II SA/KR 852/21

II SA/Kr 852/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 324/22 - Wyrok NSA z 2023-07-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art.9,272, 552,
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w 20 października dniu 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2021 r. r., znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych skargę oddala.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 listopada 2020 r., znak: KR.ZUO.5.470.1.2640.2018.PL, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu działając na podstawie z art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, przekazało
Gminie Kęty, jako podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłaty zmiennej za usługi wodne, informację Nr 2640/ZZ Żywiec, OZ/IV kwartał/2018, ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, tj. za odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej w km 2+636 z odcinka drogi powiatowej nr 1853 K za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości 4 971,00 PLN.
Ponieważ w zakreślonym terminie opłaty nie uiszczono, Dyrektor Zarządu Zlewni w Żywcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor ZZ w Żywcu PGW WP") decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r., KR.ZUO.5.470.1.2640.2018.PL, określił podmiotowi Miastu i Gminie Kęty opłatę zmienną w wysokości 4 971,00 PLN za odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej w km 2+636 z odcinka drogi powiatowej nr 1853 K za okres IV kwartału 2018 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Gminy Kęty.
Dyrektor ZZ w Żywcu PGW WP postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r., znak: KR.ZUO.5.470.1.2640.2018.PL na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) sprostował z urzędu oczywistą pomyłkę pisarską w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu z dnia 20 stycznia 2021 r., znak: KR.ZUO.5.470.1.2640.2018.PL, zastępując zapis: "Miastu i Gminie Kęty" zapisem: "Gminie Kęty".
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 25 maja 2021 r., znak KR.RUO.4701.9.2021.BP-MK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "Kpa"), w związku z art. 272 ust. 5 i ust. 19 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 624 z późn. zm. - dalej jako: "Prawo wodne").
W jej uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności powołując się na czynności poprzedzające wystosowanie informacji rocznej w niniejszej sprawie.
Zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2018 r., znak: KR.ZUU.5.451.2018, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu działając na podstawie z art. 335 ust. 1 pkt. 1, w związku z art. 334 pkt.1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180), poinformowało Gminę Kęty, że upoważnieni pracownicy Wód Polskich, przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez w/w podmiot warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo Wodne oraz pozwoleniach zintegrowanych. Zakres kontroli obejmował korzystanie z usług wodnych za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2018 r. - II kwartał 2018 r. Poinformowano również Podmiot o możliwości wypełnienia oświadczenia wraz z formularzem za okres I kwartału 2018 r. w przypadku, gdy Podmiot nie dokonał tej czynności. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 16 lipca 2018 r. W oznaczonym terminie strona nie wniosła uwag.
Zawiadomieniem z dnia 17 października 2018 r., znak: KR.ZUU.5.451.2018, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu działając na podstawie z art. 335 ust. 1 pkt. 1, w związku z art. 334 pkt. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180), poinformowało Gminę Kęty, że upoważnieni pracownicy Wód Polskich przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez w/w podmiot warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo Wodne oraz pozwoleniach zintegrowanych. Kontrolą objęte miało być korzystanie z usług wodnych za okres od 1 lipca do 30 września 2018 r. - III kwartał 2018 r. Poinformowano również podmiot o możliwości wypełnienia oświadczenia wraz z formularzem za okres od 1 stycznia do 31 marca — I kwartał 2018 r. oraz od 1 kwietnia do 30 czerwca - II kwartał w przypadku, gdy podmiot nie dokonał tej czynności. Poinformowano również Podmiot, że zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, począwszy od IV kwartału 2018 roku podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać samodzielnie oświadczenia Wodom Polskim w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 23 października 2018 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag.
Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2020 r., znak: KR.ZUO.5.4701.1.28.2020.WK, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu, działając na podstawie z art. 335 ust. 1 pkt. 1, w związku z art. 334 pkt. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310), poinformowało Gminę Kęty, że upoważnieni pracownicy Wód Polskich, przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez w/w podmiot warunków ustalonych w decyzjach pozwoleń wodnoprawnych dotyczących odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód w granicach administracyjnych miasta. Kontrolą objęte miało być korzystanie z usług wodnych za okres od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. - I kwartał 2018 r., od 1 kwietnia do 30 czerwca 2018 r. - II kwartał 2018 r. oraz od 1 lipca do 30 września 2018 r. - III kwartał 2018 r. Zobowiązano również podmiot do przekazania wypełnionych dla każdego kwartału formularzy wraz z oświadczeniem w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia. Podmiot został również poinformowany, że zgodnie z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego, począwszy od IV kwartału 2018 roku podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać samodzielnie oświadczenia Wodom Polskim w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 4 sierpnia 2020 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag.
Pismem z dnia 15 października 2020 r., znak: KR.ZUO.5.4701.1.28.2020.WK, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu przypomniało o obowiązku samodzielnego składania oświadczeń począwszy od IV kwartału 2018 roku Wodom Polskim oraz w nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji, wyznaczyło dzień 26 października 2020 r. jako ostateczny termin złożenia oświadczeń. Poinformowano również Podmiot, że w przypadku niezachowania powyższego terminu Zarząd Zlewni w Żywcu ustali wysokość opłat na podstawie innych dostępnych metod wskazanych w art. 552 ust. 1 Prawa wodnego. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 15 października 2020 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag.
Następnie pismem z 12 listopada 2020 r. skierowano do Gminy informację, o której mowa na wstępie uzasadnienia.
Dalej odniesiono się do sprawy nieprecyzyjnego oznaczenia podmiotu - Gminy Kęty, które jednakże należy traktować wyłącznie w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, sprostowanej zresztą stosownym postanowieniem jeszcze przez organ I instancji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 162/21, "tego rodzaju omyłka nie stanowi podstawy do wyprowadzania wniosków prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji".
Co do drugiego zarzutu odwołania, tj. argumentu dotyczącego kwestii własności Młynówki Czanieckiej, do której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, należy wskazać, że nie ma to znaczenia w zakresie ustalenia opłaty za usługi wodne, czy to stałej czy też zmiennej. Jak wskazał WSA w Krakowie w w/w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 162/21, "żaden przepis dotyczący opłat za usługi wodne nie uzależnia nakładania opłat przez Wody Polskie od kwestii własności wód, podobnie bez wpływu na tę kwestię pozostaje ponoszenie kosztów utrzymania wód". Należy przy tym wskazać, że dyskusji nie podlega kwalifikacja Młynówki Czanieckiej jako kanału. Zgodnie z art. 16 pkt 21 Prawa wodnego, przez kanał należy rozumieć sztuczne koryta prowadzące wody w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu. Podkreślić należy, iż w świetle tej definicji, kanały są urządzeniami wodnymi, które - niezależnie od tego, czyją są własnością - prowadzą wody śródlądowe płynące, a więc odprowadzanie do nich wód opadowych należy traktować na równi z ich wprowadzaniem do środowiska wodnego, co w świetle art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego podlega opłacie za usługi wodne, w tym opłacie zmiennej.
Przechodząc zaś do trzeciego zarzutu odwołania, a mianowicie niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, to należy podkreślić, że w aktach sprawy odnotowano wielokrotne próby nawiązania kontaktu z Gminą Kęty podejmowane przez organ na przestrzeni lat 2018-2020 celem ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, przy czym wszystkie pisma w tym zakresie pozostawały bez odpowiedzi. Gmina Kęty nie odpowiedziała ani na pisma informujące o zamiarze przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami i wzywające do udostępnienia danych o ilości odprowadzanych wód opadowych, ani nie złożyła reklamacji od informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne.
