II SA/Kr 882/25

II SA/Kr 882/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1469
art. 4 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 40 ust. 1, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2025 r. ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Rady Gminy w Iwkowej z dnia 25 października 2021 r. nr XXXVII/239/21 w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Iwkowa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Pismem z 23 czerwca 2025 r. Prokurator Rejonowy w Brzesku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Iwkowa nr XXXVII/231/21 z dnia 25 października 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Iwkowa (Dz.Urz. Woj.Mał. z 2021 r. poz. 5915). Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Iwkowa stanowi załącznik do powyższej uchwały.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie:
1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1075 ze zm.), dalej "u.c.p.g.", w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483), polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i nie zawarciu w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych co do odpadów komunalnych w postaci odpadów tekstyliów i odzieży;
2) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez ograniczenie w § 5 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją oraz wyłącznie na terenie własnej nieruchomości, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli pojazdów;
3) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez określenie w § 6 ust. 2 Regulaminu pojemności worków i pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy w sposób punktowy, a także poprzez wskazanie ich pojemności maksymalnej, podczas gdy wskazane upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. uprawnia do wskazania wyłącznie minimalnej pojemności tych worków i pojemników;
4) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i braku zawarcia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym;
5) art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i braku zawarcia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
6) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2. u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 7 ust. 3 Regulaminu bezwzględnego obowiązku wystawiania pojemników lub worków z odpadami komunalnymi poza teren nieruchomości, w miejsce wskazane przez podmiot odbierający odpady komunalne, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli nieruchomości;
7) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i nałożenie w § 10 ust. 3 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, podczas gdy bezwarunkowe ukształtowanie wskazanych nakazów może prowadzić w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt;
8) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i nałożenie w § 10 ust. 8 pkt 2 i 3 Regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz oraz bezwzględnego zakazu wpuszczania psów na place zabaw dla dzieci, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty i obszernie uzasadnił wnioski skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Iwkowej, reprezentowana przez Wójta Gminy Iwkowa, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt ww. uchwały przed jej podjęciem został, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., zaopiniowany pozytywnie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzesku.
Organ odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, podnosząc m.in., że przemilczenie kwestii przyjmowania odpadów tekstylnych oraz zużytych ubrań nie jest sprzeczne z prawem, bowiem nie ulega wątpliwości, że istniejący na terenie gminy punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych przyjmuje odpady tekstylne oraz zużyte ubrania.
Odpowiadając na zarzut punktowego uregulowania pojemności urządzeń przewidzianych do gromadzenia odpadków organ zwrócić uwagę, że np. przepis § 6 ust. 2 pkt 1 komentowanej uchwały jest skierowany zasadniczo do organów gminy, albowiem to organy gminy zajmują się organizacją tego systemu i podejmują decyzje co do umiejscowienia koszy w przestrzeni publicznej. W istocie tak sformułowana norma prawna ma charakter porządkujący i pozwalający na wprowadzenie standaryzacji i ujednolicenie charakteru tego rodzaju urządzeń, co przekłada się także na obniżenie kosztów funkcjonowania całego systemu. Argument ten ma zdaniem organu niebagatelne znaczenie w sytuacji, w jakiej system gospodarowania odpadami ma mieć charakter samobilansującego się, a zatem, jako taki, powinien polegać na racjonalnym i gospodarnym wydatkowaniu środków publicznych.
Odnosząc się do zarzutów nr 2, 6, 7 i 8 dotyczących przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, a nadto uchwalenie ograniczeń o nieproporcjonalnym charakterze, organ zauważył, że skarżący nieodmiennie powołuje się na ograniczenie prawa własności, a to właścicieli pojazdów, a to właścicieli nieruchomości czy właścicieli psów. Organ podniósł, że jakkolwiek prawo własności stanowi jedno z najsilniejszych praw znanych polskiemu systemowi prawa, tak nie może znikać z pola widzenia fakt, iż prawo to nie ma charakteru bezwzględnego. Organ przywołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K11/94 wyjaśniając konieczność przeprowadzenia testu proporcjonalności. Zdaniem organu skarżący zaniechał przeprowadzenia testu proporcjonalności, poprzestając na podkreśleniu znaczenia prawa własności oraz wskazując na to, jak w jego ocenie naruszono to prawo poprzez przepisy Regulaminu.
