krupówki oraz z osią poprzeczną
w ciągu ul. Kościuszki,
2) obszar OC2, obejmujący tereny otwarte - Równi Krupowej.
4. Ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OC1, o którym mowa w ust. 3 pkt 1:
utrzymanie i rozwijanie funkcji usługowych, z preferencjami dla wyspecjalizowanych,
centrotwórczych usług ogólnomiejskich, zwłaszcza z zakresu kultury, przy traktowaniu
funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej,
ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień; ochrona obiektów obejmuje przeprowadzanie remontów modernizacyjnych, z ewentualnymi zmianami funkcji tych obiektów, przy preferencjach wykorzystania ich zgodnie z dominującą funkcją strefy OC oraz z dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia tych obiektów do współczesnych potrzeb,
a w szczególności:
a) na terenie "podwyższonej ochrony wartości kulturowych" ("A") – konserwowanie 1 rewaloryzowanie historycznego układu przestrzennego i jego elementów, ze szczególnym uwzględnieniem ciągu ul. Krupówki,
utrzymanie, ochrona substancji o wartościach kulturowych i powiększenie istniejącego cmentarza, z zachowaniem jego strefy ochronnej,
korygowanie, przy remontach modernizacyjnych - formy architektonicznej obiektów trwałych, dysharmonijnych w stosunku do otoczenia, poprawa ich detalu i kolorystyki, bądź - w miarę możliwości - eliminowanie tych obiektów,
eliminowanie (prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów):
zagospodarowania terenu kolidującego z funkcjami strefy centralnej, bądź z kierunkami zagospodarowania określonymi w studium (dotyczy to np. zagospodarowania otoczenia cieków, innego niż zieleń),
obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych w stosunku do otoczenia bądź blokujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich wykorzystania na cele usługowe bądź inne, zgodne z funkcją strefy,
w obiektach istniejących, funkcji kolidujących z funkcją strefy i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne,
6) eliminowanie istniejącej zabudowy nie mającej wartości kulturowych i użytkowych, w celu odsłaniania szczególnie wartościowych widoków, w tym panoram i widoków na obiekty o wysokich wartościach kulturowych, a także w celu odzyskiwania wolnych terenów,
7) wprowadzanie na wolnych terenach nowej zabudowy, z zachowaniem następujących
zasad i standardów:
preferencji dla urządzeń usługowych o charakterze centrotwórczym ogólnomiejskim,
ze szczególnymi preferencjami dla możliwie najkorzystniejszego sytuowania,
w obrębie strefy centralnej, usług z zakresu kultury (teatr, hala wielofunkcyjna, sala
widowiskowa, pomieszczenia klubowe itp.),
wytworzenia struktury usługowej na zapleczu ul. Krupówki przez utworzenie wnętrz
poprzecznych do tej ulicy,
dostosowywania nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego w zakresie ich sytuowania, skali (gabarytów), form architektonicznych oraz pełnionych funkcji,
intensywność zabudowy brutto, tj. stosunku powierzchni całkowitej budynku (rozumianej jako suma powierzchni nadziemnych kondygnacji budynku w obrysie
ścian zewnętrznych) do powierzchni obszaru obliczeniowego, powinna się mieścić
w przedziale:
dla ścisłego centrum wyznaczonego w planie miejscowym: 0,6 -1,
dla obrzeży centrum: 0,4 - 0,8,
e) intensywność brutto zabudowy administracyjno usługowej, tj. stosunku powierzchni
całkowitej budynków o ww. funkcjach (rozumianej jak w pkt d) do powierzchni obszaru
obliczeniowego, powinna stanowić minimum 30% intensywności zabudowy brutto
określonej dla ścisłego centrum.
8) w zagospodarowywaniu wolnych terenów - utrzymanie dotychczas zachowanych
otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie,
9) wprowadzanie i utrzymywanie zieleni publicznej, w tym:
utrzymanie i uzupełnienie urządzenia istniejącego parku miejskiego (zieleń urządzona,
miejsca zabaw dziecięcych, ogólnodostępne miejsca gier i zabaw),
odtworzenie zielonego otoczenia cieków - w miarę możliwości - jako zieleni publicznej,
z pieszymi ciągami spacerowymi wzdłuż cieków,
odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu obiektów o wysokich wartościach
kulturowych, w celu wyeksponowania tych obiektów oraz utrzymanie i wprowadzanie
zieleni w otoczeniu zabudowy, z udziałem zadrzewień i zakrzewień,
wprowadzanie zieleni osłonowej przy obiektach dysharmonijnych w stosunku
do otoczenia, w obrębie całej strefy,
rozwiązanie problemów komunikacyjnych w drodze: przełużenia odcinka drogi krajowej nr [...] na obrzeże strefy, z włączeniem ulic miejskich poprzez węzły drogowe.
utrzymania i kontynuacji zasady wyłączenia terenów ścisłego centrum z ruchu samochodowego, w powiązaniu z utrzymaniem i rozwinięciem układu parkingów obsługujących strefę centralna.
modernizacji i uzupełnienia urządzenia ulic (w tym niezbędne poszerzenia jezdni, wyznaczenie pasów dla rowerzystów, urządzenie chodników
z przystosowaniem do potrzeb niepełnosprawnych, urządzenie zieleni),
urządzenia ciągów pieszych i rowerowych na wyznaczonych trasach,
13) uzupełnianie istniejących braków w zakresie wyposażenia terenów i obiektów w komunalną infrastrukturę techniczną.