Powyższe starania organu I instancji świadczą o tym, że był on świadomy różnego charakteru opłaty stałej za usługi wodne i opłaty zmiennej oraz wynikającej z tego różnicy w metodologii ustalania wysokości tej opłaty. Jednocześnie zasada prawdy materialnej zobowiązywała podmiot -użytkownika wód - do współdziałania przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności korzystnych dla strony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 783/19). Tymczasem Gmina Kęty uchylała się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie, co znacznie utrudniło organowi zebranie materiału dowodowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/16, nie można założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. W szczególności już po doręczeniu informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej, Gmina Kęty nie podała danych o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 444/19, "jeżeli podmiot zobowiązany nie przekazuje w ogóle informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych i nie przejawia żadnej inicjatywy dowodowej w kierunku wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go zresztą treść art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w., wskazująca zakres korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym, jako jeden ze środków dowodowych służących ustaleniu ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych".
W danym stanie faktycznym organ był zobowiązany na mocy art. 552 ust. 2 pkt 1-3 Prawa wodnego do zastosowania wskazanych w tym przepisie środków dowodowych pozwalających ustalić wysokość opłaty za usługi wodne. Wobec braku współpracy z podmiotem, niemożliwe było ustalenie danych w ramach kontroli gospodarowania wodami. W związku z czym organ I instancji słusznie obrał drogę pozyskania danych z pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2011 r.
Należy przy tym podkreślić, że organ I instancji, opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 11.10.2011 r., znak: WOŚ.6341.86.2011, w przeciwieństwie do metodologii przyjętej dla opłaty stałej, przy ustalaniu opłaty zmiennej wziął pod uwagę średniodobową ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód Młynówki Czanieckiej. A zatem z trzech wartości zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. maksymalnej godzinowej, maksymalnej rocznej oraz średniej dobowej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, organ wybrał wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty. Podkreślenia wymaga też fakt, że wbrew stanowisku Gminy Kęty, art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nakazuje przy ustalaniu opłaty zmiennej brać pod uwagę wszystkie wody opadowe lub roztopowe, które zostały ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej i za ich pośrednictwem odprowadzone do wód, a nie tylko te z terenów utwardzonych. Istotny jest zatem fakt odprowadzania do odbiornika wybudowanymi przepustami całości wód opadowych i roztopowych, które z natury rzeczy nie pochodzą tylko z pasa drogowego, ale z całkowitej powierzchni zlewni terenu przyległego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 472/18).
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Kęty, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn. zm.) - dalej "dyrektywa 2000/60/WE" w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie, która to dyrektywa w art. 9 postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Przepis art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60 stanowi, że: "odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady «zanieczyszczający płaci»". Zasada ta, wprost wyrażona w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną,
2) przepisów art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 3, art. 271 ust. 1 pkt 3a i art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem Gminie Kęty opłaty za usługi wodne nienależnie, a w szczególności uznanie, iż odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej - urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością Gminy Kęty - stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty zmiennej, gdy tymczasem Gmina Kęty nie powinna być uznana za podmiot objęty obowiązkiem ponoszenia ww. opłaty zmiennej za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, gdyż PGW Wody Polskie nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem kanału Młynówki Czanieckiej;
3) naruszenie art. 7, art. 7a § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności ograniczenia ustaleń dokonanych przez Organ I i II instancji, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawego, bez analizy okoliczności wynikających z jego treści i nie rozpoznania istoty sprawy, tj. ustalenia:
- czy Gmina Kęty jako właścicielka kanału Młynówki Czanieckiej zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie,
- przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych,
- przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej wielkości całkowitej zlewni 4,06 ha, która charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (drogą publiczną), ale także gruntami zielonymi i terenami zabudowy. Odwodnienie tych gruntów położonych w granicach administracyjnych miasta Kęty powinno być w myśl art. 270 ust. 3 zwolnione z opłaty zmiennej.
4) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu, nie będącego stroną, a mianowicie do "Miasta i Gminy Kęty". Powyższe skutkować winno było zatem stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Stwierdzenie nieważności ma moc wsteczną od momentu wydania decyzji. Jednocześnie wadliwość to nie może zostać usunięta w drodze sprostowania "oczywistej omyłki", albowiem skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego jest wadą istotną, nie podlegającą konwalidacji, zaś decyzje w takim kształcie np. nie nadają się w ogóle wykonania.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy po ponownego rozpoznania lub
2. stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji;
3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne Starosty Oświęcimskiego z 11 października 2011r., znak WOŚ.6341.86.2011 dla Gminy Kęty na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków opadowych i roztopowych, pochodzących z ul. Kęckie Góry Południowe w Kętach do Młynówki Czanieckiej, określające całkowitą powierzchnię spływu ścieków (4,06 ha). W uzasadnieniu tej decyzji określono wg. obliczeń projektowych: maksymalną godzinową ilość odprowadzanych ścieków na 835,2 m3 /h, średniodobową ilość odprowadzanych ścieków na 72,05 m3/d i maksymalną roczną ilość odprowadzanych ścieków na 32074m3/rok.
W skardze zaznaczono, że strona skarżącą kwestionuje co do zasady i co do wysokości obowiązek ponoszenia opłaty za korzystanie z usługi wodnej związanej z wprowadzaniu ścieków opadowych i roztopowych, pochodzących z ul. Kęckie Góry Południowe w Kętach do Młynówki Czanieckiej, która jest własnością Gminy Kęty i Gmina Kęty ponosi koszty utrzymania wód Młynówki.
W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy w ogóle istniały podstawy do nałożenia na Gminę Kęty opłaty zmiennej za korzystanie z usługi wodnej we wskazanym wyżej zakresie. W tym zakresie skarżąca podnosi, że Młynówka Czaniecka przepływająca przez miasto Kęty jest kanałem, którego właścicielem jest Gmina Kęty, zatem nie stanowi mienia Skarbu Państwa powierzonego w utrzymanie Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wodom Polskim. Zobowiązanie Gminy Kęty do ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie korzystania z wód Młynówki, które sama utrzymuje i ponosi tego koszty jest sprzeczne z zasadą zawartą w przepisach art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Celem wprowadzenia w życie nowej regulacji ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.) było w znacznej mierze zapewnienie pełnej implementacji dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23.10.2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej – określanej w literaturze mianem dyrektywy wodnej. Przepis art. 9 ust. 3 ustawy z 2017 r. Prawo wodne odpowiada w zasadzie w całości treści art. 9 ust. 1 Dyrektywy, który stanowi, że "Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Z kolei zgodnie z art. 2 pkt. 38 Dyrektywy, usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają: a) pobór, piętrzenie, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucję wód powierzchniowych lub podziemnych, b) odbieranie i oczyszczanie ścieków, które następnie odprowadzane są do wód powierzchniowych; natomiast zgodnie z art. 2 pkt. 39 Dyrektywy, korzystanie z wód oznacza usługi wodne wraz z jakąkolwiek inną działalnością określoną na mocy art. 5 i załącznika II, mające znaczny wpływ na stan wód.
Dyrektywa nie różnicuje zatem stosowania zasady zwrotu kosztów usług wodnych od stanu własności wód, przyjmując zresztą w pkt. 1 Preambuły, że woda nie jest produktem handlowym takim jak każdy inny, ale raczej dziedzictwem, które musi być chronione, bronione i traktowane jako takie, w dalszej części podkreślając, że efektywna i spójna polityka wodna wszystkich krajów Wspólnoty ma na celu ochronę i zrównoważone korzystanie z wody na terenie Wspólnoty a najogólniej rzecz ujmując, ma na celu utrzymanie i poprawę środowiska wodnego we Wspólnocie.
Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne). W art. 35 ust. 3 pkt 7 jako jedną z usług wodnych wymieniono "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast". Z kolei art. 268 ust. 1 pkt pkt 3 lit. "a" wprost stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za "odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast".
Żaden z powołanych wyżej przepisów ani też żaden inny przepis nie wiąże kwestii opłat z kwestią własności wód, czy też z oceną, jaki podmiot ponosi faktyczne koszty utrzymania urządzeń wodnych. Zbyt daleko posunięta jest wykładnia art. 9 ust. 3 ustawy zmierzająca do przyznania opłatom za usługi wodne cechy ekwiwalentności. W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 162/21 (na które zresztą organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).
