II SA/Kr 852/25

II SA/Kr 852/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 1 pkt 20
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
art 8
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 maja 2025 r, znak: SKO.EA/418/61/2025; SKO.EA/418/62/2025; w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l Instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A.R. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 852/25
UZASADNIENIE
W dniu 12 października 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję ZRID nr 34/6740.4/2023 znak AU-01-6.6740.4.19.2023.IRE, a postanowieniem z dnia 16 października 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W dniu 13 listopada 2024 r. wierzyciel – Prezydent Miasta Krakowa wystawił tytuł wykonawczy nr ZDMK/NIEP-ZRID/8/2024, w którym określono wynikający z ww. decyzji obowiązek wydania działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) o powierzchni 0,0012 przeznaczonej pod budowę drogi gminnej na terenie inwestycji drogowej "Rozbudowa skrzyżowania ul. [...] (droga gminna klasy Z) z ul. [...] (droga powiatowa klasy GP) wraz z rozbudową ul. [...] od km 0+000,00 do km 0+129,50 oraz rozbudową ul. [...] od km 0’+031,50 do km 0’+133,10 w K. [...]".
A. R. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej:
1) nieistnienia obowiązku (nie wskazano jednostki miary powierzchni; działka nr [...] nie istnieje, bo działka nr [...] nie uległa podziałowi; wśród skutków rygoru natychmiastowej wykonalności wymienionych w art. 17 ust. 3 ustawy nie ma zatwierdzenia podziału nieruchomości, więc działka nr [...] powstanie dopiero, gdy decyzja stanie się ostateczna; zgodnie z EGiB właścicielem działki nr [...] jest gmina, zaś zgodnie z pkt XI decyzji "Obowiązek wydania [...] nie dotyczy nieruchomości będących własnością Gminy [...], dla których odstępuje się od nałożenia obowiązku ich wydania");
2) określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji (w TW "pod budowę drogi gminnej", podczas gdy w pkt II, V i XI decyzji chodzi o rozbudowę drogi powiatowej);
3) błędu co do zobowiązanego (faktycznym posiadaczem jest W. R. pozwany przez wierzyciela w sprawie o wydanie nieruchomości);
4) braku uprzedniego doręczenia upomnienia (upomnienie nie zawiera "innych danych niezbędnych do prawidłowego wykonania obowiązku", czyli informacji o wytyczeniu geodezyjnym; upomnienie dotyczy nieistniejącej działki nr [...] przeznaczonej pod budowę drogi gminnej, podczas gdy z decyzji nie wynika, aby działka była przeznaczona pod budowę drogi gminnej);
5) braku wymagalności w związku z istotnymi i niedającymi się aktualnie usunąć przeszkodami w jego wykonaniu, leżącymi po stronie wierzyciela (nie da się bez geodety określić ewentualnego przedmiotu wydania, zwłaszcza że na str. 9 decyzji jest mowa o różnicach w sumie powierzchni przed i po podziale działek).
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem nr 27/2025 z 7 lutego 2025 r., znak: EE.313.248.4.2024, wydanym m.in. na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), zarzuty oddalił. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał na art. 11f ust. 1 pkt 5, art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ust. 3 ustawy. Działka powstała wskutek zatwierdzenia podziału nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi powiatowej decyzją, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Właścicielem działki jest zobowiązana, której doręczono upomnienie. Żaden przepis nie obliguje geodety/organu/inwestora do okazywania w terenie projektowanych działek przeznaczonych do wywłaszczenia. W umowie o zastępstwo inwestycyjne zawarto postanowienie obligujące inwestora do dokonania trwałej stabilizacji znaków granicznych granic nowo wydzielonych działek w formie znaków betonowych w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się ostateczności decyzji. Podczas czynności egzekucyjnych zostaną geodezyjnie tymczasowo wytyczone linie rozgraniczające inwestycję i zarazem zostanie określony zakres terytorialny placu budowy, który przekazany zostanie wykonawcy. Na wykonalność obowiązków wynikających z decyzji z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności nie może wpływać brak ostateczności, bo celem rygoru jest właśnie możliwość natychmiastowego rozpoczęcia inwestycji. Skutki rygoru rozciągają się na możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 17 ust. 5 ustawy).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 13 maja 2025 r., znak: SKO.EA/418/61-62/2025, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia A. R., utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym m.in., że zarzuty wynikają z niedostrzeżenia specyfiki skutków nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skutkiem decyzji jest zatwierdzenie podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem graficznym. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Linie te, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji drogi, powinny być uwidocznione w materiałach graficznych i wyznaczają jednocześnie granice pasa drogowego. Znane są zatem granice działki objętej postępowaniem egzekucyjnym. Skutkiem decyzji z rygorem jest jej bezzwłoczna realizacja w zakresie wydania posiadania nieruchomości. Zobowiązanym powinien być właściciel (skutki decyzji odnoszą się do tych, którym przysługują prawa rzeczowe), a nie osoba, która jest posiadaczem nieruchomości jako strona zobowiązaniowej umowy użyczenia.
W skardze A. R. wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności albo uchylenie postanowień organów obu instancji; 2) przyznanie kosztów postępowania; 3) przeprowadzenie dowodu m.in. z aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] oraz aktualnych map geodezyjnych na okoliczność, że działka nr [...] nie istnieje, bo działka nr [...] nie uległa podziałowi, a w tym samym miejscu i czasie nie mogą istnieć działki o różnych numerach i powierzchniach, zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 15 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 18 upea, bo przeklejono rozstrzygnięcie z innej sprawy bez zapoznania się z zażaleniem, które było podobne graficznie do trzech poprzednich, ale zawierało zupełnie inne zarzuty;
2) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt upea, bo w żadnej instancji nie rozpoznano zarzutu nieistnienia obowiązku wydania działki nr [...] (z której ma powstać działka nr [...]), bo figuruje ona w katastrze i KW jako własność gminy, a w decyzji ZRID (pkt XI) wyraźnie wyłączono obowiązek wydania działek gminnych;
3) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 upea, bo nie rozpoznano zarzutu błędnego oznaczenia przedmiotu egzekucji (wskazanie w tytule wykonawczym działki nr [...], która nie powstała) oraz przemilczano dokumenty urzędowe (mapy geodezyjne, oświadczenie Wydziału Geodezji z 21 marca 2025 r. i oświadczenia geodety uprawnionego), gdy tymczasem czynności organów mogą dotyczyć tylko nieruchomości prawnie-realnie istniejących, a taką nie jest nieruchomość, co do której sporządzono projekt podziału, ale nie został on jeszcze ostatecznie i ważnie zatwierdzony;
4) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 3 upea, bo nie rozpoznano zarzutu błędu co do zobowiązanego (organy twierdzą gołosłownie, że właścicielem działki nr [...] jest skarżąca, podczas gdy z dokumentów urzędowych wynika, że właścicielem działki nr [...] jest gmina, a użytkownikiem W. R.);
5) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 upea, bo nie rozpoznano zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, skoro nie odniesiono się do tego, że wydanie działki, która nie powstała, nie jest możliwe, bo przeniesienie posiadania rzeczy przyszłej nie wywołuje skutków prawnych;
6) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 upea, bo oddalono zarzut braku wymagalności w związku z przeszkodami leżącymi po stronie wierzyciela (uporczywe uchylanie się od wyznaczenia w terenie obszaru podlegającego zajęciu pod drogę przy świadomości wierzyciela, że bez geodezyjnego wytyczenia nie można wydać terenu);
7) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 18 upea, bo nie odniesiono się do dowodów z: a) wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...] jest własnością gminy; b) mapy ewidencyjnej, mapy zasadniczej i oświadczenia geodety, z których wynika, że działka nr [...] nie istnieje; c) pisma Wydziału Geodezji z 21 marca 2025 r. potwierdzającego, że działka nie istnieje; d) protokołu przesłuchania świadków, z którego wynika, że teren, który ma zostać zajęty pod drogę, jest w posiadaniu osoby trzeciej (W. R.);
8) art. 17 ust. 3 ustawy ZRID, bo błędnie przyjęto, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności skutkuje zatwierdzeniem podziału nieruchomości oraz uprawnia wierzyciela do żądania wydania nowo wydzielonych działek, podczas gdy nie prowadzi to do zmian prawnorzeczowych czy ewidencyjnych, a żądanie wydania może dotyczyć tylko nieruchomości istniejących faktycznie i prawnie (przed podziałem) w części przeznaczonej pod inwestycję drogową.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że postępowanie egzekucyjne względem rzeczy przyszłej (działki, która jeszcze nie powstała) to absurd. W miejscu, gdzie ma przebiegać droga, istnieją wyłącznie działki nr: [...], [...], [...] i [...] i tylko one (w części przeznaczonej pod drogę) mogą być przedmiotem egzekucji. Przed przystąpieniem do egzekucji należało geodezyjnie wytyczyć teren przeznaczony pod drogę, tak aby możliwe było jego dobrowolne wydanie. Wierzyciel przyznał, że geodezyjne wytyczenie jest konieczne, ale wskazał, że dojdzie do niego w ramach czynności egzekucyjnych – nie wiadomo, dlaczego od miesięcy się od tego uchyla mimo licznych wniosków skarżącej, która podjęła próbę bezskuteczną próbę wytyczenia i poniosła koszty geodezyjne (geodeta stwierdził, że działka nie istnieje).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podnosząc przy tym, że skoro skarżąca rości sobie prawo własności do działki nr [...] (działki nr [...]), kwestionując treść KW i podnosząc przed sądem powszechnym zarzut zasiedzenia, to egzekucję należało skierować do niej jako władającej działką, a nie do gminy, która działką nie włada.
