II SA/KR 854/20

II SA/Kr 854/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 532/21 - Wyrok NSA z 2022-12-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu
oddalono skargę 1 skarżącego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w K.-J. oraz A. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. oddala skargę A. N.; III. zasądza od Wojewody na rzecz [...] S.A. w K.-J. kwotę 4.017,00 zł (cztery tysiące siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 854/20
Uzasadnienie
Starosta Tarnowski decyzją z dnia 27 listopada 2017r. nr [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 128 ust. 1 i 4, art.129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a,2 i 6 oraz art. 134 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami po rozpatrzeniu wniosku A. N. orzekł o:
1/ ustaleniu odszkodowania w wysokości 11 186 zł na rzecz A. N. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości Ś. gm. Pleśna, objętej księgą wieczystą nr [...], na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w Pleśnej z 3 marca 1979 r. znak: [...]
2/ zobowiązaniu Firma A , jako następcy prawnego firma B i właściciela linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Rzeszów -Tarnów, Tarnów - Krosno do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo na rzecz A. N. w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji;
3/ zobowiązaniu Firma A do przedłożenia Staroście Tarnowskiemu dowodu zapłaty opisanego w pkt 1 odszkodowania celem dołączenia do akt administracyjnych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 3 marca 1979 r. wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Tarnowie z dnia 5 lutego 1979 r., Naczelnik Gminy Pleśna zezwolił firma B na wejście w teren, celem budowy linii elektroenergetycznej [...] kV. Wyżej opisana inwestycja miała być realizowana na terenie Gminy Pleśna m.in. w miejscowości Ś. na nieruchomości stanowiącej własność M. N. i M. N.. Budowa linii elektroenergetycznej została zakończona, a na działce nr [...] obr. Ś. zlokalizowana jest obecnie linia jednotorowa 400 kVTarnów - Krosno Iskrzynia. Na podstawie kw nr [...] ustalono, że w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy Pleśna, właścicielem działki nr [...] obr. Ś. gm. Pleśna był M. N. s. P. i W. oraz M. N. c. J. i S.. Z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że obecnie następcą prawnym firma B są Firma A . Zgodnie z KW nr [...] obecnie właścicielem nieruchomości położonej w Ś. gm. Pleśna, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] jest A. N.. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości będącym podstawą materialnoprawną decyzji Naczelnika Gminy Pleśna z dnia 3 marca 1978 r. organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem Naczelnika Gminy, zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów elektryczności oraz urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z analizy tego przepisu wynika, iż w okolicznościach w nim wskazanych dawał on możliwość ograniczenia prawa własności. Porównanie art. 35 ust. 1 ustawy oraz art. 124 ust. 1 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że są to przepisy tożsame w których ustawodawca uregulował ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa własności. Należy jednak zwrócić uwagę, iż art. 35 ustawy jak pozostałe przepisy tejże ustawy nie przewidywały możliwości ustalenia odszkodowania w przypadku gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego było niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty. Przepisy art. 35 i 36 przewidywały odszkodowanie za zniszczenia w naniesieniach roślinnych i budowalnych spowodowane działaniem określonym w art. 35 omawianej ustawy, lecz nie obejmowało ono rekompensaty z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Zdaniem organu pierwszej instancji podkreślenia wymaga fakt, że w niniejszej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości sensu stricto, a nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z posadowieniem urządzenia przesyłowego (sieć elektroenergetyczna). W związku z powyższym materialnoprawną podstawą niniejszej decyzji jest przepis art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. Zdaniem Starosty Tarnowskiego w niniejszej sprawie należy zastosować aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo tego iż sprawa dotyczy stanu faktycznego powstałego z przed daty wejścia w życie obowiązującej ustawy. Zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji, na działce nr [...] obręb Ś. wybudowano linie elektroenergetyczną 400/220 kV-jednotorową, na działce znajduje się słup wysokiego napięcia 400 kV typu Z52 o konstrukcji kratownicowej, posadowiony na fundamentach zalewowych. Według stanu na dzień ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przedmiotowa nieruchomość położona była w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Pleśna zatwierdzonego decyzją Naczelnika Powiatu w Tarnowie nr [...] z dnia 14 grudnia 1974. Zgodnie z ówczesnym planem miejscowym nieruchomość częściowo była położona w terenach zabudowy plombowej, wymiany substancji zabudowy uzupełniającej i możliwości przeprowadzenia remontów, natomiast w pozostałej części działka znajdowała się w terenach rolniczych. Obecnie działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie obszaru, który jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Pleśna zatwierdzonym uchwałą Nr XVII/120/08 Rady Gminy Pleśna z dnia 6 marca 2008 r., zgodnie z którą w przeważającej części położona jest w terenach gruntów rolnych i zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych oraz częściowo pasie o szerokości 6 metrów w terenach dróg zbiorczych (droga powiatowa relacji Nowodworze-Rzuchowa). Dodatkowo działka znajduje się w całości w pasie technicznym sieci infrastruktury technicznej napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia. Z ustaleń organu poczynionych na podstawie pisemnych wyjaśnień wnioskodawcy oraz fotogramatycznych zdjęć lotniczych wynika, że zarówno w dacie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jak i po zakończeniu prac budowlanych nieruchomość była użytkowana przez poprzednich właścicieli na cele rolnicze. Aktualnie wnioskodawca w podobny sposób użytkuje nieruchomość. Zważywszy na treść art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., organ pierwszej instancji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania rzeczoznawcy majątkowemu. Powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość szkód spowodowanych ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Określona przez biegłego wysokość odszkodowania odnosi się do jej stanu i przeznaczenia w planie miejscowym według daty ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem biegłego wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nastąpiło jej zmniejszenie wartości, ze względu na posadowienia urządzeń elektroenergetycznych. Poniesiona przez właściciela szkoda ma charakter trwały na skutek pogorszenia sposobu korzystania z nieruchomości. Biegły w operacie określił precyzyjnie powierzchnię gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, wynoszącą 386 m2 oraz powierzchnię pasa eksploatacyjnego wynoszącą 5100 m2 tj. obszar 35 m od osi linii wysokiego napięcia (łącznie obszar o szerokości 70 m). Powierzchnia pasa eksploatacyjnego została ustalono na podstawie wyjaśnień właściciela sieci elektroenergetycznej, dostępnej dokumentacji technicznej sieci, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu powierzchni działki i przedmiotu postępowania. Rzeczoznawca majątkowy określił jednostkową wartość gruntu na kwotę 18,11 zł za m2, przyjmując przeznaczenie gruntu według daty ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ustalając wartość gruntu biegły przyjął do analizy rynek gruntów niezabudowanych o przeznaczeniu mieszanym tj. w części pod zabudowę zagrodową i w części pod uprawy rolnicze. Przy obliczeniu wartości szkody biegły posłużył się tymczasową notą interpretacyjną. Łączna wartość odszkodowania zdaniem biegłego wynosi 11,186 zł. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika właściciela sieci elektroenergetycznej co do przyjętej przez biegłego powierzchni pasa eksploatacyjnego, organ podkreślił, że szerokość pasa (40 metrów), przekracza powierzchnię przedmiotowej nieruchomości. Nie oznacza to, że organ kwestionuje taką szerokość pasa technologicznego, jednakże wydaje się że jest to zarzut bezprzedmiotowy, bowiem biegły uznał, że całość działki nr [...] znajduje się w pasie technologicznym. Wobec czego, zarzut ten nie ma wpływu na określoną przez biegłego wysokość odszkodowania.
Od tej decyzji odwołanie wnieśli A. N. oraz Firma A domagając się jej uchylenia.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 maja 2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: DZ.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt.2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 27 listopada 2017r. nr [...] w całości oraz orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 12 186 zł na rzecz A. N. s. M. i M. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości Ś. gm. Pleśna, objętej księgą wieczystą nr [...], na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w Pleśnej z 3 marca 1979 r. znak: [...] Wojewoda zobowiązał spółkę Firma A jako następcy prawnego firma B i właściciela linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Rzeszów -Tarnów, Tarnów - Krosno, do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz A. N. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie orzeczonym w punkcie 3 decyzji Starosty Tarnowskiego z 27 listopada 2017 r. znak [...], dotyczącym zobowiązania Firma A do przedłożenia Staroście Tarnowskiemu dowodu wpłaty opisanego w pkt. 1 ww. decyzji odszkodowania celem dołączenia do akt administracyjnych uznając to za bezzasadne. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia ustalenia wypłaty odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z posadowieniem na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Ś. gmina Pleśna, objętej księgą wieczystą nr TRI [...] - linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, na rzecz A. N.. Zgodnie z art. 35 obowiązującej wówczas ustawy, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń spowodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w tej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. W myśl art. 36 powołanej ustawy, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w jej art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia.