Zatem bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 wymienionej wyżej dyrektywy oraz art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu, czy istniały podstawy do nałożenia na stronę skarżącą jako właścicielkę kanału, do którego odprowadzane są wody opłaty za usługi wodne. W sprawie istniały podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na stronę skarżącą opłaty.
Dalej strona skarżąca kwestionuje wysokość opłaty zmiennej, powołując się na art. 270 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym "Opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ponosi się wyłącznie w formie opłaty stałej". Z przepisu tego Gmina Kęty wyprowadza wniosek, że opłata zmienna winna zostać obliczona nie z całej powierzchni zlewni określonej w pozwoleniu wodnoprawnym (4,06 ha), a jedynie za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi - a to wobec faktu, że zlewnia charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (jezdnia, chodnik, parking), ale także terenami zielonymi.
W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z "odwodnieniem" w rozumieniu powołanego wyżej, lecz z "wprowadzaniem ścieków opadowych i roztopowych do wód – Młynówki Czanieckiej", o którym mowa w art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.
Przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej istotne znaczenie ma art. 272 ust. 5 ustawy ("Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności") oraz ust. 11 ("Ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych").
W tym miejscu należy szczegółowo przeanalizować sposób ustalenia tej opłaty w kontekście braku urządzeń pomiarowych, zgodnie bowiem z art. 552 ust. 7 ustawy prawo wodne, Wody Polskie mają czas do dnia 31 grudnia 2026 r. na wyposażenie w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w art. 268 ust. 1.
Odpowiedzi należy poszukiwać w art. 552 ustawy, który jest przepisem przejściowym i był kilkukrotnie nowelizowany.
Na mocy art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1722) znowelizowano ustawę z dniem 20 września 2018 r.
Do art. 552 dodano między innymi ust. 2g o brzmieniu: "W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności".
Podkreślić należy, iż nowelizacja ta zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, wprost odnosi się do spornego w niniejszej sprawie IV kwartału roku 2018. Zgodnie z tym przepisem "podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Ustawa weszła w życie 20 września 2018 r., co oznacza, że ostatni kwartał roku 2018 r. był pierwszym pełnym kwartałem przypadającym po dniu wejścia w życie nowelizacji ustawy prawo wodne.
Powstaje zatem pytanie, czy w sytuacji w której wymagane ustawą oświadczenie o ilości odprowadzonych do wód - wód opadowych nie zostało złożone, to jest to równoznaczne z brakiem możliwości naliczenia przez Wody Polskie opłaty zmiennej za tę usługę wodną.
Zgodnie z art. 552 w wersji obowiązującej od dnia 20 września 2018 r., ust. 2 i ust. 2a tego przepisu stanowi co następuje:
"2. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie:
1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;
2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;
3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.
2a. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje również na podstawie:
1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo
2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały."
W ocenie Sądu zatem za IV kwartał 2018 r. opłata zmienna za wprowadzenia wód opadowych i roztopowych do wód, mogła zostać obliczona co najmniej na kilka sposobów wymienionych w przywołanych wyżej ust. 2 i 2a, a jednym z nich było ustalenie tej opłaty na podstawie zakresu korzystania z wód, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Jak wynika z przesłanych do Sądu akt administracyjnych Gmina Kęty mimo kilkukrotnych wezwań nie udzielała organowi żadnych informacji w zakresie ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. W tej sytuacji – wobec braku innych możliwości ustalenia ilości odprowadzonych wód, w szczególności wobec braku złożenia oświadczenia przez Gminę Kety - organ przyjął dane wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuścić należy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle zatem przywołanych wyżej przepisów oraz okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych, brak było przeciwwskazań, by opłatę zmienną ustalić na podstawie danych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, przy czym rację ma organ wskazując, że przyjęta do wyliczeń wielkość wynikająca z pozwolenia wodnoprawnego z 2011 r., tj. średniodobowa ilość wód opadowych i roztopowych, dała opłatę dla Gminy Kety najkorzystniejszą (w porównaniu z ilością maksymalną godzinową i maksymalną roczną).
W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.