Zgodnie z § 21 ust.2 powyższego Studium, określającym kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej ustala się następujące kierunki rozwoju komunikacji drogowej:
modernizacja i przebudowa trasy w ciągu drogi krajowych nr [...] i wojewódzkiej
nr [...], sygnalizowana jako zadanie rządowe, z wykorzystaniem istniejącego
odcinka dwujezdniowej ulicy Powstańców Śląskich oraz budową nowych, dwóch odcinków drogi, z ominięciem centralnej i śródmiejskiej strefy miasta Zakopanego, w celu poprawy warunków ruchu zewnętrznego i wewnętrznego w mieście (z możliwym podziałem tej realizacji na dwa etapy: (pierwszy - wykonanie odcinka od ul. Kasprowicza do ul. Powstańców Śląskich i drugi – od ul. Powstańców Śląskich do ul. Skibówki),
modernizacia i uzupełnienie układu ulic wewnętrznych w mieście, w tym przede wszystkim ulic zbiorczych i lokalnych, ze szczególnym uwzględnieniem budowy przedłużenia ulicy Tetmajera do ulicy Strążyskiej,
sukcesywne uzupełnianie i modernizacja układu dróg dojazdowych w obrębie strefy centralnej, śródmiejskiej i stref peryferyjnych miasta,
uspokojenie ruchu samochodowego w obrębie strefy centralnej, w powiązaniu z systemem parkingów i komunikacji zbiorowej,
zorganizowanie sprawnie funkcjonującego systemu komunikacji zbiorowej, w tym w okresie najbliższym, przy wykorzystaniu istniejących środków transportowych i ustaleniu stałych tras i rozkładów jazdy.
Natomiast zgodnie z będącym przedmiotem skargi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA, działka ewid. nr [...] obr. [...] oraz część działki ewid. nr [...] obr. [...], położone są w terenach drogi publicznej klasy zbiorczej, oznaczonych symbolem KDZ. Pozostała część działki ewid. nr [...] obr. [...] leży w terenach w terenach komunikacji oznaczonych symbolem 2.KS.
W § 12 ust.2 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem KDZ, wskazano następujące ustalenia:
Tereny komunikacji - droga publiczna klasy zbiorczej, oznaczone symbolem KDZ-pow. 0,33 ha. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:
1) Teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy zbiorczej o szerokości w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, nie mniejszej niż 20 m i jej elementów realizowanych na zasadach określonych w przepisach odrębnych, takich jak:
jezdnia o szerokości 7 m,
chodniki,
c) obiekty budowlane i urządzenia infrastruktury technicznej związane z funkcjonowaniem drogi i obsługą ruchu;
2) Dopuszcza się realizację zieleni urządzonej, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.
3) Dopuszcza się obniżenie klasy drogi z KDG na KDL, po zrealizowaniu planowanego układu komunikacyjnego w zachodniej części miasta i zmniejszenie jej szerokości w liniach rozgraniczających do 15 m;
W § 12 ust. 13 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 2.KS, wskazano następujące ustalenia : tereny komunikacji oznaczone symbolem 2.KS- pow. 0,16 ha . Zagospodarowanie terenów realizowane będzie na następujących zasadach: Przeznaczenie podstawowe terenu - parkingi, place postojowe; Przeznaczenie dopuszczalne - zieleń urządzona, dojścia i ciągi piesze. Zakaz realizacji budynków, zakaz lokalizacji wolnostojących tablic reklamowych, za wyjątkiem znaków informacyjnych;
Wjazd i wyjazd z terenu parkingu na drogę publiczną.
Porównując powyższe zapisy ustaleń zaskarżonego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA, w odniesieniu do obowiązującego w dacie uchwalania planu Studium stwierdzić należy, iż są one w zakresie działki ewid. nr [...] obr. [...] oraz działki ewid. nr [...] obr. [...] zgodne z zapisami Studium. Nieruchomości te położone są w terenach drogi publicznej klasy zbiorczej, oznaczonych symbolem KDZ. Pozostała część działki ewid. nr [...] obr. [...] leży w terenach w terenach komunikacji oznaczonych symbolem 2.KS. Przeznaczenie powyższych nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod urządzenia komunikacji i parkingi jest zgodne z wyżej opisanymi założeniami par. 10 ust. 3 pkt. 1, ust. 12 (a i b) oraz par. 21 ust 2 pkt 1 i 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., w oparciu o które sporządzony został mpzp SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA. A skoro tak, to brak jest podstaw prawnych by podważać ważność zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi powtórzyć należy za udzieloną odpowiedzią na skargę, iż prawo własności jest chronione przepisami Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), jednak ochrona ta nie ma charakteru absolutnego, gdyż prawo własności może być również ograniczone na mocy przepisów ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przepisów której wynika, że plan wraz z innymi przepisami prawa określa sposób wykonywania prawa własności (art. 6). Powyższe stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Rada gminy została wyposażona w kompetencję do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości, co jest głównym atrybutem tzw. władztwa planistycznego gminy. Jeżeli więc ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z prawem, nie może być mowy o naruszeniu Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.