II SA/KR 856/25

II SA/Kr 856/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Jacek Bursa
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 53 a  ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Ż., S. Ż. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 maja 2025 r. nr 459/2025 znak: WOB.7722.45.2025.MULE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie postanowieniem z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 60/2025 działając na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. omówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie muru oporowego pomiędzy działkami nr [...] w miejscowości Z., gmina I. – W. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzono z urzędu czynności kontrolne w związku z pismem M. Ż. oraz S. Ż. dotyczącym muru oporowego pomiędzy działkami [...]. Pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. organ poinformował o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i nie zakwalifikowaniu obiektu jako mur oporowego m.in. z uwagi na jego gabaryty i braku funkcji oporowej. W stosunku do ustaleń z kontroli w grudniu 2023 r. (protokół nr [...]) aktualnie stwierdzono, że dodatkowo po stronie działki [...], wzdłuż murku został wykonany rów. W aktach sprawy znajduje się fragment dokumentacji pozwolenia na budowę wydanego dla działki [...] i na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu brak wrysowanego rowu wzdłuż murku, jedynie wrysowano obniżenie terenu w okolicach budynku mieszkalnego na rysunku elewacji. PINB zakwalifikował obiekt jako fundament ogrodzenia. Ponieważ ogrodzenia poniżej 2,20 m nie wymagają zgłoszenia robót ani tym bardziej pozwolenia na budowę. W związku z powyższym nie uznano przedmiotowego murku za obiekt nielegalny.
Na to postanowienie M. Ż. i S. Ż. wnieśli zażalenie.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r. nr 459/2025 znak: WOB.7722.45.2025.MULE utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, a wynika ona z wyrażonej w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane zasady wszczynania z urzędu postępowań uregulowanych w rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane. Rozdział 5b w ustawie Prawo budowlane zatytułowany został: postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Znajdujący się w tym rozdziale art. 53a ustawy Prawo budowlane stanowi: postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." Przepis ten został dodany do ustawy Prawo budowlane na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy nowelizującej wskazano: "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek". W wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2175/21, Lex nr 3361073, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że dodanie tego przepisu przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne dotyczące naruszeń ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego (np. samowoli budowlanej) wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek (wyjątek jest wprost wskazany przez ustawodawcę w odniesieniu do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z którego żądaniem wszczęcia może wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem ustawy). Stąd też literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Taka intencja legia również u podstaw wprowadzenia przepisu do ustawy. (...) Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji." W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa, wykładnia art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy z rozdziału 5b ustawy Prawo budowlane wszczynane są wyłączenie z urzędu, a nie na wniosek strony. Dodatkowo organ wyjaśnił, że art. 61a K.p.a. odwołuje się wprost do art. 61 § 1 K.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten powinien więc być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, ale również regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane. Należy więc przyjąć, że art. 53a ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis (norma bardziej szczegółowa) w stosunku do reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a., a to oznacza, że w tym zestawieniu art. 53a ustawy Prawo budowlane ma pierwszeństwo. Jeżeli znowelizowane przepisy ustawy Prawo budowlane określają, iż postępowania administracyjne prowadzone w trybie legalizacyjnym (art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane) i w trybie naprawczym (art. 50-51 ustawy Prawo budowlane) wszczynane są z urzędu, to oznacza to, że PINB nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek M. Ż. i S. Ż.. W przedmiotowej sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. Do takich "innych uzasadnionych przyczyn" należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. niedopuszczalność wszczęcia postępowania na wniosek strony. W wyroku z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt: II OSK 2058/23, Lex nr 3793970, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dopuszczalna jest nieco szersza wykładnia przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 k.p.a.: "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" i objęcie nią sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego z jednej strony nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a zarazem daje wyraz temu, że ze względu na obowiązywanie art. 53a ust. 1 (czy art. 72a) P.b. nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. (...) Odmowa wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, wobec stanowczego żądania zainteresowanego podmiotu, nie niweczy wszakże sensu art. 53a ust. 1 (art. 72a) P.b., a wręcz poniekąd z nim koresponduje. Jest to bowiem formalny wyraz tego, że organ nie może z powodów prawnych ("z innych uzasadnionych przyczyn") prowadzić postępowania na wniosek". W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie miał wątpliwości, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania mogło być wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. ze względu na treść art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który wyłącza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania na wniosek. W ocenie organu również realia niniejszej sprawy, w której złożony został wniosek z dnia 18 listopada 2024 r., uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. ze względu na to, że w sprawie będącej przedmiotem wniosku postępowanie nie mogłoby zostać wszczęte na wniosek strony. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że w dniu 10 stycznia 2025 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę na działkach nr ewid.