Organ wskazał na stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ przyjął, że materialnoprawną podstawę do orzeczenia o odszkodowaniu stanowi przepis art. 128 ust 1 i 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Art. 129 ust. 5 u.g.n. przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej kompetencję do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, miedzy innymi w sytuacjach gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało na rzecz stron ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, pomimo ciążącego na organach w tym zakresie ustawowego obowiązku. Organ podkreślił, że gdy doszło do ograniczenia prawa własności przez Naczelnika Gminy w Pleśnej przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność M. N. i M. N. - na prawach wspólności ustawowej. Aktem notarialnym rep. A [...] z dnia 21 listopada 1995 r. A. N. stał się właścicielem m.in. działki nr [...] położonej w Ś. w związku z umową darowizny dokonana ww. aktem notarialnym przez M. i M. N.. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia rep. A [...] z 12 września 2017 r. spadek po zmarłym M. N. nabyli na podstawie ustawy: M. N., L. N., L. P. oraz A. N. – w udziałach po [...] części każdy. Ponadto umowami z 2 maja 2016 r. i 15 września 2017 r. pozostali spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości przenieśli na A. N. roszczenia o odszkodowanie przysługujące im stosownie do nabytych udziałów w spadku po M. N.. Tym samym za nietrafny należy uznać zarzut, że A. N. nie posiada legitymacji do ubiegania się o przedmiotowe odszkodowanie. W związku z zarzutami odwołania spółki Firma A organ podkreślił również, iż jakkolwiek roszczenie o odszkodowanie ma charakter majątkowy, to sprawa o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności nieruchomości (przez które należy rozumieć także ograniczenie tego prawa), jako zastrzeżona do załatwienia przez organy administracji publicznej w sformalizowanym postępowaniu, nie ulega przedawnieniu, bowiem brak w tym zakresie przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który przewidywałby taki skutek prawny. Organ powołał się na fakt, że z przepisów art. 36 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że trzyletni termin przedawnienia odnosił się tylko do roszczenia odszkodowawczego do odszkodowania "za straty w zasiewach, uprawach i plonach" a te kwestie nie są przedmiotem roszczenia. Organ dokonując analizy pod względem formalnym i rachunkowym operatu szacunkowego z 23 maja 2017 r. dostrzegł oczywistą pomyłkę rachunkową w końcowym wyliczeniu obniżenia wartości nieruchomości powstałego na skutek posadowienia na niej urządzenia. Mianowicie, zgodnie z wzorem zastosowanym przez rzeczoznawcę majątkowego - "0Wb = WrN + 0Sk + 0We" - odszkodowanie "Win" biegły wyliczył na kwotę 3 478,00 zł, natomiast odszkodowanie "0Sk" biegły wyliczył na kwotę 8 708,00 zł, zaś wartość Owe pominięto w obliczeniach - zatem suma powyższych kwot wynosi 12 186, 00 zł, a nie jak błędnie zsumował biegły 11 186,00 zł. Biegły bowiem omyłkowo do wzoru "0WB = Win + Osk" zamiast kwoty Win = 3 478, 00 zł wstawił wartość 2478,00 zł.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. N. zarzucając naruszenie:
1/ art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne przyjęcie elementów wpływających na obniżenie wartości nieruchomości i wskazanie w treści decyzji warunków ustalenia odszkodowania nie uwzgledniającego w pełni pozbawiania praw do nieruchomości dokonanego przedmiotową decyzją wywłaszczeniową i związanego z tym spadku jej wartości;
2/ art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w treści decyzji warunków ustalenia odszkodowania niebędącego słusznym odszkodowaniem ze względu na nie uwzględnienie pełni pozbawienia praw do nieruchomości dokonanego przedmiotową decyzją wywłaszczeniową oraz poprzez nieuwzględnienie szkody związanej z pozbawieniem właściciela prawa dochodzenia wynagrodzenia za korzystanie z działki, a także poprzez zastosowanie metody wyliczenia odszkodowania i współczynników nieadekwatnych do charakterystyki spornej działki;
3/ art. 12 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przytaczanych przez wnioskodawcę dowodów i okoliczności potwierdzających nieprawidłowość opinii rzeczoznawcy, w tym nieprawidłowość metody wyliczenia odszkodowania i współczynników nieadekwatnych do charakterystyki spornej działki, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym poprzez pominięcie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii chociażby z uzupełniającej opinii biegłego, któremu w trakcie postępowania przed organami obu instancji nie przesłano nawet zarzutów wnioskodawcy celem ustosunkowania się do nich, co doprowadziło do arbitralnego i wykraczającego poza uprawnienia organów rozstrzygnięcia kwestii wymagających wiedzy specjalistycznej niekorzystnie dla skarżącego;
