II SA/Kr 868/05

II SA/Kr 868/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /sprawozdawca/
Barbara Pasternak
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. Ł. kwotę 740 zł. (siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. W. i S. W. rozbiórkę ogrodzenia działki ewidencyjnej numer 4868/1, położonej w M., wzdłuż ulicy [...]. Stwierdził organ, że wykonane w kwietniu 2002 r. roboty polegające na demontażu starego cokolika betonowego wraz z elementami ogrodzeniowymi, nadlaniu dodatkowego cokolika i zamontowaniu na nim wcześniej zdemontowanych elementów, stanowią w istocie budowę nowego ogrodzenia będącego obiektem budowlanym. Ulica [...], stanowiąca działkę nr 4868/2, rozporządzeniem Wojewody z dnia [...] 1995 r. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich, jest więc drogą powszechnego użytku tj. miejscem publicznym. Dla budowy ogrodzenia przy takiej drodze konieczne było dokonanie zgłoszenia, a ten warunek nie został spełniony.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2003r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał przy tym, że w związku z oświadczeniami inwestorów wyjaśnienia przede wszystkim wymaga, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy szczególne dotyczące likwidacji skutków powodzi z 1997 r. lub też 2001 r., również czy wykonane roboty stanowiły budowę czy remont ogrodzenia. Podał, że do odwołania dołączone zostało pismo Burmistrza z dnia [...] 2002 r. potwierdzające dokonanie ustnego zgłoszenia zamiaru odbudowy – remontu ogrodzenia po uszkodzeniach powodziowych 1997 – 2001 r.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz.U.Nr.106, poz. 1126 z 2000 r.) odmówił wydania wnioskowanego przez współwłaścicieli działki nr 4868/1 W. Ł. i J. Ł. "nakazu rozbiórki wyremontowanego ogrodzenia działki ewidencyjnej numer 4868/1, położonej w M., wzdłuż ulicy [...]".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ podał co następuje:
Powodzie jakie miały miejsce w 1997 i 2001 roku, zgodnie z "oświadczeniem złożonym przez wskazanych świadków", nie uszkodziły niniejszego ogrodzenia, w sprawie więc nie znajdują zastosowania uwarunkowania określone w ustawie z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek działania powodzi , jak również ustawa z 11 sierpnia 2001 roku o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu.
Na przełomie miesięcy kwiecień/maj 2002 r., przeprowadzone zostały przez A. W. i S. W. roboty budowlane, polegające na demontażu istniejących elementów ogrodzenia ich działki usytuowanego od strony ul. [...], oraz nadlaniu dodatkowego cokolika, o wysokości ok. 30 cm i szerokości 20 cm, na którym zostały zamontowane elementy ogrodzeniowe tj. słupki i elementy wypełniające - ramka z kątownika wypełnionego siatką ciętą. Wykonane roboty budowlane stanowią remont w poszerzonym zakresie znaczeniowym tego słowa. Obecna definicja remontu obejmuje występujące wcześniej /do 1998 r./ w Prawie budowlanym pojęcie modernizacji, przez którą rozumiało się wykonanie w obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, powodujących jednocześnie jego unowocześnienie. Wykonane przez inwestora roboty budowlane miały taki właśnie charakter. Nie stanowią one budowy w myśl art. 3 pkt. 6 - ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Przez odbudowę rozumie się odtworzenie zniszczonego w znacznym stopniu obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnego kształtu, gabarytów i układu funkcjonalnego. Rozbudowa jest to powiększenie istniejącego obiektu budowlanego; nadbudową jest powiększenie istniejącego obiektu poprzez zwiększenie jego wysokości przy zachowaniu powierzchni zabudowanej; przebudową jest zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca zarówno dotyczyć elementów konstrukcyjnych jak i wypełniających np. związana ze zmianą sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 29 ust 1 pkt. 7, w związku z art. 30 ust 1 pkt 2 budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Wykonanie robót budowlanych przy remoncie ogrodzenia od strony drogi publicznej wymaga również dokonania zgłoszenia, a to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 - ustawy Prawo Budowlane. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor przed przystąpieniem do robót budowlanych przy remoncie ogrodzenia, dokonał ustnego zgłoszenia Burmistrzowi Miasta M., wykonującemu zadania powierzone przez Starostę Powiatu L., z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej. Fakt przyjęcia ustnego zgłoszenia potwierdzony został osobiście przez Burmistrza Miasta M., w piśmie z dnia [...] 2002 r. w którym stwierdzono, że "A. W., zamieszkała w M., ul. [...], zgłaszała ustnie w sierpniu 2001 roku, odbudowę — remont ogrodzenia uszkodzonego po powodzi w latach 1997 - 2001 roku", jak również w złożonym po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczeniu o treści "Pani A. W. była osobiście u mnie i zgłaszała mi konieczność remontu zniszczonego ogrodzenia działki 4868/1". Opisane roboty budowlane nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, dokonane bowiem zostało stosowne zgłoszenie. Organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do oceny czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje uwarunkowania określone ustawą Prawo budowlane. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie ma więc w sprawie zastosowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. Ł. i J. Ł. Odwołujący zarzucili, że dokonana przez organ wykładnia przepisów prawa dotyczących remontu i budowy jest wadliwa, odwołuje się do nieaktualnych przepisów i stanowi wynik nieuzasadnionego rozszerzania pojęć. Wskazali, że uzasadnienie zawarte w poprzedniej decyzji z dnia [...] 2002 r., a dotyczące art. 3 pkt 6 i pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, jest realne i zgodne z rzeczywistością. Roboty wykonane przy przedmiotowym ogrodzeniu uznano wtedy za budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Istniejące w chwili obecnej ogrodzenie wybudowano w miejscu dotychczasowego, a nie w wyniku remontu tegoż ogrodzenia. W wyniku bezprawnych działań powstało nowe ogrodzenie o nowych wymiarach, a nie nastąpiło odtworzenie stanu pierwotnego poprzedniego ogrodzenia. Odwołujący zarzucili również, że organ nie odniósł się do składanego przez nich w toku postępowania dowodu w postaci fotografii z datownikiem obrazującej między innymi stan techniczny przedmiotowego ogrodzenia po powodzi w lipcu 1997 r. oraz rzędne terenu zarówno przed jak i za ogrodzeniem po roku od daty w/w powodzi, nie rozważył należycie tego, że inwestorzy jednocześnie zarówno przed jak i za bezprawnie podniesionym cokolikiem ogrodzenia nadsypali teren, co spowodowało zalewanie ich przejścia przez bramkę i dojścia do ich domu.
Następnie odwołujący wskazali, że w toku postępowania inwestor pouczony o odpowiedzialności karnej oświadczył, że nie zgłaszał prac w urzędzie miasta M. i wykonał je bez żadnych dokumentów i zgody, gdyż wiedział, że na taką nadbudowę ogrodzenia i niwelację terenu nie uzyska niezbędnej zgody od współwłaścicieli. Burmistrz Miasta M. w piśmie z dnia [...] 2002 r. poinformował PINB , iż inwestorzy nie zwracali się na piśmie i nie dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania budowy ogrodzenia na działce 4968/1. W tej sytuacji kolejne pismo Burmistrza pochodzące z daty o dwa miesiące późniejszej /[...] 2002 r./ nie mogło stanowić podstawy do ustalenia faktu dokonania ustnego zgłoszenia. Zgłoszenie dokonane w ten sposób nie wyczerpuje zresztą uwarunkowań określonych Prawem budowlanym.
Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 49 b i art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw orzekł identycznie jak organ I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ administracyjny II instancji stwierdził, że ogrodzenie zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, należy do urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi, zapewniających możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Będąc urządzeniem nie przestaje być obiektem budowlanym. Potwierdza taką tezę orzecznictwo NSA /wyrok NSA z 21 lipca 1998r. II S.A./Ka 1719/96; wyrok NSA z dnia 11.04.2001 r. sygn. akt II S.A./Kr 914/98/. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane /przed nowelizacją/ budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a z akt sprawy wynika, że A. W. zgłaszała ustnie w sierpniu 2001 r., odbudowę - remont ogrodzenia uszkodzonego po powodziach w latach 1997 – 2001 r. Wykonane roboty nie mieszczą się w kategorii remontu /art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego/, należy je bowiem zakwalifikować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie zmienia to jednak faktu , że zarówno na roboty remontowe jak też na budowę ogrodzenia /przy czym odbudowa stanowi również budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6/ wymagane jest zgłoszenie robót do właściwego organu, a takie zostało skutecznie dokonane. Dopuszczalność dokonania zgłoszenia w ustnej formie potwierdzona została wyrokiem NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn akt. 1478/81 /ONSA 1981/2/72/, w którym stwierdzono, że "jeżeli przepis prawa materialnego wymaga pisemnego oświadczenia strony, a zobowiązany ograniczył się do oświadczenia ustnego złożonego właściwemu urzędnikowi, który takie oświadczenie przyjął, nie pouczając strony o wymaganej formie oświadczenia ani nie zastosował formy przewidzianej w art. 63 i 67 KPA, to jest przyjęcia oświadczenia ustnego do protokołu, takie zaniedbanie urzędnika stanowi obrazę art. 67 kpa i nie może szkodzić interesom strony". Z uwagi na to, że ustawodawca w odniesieniu do ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych ustanowił obowiązek zgłoszenia, to tym samym uznał ten typ urządzeń za podlegające normie art. 48 Prawa budowlanego /przed nowelizacją - w przypadku wybudowania ogrodzenia bez wymaganego prawem zgłoszenia/. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była więc na dzień jej wydania prawidłowa. Tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego zreformowano podstawę prawną skarżonej decyzji wskazując przepis art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje , z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ'''.
Od powyższej decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła W. Ł. Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to w szczególności art. 80 i 77 § 1 k.p.a. poprzez fragmentaryczne rozpatrzenie i zebranie materiału dowodowego, a także dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu jedynie o fragment a nie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że ustalenie faktyczne dotyczące dokonania przez inwestorów ustnego zgłoszenia zamiaru wykonania robót dokonane zostało w oparciu o jeden jedyny dowód postaci - pisma Burmistrza Miasta L. z dnia [...] 2002 r. potwierdzającego przyjęcie w sierpniu 2001 r. ustnego zgłoszenia zamiaru dokonania prac budowlanych. Z uzasadniania decyzji nie wynika, by organ orzekający poprzedził rozstrzygnięcie jakimikolwiek rozważeniami co do mocy dowodowej tego pisma, a w szczególności by oceniał wiarygodność informacji zawartej w tym dokumencie w kontekście pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów i podjął rozważania co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie. W aktach sprawy znajdują się zupełnie pominięte przez organ, a pozostające w rażącej sprzeczności z jego wnioskami dowody: przesłuchanie strony tj. A. i W. W. i pismo Burmistrza Miasta M. z dnia [...] 2002 r. uzyskane na skutek zapytania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] 2002 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jest uzasadniona.
Pogląd organów co do tego, że zgłoszenie zostało skutecznie przez inwestora dokonane nie może być zaakceptowany. Przepisy Prawa budowlanego nie określają wprost formy zgłoszenia, co nie oznacza, że może być ona dowolna. Zgłoszenie jest niczym innym jak podaniem mającym inicjować postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy kpa tam, gdzie brak jest regulacji szczególnych. Zgodnie z art. 63 kpa /w brzmieniu z daty decyzji/ podania /żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia/ mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Cytowany przepis przewiduje więc ustną formę wnoszenia podań, ale dla takiej formy zastrzega konieczność sporządzenia i podpisania stosownego protokołu. Tak wniesione podanie oczywiście podlega kancelaryjnej rejestracji i co do niego, także w formie pisemnej /zgodnie z zasadą pisemności postępowania wyrażoną w art. 14 kpa/ , winny być podejmowane dalsze czynności. Opisanej formy podania w żadnym wypadku nie może zastąpić pisemne oświadczenie osoby będącej piastunem organu, i to złożone po upływie znacznego czasu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że istotą zgłoszenia jest precyzyjne określenie zakresu zamierzonych robót, a nawet tego nie zawiera przywoływane przez organy pismo Burmistrza z lipca 2002 r. Nie ulega kwestii, że protokół ustnego przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót przy ogrodzeniu nie był sporządzony, nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że zgłoszenia dokonano. W tej sytuacji na marginesie jedynie należy podzielić stanowisko skarżącej co do tego, że ocena charakteru i znaczenia pisma Burmistrza z lipca 2002 r., zakresu jego treści i skutków została przez organy przeprowadzona dowolnie i bez powiązania z pozostałym i nawet wskazywanym przez skarżących, materiałem sprawy.
Warto też zauważyć, że wyrok NSA z dnia [...] 1981 r. SA [...] został przez organ przywołany w sposób nieuprawniony. Sformułowana w jego uzasadnieniu teza dotyczyła oświadczenia, którego przedmiotem była wiedza o fakcie, a nie kierowane do organu podanie związane z wolą podjęcia działania reglamentowanego prawem. Fakt objęty "oświadczeniem", w okolicznościach tamtej sprawy będącym w rzeczywistości zawiadomieniem o zatrudnieniu pracownika, mógł mieć znaczenie dla nabytych wcześniej przez podatnika uprawnień. Jest rzeczą oczywistą, że takie oświadczenie, zarówno co do jego charakteru, jak i skutków nie jest w ogóle porównywalne ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych.
Przyjęcie przez organ w sposób wadliwy, bo naruszający przepisy art. 30 Prawa budowlanego i art. art 7, 77 i 80 kpa, podstawowej tezy o skutecznym dokonaniu zgłoszenia, przesądzać musi o wadliwości całego rozstrzygnięcia i konieczności ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem tego założenia.
Prawidłowe jednak rozstrzygnięcie będzie możliwe dopiero po uzupełnieniu materiału i uwzględnieniu poniższych uwag.
Poczynione w sprawie ustalenia dotyczące wykonanych robót są niejednoznaczne, choć to właśnie ta okoliczność stała się przyczyną uchylenia pierwotnie zapadłej w sprawie decyzji. W postępowaniu zakończonym tą pierwszą decyzją organ I instancji ustalił, że inwestor dokonał "nadlania cokolika" ogrodzenia i na nim zamontował elementy poprzednio zdemontowane /choć nie wskazał czy zamontowano też elementy nowe/. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu nadal mowa jest o "nadlaniu cokolika", nie ma już jednak mowy o wykorzystaniu starych elementów z siatką. Choć podane zostały wymiary owego "nadlania", to nie stwierdzono jak jego wynik ma się do stanu poprzednio istniejącego, w szczególności czy było to w istocie wzniesienie nowej podstawy ogrodzenia, czy naprawa starej. Wymienione szczegóły w realiach rozpatrywanej sprawy mogą zaś mieć istotne znaczenie; mogą bowiem decydować o charakterze wykonanych roboty. Od odpowiedzi zaś na pytanie czy roboty te były remontem istniejącego obiektu, czy też wzniesieniem nowego obiektu zależy tryb i wynik postępowania.
Sąd podziela pogląd organu, iż budowa ogrodzenia od strony drogi jest, wymagającą zgłoszenia, budową obiektu budowlanego, do której odnoszą się rygory z art. 49b Prawa budowlanego.
Zgodnie ze słowniczkiem wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego /w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji/, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie do punktu siódmego omawianego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wedle zaś art. 3 pkt 1a obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Ustawa definiuje także obiekty nazwane urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym; są to urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki /art. 3 pkt 9/. Skoro więc urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest urządzeniem technicznym, a obiektem budowlanym jest budynek wraz z urządzeniami technicznymi, to przyjąć należy, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest częścią obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym można, że sformułowanie "urządzenie budowlane" użyto w dalszym tekście ustawy tylko w jednym przepisie art. 39a, w którym mowa jest m.in. o budowie urządzenia budowlanego i to po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Twierdzenia , że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym nie jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego nie da się pogodzić z treścią przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3, które, posługując się pojęciem "budowa", w związku z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, muszą odnosić się do obiektu budowlanego. Zgodnie z art. art. 28 i 30 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lub po dokonaniu zgłoszenia. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Skoro więc, jak wyżej wskazano, pojęcie "budowa" odnosi się do obiektu budowlanego, ustawodawca przesądził, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Również w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 wymieniającym przypadki, w których wymagane jest dokonanie organowi zgłoszenia , mowa jest o budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Powyższe również wskazuje na to, że ogrodzenie takie jest obiektem budowlanym. Podkreślić przy tym trzeba, że fakt, iż ogrodzenie pozostaje funkcjonalnie związane z budynkiem i stanowi przez to "urządzenie", nie pozbawia go charakteru obiektu budowlanego. Nie ma wszak wątpliwości, że definiowany w odrębnym punkcie 5 art. 3 Prawa budowlanego "tymczasowy obiekt budowlany" jest zarazem "obiektem budowlanym" definiowanym w punkcie 1. Takie, "nakładające się" regulacje są efektem przyjęcia przez ustawodawcę opisowej metody formułowania definicji. W konsekwencji definicje te nie mają charakteru zamkniętego, a ich znaczenie ustalane być musi w powiązaniu z pozostałymi regulacjami ustawy. Żadne zaś z nich nie dostarczają argumentów za wyłączeniem ogrodzeń z pojęcia "obiektu budowlanego". Jeżeli tak, to do samowolnego wykonania ogrodzenia od strony miejsca publicznego ma zastosowanie przepis art. 49b prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. To zresztą w ustępie 5 tegoż właśnie przepisu przewidziano i określono opłatę legalizacyjną w przypadku reglamentowanej prawem, a samowolnej budowy ogrodzeń.
Do stanu sprawy niniejszej nie można odnosić uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. /ONSA 2000/4/1337/, wedle której wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego /przyłącza wodociągowego/, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy. W ustawie Prawo budowlane w kwestii wykonania przyłącza nie użyto bowiem sformułowania "budowa", które musi odnosić się do budowy obiektu budowlanego, a ponadto uchwała podjęta została na tle innego stanu prawnego, przed jego licznymi i istotnymi zmianami.
Wyrok wydano w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 a i pkt 1c, oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.