II SA/Kr 857/25

II SA/Kr 857/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48 , art 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję nr 239/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 maja 2025 r. znak WOB.7721.428.2024.KJAS w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 października 2024 r. znak: ROIK I.5160.239.2022.SBE, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 oraz art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. w zw. z art. 25 i 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nakazał M. P. inwestorowi i współwłaścicielowi nieruchomości stanowiącej działki nr [...] obręb [...] przy ul. S. w K. rozbiórkę nadbudowy części budynku garażu - oficyny o powierzchni 30,34 m2 i wysokości od 0,70 m do 0,90 m ze spadkiem w kierunku oficyny prawej bocznej - usytuowanej na działce nr [...], obręb [...] przy ul. S. w K., pomiędzy oficyną boczną lewą i oficyną prawą boczną, zlokalizowanej w granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...], obręb [...], wykonanej bez decyzji pozwoleniu na budowę.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor M. P..
Decyzją z dnia 12 maja 2025 r. znak: WOB.7721.428.2024.KJAS, działając na podstawie art. 38 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji stanowi działka nr [...] obręb [...] przy ul. S. w K., która pozostaje współwłasnością spółki K. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz M. P., który jest inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. W toku postępowania odwoławczego T. G. oraz M. G. utracili tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym utracili również status stron w niniejszym postępowaniu.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471) - tj. przed 19 września 2020r. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Z wykładni ww. przepisów wynika, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. W konsekwencji wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej prowadzenia robót budowlanych związanych z nadbudowa części budynku garażu - oficyny usytuowanej na działce nr [...], obręb [...] przy ul. S. w K. winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji – była, zdaniem MWINB, prawidłowa.
Organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 48 Pr.bud. sprzed nowelizacji. W nawiązaniu do tego organ wskazał, że M. P. dokonał w 2013 roku nadbudowy części budynku garażu oficyny o powierzchni 30,34 m2 i wysokości od 0,70 m do 0,90 m ze spadkiem w kierunku oficyny prawej bocznej. Powyższe ustalenia nie są kwestionowane przez strony postępowania, ani nie budzą wątpliwości organu odwoławczego.
Dalej organ przypomniał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa nadbudowa budynku części budynku garażu - oficyny o powierzchni 30,34 m2 i wysokości od 0,70 m do 0,90 m nie mieściła się w tym wyliczeniu w dacie prowadzenia robót budowlanych. W tej kwestii MWINB podzielił ustalenia faktyczne organu powiatowego. Zdaniem MWINB stwierdzenie zaistnienia samowoli budowlanej na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości. Wątpliwości nie budzi również fakt że legalizacja przedmiotowej nadbudowy była możliwa, a więc nie zachodziły okoliczności uzasadniające nakazanie rozbiórki na wstępnym etapie procedury legalizacyjnej. W związku z powyższym PINB prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną, wydając postanowienie z dnia 5 marca 2014r. znak: ROiK I.5160.56.2013.MMI, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Na tym etapie znajdował zastosowanie art. 49 ust. 1 Pr. nud. sprzed nowelizacji.
Jak wskazał organ odwoławczy, przedmiotem weryfikacji tego organu pozostawała ocena ustaleń PINB, zgodnie z którymi skarżący nie uzupełnił braków w dokumentacji legalizacyjnej. I tak wskazać należy, iż do dnia wydania skarżonej decyzji, jak i niniejszej decyzji organu odwoławczego. P. M. P. nie uzupełnił braków wyszczególnionych w treści postanowienia PINB nr 687/2020 z dnia 23 czerwca 2020r. znak: ROIK
Od ww. postanowienia PINB nie przysługiwało stronom prawo złożenia zażalenia, w związku z czym organ odwoławczy postanowieniem nr 235/2023 z dnia 28 marca 2023r. znak: WOB.7722.165.2020.NOGI na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Niezależnie od faktu, że skarżący nie kwestionuje w treści odwołania od decyzji kwestii wskazanych przez PINB dot. uzupełnienia dokumentacji legalizacyjnej, MWINB dokonał analizy ww. postanowienia PINB nr 687/2020 z dnia 23 czerwca 2020 r. znak: ROIK I.5160.56.2013.MMI i doszedł do wniosku, że zawierało ono wszelkie niezbędne uzupełnienia dokumentacji projektowej.