4/ art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich wniosków dowodowych zgłaszanych przez wnioskodawcę co do metody wyliczenia odszkodowania i współczynników nieadekwatnych do charakterystyki spornej działki oraz niewłaściwe przeanalizowanie zebranego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
5/ art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości do wyceny wartości działki oraz metody wyliczenia odszkodowania i współczynników nieadekwatnych do charakterystyki spornej działki;
6/ art. 128 ust. 4 i art. 134 w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod budowę i eksploatacji linii.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły również Firma A zarzucając naruszenie:
1/ art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie na rzecz wnioskodawcy A. N. odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z przeprowadzeniem odcinka linii elektroenergetycznej 400 kV przez nieruchomość stanowiącą jego własność mimo, że wnioskodawca nie posiada legitymacji czynnej do dochodzenia roszczenia;
2/ art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania przy uwzględnieniu cesji wierzytelności na rzecz wnioskodawcy w sytuacji gdy jest ona niedopuszczalna;
3/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zbadania kwestii czy odszkodowanie nie zostało w przeszłości wypłacone na rzecz poprzednich właścicieli nieruchomości;
4/ art. 84 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodu – operatu szacunkowego i ustalenie odszkodowania w wysokości wyższej niż wynika z operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, w sytuacji gdy organ nie posiada wiadomości specjalnych pozwalających na ingerowanie w treść opinii biegłego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w części zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 roku wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 969/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uwzględnieniu skargi Firma A uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz oddalił skargę A. N..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. N..
Wyrokiem z dnia 12 maja 2020 roku wydanym do sygnatury akt I OSK 1218/19 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, z uwagi na nieważność postępowania przed sądem I instancji – nieprawidłowego zawiadomienia strony o rozprawie – uchylił w/w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem rozpoznania przez sąd w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji Wojewody Małopolskiego o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za zmniejszenie wartości działki, będący skutkiem wybudowania na niej linii energetycznej w oparciu o decyzję z 1979 r. Według organu nie istnieją przeszkody prawne by odszkodowanie takie ustalić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. (dalej u.g.n.). a wnioskodawca, który własność obciążonej nieruchomości nabył na podstawie umowy darowizny, ma legitymację do ubiegania się o odszkodowanie za zmniejszenie wartości działki, gdyż pozostali spadkobiercy (jest nim także skarżący) po zmarłym byłym właścicielu nieruchomości przenieśli na niego roszczenia o odszkodowanie. W ocenie skarżącego A. N. odszkodowanie jest zbyt niskie, gdyż nie uwzględnia obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonywania konserwacji i usuwania awarii zainstalowanych przewodów i urządzeń. Z kolei zdaniem skarżącej Firma A uprawnienie do odszkodowania przysługuje jedynie właścicielowi nieruchomości, który został w wykonywaniu prawa własności ograniczony i jego spadkobiercom, ale nie właścicielowi, który nieruchomość nabył w drodze darowizny. Stanowisko to podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:
1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (między innymi zakładanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji – art. 124 ust 1;
2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;
3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3)
Z kolei art. 36 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94 z późn. zm.) stanowił, iż odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).
Tytułem wstępu wskazać należy, iż znane sądowi jest stanowisko przytaczane przez organ a wyrażane choćby w wyroku Naczelnego Sądu z dnia 9 listopada 2017 r. I OSK 23/16 który wskazał, iż nie podziela poglądu według którego warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika bowiem z treści art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast.u.g.n.), a zatem przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści.
Stanowisko takie było zresztą wielokrotnie w orzecznictwie wyrażane. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z poglądem tym można polemizować. Co do zasady bowiem, przepisy ustawy regulują stosunki prawne jakie zachodzą od daty wejścia jej (ustawy) życie. Do stosunków prawnych w (szerokim znaczeniu) i zdarzeń wywołujących skutki prawne, które zaistniały przed wejściem w życie ustawy, przepisy nowej ustawy stosuje się jeżeli tak stanowią przepisy przejściowe – intertemporalne. W u.g.n. przepisem takim jest np. art. 216 czy art. 233 u.g.n. Ten ostatni stanowi, iż sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Nie istnieje jednak żaden przepis przejściowy, który by nakazywał do spraw niewszczętych przed wejściem w życie ustawy stosować jej przepisy w szczególności art. 129 u.g.n. Rozumując a contrario do normy wynikłej z analizy art. 129 u.g.n. należy przyjąć, że do spraw nie wszczętych, przepisów tych się nie stosuje. Skoro zatem tak jest to fakt, że jakiś przepis może mieć zastosowanie marginalne bądź nawet nie mieć go wcale (przepis martwy) nie może być argumentem by stosować go do stanów prawnych zaistniałych pod innymi wcześniejszymi regulacjami, jak mowa wyżej bez wyraźnej podstawy intertemporalnej. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż wszczęciem sprawy odszkodowawczej nie było wydanie decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie linii energetycznej ani też wybudowanie tej linii gdyż postępowanie o odszkodowanie nie było częścią postępowania wywłaszczeniowego. Do wszczęcia postępowania doszłoby jeżeli, poprzedni właściciele nieruchomości M. N. i M. N. złożyli by wniosek o wypłatę tego odszkodowania przed jej zbyciem w drodze darowizny na rzecz skarżącego A. N.. Fakt taki jednak nie zaistniał. Jak się wydaje zatem, roszczenie o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej działki w oparciu o regulację zawartą w art. 129 ust 5 u.g.n., skarżącemu A. N. nie przysługuje.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ma jednak świadomość, że w orzecznictwie wyrażany był także pogląd przeciwny. Dlatego też wskazuje, że tak rozumiane przepisy u.g.n. co do możliwości stosowania art. 129 tej ustawy do spraw niewszczętych przed datą wejścia jej w życie, nie są jedyną podstawą by uznać skargę A. N. za bezzasadną. Chodzi mianowicie o legitymację do żądania ustalenia odszkodowania związaną ze sposobem nabycia własności nieruchomości objętej roszczeniem odszkodowawczym. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2017 r. I OSK 2781/15 (sprawa analogiczna do sprawy niniejszej) "nie budzi też wątpliwości, że skarżący nie są następcami prawnymi wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Jedynie wówczas służyłoby im żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości. Ustalenie, że skarżący nie są następcami prawnymi pod tytułem ogólnym podmiotu wywłaszczonego, czyni ich żądanie bezzasadnym". Taki pogląd prawy jest w orzecznictwie ugruntowany. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. II SA/Kr 290/11 "z analizy przytoczonej normy prawnej wynika jednoznacznie, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona", w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości, a nie każdy późniejszy właściciel nieruchomości, który nabył i korzystał z nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się ona już po ograniczeniu prawa do korzystania z niej (tu: po wybudowaniu gazociągu)". Dalej sąd wskazuje, iż "przeniesienie prawa własności nieruchomości stanowi rodzaj sukcesji pod tytułem szczególnym i powoduje, jak twierdzą skarżący, przeniesienie praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości, ale tylko w sferze cywilnoprawnej, nie dotyczy to zaś sfery publicznoprawnej i istniejących w jej ramach uprawnień i obowiązków. Mechanizm następstwa prawnego pod tytułem szczególnym nie powoduje bowiem przejścia praw i obowiązków publicznoprawnych. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują zaś, aby wraz z przejściem prawa własności nieruchomości na nowego właściciela przechodziły prawa i obowiązki publicznoprawne, w tym m. in uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu czasowego ograniczenia prawa własności" (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 II SA/Po 1106/17 z dnia z dnia 21 lutego 2018 r. IV SA/Po 9/18, z dnia 14 marca 2018 r. IV SA/Po 1210/17 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2018 II SA/Kr 952/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2016 r. II SA/Kr 840/16).
Wyżej prezentowany pogląd w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Sfera praw publicznoprawnych jakie przysługują nabywcy nieruchomości pod tytułem szczególnym nie dotyczą odszkodowań od organów administracji jakie przysługiwały czy też mogły przysługiwać byłemu właścicielowi – zbywcy, gdyż te roszczenia mają ścisły związek z jego osobą. Nabywca nieruchomości pod tytułem szczególnym (jest nim także beneficjent umowy darowizny, choćby darczyńcami były osoby po których dziedziczy z ustawy) nie wstępuje w pełną sferę publicznoprawnych uprawnień swojego poprzednika prawnego. Naturalnym ograniczeniem tej sfery są uprawnienia do odszkodowania. Chociaż w aspekcie administracyjnym nie można przyjąć, iż odszkodowanie ma taką samą konotację jak odszkodowanie ustalane na gruncie prawa cywilnego, to jednak zawsze stanowi ekwiwalent pieniężny za doznane ograniczenie lub realny uszczerbek w sferze materialnej i jeżeli nie jest przyznawane z urzędu, to także od woli danego podmiotu, jego osobistego poczucia czy czynność dokonana przez organ administracji ogranicza go lub czyni mu szkodę, zależy czy odszkodowanie będzie ustalone i wypłacone lub przynajmniej czy w tej sprawie będzie się toczyło postępowanie administracyjne tj. czy wystąpi z takim żądaniem
Jeżeli poprzednik prawny skarżącego (zbywca nieruchomości) nie starał się o zapłatę odszkodowania za realizację linii energetycznej biegnącej przez jego nieruchomość, to nabywca tej nieruchomości nie nabywa jednocześnie roszczeń o zapłatę odszkodowania, do którego nie poczuwał się zbywca. Wbrew stanowisku organu skarżący nie wykazał także, aby nabył wierzytelność o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania od spadkobierców zmarłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Czynność taka mogłaby być dokonana najpóźniej w dniu zbycia nieruchomości – wyrażała by też chęć uzyskania odszkodowania przez zbywcę. W chwili śmierci M. N., w skład masy spadkowej nie wchodziła przedmiotowa nieruchomość. Spadkobiercy zmarłego nie nabyli zatem żadnych roszczeń, które mogli by skutecznie przekazać skarżącemu A. N.. Roszczenia o odszkodowanie nie przysługiwały także żyjącej M. N., nie nabyła ich bowiem w drodze otwarcia spadku (z przyczyn o których mowa wyżej) a będąc byłym współwłaścicielem nieruchomości, nie przysługiwały jej własne uprawnienia do odszkodowania a co za tym idzie także prawo do zbycie roszczenia, gdyż takie przysługują wyłącznie aktualnemu a nie byłemu właścicielowi.
Zwrócić należy uwagę też, treść przepisu art. 36 nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Stanowił on, iż odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie to nie miało zatem charakteru rekompensaty za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, jakie przysługuje aktualnie w oparciu o art. 129 ust 4 w związku z art. 124 ust 1 ugn., ale zbliżone było do odszkodowania cywilnoprawnego. Przepis mówił bowiem, o odszkodowaniu za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust 1 i 2 a zatem za straty powstałe na skutek zakładania i przeprowadzania na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji. Chodzi zatem o uszczerbek majątkowy jakiego właściciel nieruchomości doznał na skutek działań związanych z zakładaniem i przeprowadzaniem ciągów i przewodów o których mowa wyżej. Żądać odszkodowania mógł ten, który szkody doznał lub jego następcy prawni pod tytułem ogólnym. Nie można jednak przyjąć, iż nabywca nieruchomości już zagospodarowanej w określony sposób, nabywa także wierzytelność o zapłatę odszkodowania, które, jak mowa wyżej, przyznawane było nie za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, ale za straty wynikłe przy działaniach związanych z zakładaniem między innymi linii energetycznej, jakie powstały, czy też mogły powstać ma gruncie. Z uwagi na znaczny upływ czasu ustalenie czy takie straty wystąpiły - a zatem czy była podstawa do zapłaty odszkodowania, byłoby zresztą utrudnione o ile w ogóle możliwe. Strat tych nie mógł w żadnym razie ponieść skarżący a żadna regulacja nie daje podstaw do uznania, że nabywając nieruchomości nabywa też roszczenia o zapłatę odszkodowania za straty, jakie na skutek działań podmiotów trzecich poprzedni właściciel doznał lub mógł doznać na nieruchomości.
W uzupełnieniu wyżej przestawionych rozważań wskazać również należy, że w okresie trwającego postępowania odwoławczego od poprzedniego wyroku WSA w Krakowie, w orzecznictwie nastąpiła zmiana poglądów prawnych, co do możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie przez następców prawnych podmiotu, który został wywłaszczony. Aktualnie za dominujący należy uznać pogląd, że roszczenie o zapłatę odszkodowania przysługuje niewątpliwie temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Odszkodowanie ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma jednak charakteru cywilnoprawnego i nie wchodzi nawet w skład spadku. Aby mogło przejść na inne podmioty konieczne jest istnienie szczególnego przepisu ustawowego, który takie przejście by umożliwiał (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., II SA/Kr 366/20).
Ponieważ z wyżej wymienionych przyczyn roszczenie skarżącego A. N. o ustalenie odszkodowania nie zasługiwało na uwzględnienie, zbędnym jest ocena prawna wysokości przyznanego mu odszkodowania tj. ustosunkowanie się przez sąd do zarzutów skargi przez niego złożonej.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1"a" P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., a w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 pkt. 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 "a" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych