II SA/Kr 868/20

II SA/Kr 868/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1553/21 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 33 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 33 § 1 pkt 1, 4 i 5, 7 i 10, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oddalił zarzuty A. P. na prowadzone postępowanie egzekucyjne znak: [...], wszczęte tytułem wykonawczym [...] z dnia 26 sierpnia 2019 r., w sprawie wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej w toku postępowania administracyjnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 22 marca 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31.05.2016 r., nr [...] oraz wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 919/16 i wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 901/17, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00m, posadowionego na działkach nr [...] w miejscowości K..
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 22 marca 2016 r., w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, orzeczono nakaz rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00m, posadowionego na działkach nr [...] w miejscowości K.. Adresatem decyzji ustalono W. P.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31.05.2016 r., nr [...] oraz kolejno wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 919/16 i wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 901/17. W dniu 1 kwietnia 2019 r. zobowiązany wniósł o wygaśnięcie decyzji PINB w M. z dnia 22 marca 2016 r. podnosząc, że po wydaniu decyzji utracił tytuł prawny zarówno do działki nr [...] jak i do działki [...] w K. , a to z uwagi na fakt, iż współwłaściciele ww. nieruchomości dokonali zbycia przysługującego im prawa własności na rzecz osoby trzeciej i doszło do wygaśnięcia umowy użyczenia nr [...] z dnia 5 lipca 2013 roku. Wobec powyższego organ zwrócił się pismem z dnia 4 lipca 2019 r. do aktualnej właścicielki nieruchomości - A. P. o udzielenie informacji, w tym w szczególności czy zobowiązany W. P., pomimo rozwiązania umowy użyczenia działek nr [...] w miejscowości K., podpisanej z poprzednimi właścicielami rzeczonych nieruchomości, nadal użytkuje przedmiot rozbiórki, a jeśli tak to w oparciu o jaki tytuł prawny, oraz ewentualnie o wskazanie czy zobowiązany ma dostęp do działek nr [...] umożliwiający wykonanie mu orzeczonego nakazu rozbiórki. Zwrócono się także o wskazanie czy prowadzone są czynności prawne zmierzające do wyegzekwowania zapisu §7 umowy użyczenia z dnia 01 kwietnia 2013 r., zawartej pomiędzy zobowiązanym, a uprzednimi właścicielami działek nr [...], nakazujące biorącemu do używania opróżnienie nieruchomości, ewentualnie czy w ramach nabycia ww. działek uregulowano kwestię dotyczącą przedmiotu rozbiórki. Pismo to pozostało bez odpowiedzi ze strony aktualnej właścicielki nieruchomości: działek nr [...] w miejscowości K.. W międzyczasie przeprowadzono w dniu 25 czerwca 2019 r. kontrolę wykonania decyzji rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00m, posadowionego na działkach nr [...] w miejscowości K. stwierdzając, iż orzeczony obowiązek decyzją z dnia 22 marca 2016 r. nie został wykonany, skutkiem czego skierowano do aktualnej właścicielki nieruchomości działek nr [...] w miejscowości K., upomnienie z dnia 8 sierpnia 2019 r. Kolejno tytułem wykonawczym [...] z dnia 26 sierpnia 2019 r. skierowanym do A. P., wszczęto postępowanie egzekucyjne w sprawie. W dniu 3 września 2019 r. zobowiązana, wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności: art. 33 pkt 1 wobec toczącego się postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji PINB w M., która stanowi podstawę dla wydanego tytułu wykonawczego; art. 33 pkt 4 z powodu błędu co do osoby zobowiązanej, art. 33 pkt 5 z powodu niewykonalności obowiązku z uwagi na nieprecyzyjność nakazu rozbiórki, art. 33 pkt 7 w zw. z art. 15 §1 poprzez niedoręczenie upomnienia wszystkim zobowiązanym, art. 33 pkt 10 poprzez niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy, a to: § 1 pkt 2 - tytuł wykonawczy nie określa w sposób właściwy zobowiązanego i §1 pkt 3 - nie określono precyzyjnie przedmiotu egzekucji.
Organ stwierdził, iż podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być okoliczności dotyczące zakończonego ostateczną decyzją postępowania administracyjnego - w tym przypadku dotyczącego nakazu rozbiórki. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) decyzje, od których nie przysługuję odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonania, powołując się np. na fakt, że decyzja ta jest dotknięta wadą, czyni to zatem na własne ryzyko. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi wygaśnięcia decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej. Nadmienić tylko należy, iż decyzją nr [...] z dnia 8 sierpnia 2019 r. odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB w M. z dnia 22 marca 2016 r., będącej podstawą egzekwowanego obowiązku. Niezasadnym pozostaje także zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest, w myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a., osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Do zmiany podmiotu zobowiązanego może dojść w przypadku: 1/ obalenia domniemania co do osoby zobowiązanej; 2/ przeniesienia ogółu praw i obowiązków zobowiązanego na inny podmiot; 3/ przeniesienia określonych praw i obowiązków zobowiązanego na inny podmiot. Od powyższych odróżnić natomiast sytuacje, w której zamiast zmiany podmiotu zobowiązanego wykryto, iż został on błędnie oznaczony, jak również sytuacje, w której czynności w ramach postępowania egzekucyjnego podejmowane są na rzecz zobowiązanego przez inny podmiot. Co prawda decyzja z dnia 22 marca 2016 r. i orzeczony nią nakaz kierowany był do W. P., ówczesnego użytkownika działki w oparciu umowę użyczenia nr [...] z dnia 05 lipca 2013 roku, to w wyniku przejścia prawa własności działek nr [...] w miejscowości K. umowa ta wygasła. Przepisy art. 710 - 719 ustawy Kodeks cywilny, nie przewidują, aby w razie zbycia przedmiotu użyczenia w trakcie trwania umowy nabywca wstępował w miejsce użyczającego tj. aby dochodziło do "kontynuacji" użyczenia względem sprzedanej rzeczy, zwłaszcza że wśród przepisów normujących ten stosunek brak odpowiednika art. 678 k.c. Tym samym też nabywca nie wstąpi w miejsce zbywcy w stosunek użyczenia. Inny pogląd zdaje się wynikać co prawda z wyroku SN z 18.01.2007 r., I CSK 223/06, w którym podjęto próbę wykazania, że umowa "zbliżona do umowy użyczenia" może prowadzić do powstania stosunków obligacyjnych nie tylko między stronami. Tego rodzaju stosunek prawny ma - zdaniem Sądu Najwyższego - charakter obligacji realnej mającej źródło w art. 140 k.c., co oznacza, że prawo biorącego nieruchomość w użyczenie jest skuteczne także wobec nabywców nieruchomości, jednakże organ podziela stanowisko, iż w przypadku zbycia nieruchomości stosunek użyczenia wygasa. Skoro zatem pierwotny zobowiązany wskazany w wyrzeczeniu decyzji z dnia 22 marca 2016 r., w chwili obecnej nie jest władny wykonać obowiązku bowiem utracił tytuł prawny do nieruchomości (wygaśnięcie umowy użyczenia) i nie ma możliwości nie tylko wejścia na sporną nieruchomość, ale także nie ma prawa do wykonywania na tej nieruchomości jakichkolwiek czynności (zgodnie z treścią wniosku o wygaśnięcie decyzji), prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec W. P. nie prowadziłoby w żadnym wypadku do realizacji celu decyzji rozbiórkowej, bowiem osoba która nie może wejść na teren nieruchomości w sposób oczywisty nie może wykonać też rozbiórki. W chwili obecnej jedynym dysponentem nieruchomości objętej nakazem rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej - częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej, o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00m pozostaje właścicielka działek nr [...] w miejscowości K. - A. P. i to ona pozostaje zobowiązana do wykonania rozbiórki. Nadto co prawda organ dostrzega, iż w zapisie § 7 umowy użyczenia z dnia 1 kwietnia 2013 r., zawartej pomiędzy pierwotnym zobowiązanym, a uprzednimi właścicielami działek nr [...], zobowiązano biorącego do używania opróżnienie nieruchomości, po upływie okresu umowy, to kwestia ta należy do sfery prawa cywilnego (jako wynikająca z umowy cywilnoprawnej) i egzekwowanie jej zapisów może odbywać się na drodze powództwa przed sądem powszechnym. Zauważyć należy także, iż niezależnie od przywołanego zapisu strony mogą zawsze kwestię tą w ramach porozumienia uregulować odrębnie (np. pozostawić przedmiot rozbiórki za stosownym wynagrodzeniem) to jednakże okoliczność ta pozostaje poza zakresem rozważań organu egzekucyjnego, który Oceny osoby zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki ocenia w ramach postępowania administracyjnego, a nie stosunków cywilnoprawnych. Na dzień dzisiejszy, w świetle ustaleń organu co do skutków prawnych wygaśnięcia decyzji użyczenia i wyjaśnień W. P. w treści wniosku o wygaśnięcie egzekwowanej decyzji, jedyną osobą mająca możliwość wykonania rozbiórki pozostaje właścicielka nieruchomości A. P., która w ramach regresu cywilnoprawnego może żądać od pierwotnego zobowiązanego zwrotu poniesionych kosztów i nakładów celem realizacji nakazu rozbiórki, czy też wyegzekwować zapisy umowy §7. Na mocy umowy cywilnoprawnej strony ustanawiają między sobą prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast obowiązek rozbiórki obiektu jest obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego. Przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależy od dyspozytywnych czynności stron czynności cywilnoprawnej, ale od powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Reasumując skoro uprzedni zobowiązany nie jest władny do dalszego użytkowania nieruchomości i wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki (z uwagi na alternatywne wymienienie w pkt 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi -jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy dotychczasowy właściciel jest nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., II OSK 1070/05), to wobec wskazania, iż W. P. pozbawiony został władztwa nad nieruchomością, na której znajduje się przedmiot rozbiórki, należy prowadzić postępowanie egzekucyjne wobec aktualnego właściciela nieruchomości. Rozpatrując zarzut niewykonalności obowiązku, który ma wynikać z nieprecyzyjności nakazu rozbiórki z uwagi na to, iż wskazany przedmiot gdyby miał być wykonany w całości objąłby części nieruchomości, które zostały wzniesione legalnie, należy wskazać, iż treść obowiązku została określona ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W zakresie zarzutu niedoręczenia upomnienia, zgodnie z brzmieniem art. 15 §1 oraz znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym potwierdzeniem odbioru, upomnienie skierowane do zobowiązanej zostało doręczone w dniu 12 sierpnia 2019 r. Jako, iż pozostaje ona jedynym zobowiązanym, wobec braku możliwości wykonania obowiązku przez pierwotnego zobowiązanego, błędnym pozostaje pogląd o obowiązku doręczenia upomnienia innym zobowiązanym zwłaszcza, że w treści zarzutu nie wskazano, kto jeszcze w ocenie zobowiązanej winien także należeć do kręgu zobowiązanych.
Na to postanowienie wniosła A. P. domagając się jego uchylenia.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. postanowieniem z dnia 22 maja 2020 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 upea). Podnieść należy, iż w doktrynie wskazuje się, że przez błąd co do osoby zobowiązanego rozumie się sytuację, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje, co do zasady, przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczyni z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Dokonanie wskazanego wyżej porównania może się jednak okazać niewystarczające dla oceny ewentualnego zaistnienia przesłanki błędu co do osoby zobowiązanego w sytuacji, w której po wydaniu w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane, decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (takiej jak egzekwowana w niniejszej sprawie), dochodzi do zmiany stanu prawnego nieruchomości, której decyzja dotyczy. Organ wyjaśnił, że wszelkie obowiązki wynikające z władztwa nad nieruchomością, w tym obowiązek rozbiórki obiektu posadowionego na działce, obciążają aktualnego właściciela nieruchomości, ponieważ związane są z własnością nieruchomości, a nie z konkretną osobą. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym podkreśla się, że zmiany w zakresie własności nieruchomości powodują, że nabywca wstępuje w miejsce poprzedniej strony postępowania, stając się z mocy prawa zobowiązanym do ponoszenia ciężarów (obciążeń) związanych z własnością tej nieruchomości, w tym nakazów wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że przeniesienia własności nieruchomości (prawa zbywalnego), spowodowało, że skarżąca, jako nabywca nieruchomości wstąpiła w miejsce poprzedniej strony postępowania z mocy prawa. Nakaz rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika z faktu władztwa nad określoną rzeczą, w związku, z czym przeniesienie własności nieruchomości spowodowało, że to skarżąca, jako nowy właściciel nieruchomości (...), zobowiązana została do ponoszenia ciężarów (obciążeń) związanych z własnością tej nieruchomości w tym wynikającego z decyzji ostatecznej nakazu, rozbiórki samowolnie wybudowanego domku letniskowego. W tym stanie rzeczy należy uznać, że tytuł wykonawczy prawidłowo został skierowany do skarżącej, jako następcy prawnego (...)". Decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy konkretnego obiektu a nie osoby, i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel, zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia 22 marca 2016 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją MWINB z dnia 31 maja 2016 r. skierowany został do W. P., jako inwestora i jednocześnie dysponenta nieruchomości obejmującej działki nr [...] w miejscowości K., na podstawie umowy użyczenia zawartej na czas określony (od 1 czerwca 2013 r. do 1 czerwca 2020 r.) z ówczesnymi właścicielami tej nieruchomości Z. P. i J. P.. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działki nr [...] w miejscowości K., wynika, że na podstawie umów darowizny z dnia 21 września 2012 r. oraz z dnia 15 marca 2019 r., aktualnie prawo własności tej nieruchomości przysługuje A. P.. Powyższe oznacza, po pierwsze, iż stosunek użyczenia wynikający z umowy zawartej między W. P. - inwestorem podlegającego rozbiórce obiektu budowlanego, a dotychczasowymi właścicielami działek ewidencyjnych nr [...] w miejscowości K., wygasł (w tej kwestii organ odwoławczy podziela stanowisko PINB), po wtóre, że wraz z w/w zmianą stanu prawnego nieruchomości inwestor przestał dysponować w/w nieruchomością, wobec czego utracił zdolność do wykonania nałożonego na niego obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Pozbawiony bowiem dostępu do nieruchomości oraz nie posiadający zgody aktualnego właściciela nieruchomości na wykonanie rozbiórki obiektu, adresat decyzji o nakazie rozbiórki może nie być zdolny do jej wykonania bez naruszania prawem chronionych wartości i tym samym narażania się na odpowiedzialność określonego rodzaju. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem MWINB, PINB słusznie skierował upomnienie z dnia 8 sierpnia 2019 r. a następnie tytuł wykonawczy z dnia 26 sierpnia 2019 r. do aktualnej właścicielki nieruchomości obejmującej działki nr [...] w K. - A. P., jako osoby odpowiedzialnej obecnie za wykonanie obowiązku orzeczonego w decyzji PINB z dnia 22 marca 2016 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia 31 maja 2016 r.
Odnosząc się do podniesionego przez zobowiązaną zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym MWINB stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, o jakiej mowa w art. 33 § 1 pkt 5 upea oznacza, iż istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku. Niewykonalność ta jest spowodowana przyczynami o charakterze obiektywnym. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki; bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (vide: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt: II OSK 509/05). O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Wykonanie obowiązku nie jest możliwe nie tylko przez zobowiązanego, ale także przez każdą inną osobę. Niemożliwość ta musi mieć charakter trwały i zupełny oraz musi oznaczać brak warunków czyniących wykonanie obowiązku egzekucyjnego możliwym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt: II SA/Lu 389/09, Lex nr 583016). Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn faktycznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Niewykonalność obowiązku ma charakter faktyczny w sytuacji istnienia rzeczywistej przeszkody obiektywnie wykluczającej określone zachowanie (taka zamiana stanu faktycznego sprawy, która wyklucza z technicznego punktu widzenia, wykonanie obowiązku w sposób lub w zakresie wskazanym w orzeczeniu, z którego ten obowiązek wynika). Związane z wykonaniem obowiązku trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt: II OSK 1365/07). Z niewykonalnością obowiązku o charakterze prawnym mamy natomiast do czynienia w sytuacji, kiedy realizacja obowiązku wiązałaby się z naruszeniem istniejących prawnych zakazów lub nakazów, co pociągałoby za sobą odpowiedzialność określonego rodzaju. Uwzględniając powyższe, w ocenie MWINB w przedmiotowej sprawie nie występuje niewykonalność faktyczna ani prawna egzekwowanego obowiązku. Podniesione przez zobowiązaną argumenty uzasadniające zgłoszony zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym odnoszą się do nieprawidłowego zdaniem zobowiązanej (nieprecyzyjnego) sformułowania rozstrzygnięcia egzekwowanej decyzji administracyjnej.
W ocenie MWINB, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, również zgłoszony przez zobowiązaną zarzut braku uprzedniego doręczenia jej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 upea, nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 15 § 1 upea stanowi: "Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (...) ". W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż istotą upomnienia jest przypomnienie adresatowi obowiązku o powinności wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 315/08). Dokonana przez organ analiza akt postępowania egzekucyjnego wskazuje, że upomnieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r. skierowanym na adres: [...] PINB wezwał A. P., jako aktualną właścicielkę i jedynego dysponenta nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] w K. do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 22 marca 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją MWINB nr [...] z dnia 31 maja 2016 r., oraz że przesyłka zawierająca w/w upomnienie doręczona została w trybie art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego dorosłemu domownikowi adresatki (odbiór pokwitowała matka adresatki Z. P. - vide załączone do akt postępowania egzekucyjnego zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia - karta nr [...]). Wobec wymienionych wyżej okoliczności MWINB stwierdził, że zgłoszony przez zobowiązaną, w piśmie z dnia 2 września 2019 r. zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 upea jest bezzasadny.
Na powyższe postanowienie skargę do WSA w Krakowie wniosła A. P. zarzucając naruszenie:
1/ art. 33 § 1 pkt 4 z powodu błędnie wskazanej osoby zobowiązanej, którą nie jest skarżąca;
2/ art. 33 § 1 pkt 7 w związku z art. 15 § 1 wskutek niedoręczenia upomnienia albowiem upomnienie winno być doręczone każdemu zobowiązanemu co jest niezbędne do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest uzasadniona, organy bowiem prawidłowo uznały, że żadna z podnoszonych w ramach zgłoszonych zarzutów okoliczności nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zarzuty są jednym z podstawowych środków ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji. Katalog zarzutów ma charakter zamknięty i zawarty został w przepisie art. 33 u.p.e.a. Zarzuty zgłaszane są organowi egzekucyjnemu i do tego organu należy ostateczne rozstrzygnięcie o zasadności bądź bezzasadności czy też niedopuszczalności zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są sformalizowanym środkiem prawnym, a ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Zarzuty te można składać tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a.
Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem zaskarżenia, który służy zobowiązanemu w fazie wszczęcia tego postępowania. Oznacza to, że nie można podnosić nowych zarzutów na dalszych etapach postępowania. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich wniesienie. Na skutek wniesionych zarzutów uruchamiane jest postępowanie przewidziane w art. 34 u.p.e.a. Obowiązkiem zobowiązanego jest wskazanie podstawy zarzutu, a więc faktu lub prawa mieszczącego się w dyspozycji przepisu art. 33 u.p.e.a. Wskazanie podstawy zarzutu wiąże organ egzekucyjny (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., II FSK 3862/13, i powołane tam orzecznictwo).
Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27.
W przedmiotowej sprawie skarżąca kwestionuje możliwość przeprowadzenia egzekucji wskazując, że wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 upea) oraz nie zostało doręczone upomnienie (art. 33 § 1 pkt 7 upea).
Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, że przez błąd co do osoby zobowiązanego rozumie się sytuację, w której organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznał za zobowiązanego, w związku z czym doręczył jej tytuł wykonawczy oraz pouczył o prawie wniesienia zarzutów. Po drugie chodzi o wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Różnica w tym zakresie może być wynikiem popełnienia przez wierzyciela błędu przy sporządzaniu tytułu wykonawczego, jak również skutkiem przejścia egzekwowanego obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia 22 marca 2016 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją MWINB z dnia 31 maja 2016 r. skierowany został do W. P., jako inwestora i jednocześnie dysponenta nieruchomości obejmującej działki nr [...] w miejscowości K., na podstawie umowy użyczenia zawartej na czas określony (od 1 czerwca 2013 r. do 1 czerwca 2020 r.) z ówczesnymi właścicielami tej nieruchomości Z. P. i J. P.. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działki nr [...] w miejscowości K., wynika, że na podstawie umów darowizny z dnia 21 września 2012 r. oraz z dnia 15 marca 2019 r., aktualnie prawo własności tej nieruchomości przysługuje A. P.. Powyższe oznacza, po pierwsze, iż stosunek użyczenia wynikający z umowy zawartej między W. P. - inwestorem podlegającego rozbiórce obiektu budowlanego, a dotychczasowymi właścicielami działek ewidencyjnych nr [...] w miejscowości K., wygasł, po wtóre, że wraz ze zmianą stanu prawnego nieruchomości inwestor przestał dysponować wskazaną nieruchomością, wobec czego utracił zdolność do wykonania nałożonego na niego obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki budynku nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem decyzji. Obowiązek ten może przechodzić na następców prawnych. Tym samym obowiązek rozbiórki związany jest z przedmiotem, ale może też przechodzić na następców prawnych. Jednym słowem podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji wydanych w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jak również ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów - następca prawny. W takich okolicznościach podejmując postępowanie mające na celu wyegzekwowanie wynikającego z decyzji administracyjnej obowiązku rozbiórki budynku należy ustalić, czy dotychczasowy adresat decyzji może wykonać ten obowiązek, czy też obowiązek ten przeszedł na jego następców prawnych. Zgodnie z art.28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis art.28a u.p.e.a. dotyczy między innymi sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Taka sytuacja może polegać na sprzedaży obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. W takich sytuacjach obowiązek przechodzi na następcę prawnego, czyli nabywcę obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego. Wówczas należy wykazać zarówno fakt następstwa prawnego jak i np. okoliczności dotyczące oznaczenia działek w ewidencji gruntów, wskazując, że określona w decyzji o rozbiórce działka ewidencyjna o danym numerze, została podzielona na działki ewidencyjne o kreślonych numerach. Zarówno przejście obowiązku wykonania rozbiórki na następcę prawnego jak i podział działki i wynikająca stąd zmiana oznaczenia w ewidencji gruntów nie powoduje, że decyzja o wykonaniu rozbiórki stała się bezprzedmiotowa (por wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 956/12). W piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751). Zatem w niniejszej sprawie słusznie skierowano upomnienie z dnia 8 sierpnia 2019 r. a następnie tytuł wykonawczy z dnia 26 sierpnia 2019 r. do aktualnej właścicielki nieruchomości obejmującej działki nr [...] w K. - A. P., jako osoby odpowiedzialnej obecnie za wykonanie obowiązku orzeczonego w decyzji PINB z dnia 22 marca 2016 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia 31 maja 2016 r. Tym samym nieprawidłowe jest stanowisko skarżącej, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne mogłoby być wszczęte wobec niej wyłącznie w sytuacji, gdy figurowałaby jako podmiot zobowiązany bezpośrednio w treści decyzji nakazującej rozbiórkę. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że w przypadku obowiązku rozbiórki nie mamy do czynienia z osobistym charakterem obowiązku, a z obowiązkiem wynikającym z określonej cechy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kryterium wyboru adresata decyzji spośród podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji, zaś jeśli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zgodnie z art. 52 ustawy zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu (vide np. wyrok z dnia 4 kwietnia 2018 r. w sprawie II SA/Bd 1125/17). W konsekwencji, w postępowaniu egzekucyjnym, którego przedmiotem jest nakaz rozbiórki, chodzi o wykonanie obowiązku a nie o wykonanie obowiązku przez określoną osobę. Fakt, że w przepisie tym został wymieniony właściciel oznacza zatem, iż każdorazowy właściciel (współwłaściciel) jest zobowiązany do wykonania obowiązku.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły również okoliczności faktyczne wskazujące na ziszczenie się zarzutów z art. 33 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (...) ". W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż istotą upomnienia jest przypomnienie adresatowi obowiązku o powinności wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 315/08). Ze zgromadzonych akt jednoznacznie wynika, że upomnieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r. skierowanym na adres: [...], PINB wezwał A. P., jako aktualną właścicielkę i jedynego dysponenta nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] w K. do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 22 marca 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją MWINB nr [...] z dnia 31 maja 2016 r. Przesyłka zawierająca upomnienie doręczona została w trybie art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego dorosłemu domownikowi adresatki (odbiór pokwitowała matka adresatki Z. P. - vide załączone do akt postępowania egzekucyjnego zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia - karta nr [...]). Tym samym zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy jest bezzasadny.
Wskazać również należy, że wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), a sformułowana ocena nie nosi zaś cech dowolności i mieści się w ramach oceny swobodnej (art. 80 K.p.a.). Organ egzekucyjny na tym etapie mógł jedynie zbadać dopuszczalność egzekucji i tę potwierdził, natomiast nie mógł oceniać zasadności i wymagalności obowiązku rozbiórki. Zostały zatem ustalone i ocenione wszystkie okoliczności niezbędne do rozpoznania zarzutów, bowiem wyłącznie to było przedmiotem kontrolowanego postępowania.
Reasumując, sformułowane w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności tego rodzaju, że uwzględnione z urzędu prowadziłyby do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.