19 sierpnia 2025 r. w replice skarżąca podniosła w szczególności, że z właścicielki (postanowienie) stała się władającą (odpowiedź na skargę).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl zaś art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie egzekucja niepieniężnego obowiązku wydania nieruchomości dotyczy działki [...], która powstała z podziału działki [...].
Jak wynika z mapy z projektem podziału nieruchomości (k. 54 akt adm.), działka [...] podzieliła się na działki [...] i [...]
Działka [...] wymieniona została także w decyzji ZRID (str. 4 decyzji, pkt. II) jako działka która powstała w wyniku podziału działek położonych w liniach rozgraniczających teren projektowanego pasa drogowego (kserokopia decyzji k. 42 akt adm.)
Na k. 2 akt adm. znajduje się informacja opisowo – graficzna z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów, z której wynika, że działka [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K. i pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg Miasta K., oraz, że prowadzona jest dla tej nieruchomości księga wieczysta nr [...] .
Sąd z urzędu zatem zbadał treść przywołanej księgi wieczystej, poprzez ogólnodostępny portal internetowy Elektroniczne Księgi Wieczyste, prowadzony przez Ministerstwo Sprawiedliwości i ustalił, że w dziale II tej księgi jako właściciel wpisana jest Gmina Miejska K..
W dziale III Księgi wpisane jest natomiast ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko prawu własności Gminy Miejskiej K., wobec toczącego się postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej - na podstawie orzeczenia Sąd Rejonowy [...], I Wydział Cywilny, sygn. [...] z dnia 21 grudnia 2023 r.
Wpis ostrzeżenia, po myśli art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 341), wyłącza co prawda rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, jednak nie zmienia stanu własności nieruchomości.
W tej sytuacji organ ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności obowiązany będzie wyjaśnić dlaczego w ogóle egzekucja dotycząca wydania nieruchomości skierowana jest do skarżącej, skoro działka [...] (powstała z podziału działki [...]) pozostaje zgodnie z księgą wieczystą własnością Gminy Miejskiej K., innymi słowy wyjaśnienia wymaga dlaczego organ uznał skarżącą za zobowiązaną w rozumieniu art. 1 pkt. 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem zobowiązany to m.in. osoba fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają.
W tej sytuacji rozpoznawanie sprawy i zarzutów skargi jest obecnie przedwczesne, bo w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia absolutnie podstawowa tj. czy skarżąca jest osobą zobowiązaną do wydania nieruchomości. Z akt sprawy przedłożonych sądowi okoliczność ta nie wynika.
Na marginesie wskazać jedynie można, że rację mają organy, że choć decyzja ZRID nie jest jeszcze ostateczna, to skoro nadany jej został rygor natychmiastowej wykonalności, to po myśli art. 17 ust. 3 pkt. 2, 3, 4 specustawy drogowej powstaje stan prawny, w którym decyzja ta zobowiązuje niezwłocznego wydania nieruchomości; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.
Natomiast po myśli art. 12 ust. 1 – do ust. 4 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Wydzielone nieruchomości przechodzą jednak na własność -odpowiednio - Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego dopiero z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W zakresie prawa własności rygor natychmiastowej wykonalności niczego nie zmienia.
Oznacza to, że choć możliwe jest np. rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to własność wydzielonych w granicach pasa drogowego nieruchomości przejdzie na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dopiero po uzyskaniu przez decyzję ZRID przymiotu ostateczności. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie odpowiednich wpisów do ksiąg wieczystych i do katastru nieruchomości. Nie jest zatem tak, że działka [...] (powstała z podziału działki [...]) nie istnieje, bowiem decyzja ZRID dokonała podziału nieruchomości, natomiast działka ta nie jest jedynie ujawniona (wpisana) w katastrze nieruchomości.
Zaskarżone postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Postanowienie organu i Instancji zostało uchylone na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu.