II SA/Wr 327/10

II SA/Wr 327/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2011-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2011r. sprawy ze skargi M. S. – G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent W.na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa ustalił na rzecz D.Ł. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. W. [...] we W.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przeprowadzona przez organ lokalizacyjny ocena powyższego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.
Podkreślono dalej, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. ([...]) uchylono decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Kolegium organ I instancji niewłaściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, dotyczący wyznaczenia linii zabudowy, przekraczając tym samym granice swobodnej oceny dowodów. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu o braku zgodności wnioskowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z wynikami analizy, uzasadniając to faktem, iż inwestor nie żądał "sztywnego" ustalenia wysokości budynku na poziomie 14 m, a jedynie wskazał górną granicę jako 14 m i możliwość zastosowania dachu spadzistego bądź płaskiego. Dodatkowo – zdaniem Kolegium – w toku postępowania instancyjnego organ nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału, gdyż błędnie kierował korespondencję do W.M., a nie do ustanowionego przez nią pełnomocnika A. K.
Następnie organ lokalizacyjny wskazał, że w ramach ponownej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 powyższej ustawy, sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu Informacji Prawnej LEX, przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu. Ustalono również, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. uchwalony dnia [...] r. uchwałą MRN Nr [...] (Dz. Urz. Województwa W. Nr [...], poz. [...]). Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego wyżej wymienionego planu miejscowego organ I instancji ustalił, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że nie są wymagane uzgodnienia z wojewodą i marszałkiem województwa.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego (stosowne wydruki w aktach sprawy). Zgodnie z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ lokalizacyjny podjął próbę ustalenia adresu pełnomocnika ustanowionego przez W.M. W związku z powyższym w dniu 15 stycznia 2009 r. skierowane zostało do strony pismo z prośbą o podanie adresu osoby upoważnionej. Do dnia wydania omawianej decyzji odpowiedź taka jednak nie wpłynęła. Z braku natomiast jakichkolwiek innych danych personalnych identyfikujących pełnomocnika organ nie mógł podjąć skutecznych prób jego odszukania. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika nadto, iż pismo z dnia 15 stycznia 2009 r. zostało dostarczone skutecznie, a brak odpowiedzi ze strony W. M. odczytano jako jej świadomy wybór samodzielnego udziału w postępowaniu, chociaż organ nie wykluczył celowego działania w celu zablokowania postępowania lokalizacyjnego.
Organ I instancji podniósł następnie, że w rozpoznawanej sprawie co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślił przy tym, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, to jest ul. K., poprzez działkę nr [...] (oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr"), a istniejące/projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co zostało potwierdzone opiniami, o których mowa w pkt 4 decyzji. Organ wyjaśnił nadto, że teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolem B i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, stosownie do przepisów art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Żaden też z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.
Następnie organ lokalizacyjny wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - wyznaczył wokół działki nr [...] obszar analizowany. Wyjaśnił przy tym, że ponieważ szerokość frontu działki wynosi 17 m, to przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 17 m, tj. 51 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Mając z kolei na względzie, że powyższe rozporządzenie nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego – nakazując ich ustalanie indywidualnie dla każdego przypadku, przy uwzględnieniu zasady, aby obszar analizowany tworzył pewną urbanistyczną całość – organ lokalizacyjny, dokonując oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych wynikających z mapy pozyskanej do wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, uznał za zasadne poszerzenie tego obszaru, który przedstawiony został na załączniku nr [...]. Podkreślił także, że nie uwzględniono pełnego obrysu działek stanowiących drogi, ponieważ wybiegają one daleko poza granice obszaru analizowanego, a sposób ich zagospodarowania nie wpływa na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Następnie organ podał, że w obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna sporadycznie uzupełniona zabudową mieszkaniową wielorodzinną, a wnioskowane zamierzenie jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego niewątpliwie będzie stanowiło uzupełnienie istniejącego zagospodarowania na terenie analizowanym oraz kontynuację obecnego zagospodarowania na wnioskowanej działce.
Organ I instancji podniósł dalej, że obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia, jako przedłużenie istniejących linii zabudowy wyznaczonej przez narożnik budynku mieszkalnego przy ul. K. [...]. Odległość wyznaczonej linii zabudowy od granicy z działką drogową nr [...] nie przekracza 3 m co zawiera się w przedziale od 0–10 m, na który zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizując zgromadzony materiał. Przedział, o którym mowa wynika z różnorodnego ukształtowania linii zabudowy w obszarze analizowanym, gdzie odległość linii zabudowy od działek drogowych przybiera wartości od 0 do 10 m. W tej sytuacji – zdaniem organu - nie zachodziła konieczność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w sposób opisany w ust. 2 i 3. Odstąpiono również od możliwości innego jej wyznaczenia dopuszczonego w ust. 4 tego paragrafu.
W rozpoznawanej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono: do 0,33 (w odniesieniu do części działki nr [...] i działki[...]). Wskazano przy tym, że średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 0,24. Biorąc jednak pod uwagę zakres planowanej inwestycji organ uznał, że wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika, o czym mowa w przepisie § 5 ust. 1, nie było uzasadnione. Jednocześnie podkreślono, że z przeprowadzonej analizy wynika, że na tym terenie występują nieruchomości, których współczynnik zabudowy jest zbliżony do wnioskowanego. Są to również - jak we wnioskowanej sytuacji - budynki mieszkalne jednorodzinne, np.: W. [...] czy K. [...] oraz mieszkalne wielorodzinne np.: W.[...]. Tym samym korzystając z możliwości dopuszczonej w ust. 2 tego paragrafu wskaźnik ten wyznaczono na poziomie 0,33, co pozwoli na zrealizowanie planowanej inwestycji, a nie przekroczy najwyższej wartości na analizowanym terenie.
Szerokość elewacji frontowej ustalono od 8,60 m do 12,90 m. Uzasadniając przyjęcie takich parametrów organ wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 10,78 m, tolerancja 20% od tej wartości daje zaś przedział 8,60 m - 12,90 m i stwarza możliwość realizacji planowanej inwestycji we wnioskowanym zakresie.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono do 9 m n.p.t. w przypadku dachu płaskiego lub do 7 m w przypadku dachu spadzistego.
W dalszej części uzasadnienia organ lokalizacyjny wskazał, że - stosując się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego - przyjął, iż niniejszy wniosek zawiera wariantowe rozwiązanie w odniesieniu do wysokości planowanej inwestycji oraz że wskazane 14 m nie jest "sztywno" określoną wysokością, a jedynie górną granicą. Wobec powyższego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono przyjmując, iż wysokość 9 m pozwoli na realizację trzech kondygnacji w przypadku dachu płaskiego, natomiast wysokość do 7 m w przypadku dachu spadzistego pozwoli na realizację dwóch kondygnacji z założeniem trzeciej kondygnacji w dachu. Ze względu na zróżnicowanie wysokości budynków sąsiednich, zastosowanie przepisu § 7 ust. 1 w odniesieniu do wysokości gzymsu planowanego budynku uznano za nieuzasadnione. Wobec tego, wysokość do 9 m w przypadku dachu płaskiego ustalono, na podstawie przepisu § 7 ust. 4, jako zbliżoną do podobnych budynków o dachach płaskich, natomiast wysokość 7 m, w przypadku dachu spadzistego, ustalono na podstawie § 7 ust. 3 jako wartość średnią dla obszaru analizowanego.
Dla planowanej inwestycji organ wyznaczył nadto dach płaski albo dach dwu lub wielospadowy, wysokość kalenicy do 11,00 (kalenica prostopadła lub równoległa do działki drogowej nr[...]). Powyższe ustalono na podstawie § 8 - odpowiednio do geometrii dachów występujących na analizowanym terenie.
Prezydent W. podał, że niektóre z wyżej wymienionych parametrów nieznacznie odbiegają od średnich parametrów będących wynikami analizy, jednak – w jego opinii – ze względu na duże zróżnicowanie zabudowy w otoczeniu obszaru objętego wnioskiem, możliwe jest przyjęcie wartości pozwalających na realizację projektowanej inwestycji, która będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, to jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie wpłynie dysharmonijnie na strukturę funkcjonalno-przestrzenną osiedla.