Zdaniem MWINB organ powiatowy prawidłowo określił konieczne do uzupełnienia elementy przedłożonej przez inwestora dokumentacji jako:
1. Zagospodarowanie terenu z oznaczeniem: wejść, wyjazdu, dojść, liczbę kondygnacji, infrastrukturą techniczną wraz z przyłączami, wymiarami, rzędnymi obiektu odległościami obiektu od innych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu i od granic z działkami sąsiednimi.
2. Uzgodnienie rzeczoznawcy ds. BHP, p.poż, sanitarnohigienicznych, w zależności od zamierzonej funkcji ww. obiektu (należy podać funkcję).
3. Spis treści w projekcie zamiennym.
4. Czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego realizację przedmiotowej nadbudowy budynku garażu oficyny — warsztatu mechaniki pojazdowej na dz. nr [...], Obr. [...] przy ul. S. w K., sporządzonego zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) wraz z opiniami, uzgodnieniami w tym pozwoleniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień wykonania projektu.
5. Informację o sporządzeniu planu BIOZ.
6. Prawidłowo określić kategorię budynku.
7. Określenie spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz użytkowania.
8. Oświadczenie , złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (zgoda wszystkich współwłaścicieli),
9. Legendę na rzutach budynku (opisu pomieszczeń wraz z powierzchnią użytkową).
10. Projekt zamienny powinien być sprawdzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane bez ograniczeń.
11. Wskazanie w opisie i na rysunkach robót budowlanych do wykonania.
Zdaniem MWINB, mając na uwadze fakt, że inwestor nie uzupełnił wskazanych powyżej braków w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej, organ powiatowy miał uzasadnione podstawy wydania skarżonej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, ponieważ taki nakaz wynika z treści przepisu art. 49 ust. 3 Pr. bud sprzed nowelizacji.
Nakaz rozbiórki obiektu, jak wskazał organ, może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Jednakże po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, że legalizacja pozostaje możliwa, dalsze kontynuowanie procedury legalizacyjnej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Takie stanowisko MWINB popiera interpretacją przepisów prawa budowlanego zaczerpniętą z orzecznictwa: "legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Strona może skorzystać z możliwości legalizacji, ale jest to tylko jej uprawnienie. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 226/19).
Mając na względzie ww. stanowisko judykatury, MWINB stwierdził, że przychyla się do linii orzeczniczej wskazującej na stosowanie nakazu rozbiórki tylko w przypadku braku możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego. Zauważono, iż wskazane postanowienie PINB z dnia 23 czerwca 2020r. pozostało bez odpowiedzi ze strony zobowiązanego zarówno do dnia wydania skarżonej decyzji przez organ powiatowy, jak i do dnia wydania niniejszej decyzji organu odwoławczego. W tym miejscu należy więc podnieść, że po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Reasumując należy wskazać, iż zobowiązany nie wykazał choćby minimalnej woli uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych od czerwca 2020 roku. Taka bezczynność zobowiązanego musi prowadzić do nałożenia nakazu rozbiórki w myśl przepisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Odpowiadając na zarzuty dotyczące zbyt krótkiego terminu wyznaczonego przez PINB, jak i trwającej w dacie wydania ww. postanowienia PINB pandemii COVID-19; MWINB wskazał, że ww. argumenty pozostają bez wpływu na fakt, że żądane uzupełnione dokumenty nie zostały przez inwestora przedłożone nawet do dnia wydania niniejszej decyzji organu odwoławczego. Nieracjonalnym w ocenie organu odwoławczego jest odnoszenie się do okoliczności istniejących w roku 2020 i 2021, skoro do dnia wydania niniejszej decyzji strona nie podjęła choćby próby przedłożenia żądanej dokumentacji. Wskazać również należy, iż zwrócenie się o wydłużenie terminu po otrzymaniu zawiadomienia PINB o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego należało uznać za spóźnione. Jednakże niezależnie od tego, że PINB nie przychylił się do wniosku inwestora, należy dodać, iż od wydania decyzji PINB do dnia wydania niniejszej decyzji organu odwoławczego inwestor również nie podjął żadnych kroków celem uzupełnienia przedmiotowej dokumentacji legalizacyjnej, poprzestając wyłącznie na słownych deklaracjach woli legalizacji przedmiotowej nadbudowy. Podniesiono, że przepisy odnoszące się do procedury legalizacyjnej nie przewidują obowiązku wyznaczania przez organ nowego terminu do przedłożenia wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr. bud. dokumentów po jego bezskutecznym upływie. Nie można przy tym oczekiwać od organu, aby dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej. Organ winien kierować się w pierwszym rzędzie zakresem nałożonych obowiązków, ale nie może pomijać interesów pozostałych stron postępowania administracyjnego, jak i jego dotychczasowego przebiegu. Podkreślono również, że postępowanie legalizacyjne (jak każde inne postępowanie) winno być prowadzone z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki (art. 12 Kpa) oraz winno uwzględniać warunki techniczno - organizacyjne wykonania obowiązków. W ocenie MWINB, wyznaczony przez organ I instancji termin, w tym również oczekiwanie na przedłożenie dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 Pr. bud. zapewniły zobowiązanym realną możliwość spełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem. Nie jest bowiem możliwe oczekiwanie w nieskończoność na przedłożenie dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych, a same działania podejmowane przez inwestora nie mogą być działaniami pozornymi, mającymi na celu przedłużanie postępowania.
MWINB stwierdził przy tym, że M. P. zasadnie został uznany zobowiązanym na gruncie niniejszej sprawy ze względu na treść art. 52 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ustawodawca przewidział zatem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy. Wybór adresata zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy. Organ odwoławczy podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że w pierwszej kolejności adresatem decyzji winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, w której na inwestora nie można nałożyć obowiązku, decyzje należy skierować do właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2622/15). Niewątpliwie, jeżeli inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, tym samym ten podmiot winien również usunąć skutki owej samowoli. W świetle powyższego, w realiach niniejszej sprawy prawidłowo nałożono obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego na inwestora - M. P., który pozostaje jednocześnie współwłaścicielem przedmiotowej działki, w związku z czym posiada prawne możliwości wykonania obowiązku nałożonego skarżoną decyzją PINB, a więc został prawidłowo zobowiązany decyzją wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji.
Odnosząc się do zarzutu braku precyzyjnego określenia nakazu MWINB wskazał, iż rozbiórce podlega cała nabudowana część budynku garażu - oficyny o powierzchni 30,34 m2 i wysokości od 0,70 m do 0,90 m ze spadkiem w kierunku oficyny prawej bocznej - usytuowanej na działce nr [...], obręb [...] przy ul. S. w K., pomiędzy oficyną boczną lewą i oficyną prawą boczną, zlokalizowanej w granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...], obręb [...] Powyższy opis zawarty w wyrzeczeniu skarżonej decyzji w sposób wyczerpujący i precyzyjny opisuje zakres nałożonego na inwestora obowiązku.
W odniesieniu do zarzutu braku zawieszenia przez PINB postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, MWINB wyjaśnił, że pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017r., sygn. akt II OSK 1817/16, LEX nr 2308627: "Pod pojęciem «zagadnienia wstępnego» rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym". MWINB wskazał, że toczące się postępowanie sądowe pod sygn. akt [...] dotyczące zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. S. w K. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu. Bez rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest możliwe wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, gdyż zaistniały przesłanki ustawowe do wydania skarżonej decyzji.
Wskazano również, że ewentualny brak posiadania przez M. P. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostaje o tyle bez wpływu na treść niniejszej decyzji, że przyczyną wydania nakazu rozbiórki jest brak przedłożenia uzupełnionej dokumentacji legalizacyjnej. Zobowiązany pozostaje współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym miał możliwość przygotowania i przedłożenia wskazanej dokumentacji, a spory cywilnoprawne w zakresie zniesienia współwłasności pozostają poza przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Podobnie brak winy związanej z bezczynnością przy uzupełnianiu dokumentacji legalizacyjnej pozostaje, zdaniem organu odwoławczego bez wpływu na niniejsze postępowanie, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się do pojęcia winy, a jedynie do weryfikacji przez organ faktu, czy zobowiązany przedłożył żądaną dokumentację.
Na powyższą decyzję M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego,
a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, poprzez narzucenie skarżącemu wymagań, które nie odnoszą się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce nadbudowy części garażu-oficyny
- 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na jej wynik, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ II instancji, że PINB określił w sposób precyzyjny zakres nałożonego na inwestora obowiązku,
- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
- art 48 ust. 3 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i bezzasadne nakazanie inwestorowi rozbiórkę nadbudowy części budynku-oficyny o pow. 30,34 m2 i wysokości od 0,70 m do 0,90 ze spadkiem w kierunku oficyny prawej bocznej pomimo wystąpienia przeszkód niezależnych od inwestora,
- art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (wówczas obowiązujący) poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne uznanie, iż nieracjonalnym w ocenie organu odwoławczego jest odnoszenie się do okoliczności istniejących w roku 2020 czy 2021.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania K. sp. z o.o. z siedzibą w K., która wniosła o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się bezzasadna.
Przedmiot skargi stanowi decyzja nr 23/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 12 maja 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 31 października 2024 r., którą nakazano skarżącemu M. P. rozbiórkę nadbudowy części budynku garażu – oficyny o powierzchni 30,34 m2 i wysokości od 0,70 m do 0,90 m ze spadkiem w kierunku oficyny prawej bocznej - usytuowanej na działce nr [...], obręb [...] przy ul. S. w K., pomiędzy oficyną boczną lewą i oficyną prawą boczną, zlokalizowanej w granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...], obręb [...], wykonanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podstawę prawną decyzji stanowią przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2025 r. poz. 418, dalej: P.b.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471). Zgodnie z art. 25 tej ustawy: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".
Zgodnie z art. 48 P.b. sprzed nowelizacji:
"1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona."
Natomiast stosownie do art. 49 P.b. sprzed nowelizacji:
"1. Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie ", (...)
3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1."
W przedmiotowej sprawie postanowieniem z 23 czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor wezwał inwestora – obecnego skarżącego – o uzupełnienie i usunięcie nieprawidłowości występujących w przedłożonej do PINB dokumentacji pn. "Nadbudowa na części garażu" z kwietnia 2015 r. opracowanej przez mgr. inż. arch. P. C.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na wadliwość tej dokumentacji i sprecyzowano zakres niezbędnych uzupełnień. Bezspornie skarżący nie przedłożył wymaganej dokumentacji do dnia wydania zaskarżonej decyzji.
Jak słusznie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2024 r., II SA/Kr 685/23, którym oddalono skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 28 marca 2023 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie, organ I Instancji powinien był wydać w tej sprawie postanowienie na podstawie art. 49 ust. 3 P.b., tymczasem w podstawie prawnej wskazał art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b. WSA w Krakowie wskazał jednak przy tym, że "powołanie w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji niewłaściwego przepisu nie jest równoznaczne z brakiem podstawy prawnej do jego wydania i ostatecznie nie wpływa na treść obowiązku nałożonego na skarżącego. Postanowienie PINB z 23 czerwca 2020 r. dotyczy bowiem wezwania do usunięcia nieprawidłowości i dokonania uzupełnień w przedłożonym w toku procedury legalizacyjnej projekcie budowlanym zamiennym." Ponadto, w przywołanym wyroku wskazano słusznie, że chociaż strony nie mogą kwestionować treści postanowieniu, to uprawnienie do kwestionowania tych postanowień wynika z art. 142 k.p.a., zgodnie z którym "postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji".
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, że sformułowane postanowienie trafnie wskazuje konieczne uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej, podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego, że nie jest ona kompletna. Dostrzeżone braki dotyczą kwestii o charakterze pierwszorzędnym, jak np. brak rysunku zagospodarowania terenu. Już sam przedmiot robót określony został w dokumentacji nieprawidłowo jako "nadbudowa budynku garażowego", podczas gdy konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia tego obiektu jako warsztatu mechaniki samochodowej. Na niekompletność projektu wskazuje również przedłożona wraz ze skargą Opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej z 14 października 2023 r., której autor wskazuje, że "przedmiotowy obiekt poddany nadbudowie jest częścią oficyny, w której działa warsztat mechaniki pojazdowej (auto serwis, serwis opon, itp.) i stanowi on część tego warsztatu, wobec czego nie jest garażem w rozumieniu § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...)". Z faktu tego autor opinii wywodzi wniosek o tym, że budynek o kategorii ZL III (jakim w jego ocenie jest sporny budynek) nie wymagał uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i nie wymaga ich obecnie. Rzecz w tym jednak, że przedmiotowym postanowieniem organ powiatowy wzywał do określenia kategorii obiektu (vide: punkt 6 postanowienia z 23 czerwca 2020 r.). Trzeba mieć także na względzie, że postanowienie odnosi się do dokumentacji niekompletnej, pozbawionej istotnych informacji i dokumentów. Nie można wykluczyć sytuacji, że po przedłożeniu kompletnego projektu, zawierającego wszystkie wymagane elementy i informacje, okazałoby się, że nie wszystkie wymagania sformułowane przez organ były konieczne dla przedmiotowego obiektu. Taka konkluzja byłaby jednak możliwa jedynie po zrealizowaniu wezwania organu.
Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że termin wykonania postanowienia z 23 czerwca 2020 r. został wyznaczony prawidłowo. Wezwanie to nie zostało zrealizowane w terminie. Co jednak istotne w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę dopiero 31 października 2024 r. Wcześniej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 26 lipca 2024r. zawiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 30 dni, a M. P. w piśmie z 16 września 2024 r. wskazał, że zobowiązuje się do uzupełnienia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji. Faktycznie zatem skarżący miał możliwość przedłożenia prawidłowej dokumentacji projektowej do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie, co nastąpiło obecnie zaskarżoną decyzją Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną 12 maja 2025 r.
Już z tej przyczyny podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w istocie nie ma obecnie znaczenia zarzut naruszenia art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób, uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020 r. poz. 875) zmieniającą ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Wskazane w skardze "zniesienie sankcji" za przekroczenie terminów procesowych nie oznacza, że obecnie nie może być wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, w której czynności procesowe podejmowane były w stanie epidemii, czy późniejszego zagrożenia epidemicznego.
W konsekwencji organy orzekające w tej sprawie prawidłowo przyjęły, że istnieje w okolicznościach sprawy konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. sprzed nowelizacji , wobec nieuzupełnienia braków dokumentacji legalizacyjnej w terminie. Co prawda, zbyt daleko idzie wypowiedź organu odwoławczego, że skarżący nie wykazał choćby minimalnej woli uzupełnienia dokumentów od czerwca 2020 roku, skoro skarżący sygnalizował problemy z pozyskaniem do współpracy architekta, który podjąłby się sporządzenia projektu zamiennego. To jednak nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego mogły w tej sprawie nie wydać decyzji, zwłaszcza, że - z jednej strony nie było podstaw do zawieszenia postępowania, a z drugiej – nowy współwłaściciel nieruchomości K. sp. z o.o. w K. wyraził jednoznaczne stanowisko co do braku zgody na wykonanie spornych robót.
Prawidłowo ustalono zatem w sprawie stan faktyczny i oceniono zgromadzony materiał dowodowy, realizując należycie wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji właściwie przedstawia motywy rozstrzygnięcia, po myśli art. 107 § 3 k.p.a. i wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Prawidłowo wreszcie zinterpretowano i zastosowano normy prawa materialnego.
Niezasadne okazały się w konsekwencji zarzuty skargi. Niezasadny okazał się w szczególności zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i sformułowanie ww. postanowienia z 23 czerwca 2020 r. w sposób nieuwzględniający okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu, przywołana w skardze opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazuje nie tyle na brak uwzględnienia okoliczności tego przypadku, co rzeczywiście potwierdza nieprawidłowość i niekompletność przedłożonej dokumentacji projektowej. Niezrozumiały jest zarzut dotyczący rzekomego przerzucenia na skarżącego odpowiedzialności za przygotowanie projektu obarczonego błędami. Sąd nie dopatruje się w okolicznościach sprawy żadnej sprzeczności działań organu z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a., ani z zasadą prawdy materialnej wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, to na inwestorze, względnie właścicielu nieruchomości (vide: art. 52 P.b.) ciąży obowiązek wykazania zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem, co przekłada się na obowiązek przedstawienia dokumentacji uzasadniającej legalizację.
Zdaniem Sądu nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego (art. 48 ust. 2 P.b.) powiązany z treścią rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę wykonanych robót budowlanych. Zakres nałożonego obowiązku jest jasny i określa precyzyjnie roboty budowlane, które należy wykonać, a które wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera również pouczenia co do sposobu wykonania robót budowlanych.
W tych okolicznościach sprawy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak też Sąd orzekł w sentencji wyroku.