[...] i [...] w miejscowości Z., jednak kontroli tej nie można uznać za czynność dokonaną w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego". Z przepisem tym bezpośrednio związany jest art. 81a ustawy Prawo budowlane, który określa uprawnienia i obowiązki organu związane z prowadzeniem kontroli. Art. 81a ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi: "Organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu: 1) do obiektu budowlanego, 2) na teren a) budowy, b) zakładu pracy". Powołane wyżej przepisy w swej istocie są szczególnym uregulowaniem dotyczącym przeprowadzenia kontroli. Stanowią samodzielną podstawę prawną dokonywania czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 września 2007 r., II SA/Ol 363/07 (LEX nr 376749) wyraził podzielany przez tut. Organ pogląd: "Z treści art. 81 a ust. L ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 póz. 1118 ze zm.) wynika, że stanowi on bezpośrednią podstawę prawną do przeprowadzenia przez uprawnione organy czynności inspekcyjno-kontrolnych. Czynności te nie są jednak oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a., natomiast do sporządzenia protokołu mają zastosowanie przepisy art. 67-72 k.p.a.". Z powyższego wnioskuje się, że skoro kontrola taka nie stanowi oględzin w rozumieniu art. 85 K.p.a., to nie ma zastosowania również art. 79 § 1 K.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej siedem dni przed terminem. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują na to, że kontrola przeprowadzona przez pracowników powiatowego inspektoratu w dniu 10 stycznia 2025 r. to nie były oględziny, ale czynności podjęte w trybie art. 81a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. Ż. i S. Ż. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zweryfikowania czy obiekt, którego dotyczyło podanie skarżących stanowi mur oporowy wybudowany bez wymagane prawem uprzedniego pozwolenia na budowę,
2/ art. 61 § 2 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 Prawo budowlane poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo, iż organy nie zweryfikowały w ogóle czy ziściły się przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, pomimo, iż otrzymały prywatną opinię techniczną świadczącą o samowolnym wzniesieniu muru oporowego, co stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z urzędu;
3/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo, iż zostało ona wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie;
4/ art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, która zobowiązuje organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, co zostało zaniechane przez organ II instancji w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
5/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na bezpodstawnym pominięciu dowodu w postaci oceny technicznej sporządzonej przez mgr. inż. Z. G., uprawnionego do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjnej w zakresie, w jakim stwierdza ona, że przedmiotowa budowla pełni funkcję muru oporowego.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżących, dotyczącego oceny legalności wykonania muru oporowego pomiędzy działkami nr [...] w miejscowości Z.. Odmawiając wszczęcia postępowania organ powołał się na zasadę oficjalności tego typu postępowań (wszczynane są wyłącznie z urzędu a nie na wniosek) oraz wskazał, że przedmiotowy obiekt kwalifikuje jako fundament ogrodzenia a nie mur oporowy a jego stan techniczny nie stwarza zagrożenia. W ocenie sądu skarżone postanowienie ma umocowanie w obowiązującym prawie.
Zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. (dalej; k.p.a.), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Drugą przesłanką, o której mowa w wyżej wskazanym przepisie, jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym lub w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA).
Zgodnie z art 53a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. W związku z rozbieżnością, jaka w związku z wejściem w życie tego przepisu (od 19 września 2020 r.) pojawiła się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w dnia 8 września 2025 r. II OPS 2/25 podjął uchwałę o następującej treści:
1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu.
2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że użycie przez ustawodawcę sformułowania, że wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego następuje z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Na gruncie tych przepisów nie jest możliwe łączenie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Zainicjowanie postępowania w tych sprawach następuje więc niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Tak samo w sytuacji odwrotnej, jeśli przepis materialnoprawny stanowi o wszczęciu postępowania tylko na wniosek, to nie jest możliwe wszczęcie postępowania z urzędu, z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z art. 61 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym co już zasygnalizowano, założeniem nowelizacji Prawa budowlanego było doprowadzenie do usunięcia dotychczasowych rozbieżności w odniesieniu do formy wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a dodanie do ustawy art. 53a ust. 1 i art. 72a miało ostatecznie rozwiać wątpliwości (według terminologii projektodawcy - "przesądzić"), że postępowania administracyjne w sprawach rodzajowo w nich określonych inicjowane są tylko na zasadzie oficjalności. Sens i znaczenie art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, stosując pozajęzykowe dyrektywy, nie dają podstaw do odmiennego rozumienia tych przepisów niż wynikające z wniosków płynących z wykładni literalnej. Nie sposób upatrywać dopuszczalności wszczęcia postępowania w tych sprawach także w oparciu o zasadę skargowości w tym, że ustawodawca określając, że wszczęcie postępowania następuje z urzędu, nie posłużył się dodatkowo wyrażeniem "wyłącznie". (...). Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Jednostka nie jest pozbawiona możliwości złożenia środka przeciwdziałającego brakowi reakcji lub opieszałości organu nadzoru budowlanego. Dodać trzeba, że oprócz trybu administracyjnego istnieje także możliwość uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym (...). Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Uwzględniając wcześniejsze uwagi podkreślić jednak trzeba, że gdy do organu nadzoru budowanego w sprawach określonych w art. 53 ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego wpłynie żądanie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego z powołaniem się na własny interes prawny osoby wnoszącej to żądanie, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Udzielając odpowiedzi na drugie pytanie należy więc wyjaśnić, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W kontekście poczynionych rozważań należy również stwierdzić, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r.s. 292).
Zgodnie z art 187 § 1 P.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Z kolei przepis art 269 § 1 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
Jak podkreśla się w orzecznictwie (Woś Tadeus, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI) określone w art. 269 zasady zachowania się sądów (zarówno wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i NSA) w przypadku, gdy nie podzielają one stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, uzasadniają pogląd, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187. Żaden inny sąd administracyjny (zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i NSA, i to niezależnie od tego, w jakim składzie orzekają) nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264–268 (tak też NSA w wyrokach: z dnia 4 grudnia 2008 r., II FSK 1284/07, LEX nr 529204, i z dnia 26 lutego 2009 r., I FSK 1379/08, LEX nr 519294). W związku z tym należy ocenić, że również w odniesieniu do uchwał podejmowanych w konkretnych sprawach ze względu na przewidziany w art. 269 tryb odstąpienia od stanowiska wyrażonego w takiej uchwale (dotyczący na równi zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i konkretnych) zasadne są zastrzeżenia, jakie w odniesieniu do uchwał abstrakcyjnych budzi takie rozwiązanie z punktu widzenia konstytucyjnej zasady podległości sędziów tylko Konstytucji RP i ustawom (por. komentarz do art. 264, uwaga 9). Oznacza to, że nierespektowanie przez jakikolwiek skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego lub NSA wykładni dokonanej w uchwale tego sądu (abstrakcyjnej lub konkretnej) przez przyjęcie w innej sprawie odmiennego rozumienia określonego przepisu z jednoczesnym zignorowaniem trybu postępowania określonego w art. 269 nie może uzasadniać formalnego zarzutu naruszenia przedmiotowej uchwały NSA, ponieważ uchwała taka formalnie nie wiąże w tej sprawie. Zarzut może natomiast dotyczyć naruszenia przepisów o postępowaniu, a mianowicie naruszenia trybu postępowania określonego w art. 269, co w odniesieniu do orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej od orzeczenia tego sądu nierespektującego poglądu prawnego zawartego w formalnie niewiążącej uchwale NSA.
Odnosząc, wyżej zaprezentowane poglądy prawne, do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uznać należy skargę za bezzasadną. Skarżący wnosili o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności i stanu technicznego muru oporowego pomiędzy działkami nr [...] w miejscowości Z.. Organ podjął czynności wyjaśniające, informując o ich wynikach wnioskodawców w trybie skargowym (pismo z dnia 25 stycznia 2024 r.). W ocenie organu, obiekt ten należy zakwalifikować jako fragment ogrodzenie nie wymagające pozwolenia na budowę oraz nie objęte wymogiem dokonania zgłoszenia a jego stan techniczny nie stwarza zagrożenia. Jednocześnie, powołując się na zasadę oficjalności organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art 61a K.p.a. Pomimo, że (jak wynika z wyżej powołanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA) organ nie był zobowiązany wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to uznać należy że wydanie tego postanowienia, nie można w żadnym razie oceniać jako wadliwość postępowania. Wydanie tego postanowienia, można oceniać w kategoriach działań ponadstandardowych. Jak mowa w uchwale z dnia 8 września 2025 r. II OPS 2/25, organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tym niemniej jeżeli takie postanowienie wydaje z powołaniem się na zasadę oficjalności, oraz wskazując podmiotowi, który postępowanie takie próbował zainicjować, iż nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, w pełni odpowiada obowiązującym przepisom, w obowiązującej sąd rozpoznający niniejszą sprawę, interpretacji jaką przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 września 2025 r. II OPS 2/25.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.