Ponadto organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu wymaganej prawem analizy – działając na podstawie art. 10 § 1 kpa – organ zawiadomił strony o zakończonym postępowaniu dowodowym i przystąpieniu do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, z którym strony mogły się zapoznać w określonym terminie. Z możliwości tej skorzystali S. O. i A.P.
Konkludując organ stwierdził, że wobec spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do art. 56 tej ustawy nie można było odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. P., M. i M.M. oraz M. S.– G., zwracając się o ponowne rozpatrzenie sprawy i wnosząc, by dojazd do planowanej inwestycji został ustalony od strony ulicy W. Odwołujący się zarzucili nadto, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakwestionowali przyjęte ustalenia dotyczące przyjętego obszaru analizowanego, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni oraz wysokości i szerokości elewacji frontowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że kwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa procesowego i materialnego, a organ lokalizacyjny trafnie wywiódł, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie naruszy wymagań w zakresie ochrony ładu przestrzennego.
W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy wobec przedmiotowej inwestycji. Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy - przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu – wskazuje też, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa, a w jej ramach występuje w zasadzie jeden rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca. Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym na siedemdziesiąt działek tylko kilka zabudowanych jest budynkami wielorodzinnymi, co oznacza, że zabudowa działki nr [...] budynkiem jednorodzinnym nie naruszy dotychczasowego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.
Zastrzeżeń składu orzekającego Kolegium nie budziły także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. Wskazano przy tym, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 — zwanego dalej rozporządzeniem), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przyjęcie w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji wyznaczenia linii zabudowy względem budynku zlokalizowanego na działce nr [...] uznano za uzasadnione zarówno w zebranym materiale dowodowym, jak również w obowiązujących przepisach prawa.
Zdaniem Kolegium, prawidłowo także został ustalony wskaźnik zabudowy. Jak wynika bowiem z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dla terenu inwestycji wskaźnik zabudowy został ustalony na poziomie do 0,33. Średni poziom współczynnika zabudowy powierzchni terenu wynosi 0,24. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym na wielu działkach występuje też wskaźnik ponad 0,3 (działka nr [...] - poz. 12, działka nr [...] - poz. 13, działka nr [...] - poz. 23, działka nr [...] - poz. 32, działka nr [...] i nr [...] - 42, działka nr [...] - poz. 50, działka nr [...] - poz. 57, działka nr [...] - poz. 61 i działka nr [...] - poz. 65 analizy k. 13), a maksymalna wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi dla zabudowy jednorodzinnej 0,36 (poz. 57 analizy k. 13). Tym samym, w ocenie Kolegium, organ lokalizacyjny prawidłowo wyznaczył wskaźnik powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, albowiem wskazana w decyzji wartość tego parametru (0,33) nie naruszy ładu przestrzennego w terenie.
Ustalenia organu I instancji dotyczące wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji Samorządowe Kolegium Odwoławcze również uznało za zgodne z przepisami prawa, wywodząc, że stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Ponieważ średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,78 m, to uznano, że wyznaczenie przez organ lokalizacyjny przedziału od 8,60 m do 12,90 m mieści się w dozwolonym przepisami prawa przedziale.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się też naruszeń w kwestii ustalenia szerokości elewacji frontowej. Stosownie bowiem do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się natomiast wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Jak dalej wskazał organ odwoławczy – zgodnie z danymi wynikającymi z analizy - średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 7,24 m, ale ze względu na zróżnicowanie wysokości budynków sąsiednich (w najbliższym sąsiedztwie parametr ten wynosi 8 m dla budynku na działce nr[...], przy czym wysokości kalenicy wynosi 13,50 m, natomiast na działce nr [...] wysokość ta wynosi 8 m, a wysokość kalenicy to 11 m) oraz uwzględniając, że minimalna wysokość w obszarze analizowanym wynosi 4,50 m (poz. 11 analizy k. 13), natomiast wysokość maksymalna wynosi 14 m (poz. 66 analizy, k. 13), organ lokalizacyjny na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 9 m w przypadku dachu płaskiego, a 7 m w przypadku dachu spadzistego. Takie wartościowe ustalenie tego parametru – zdaniem organu odwoławczego – nie naruszy ładu przestrzennego w okolicy.
Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji w kwestii ustalenia geometrii dachu oraz wysokości kalenicy na poziomie 11 m. W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, że w sąsiedztwie terenu inwestycji występujące budynki charakteryzują się wysokością kalenicy od 4,5 m do 17 m, a w zabudowie jednorodzinnej dominują wartości od 6,5 m do 12 m. W najbliższym sąsiedztwie działki objętej inwestycją wysokość kalenicy budynków wynosi odpowiednio: działka nr [...] - 13, 5 m, nr [...] - 9 m, nr [...] - 6,5 m, nr [...] - 11 m. Tak zaś zróżnicowane wysokości kalenicy, nie tylko w całym obszarze analizowanym, ale także w najbliższym bezpośrednim sąsiedztwie upoważniały organ lokalizacyjny do ustalenia tego parametru dla planowanej inwestycji na poziomie 11 m.
W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie dopatrzył się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, które mogłyby stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Wskazał przy tym, że prawidłowo zostały zawiadomione strony o wszczęciu postępowania i o jego zakończeniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Z akt sprawy wynika bowiem, że W. M. ustanowiła w sprawie pełnomocnika w osobie A.K., jednak w pełnomocnictwie nie wskazała adresu do doręczeń. Również po wezwaniu, pismem z dnia 15 stycznia 2009 r., które zostało wysłane na adres W. M. (pismo to zostało odebrane przez A. K.), strona nie wskazała adresu pełnomocnika w celu dokonywania doręczeń pism na adres pełnomocnika. W związku z tym uznano, że organ I instancji prawidłowo doręczał pisma na adres strony. W ocenie Kolegium, dopuszczalne jest wyznaczenie pełnomocnika czynnego jedynie do składania oświadczeń i działania w sprawie. Jeżeli natomiast strona ani jej pełnomocnik nie wskażą adresu pełnomocnika, to przyjąć należy, że doręczenia pism w sprawie prawidłowo były kierowane bezpośrednio na adres strony.
Zastrzeżeń Kolegium nie budziło także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem tegoż organu odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony natomiast obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia. Za zasadną także uznano argumentację dotyczącą doboru obszaru analizowanego, wywodząc, iż jest on wystarczający dla zbadania ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a zastosowane podkłady mapowe odpowiadają rygorom § 9 rozporządzenia. Wskazano przy tym, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia uznano za zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 kpa.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że w rozpatrywanej sprawie sporne pomiędzy stronami postępowania jest wyznaczenie przez organ I instancji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji od strony działki drogowej nr [...] (od strony ulicy K.). Okolicznością niesporną jest z kolei to, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od dwóch stron: od strony ulicy W.oraz poprzez działkę drogową nr [...] do ulicy K., przy czym lokalizacja inwestycji jest przewidziana w części działki graniczącej z działką drogową nr [...]. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienie to następuje z zasady w formie postanowienia wydanego w trybie przewidzianym w art. 106 kpa. Jednak w sytuacji, gdy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jednocześnie organem, w którego strukturze organizacyjnej funkcjonuje także zarząd drogi, z której następuje obsługa komunikacyjna inwestycji, ustalenie warunków zabudowy następuje bez zastosowania opisanej wyżej procedury uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium podniosło, że w okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent W. jest jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej, jak również organem właściwym do uzgodnienia decyzji.
Wskazując, że w aktach sprawy znajduje się pismo Naczelnika Wydziału Inżynierii Ruchu w Zarządzie Dróg i Komunikacji, z którego wynika odmowa uzgodnienia przedłożonego materiału w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz że w uzasadnieniu tej odmowy wskazano, iż działka nr [...] nie spełnia wymagań prawidłowej drogi pożarowej wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), Kolegium wywiodło, że uzasadnienie tej odmowy nie jest prawidłowe, albowiem wkomponowanie planowanej inwestycji w istniejącą siatkę komunikacyjną, zgodnie z prawem, jest zadaniem projektanta i podlega ocenie według kryteriów przewidzianych przepisami prawa w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z treści § 1 powołanego rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r., określa ono wyłącznie zakres, tryb i zasady uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. W związku z powyższym, przepisy tego rozporządzenia nie ustanawiają przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, Kolegium uznało, że rozstrzygniecie decyzji organu I instancji w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji jest prawidłowe, albowiem opinia Naczelnika Zarządu Dróg i Komunikacji nie wiąże organu lokalizacyjnego w tej sprawie.
Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że zakres ingerencji organu administracji drogowej względem decyzji lokalizacyjnych wytycza art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W konsekwencji zakres przedmiotowy został ograniczony do stwierdzenia czy teren objęty inwestycją można włączyć do ruchu drogowego względem drogi publicznej. Organ administracji drogowej nie jest zatem władny do rozstrzygania i ustalenia, czy planowany obiekt będzie spełniał rygory przeciwpożarowe. Te bowiem problemy będą oceniane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego. Z tego też względu uznano, że argumentacja odwołania na tym etapie postępowania nie może zostać uwzględniona.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli M. G. i M. S. – G., wywodząc, że zaskarżona decyzja narusza prawo oraz interes społeczny.
Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy dla obszaru starej zabudowy z końca XIX w. o charakterze zabytkowym, obejmującej duże wille rezydencyjne. Charakter tej architektury zniszczony został przez decyzje poprzednich władz. Zaznaczając, że budynek posadowiony przy ulicy K. [...] jest oddalony od granicy należącego do nich ogrodu o 2 metry, skarżący wywiedli, że budynek przy ulicy K. [...] również został wzniesiony na podstawie decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Dojazd do tych budynków zapewniono drogą o szerokości 2,30-2,40 m położoną niecałe 3 metry od okien budynku należącego do skarżących, co uniemożliwia dojazd ciężarówkom. M. G. i M. S. – G. zarzucili, że w kwestionowanej decyzji "bezprawnie wyznaczono dojazd niszczący i zakłócający ład przestrzenny", co skutkować ma zniszczeniem "resztki sensownych rozwiązań urbanistycznych". Stwierdzili, że wskaźnik zabudowy ustalony został nieprawidłowo, na zawyżonym poziomie 0,33. Zakwestionowali także ustalenia w kwestii szerokości i wysokości elewacji, parametrów dachu oraz linii zabudowy. Przedstawili też zarzuty dotyczące obsługi komunikacyjnej inwestycji. Wskazali przy tym, że ustalenie dojazdu poprzez działkę nr [...] jest źródłem stałych konfliktów interesów, a nadto uniemożliwia budowę i związany z tym dowóz materiałów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów Kolegium podało, że fakt, iż teren inwestycji położony jest wśród działek zabudowanych - w ocenie skarżących - na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych z naruszeniem prawa, nie ma wpływu na ustalenia dotyczące cech i warunków zabudowy na działkach sąsiednich objętych obszarem analizy. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie było bowiem ustalenie faktycznego stanu zabudowy nieruchomości sąsiednich i odniesienie tych ustaleń do cech i funkcji planowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutu sporu sąsiedzkiego w kwestii korzystania przez właścicieli działek sąsiednich z działki drogowej nr[...] , w szczególności zaś tego, czy działka drogowa nr [...] może zostać wykorzystana przez inwestora w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla terenu inwestycji, Kolegium wskazało, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla terenu inwestycji jest konieczną przesłanką ustalenia warunków zabudowy. W ramach ustawowej przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 organ lokalizacyjny ma bowiem obowiązek zbadać, czy nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy). Okolicznością niesporną jest w niniejszej sprawie to, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od dwóch stron: od strony ulicy W. oraz od działki drogowej nr [...] od strony ulicy K., przy czym lokalizacja inwestycji jest przewidziana w części działki graniczącej z działką drogową nr[...]. Natomiast wkomponowanie planowanej inwestycji w istniejącą siatkę komunikacyjną, zgodnie z prawem, jest zadaniem projektanta i podlega ocenie według kryteriów przewidzianych przepisami prawa w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ważne jest natomiast, że zarówno ulica W., jak i działka drogowa nr[...], posiadają status drogi publicznej, zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, w ocenie Kolegium, został spełniony. Wskazano przy tym, że odmowa ustalenia warunków zabudowy może być uzasadniona jedynie wykazaniem przez organ lokalizacyjny, że nieruchomość, na której inwestycja ma zostać zrealizowana, nie ma dostępu do drogi publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało jednak miejsca. Ponadto za przedwczesne Kolegium uznało zarzuty odnoszące się do parametrów technicznych dojazdu, powtarzając, że dotyczą one w istocie kwestii ocenianych w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a także stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).
Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
W myśl ust. 4 tego artykułu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:
1) linii zabudowy;
2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3) szerokości elewacji frontowej;
4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Stosownie do § 4 cytowanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 196/06 – LEX nr 289275; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 – "Wspólnota" 2007/35/46; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 – LEX nr 194346).
Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 482/06 – LEX nr 284499).
Podzielając w pełni powyższe stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzić trzeba, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do tego, czy w sprawie tej spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy prawidłowo przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie można pominąć części graficznej decyzji lokalizacyjnej, a nadto należy mieć na uwadze konkretne zapisy zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji zawarto m.in. zapis: "Obsługa komunikacyjna obiektu od strony ul. K. poprzez działkę nr[...]".
Wskazując, że takie wyznaczenie przez organ I instancji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji jest sporne pomiędzy stronami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podniosło, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej od dwóch stron: od ul. W. oraz poprzez działkę drogową nr [...] do ul. K., przy czym lokalizacja inwestycji jest przewidziana w części działki graniczącej z działką drogową nr[...]. Następnie organ odwoławczy przedstawił obszerne wywody związane z faktem że Naczelnik Wydziału Inżynierii Ruchu w Zarządzie Dróg i Komunikacji odmówił uzgodnienia przedłożonego materiału w zakresie obsługi komunikacyjnej wskazując, iż działka nr [...] nie spełnia wymagań prawidłowej drogi pożarowej wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139).
Wbrew stanowisku organu odwoławczego wyznaczenie przez organ I instancji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji od strony działki drogowej nr [...] (od strony ulicy K.) uznać należy za wadliwe.
Przede wszystkim zauważyć wypada, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na części działki nr[...]. Na działce nr[...], mającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. W., znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany w linii zabudowy budynków mieszczących się przy ul. W. Planowany budynek mieszkalny miałby zostać zrealizowany w tylnej części działki nr[...], graniczącej z działką drogową nr[...] . Działka drogowa nr [...] ma szerokość ok. 2,30-2,50 m i stanowi dojazd do działek nr [...] i [...], zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, umożliwiając tym nieruchomościom dostęp do ul. K. Jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Inżynierii Ruchu w Zarządzie Dróg i Komunikacji z dnia 4 września 2007 r., zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe, ponieważ działka nr [...] nie spełnia wymagań prawidłowej drogi pożarowej wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.
Wbrew wywodom organu II instancji fakt, że działka nr [...] nie spełnia wymagań prawidłowej drogi pożarowej wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, nie jest bez znaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy, tym bardziej, że działka, na której miałaby zostać zrealizowana planowana inwestycja ma zapewniony należyty dostęp do drogi publicznej - ul. W. Zaznaczyć trzeba, że – jak skądinąd trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienie to następuje z zasady w formie postanowienia wydanego w trybie przewidzianym w art. 106 kpa. Na takie zaś postanowienie – stosowanie do art. 106 § 5 kpa – przysługuje stronie zażalenie. Jeżeli zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent W. jest jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej, jak również organem właściwym do uzgodnienia decyzji, to jego stanowisko dotyczące rozważanej kwestii – skoro nie mogło zostać poddane kontroli w trybie art. 106 § 5 kpa – niewątpliwie może być oceniane razem z całością decyzji o warunkach zabudowy.
Zauważyć ponadto wypada, że szerokość działki drogowej nr [...] nie pozwala na przejazd typowych samochodów ciężarowych, co sprawia, że transport materiałów budowlanych na teren planowanej inwestycji od tej strony w rzeczywistości nie jest możliwy.
Nie kwestionując zatem ustalenia organu, iż skoro zarówno ul. W., jak i działka drogowa nr[...] , posiadają status drogi publicznej, to warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do działki nr [...] został spełniony, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy działka, na której miałaby zostać zrealizowana planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej – od strony ul. W., ustalanie obsługi komunikacyjnej od strony ul. K. poprzez działkę drogową nr[...] , stanowiącą wąski dojazd do dwóch innych posesji i nie spełniającą wymagań prawidłowej drogi pożarowej, uznać należy za wadliwe i w istocie dokonane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić przy tym wypada, że w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] r. nr [...] obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji przewidziano jedynie poprzez działkę drogową nr[...] . Dla zgodnego z prawem ustalenia warunków zabudowy konieczne jest nie tylko wykazanie przez organ lokalizacyjny, że nieruchomość, na której inwestycja ma zostać zrealizowana, ma dostęp do drogi publicznej, ale również konieczne jest prawidłowe ustalenie tego dostępu. Nie można więc uznać, że przedwczesne są zarzuty odnoszące się do parametrów technicznych dojazdu, skoro od ich oceny zależy możliwość ustalenia prawidłowego dostępu do drogi publicznej.
W realiach niniejszej sprawy wątpliwości wzbudza również ustalenie w decyzji lokalizacyjnej obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia "istniejących linii zabudowy wyznaczonej przez narożnik budynku mieszkalnego przy ul. K. [...]". Zauważyć bowiem trzeba, że planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana nie przy ul. K., ale w tylnej części działki przy ul. W. [...]. Dokonane przez organ lokalizacyjny ustalenie linii zabudowy "wyznaczonej przez narożnik budynku mieszkalnego przy ul. K. [...]" w istocie wskazywałoby na potraktowanie przez organ działki drogowej nr [...] jako ulicy, przy której znajdować miałby się planowany budynek mieszkalny i przy której usytuowany jest już budynek położony przy ul. K. [...] . Tymczasem budynek przy ul. K. [...] odnoszony może być do linii zabudowy ul. K., a nie do linii zabudowy działki drogowej nr[...] , gdyż trudno uznać, by w rzeczywistości linia zabudowy działki drogowej nr [...] w ogóle istniała. W tym miejscu nadmienić wypada, że w kontekście powyższego wątpliwości budzi też zawarte w motywach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] stwierdzenie, że: "przy drodze na działce nr [...] zlokalizowana jest zabudowa umożliwiająca wyznaczenie linii zabudowy". Zauważyć przy tym należy, że istniejące już budynki, usytuowane przy działce drogowej nr [...] po stronie przeciwnej w stosunku do planowanej inwestycji, także nie tworzą żadnej linii zabudowy, co wyraźnie widać na części graficznej decyzji lokalizacyjnej. Tak więc ustalenie przez organ lokalizacyjny – zaakceptowane przez organ odwoławczy – obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia "istniejących linii zabudowy wyznaczonej przez narożnik budynku mieszkalnego przy ul. K. [...]" uznać trzeba za dokonane z naruszeniem unormowania zawartego w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają natomiast na uznanie za trafne zarzutów skarżących dotyczących "dalszej degradacji architektury" na obszarze objętym zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy. Nie kwestionując faktu, że w minionych latach doszło do zakłócenia wcześniejszego ładu architektonicznego i rozwiązań urbanistycznych stwierdzić trzeba, że obowiązujące przepisy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy przy uwzględnieniu stanu faktycznie istniejącego w czasie podejmowania decyzji, a nie takiego, jaki istniał kiedyś i został później zniweczony. Trudno zatem uznać, by w decyzji lokalizacyjnej wadliwie ustalono na przykład, że dachy mogą być płaskie albo dwu lub wielospadowe, skoro w rzeczywistości na obszarze analizowanym występują budynki o takich dachach. Nie ma też podstaw do uznania, że obszar analizowany został wadliwie ustalony, skoro został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje też kwestia ewentualnego dokonania w przeszłości niezgodnie z prawem podziału działek, w wyniku którego doszło do powstania działki drogowej nr [...] i wyodrębnienia działek, na których wybudowano budynki mieszkalne, do których dojazd został zapewniony poprzez działkę[...]. Kwestie te nie podlegały ocenie ani organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, ani sądu administracyjnego rozpatrującego tę sprawę.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.