II SA/Kr 867/25

II SA/Kr 867/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 maja 2025 r. znak SKO.Rol./4172/11/2025 w przedmiocie opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 17 lutego 2025 r. znak: [...] działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 4 pkt 11, art. 5 , art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
w pkt 1 stwierdził, że grunty rolne położone w jednostce ewidencyjnej: [...] - obszar wiejski, obręb: [...], wchodzące w skład działki nr [...], obejmujące użytki rolne RIIIa o powierzchni 0,14 ha, zostały wyłączone z produkcji -rolniczej pod wydobycie złoża kruszywa naturalnego "[...]" niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
w pkt 2 ustalił zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji, opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 89 766.60 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej, o którym mowa w pkt 1;
w pkt 3 ustalił A. C. jako osobę zobowiązaną do uiszczenia opłaty, o której mowa w pkt 2, w terminie 60 dni, licząc od dnia w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna - na konto wskazanego rachunku bankowego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów - nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. l pkt 3, jeśli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Wyłączenie gruntów z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, Illb, oraz użytków klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy). W trakcie przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że decyzją Starosty [...] z dnia 16 grudnia 2010 r. udzielono J. C. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "[...]" nr, działce nr [...] obręb: [...] do dnia 31 grudnia 2018 r. - powierzchnia gruntu objętego koncesją została określona jako 18655,0 m2. Decyzją Starosty [...] z dnia 3 marca 2011 r. przeniesiono koncesję na rzecz A. C.. W dniu 28 marca 2011 r. A. C. złożyła do Starostwa Powiatowego w D. T. wniosek o zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej pod planowane wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na działce nr [...] (I etap). Zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku I etap został określony jako powierzchnia 1,35 ha (użytki rolne: RIVa i RIVb). Starosta [...] pismem z dnia 6 maja 2011 r. poinformował A. C., iż wyłączenie ww. gruntów rolnych z produkcji rolniczej nie jest wymagane bowiem grunty wnioskowane do wyłączenia są wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, stanowią użytki gruntowe: RIVa, RIVb, nie stanowią gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym samym nie podlegają przepisom art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W dniu 3 czerwca 2011 r. A. C. złożyła do Starostwa Powiatowego w D. T. wniosek o ustalenie jej jako osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów złoża "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] obręb S.; ustalenie rolnego kierunku rekultywacji jako obszar śródlądowego rybactwa basenowego oraz obrzeży użytków zielonych (stawy rybne); ustalenie terminu wykonania rekultywacji na dzień 31 grudnia 2022 r. Decyzją Starosty [...] z dnia 10 października 2011 r. na części działki [...] obręb: [...] o powierzchni 1,35 ha ustalono: rolny kierunek rekultywacji (jako obszar śródlądowego rybactwa basenowego oraz obrzeży użytków zielonych); A. C. jako osobę zobowiązaną do wykonania dokumentacji projektowej rekultywacji zagospodarowania ww. gruntów w terminie do dnia 31 maja 2012 r. W dniu 8 maja 2012 r. A. C. złożyła do Starostwa Powiatowego w Dąbrowie Tarnowskiej "Projekt rekultywacji i zagospodarowania działki nr [...] o powierzchni ogólnej 1,87 ha położonej w obrębie: [...] gm. S. pow. D. T. po wydobyciu kopaliny (kruszywo naturalne) ze złoża na tej części działki o powierzchni 1,35 ha" z daty maj 2012 r. Decyzją Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2013 r. na części działki [...]
obręb: [...] o powierzchni 1,35 ha ustalono A. C. jako osobę zobowiązaną do wykonania I etapu rekultywacji i zagospodarowania gruntów o pow. 1,35 ha na działce [...] obręb: [...]; termin wykonania rekultywacji ww. gruntów w ustalonym kierunku, tj. do 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej, zgodnie z projektem rekultywacji i zagospodarowania terenu z daty maj 2012 r. Decyzją Starosty [...] z dnia 8 lutego 2019 r. zmieniono decyzję koncesyjną Starosty [...] z dnia 16 grudnia 2010 r. poprzez wydłużenie koncesji na okres do 31 grudnia 2024 r. Decyzją Starosty [...] z dnia 25 stycznia 2021 r. stwierdzono wygaśnięcie koncesji udzielonej A. C. decyzją Starosty [...] z dnia 16 grudnia 2010 r. zmienioną decyzją Starosty [...] z dnia 8 lutego 2019 r. W dniu 6 lutego 2024 r. A. C. złożyła do Starostwa Powiatowego w D. T. zawiadomienie o powstałych zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji w 2023 r. zgodnie z którym grunty, na których zakończono prowadzenie działalności przemysłowej i nieobjętych decyzją o uznaniu rekultywacji za zakończoną wynoszą 1,35 ha (działka nr [...] obręb: [...]); termin zakończenia działalności przemysłowej: 2020 r.; termin zakończenia rekultywacji 31 grudnia 2024 r. Starosta [...] decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r. uznał rekultywację gruntów na terenach poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", na działce nr [...] o łącznej powierzchni 1.50 ha, położonej w obrębie S., jednostka ewidencyjna Szczucin-obszar wiejski, za zakończoną z dniem 15.09.2023 roku. W ramach postępowania administracyjnego dotyczącego uznania rekultywacji gruntów terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", zlokalizowanych na działce nr [...] obręb S., przeprowadzono oględziny nieruchomości, na okoliczność czego spisano protokół z dnia 17 grudnia 2024 r. W trakcie oględzin A. C. oświadczyła do protokołu, że w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej dokonała wydobycia kruszywa na użytkach rolnych: RIVa o pow. 0.76 ha, RIVb o pow. 0.60 ha oraz RHIa o pow. 0.14 ha. Nie zwróciła się do Starosty [...] ze stosownym wnioskiem o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, obejmujących użytek rolny RIIIa (etap II). Wydobycie, a tym samym wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej nastąpiło w okresie od kwietnia do września 2019 r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalono, że wydobycie kruszywa na gruntach nieobjętych wnioskiem z dnia 21.03.2011 r. o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, nastąpiło na gruntach nie podlegających przepisom ustawy, stanowiących użytki rolne RIVa, RIVb o łącznej powierzchni 0.01 ha, na których nie występują urządzenia melioracji wodnych oraz podlegających przepisom ustawy, stanowiących użytek rolny RIlla o pow. 0.14 ha, w stosunku do których należało wszcząć niniejsze postępowanie. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W przepisie art. 28 ust. 2 ustawy określa się zaś, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa wart. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość zastępczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym przypadku z urzędu), jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. W przypadku natomiast innych gruntów, a więc nieprzeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne, nie ma już możliwości zastępczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej wydawanej w trybie art. 28 ustawy, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1843/10). Biorąc pod uwagę powyższe, Starosta [...] uzyskał od Burmistrza [...] zaświadczenie z dnia 2 stycznia 2025 r., zgodnie z którym dla przedmiotowego terenu brak miejscowego planu zagospodarowania wg stanu na dzień od kwietnia do września 2019 r., a także wydano decyzję Burmistrza [...] i Gminy z dnia 25 maja 2011 r. o warunkach zabudowy. Powołana wyżej decyzja Burmistrza [...] dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę wjazdu publicznego na działce nr [...] obręb S. - nie określała funkcji zagospodarowania terenu dla wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Powyższy stan faktyczny wskazuje bezspornie, że grunty rolne w stosunku do których wszczęto niniejsze postępowanie zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz stan naruszenia trwa nadal.
Od tej decyzji odwołanie wniosła A. C. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 189 g § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji o ustaleniu opłaty za nielegalne wyłącznie gruntów z produkcji rolnej, w sytuacji gdy organ stwierdził, że wyłączenie gruntów nastąpiło w miesiącach od kwietnia do września 2019 r., naruszenie art. 28 w zw. z art. 4 ust 11 u.o.g.r.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że doszło do trwałego wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów ustawy, w sytuacji gdy skarżąca uzyskała koncesję w trybie ustawy prawo geologiczne i górnicze na całą działkę nr [...] w S. , a nadto złożyła wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu na czas trwania wydobycia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 19 maja 2025 r. nr SKO.Rol./4172/11/2025 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 17.12.2024 r. w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną ustalono, że powierzchnia gruntów zdegradowanych na działce nr [...] obr. [...] wynosi 1,50ha, co jest niezgodne z dotychczasowymi decyzjami Starosty [...]. W toku oględzin A. C. oświadczyła, że wydobycie na roli IIla nastąpiło w okresie od kwietnia do września 2019 r. nie dokonano projektu rekultywacji działki nr [...] obr, [...]. Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości organu II instancji ustalenie przez Starostę Dąbrowskiego powierzchni gruntów rolnych podlegających wyłączeniu niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. Powierzchnia ta bowiem wynika z wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] obr. [...] (k.35), załącznika graficznego do tej inwentaryzacji (k.34), a ponadto ż wyjaśnień samej strony. Powyższe materiały są spójne i prowadzą do wniosku, że powierzchnia wyłączenia gruntów rolnych na działce nr [...] w klasie IlIa stanowiła 0,14ha. W kwestii przedawnienia, należy wyjaśnić, że stanowisko organu jest co do zasady prawidłowe, jednak w zakresie uzasadnienia braku przedawnienia organ przedstawił błędny pogląd. Opłaty podwyższone określone w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., podobnie jak i należności, stanowią dochody budżetu województwa będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co wynika wprost z treści art. 22b ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. Jak wynika z treści art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60,. nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy K.p.a.. Tym samym do opłat, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., zastosowanie mają przepisy działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, w tym również przepis art. 189g k.p.a. regulujący kwestię przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. Zgodnie z § 1 art. 189g k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej do naruszenia prawa dochodzi z dniem wyłączeniu gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia, przy czym przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.). Przepis ten dotyczy faktycznej zmiany użytkowania przejawiającej się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Stanowisko to znajduje oparcie również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że organ oceniając czy dany grunt został wyłączony z produkcji rolnej lub leśnej, nie ustala czy na danym gruncie rolnym lub leśnym faktycznie prowadzona była produkcja rolna lub leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż rolne czy też leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja rolna lub leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. W przepisie tym ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowanie terenów. Przyjmuje się jednak, że jakakolwiek aktywność, która nie ma żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej lub leśnej, stanowi o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej lub leśnej. Przy tym wobec wskazania w definicji zawartej w cytowanym przepisie, iż ustawodawcy chodzi o rozpoczęcie innego niż rolne lub leśne użytkowania gruntu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że dla uznania, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, musi również zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej lub leśnej na takim gruncie. W opinii organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą deliktu trwałego, polegającego na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu, stanu niezgodnego z prawem, gdzie momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy. W takiej sytuacji bieg terminu przedawnienia rozpocznie się od momentu ustania stanu niezgodnego z prawem. Stanowisko takie podzielane jest przez aktualne orzecznictwo WSA w Krakowie. W wyroku z 8.04.2022 r. (II SA/Kr 80/22, LEX nr 3354589) wydanym na kanwie wyłączenia gruntów rolnych pod działalność gospodarczą WSA w Krakowie wyjaśnił, że "w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia. W rozpoznawanym przypadku naruszanie ma charakter trwały (ciągły), nie zakończyło się i trwa od 2012 r. Wobec powyższego nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia, które trwa do chwili obecnej. W przypadku zatem dokonania samowolnego, niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntu z produkcji które trwa nadal, nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa czyli działania sprzecznego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż w przepisie chodzi nie o pierwszy dzień wystąpienia naruszenia lecz ostatni. Z poglądem tym w całości należy się zgodzić. Dopiero upływ pięcioletniego okresu, w którym zaprzestano by innego niż rolnicze użytkowania gruntów, powodowałaby niemożność nałożenia administracyjne] kary pieniężnej z uwagi na przedawnienie możliwości nałożenia kary administracyjnej. Dopóki zatem na działce nr (...) w miejscowości S. istniejący komis samochodowy nie zostanie zlikwidowany i nie zostanie przywrócone rolnicze użytkowanie gruntu, dopóty trwa stan naruszenia prawa, a bieg terminu przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej się nie rozpoczął." Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że do ustalenia początku biegu terminu przedawnienia istotne znaczenie ma data 15.09.2023 r., która została określona w decyzji Starosty [...] z 27.01.2025 r. jako data zakończenia rekultywacji gruntów na terenach poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego [...] na działce nr [...] o powierzchni 1,5ha. Od tego dnia bowiem można uznać, że nastąpiło zaprzestanie działania niezgodnego z prawem. Jeżeli więc termin przedawnienia rozpoczął bieg w dniu 15.09.2023 r. to do dnia wydania niniejszej decyzji nie upłynął. W konsekwencji należy stwierdzić, że przyjęte przez organ rozliczenie opłaty za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest prawidłowe. Dla użytku Rllla należność za wyłączenie 1 ha wynosi 320595 zł (art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l.), co przy powierzchni 0,14ha wynosi 44 883,30 ha, zaś dwukrotność należności to 89766,60 zł.
Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. C. zarzucając naruszenie:
1/ art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zw. z art. 189g § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji o ustaleniu opłaty za nielegalne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w sytuacji gdy:
- organ stwierdził, że wyłączenie z produkcji rolnej zaistniało w miesiącach od kwietnia do września 2019 roku, zaś decyzja ustalająca opłatę z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia została wydana w lutym 2025 roku tj. po upływie 5 lat od dnia naruszenia
- treść przepisu, o którym mowa w art. 189 g stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia albo wystąpienia skutków naruszenia, naruszenia,
- brak jest przepisu szczególnego, który określałby inny aniżeli wynikający z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego termin przedawnienia prawa do nałożenia kary administracyjnej oraz sposobu jego liczenia;
2/ art. 7 k.p.a., w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego oraz niekorzystnej dla strony wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 189 g k.p.a., w sytuacji kiedy brak jest jednoznacznej normy określającej sposób liczenia początku terminu przedawnienia deliktu administracyjnego, co w niniejszej sytuacji winno skutkować ustaleniem, iż termin przedawnienia winien rozpocząć swój bieg od daty ustania wydobycia na gruntach rolnych tj. od września 2019 roku, co byłoby zgodne z naczelną zasadą prawa administracyjnego tj. dokonywania wykładni na korzyść strony.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu niniejszym postępowaniu poddana jest decyzja, o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i ustaleniu opłaty w wysokości dwukrotnej należności, jako wyłączenia dokonanego niegodnie z przepisami tj. bez wymaganej, wcześniejszej zgody na to wyłączenie. Skarżąca zarzuca, że organ nie udowodnił zakresu tego wyłączenia a także, że ustalenie opłaty było niedopuszczalne z powodu jej przedawnienia. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. Nr 121 z 2004 r.poz.1266 ze zm. (dalej ustawa). Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie natomiast z art. 12 ust 1 ustawy, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przepis art. 28 ust 1 ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei zgodnie z art. 28 ust 2, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.
Przesłanką zastosowania normy określonej w art. 28 ust. 1 ustawy jest zatem stwierdzenie, że grunty nie przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne lub nieobjęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej, bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Przez pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy należy rozumieć "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Ponieważ grunt wyłączony z produkcji rolnej a objęty niniejszym postępowaniem (działka nr [...]), nie był objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej bez uzyskania wcześniejszej decyzji o zgodzie na takie wyłączenie (co jest okolicznością niesporną), organ obowiązany był stosować przepis zamieszczony w art. 28 ust 1 ustawy tj, ustalić opłatę w wysokości dwukrotnej należności zobowiązując do jej uiszczenia sprawcę wyłączenia tj. skarżącą.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepis art. 28 ust 1 wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji, dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy tj. bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza regułę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata tj. na sprawcę wyłączenia. Logicznym zatem jest, iż ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot, który wyłączenia takiego dokonał tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów.
W ocenie sądu organ prawidłowo zastosował przepisy, o których mowa wyżej. Ustalił bowiem fakt wyłączenia z produkcji rolnej działki nr [...], których klasa bonitacyjna wymagała uzyskania wcześniejszej decyzji o zezwalaniu na takie wyłączenie, a która to decyzja taka nie została wydana. Wyłączenie polegało na wydobycie kruszywa metodą odkrywkową. Ustalenie tej opłaty (po wcześniejszym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej) i zobowiązanie do jej zapłaty nałożone na sprawcę wyłączenia – skarżącą, nie budzi zatem wątpliwości.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że obszar wyłączenia z produkcji rolnej gruntów o powierzchni 0,14 ha wynika z protokołu oględzin z dnia 17 grudnia 2024 r. (k. 1-5 akt administracyjnych) – dokumentu, na okoliczność czynności przeprowadzonych przez organ, w których to czynnościach skarżąca uczestniczyła i który to dokument podpisała. Trudno uznać zatem za usprawiedliwiony zarzut, że obszar faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej organ nie ustalił w prawidłowej wielkości czy w oparciu o niedostatecznie dokładnie ustalony stan faktyczny.
Co do zarzutu przedawnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 189 g § 1 K.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W doktrynie podkreśla się, że w przypadku naruszeń o charakterze trwałym, ciągłym lub powtarzającym się, czyli naruszeń rozciągniętych w czasie, termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie od czasu ostatniego zachowania wchodzącego w skład tego rodzaju naruszenia prawa (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd ten pozostaje w zgodzie z regulacja zawartą w artykule 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 646/2012 z dnia 16 lipca 2012 r. ustanawiające przepisy wykonawcze dotyczące grzywien i okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 187, str. 29). Przepis ten ma brzmienie Prawo Komisji do przyjęcia decyzji o nałożeniu grzywien i okresowych kar pieniężnych na podstawie art. 13 wygasa po pięciu latach.
W przypadku okresowych kar pieniężnych przewidzianych w art. 16 prawo Komisji do przyjęcia decyzji o nałożeniu takiej kary wygasa po trzech latach.
Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2022 r. II SA/Kr 80/22 w którym wskazano, iż "organ z powołaniem się na poglądy doktryny i prawa europejskiego wyraził pogląd, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia. W rozpoznawanym przypadku naruszanie ma charakter trwały (ciągły), nie zakończyło się i trwa od 2012 r. Wobec powyższego nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia, które trwa do chwili obecnej. W przypadku zatem dokonania samowolnego, niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntu z produkcji które trwa nadal, nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa czyli działania sprzecznego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż w przepisie chodzi nie o pierwszy dzień wystąpienia naruszenia lecz ostatni. Z poglądem tym w całości należy się zgodzić. Dopiero upływ pięcioletniego okresu, w którym zaprzestano by innego niż rolnicze użytkowania gruntów, powodowałaby niemożność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na przedawnienie możliwości nałożenia kary administracyjnej. Dopóki zatem na działce nr (...) w miejscowości S. istniejący komis samochodowy nie zostanie zlikwidowany i nie zostanie przywrócone rolnicze użytkowanie gruntu, dopóty trwa stan naruszenia prawa, a bieg terminu przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej się nie rozpoczął".
Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2025 I OSK 1672/22 wskazuje, że "Przepis art. 189g § 1 k.p.a. przewidując, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa - określa termin, w którym kompetencja ta może być wykonana. Dla instytucji przedawnienia, w tym instytucji przedawnienia karalności z art. 189g k.p.a., nie mniej ważne niż długość terminu przedawnienia jest ustalenie momentu początkowego i końcowego jego biegu, a w szczególności zidentyfikowanie zdarzeń prawnych stanowiących ich faktory. Z treści art. 189g § 1 k.p.a. wynika, że zdarzeniami prawnymi, z zaistnieniem których wiązać należy rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, są dwa alternatywnie przez ustawodawcę oznaczone momenty:
a) dzień naruszenia prawa,
b) dzień wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Przy delikcie trwałym, tj. delikcie polegającym na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem, momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy, zatem bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od momentu ustania stanu niezgodnego z prawem".
Wyżej wskazane poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Ciągłe naruszenia prawa administracyjnego (delikt administracyjny o charakterze ciągłym) trwa od dnia, w którym prawo naruszono i wystąpił skutek w postaci sprzeczności zaistniałego stanu faktycznego ze stanem jaki powinien istnieć, jeżeli do naruszenia prawa by nie doszło, do dnia w którym skutek ten ustał tj. stan faktyczny zgodny jest ze stanem pożądanym przez porządek prawny, lub dnia w którym właściwy organ wydał decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej w trybie art. 28 ust 1 lub ust 2 ustawy.
W przedmiotowej sprawie, czyn będący deliktem administracyjnym miał charakter ciągły. Polegał na sukcesywnym wydobywaniu kopalin metodą odkrywkową z terenu działki nr [...], co stanowiło wyłączenie tego obszaru z produkcji rolnej. W ocenie sądu, stan ten nie ustał po zakończeniu eksploatacji złoża. Grunt ten bowiem w dalszym ciągu pozostawał, jako teren poeksploatacyjny, wyłączony z produkcji rolnej a zakończenie jego rekultywacji nastąpiło dopiero w 2024 r. Nadmienić przy tym należny, że rekultywacja nie polegała na przywróceniu terenu działki jej rolniczego charakteru. Jak wynika bowiem z wniosku o wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, oraz decyzji z dnia 27 stycznia 2025 r. o uznaniu rekultywacji za zakończoną, rekultywacja terenu tej działki polegała na przeznaczeniu tego terenu jako obszaru śródlądowego rybactwa basenowego oraz obrzeży użytków zielonych. Zwraca na to uwagę organ pierwszej instancji wskazując, że "wykonano zbiornik wodny, zaliczany zgodnie z ewidencja gruntów i budynków do gruntów pod stawami oznaczonych symbolem Wrs-RIIIa, a tym samym nie został przywrócony grunt rolny oznaczony symbolem RIIIa".
Uznać zatem należy, że przedmiotowy teren (część działki nr [...]) został niezgodnie z prawem trwale wyłączony z produkcji rolnej, a czas jego nierolniczego wykorzystania (delikt administracyjny) trwał od dnia rozpoczęcia eksploatacji złoża, do dnia wydania decyzji o wyłączeniu tego terenu z produkcji rolnej. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczął się zatem. Skutki naruszenia prawa (wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez decyzji wyłączającej) trwały bowiem w czasie eksploatacji kruszywa, przez okres rekultywacji terenu poeksploatacyjnego, a także po zakończeniu tej rekultywacji (grunt nie odzyskał rolniczego charakteru), do czasu wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Podkreślić na koniec należy, że kwestia nałożenia kary za delikt administracyjny (podwyższonej opłaty) oraz czas, w jakim sprawca tego deliktu, naruszenia się dopuszcza są oderwane od kwestii zawinienia. Czas rekultywacji gruntu oraz okres po jej zakończeniu były zatem także czasem jego wyłączenia z produkcji rolnej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2025 r. I OSK 2178/21 " Art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje materialną odpowiedzialność sprawcy niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów. Jest to odpowiedzialność za sam skutek w postaci niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów z produkcji i jest ona oderwana od winy. Odpowiedzialność ta powstaje zawsze w sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie". W ocenie sądu, kara za delikt administracyjny wymierzona skarżącej w niniejszym postępowaniu nie uległa przedawnieniu albowiem bieg przedawnienia się nie rozpoczął, niezależnie od winy skarżącej.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.