Organ podkreślił, że celem ochronnym wprowadzonych norm jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania przestrzeni publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwierzę pozostawione bez nadzoru może zagrozić bezpieczeństwu człowieka, a zwłaszcza dziecka lub osoby w podeszłym wieku, względnie osoby z innymi ograniczeniami natury ruchowej. Wolno puszczone zwierzę to z jednej strony zagrożenie kojarzone z pogryzieniem, ale z drugiej strony także możliwe zagrożenie spłoszeniem np. przez sygnał pojazdu uprzywilejowanego lub wskutek innego nieprzewidywanego zdarzenia, oddziałującego na zachowanie zwierzęcia zwolnionego ze smyczy. W takiej sytuacji zapanowanie nad zwierzęciem wolno puszczonym może być w istocie niewykonalne, zaś owo spłoszone zwierzę może wtargnąć na jezdnię, ścieżkę rowerową lub w inny sposób zagrozić bezpieczeństwu w komunikacji lub własnemu, jak i innych użytkowników przestrzeni publicznej. Wskazany przepis ma w tej perspektywie na celu także ochronę samych zwierząt. Regulacja zakazująca zwalnianie psów ze smyczy w miejscach publicznych służy więc realizacji wyżej opisanych wartości, z których nadrzędną jest bezpieczeństwo ludzi. W szczególności osoba małoletnia, ale także osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa zwolnionego ze smyczy i bez kagańca, a w tym kontekście aspekty takie jak cechy osobnicze zwierzęcia nie zmieniają tego stanu rzeczy.
Tym samym według organu ustanowiony zakaz wypełnia delegację ustawową w zakresie ochrony przed określonymi zagrożeniami. Organ podkreślił, że prowadzenie psa na smyczy w przestrzeni publicznej nie powoduje żadnego dyskomfortu po jego stronie.
Zdaniem organu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nakazując umieszczenie w treści Regulaminu przepisów, mających na celu m.in. zapewnienie ochrony przed zagrożeniem dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, pozwala na realizację wskazanego celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych.
Temu celowi służy również wprowadzenie ograniczeń związanych z wstępem zwierząt do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, aptek, etc. Organ nie wyobraża sobie możliwości wpuszczenia zwierząt chociażby do zakładu produkcji spożywczej, albowiem skutkować by to mogło skażeniem biologicznym produkowanych tam artykułów spożywczych. Podobnie również ochronie powinny podlegać miejsca takie jak sklepy czy apteki i inne wymienione w treści Regulaminu. Nie każdy może sobie życzyć obecności zwierzęcia w tego rodzaju miejscach. Miejsca te stanowią przestrzeń, w której każdy mieszkaniec przebywa, często z konieczności, celem zaspokojenia swoich potrzeb życiowych. Ostatecznie ludzie nie korzystają z usług takiego miejsca jak apteka czy sklep dla przyjemności czy miłego spędzenia czasu, ale dlatego, że muszą nabyć artykuły spożywcze, przemysłowe, gospodarstwa domowego, leki, inne środki medyczne, słowem - wszystko to, co jest elementem podtrzymania ludzkiej egzystencji. Skoro zatem brak jest dowolności w korzystaniu z tego rodzaju miejsc, to rolą prawodawcy lokalnego jest zagwarantować bezpieczeństwo podczas korzystania z takowego miejsca. Z uwagi na quasi przymusowość przebywania w takim miejscu korzystający ma prawo oczekiwać, iż nie będzie narażony na kontakt ze zwierzęciem, którego to kontaktu może sobie, z różnych przyczyn, nie życzyć.
Podobnie, zdaniem organu, sytuacja przedstawia się w odniesieniu do zakazu dokonywania napraw pojazdów mechanicznych za wyjątkiem napraw doraźnych. Jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącym, iż żaden z przepisów nie przewiduje definicji pojęcia "doraźny", tak brak definicji ustawowych pojęć będących w zasobie leksykalnym języka polskiego nie jest niczym niespotykanym. W takich przypadkach konieczne jest odwołanie się do językowego rozumienia pojęcia.
Podążając za definicją w Słowniku Języka Polskiego doraźny oznacza zastosowany okolicznościowo; natychmiastowy, dorywczy, okolicznościowy. Z tej perspektywy jasnym jest według organu, że w Regulaminie chodziło o naprawy, które nie wynikają z normalnego cyklu zużycia pojazdu, ale stanowią raczej przypadkową niedogodność, jak chociażby wymiana żarówek, piór od wycieraczek czy też dolanie płynu do spryskiwaczy. Zakresem ochronnym normy w tym przypadku objęte jest środowisko naturalne. Trudno uznać za obojętną dla środowiska sytuację, gdy ktoś postanowi na terenie swojej posesji zlać zużyty olej silnikowy.
Końcowo organ ze zdumieniem odniósł się do zarzutu wymogu wystawiania pojemników poza teren posesji, jako naruszającego prawa i wolności. Celem tego przepisu jest bowiem usprawnienie procesu odbierania odpadów. Co więcej, taki przepis w istocie działa na korzyść mieszkańców, albowiem dzięki wystawieniu odpadów poza teren nieruchomości unikają oni sytuacji, w której pracownik przedsiębiorstwa zajmującego się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów chodzi po terenie ich posesji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei w myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).
Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 § 1 P.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. prokurator ma samodzielną legitymację skargową, a wedle 53 § 2a P.p.s.a., jeżeli w sprawach innych niż wymienione w art.3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Istotne naruszenie, to m.in naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Gminy w Iwkowej z dnia 25 października 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Iwkowa.
Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. I tak, stosownie do art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony.
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2114/11 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenie.nsa.gov.pl).
Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), dalej: "rozporządzenie", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych.
Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyroki: WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 746/14; WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Łd 515/15).
Chociaż przepisy ww. rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, to jednak wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).
W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09 Trybunał Konstytucyjny zwrócił ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).
Zaznaczyć jednakże trzeba, że tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).
Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. m.in. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., sygn. II OSK 654/14, z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12).
W myśl art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.:
2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
2a. Rada gminy może w regulaminie:
1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;
3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny;
6) wprowadzić obowiązek stosowania indywidualnego oznakowania pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w sposób, który pozwoli na identyfikację:
a) właściciela nieruchomości, na której są wytwarzane odpady komunalne, lub
b) osób wymienionych w art. 1 pkt 1 lit. b - w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 2a ust. 1;
7) określić sposób zgłaszania lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów przez właściciela nieruchomości w celu zapewnienia prawidłowej realizacji usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;
8) wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ocena, czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Oceniając zarzuty skargi z uwzględnieniem powyższych rozważań należy stwierdzić, że zarzuty te okazały się zasadne.
Odnosząc się do poszczególnych podniesionych zarzutów skargi należy stwierdzić co następuje.
Po pierwsze, trafny jest zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (w brzmieniu od dnia 5 października 2021 r.) w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu od dnia 27 lipca 2021 r.), w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., z uwagi na brak zawarcia w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych co do odpadów w postaci tekstyliów i odzieży.
Wymóg uwzględnienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy selektywnego zbierania odpadów komunalnych w postaci właśnie odpadów z tekstyliów i odzieży wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b. Konieczność zawarcia w regulaminie regulacji w tym przedmiocie wynika z jednoznacznego brzmienia wskazanego przepisu.
W Regulaminie, poddanym kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, taka obligatoryjna regulacja nie została zawarta.
Co prawda w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że nie ulega wątpliwości, iż istniejący na terenie gminy punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych przyjmuje również odpady tekstylne oraz zużyte ubrania, niemniej analiza zaskarżonej uchwały nie pozwala na wysnucie takiego wniosku.
Frakcje odpadów przyjmowanych przez Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK) zostały wykazane w treści § 3 pkt 2 Regulaminu. W tej jednostce aktu prawa miejscowego wymienione zostały wszystkie frakcje odpadów wskazane w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b. u.c.p.g., z wyjątkiem jednak odpadów w postaci tekstyliów i odzieży. Pominięcie w Regulaminie którejkolwiek z frakcji, bądź uwzględnienie w nich niekompletnej frakcji odpadów, będzie zawsze skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały, z uwagi na niepełną, a przez to nieprawidłową realizację delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – w zakresie wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (por. wyrok SA w Krakowie z 23 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Kr 442/22).
Zasadny jest także drugi zarzut skargi, naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. przez ograniczenie w § 5 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją oraz wyłącznie na terenie własnej nieruchomości, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli pojazdów.
Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna zatem mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy.
W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że organ podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowany do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku naprawy pojazdów. Nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości przeprowadzania napraw poza warsztatami naprawczymi ograniczonych wyłącznie do drobnych napraw. Powyższe uregulowania stanowią naruszenie delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (por. wyroki: WSA w Lublinie z 5 września 2023 r. sygn. II SA/Lu 580/23, WSA w Kielcach z 22 lipca 2021 r. sygn. II SA/Ke 596/21).
W świetle powyższego użycie pojęcia "doraźnych napraw" uznać należy za wykraczające poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.
Uzasadniony okazał się również zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. polegający na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., poprzez określenie w § 6 ust. 2 Regulaminu pojemności koszy, kontenerów, worków i pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy w sposób punktowy, a także poprzez wskazanie ich pojemności maksymalnej, podczas gdy wskazane upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. uprawnia do wskazania wyłącznie minimalnej pojemności tych worków i pojemników.
Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
Należy dostrzec, że jakkolwiek postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają radzie na określenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, to jednak nie upoważniają na określenie maksymalnej ich pojemności. Określenie zatem również maksymalnej pojemności tych pojemników lub worków stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 17 maja 2022 r., sygn. II SA/Ke 181/22).
Tymczasem w treści § 6 Regulaminu pojemności pojemników i worków zostały ustalone w sposób sztywny, wskazując pojemniki na odpady w granicach od 12l do 1100l, oraz wskazując pojemność worków na odpady w sposób punktowy, tj. 120 (bez wskazania jednostki pojemności), nie pozostawiając tym samym mieszkańcom żadnej możliwości korzystania z większych pojemników i worków. Ponadto, w § 6 ust. 2 doszło także do punktowego oznaczenia pojemności koszy ulicznych, a także wytyczenia górnej granicy pojemności kontenerów. Powyższe stanowi jednoznaczne wykroczenie poza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., bowiem ustanowienie ograniczeń w zakresie maksymalnej pojemności worków i pojemników na odpady komunalne jest jednoznacznie sprzeczne z literalnym brzmieniem powołanego przepisu (por. wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. III OSK 7165/21).
Podobnie uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. polegającego na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 7 ust. 3 Regulaminu bezwzględnego obowiązku wystawiania pojemników lub worków z odpadami komunalnymi poza teren nieruchomości, w miejsce wskazane przez podmiot odbierający odpady komunalne, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli nieruchomości.
W tej kwestii Sąd podziela dominujące stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie obowiązku ich wystawiania. Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć taki obowiązek w postaci wystawiania pojemników i worków. Takie unormowanie nie mieści się w ramach warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 28 maja 2024 r., sygn. III OSK 3771/21, z 17 września 2024 r., sygn. III OSK 270/23).
Trafny okazał się również zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., polegającego na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i nałożenie w § 10 ust. 3 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, podczas gdy bezwarunkowe ukształtowanie wskazanych nakazów może prowadzić w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt.
Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy bezwzględnego nakazu prowadzenia psów na smyczy jest nieuzasadnione, godzi w prawa właścicieli zwierząt, nadto może prowadzić do niehumanitarnego traktowania zwierząt, ponieważ nie każdy pies może być prowadzony na smyczy i nie we wszystkich okolicznościach prowadzenie psa na smyczy winno być wymagane.
Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania nakazu wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na smyczy, a jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wyprowadzanie z przytoczonej regulacji ustawowej nakazu wyprowadzania psów na spacer na smyczy jest zatem nieprawidłowe. W tym kontekście należy stwierdzić, że nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia nie mogą być bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami. Tymczasem z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638), dalej: "u.o.z.", wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 13 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3403/21, wskazując, że nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r. nr 77 poz. 687).
W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. również wyroki WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 192/21, WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Po 139/20).
Redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., aby była prawidłowa, powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyrok NSA z 25 listopada 2025 r., sygn. III OSK 6723/21).
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że określenia "psy ras dużych i olbrzymich", a także "psy zachowujące się w sposób agresywny" są dalece ocenne i niesprecyzowane. Tymczasem każdy właściciel psa powinien jednoznacznie wiedzieć i rozumieć jakie obowiązki są na niego aktem prawa miejscowego nałożone. Brak jest regulacji, które choćby jednoznacznie wskazywałyby, która rasa psów jest już rasą dużą (bądź olbrzymią), a która jeszcze nią nie jest. Wiele psów nie jest bowiem czystych rasowo - są to tzw. mieszańce, które mogą być subiektywnie małe, duże lub olbrzymie, a pies każdej wielkości może zachowywać się agresywnie lub łagodnie (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1545/19). Wskazane pojęcia są nieostre i niedookreślone i jako takie przeczą konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 rozporządzenia wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego.
Dlatego też Sąd uznał ww. zarzut za uzasadniony.
Zaskarżonej uchwale trafnie również skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g., polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i braku określenia Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym pojemników oraz miejsc gromadzenia odpadów.
Tymczasem przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. jednoznacznie nakazują określenie w Regulaminie wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym odpowiednio pojemników i miejsc gromadzenia odpadów.
Jest to związane z faktem, że już art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakazuje właścicielom nieruchomości wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Uznać zatem należało, że Regulamin, wbrew kategorycznym obowiązkom wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g., nie określa szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym pojemników i miejsc gromadzenia odpadów.
Skoro określenie powołanych wyżej wymagań było obligatoryjne, a Regulamin stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały takiej regulacji nie zawiera, to trafnie zarzucono w skardze, że doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g., które to naruszenie ma charakter istotny.
Z kolei zapis zamieszczony w § 10 ust. 8 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu (zakaz wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz oraz bezwzględnego zakazu wpuszczania psów na place zabaw dla dzieci), także w ocenie Sądu przekracza delegację ustawowa jaką prawodawcy lokalnemu daje art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt.
Przypomnieć w tym zakresie trzeba, że powyższa regulacja uprawnia radę gminy do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które maja chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Akt prawa miejscowego zawiera normy abstrakcyjne i generalne, zatem zakazy czy nakazy tego rodzaju mogą prowadzić do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczania tego prawa. Tymczasem ograniczenia takie zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji może wprowadzać tylko ustawa.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że to administrator obiektu, czy to prywatnego, czy publicznego, powszechnie dostępnego, może wprowadzić akt, np. regulamin, odmiennie kształtujący kwestie dostępności obiektu dla zwierząt domowych. Jednak takiego zapisu nie można w ogóle uznać za regulację o charakterze prawa miejscowego powszechnie obowiązującego.
Samo pojęcie "zwierzęcia domowego" jest też nieostre i niedookreślone. Nie można być pewnym czy prawodawca lokalny miał tu na uwadze typowe zwierzęta uważane za domowe (psy, koty), czy jakiekolwiek zwierzę bytujące w domu, które jednak w naturze udomowione nie jest.
Podsumowując, zawarte w zaskarżonym Regulaminie przepisy § 10 ust. 8 pkt 2 i pkt 3 należy za nielegalne. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu, jak zakaz wprowadzania określonych zwierząt, nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 991/17; z 9 września 2014 r. sygn. II OSK 654/14, a także np. wyrok WSA w Łodzi z 21 lipca 2015 r. sygn. II SA/Łd 200/15).
Prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń, co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując, aby zwierzęta np. wchodziły do konkretnych, wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego.
Końcowo Sąd wskazuje, że przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja odwołująca się do sprawności i kosztów funkcjonowania całego systemu, a także bezpieczeństwa osób trzecich, nie mogła przynieść skutków zaakceptowania ww. jednoznacznie stwierdzonych naruszeń prawa.
W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem wymienionych przepisów, co uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego. Skarżący ma rację, że wskazane w skardze naruszenia prawa, przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej i braku w uchwale elementów obligatoryjnych, czynią wadliwą całą zaskarżoną uchwałę. Skoro Rada Gminy nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w uchwale, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez Sąd lub organ po zaskarżeniu uchwały do Sądu.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie tzw. "kadłubowym" i zdezintegrowanym, niespełniającej wymagań ustawowych. W tej sytuacji, wobec braku kompletności Regulaminu i ww. wskazanych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności jego istotnych elementów, stosowanie Regulaminu w szczątkowej formie byłoby niemożliwe i niecelowe. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że wniosek skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości należało uznać za zasadny.
Mając na względzie powyższe rozważania oraz zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa Sąd uwzględnił skargę w całości, w pełni podzielając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację skarżącego. Zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.