II SA/Kr 851/21

II SA/Kr 851/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
III OSK 468/22 - Wyrok NSA z 2023-07-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Mirosław Bator . po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy K na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód oddala skargę.
Uzasadnienie
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w Żywcu decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 272 ust. 19 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310) określił Miastu i Gminie Kęty za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 4 971,00 zł za odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej w km 2+636 z odcinka drogi powiatowej nr 1853 K na podstawie decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 11 października 2011 r., znak: [...]
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 12 listopada 2020 r. na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 Prawa Wodnego ustalił, w formie informacji, Miastu i Gminie Kęty, za okres III kwartału 2018 r., opłatę zmienną w wysokości 4 971,00 zł za odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej w km 2+636 z odcinka drogi powiatowej nr 1853 K. Informacja została doręczona Miastu i Gminie Kęty w dniu 16 listopada 2020 r. Miasto i Gmina Kęty korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 11 października 2011 r., znak: [...], na odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej w km 2+636 z odcinka drogi powiatowej nr 1853 K, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Miasto i Gmina Kęty nie uiściło ww. opłaty zmiennej w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. W dniu 8 grudnia 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Żywcu wszczął w związku z tym postępowanie w tej sprawie.
Organ wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, a także § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm.). Wskazał również, że prawo wodne w art. 300 ust. 1 i ust. 1a zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325) do ponoszenia opłat za usługi wodne, a także w przepisie tym stanowi, że uprawnienia organów podatkowych przysługują m. in. Wodom Polskim, a uprawnienia organu podatkowego wykonują dyrektorzy zarządów zlewni Wód Polskich. Niewniesiona w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. opłata zmienna za odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej w km 2+636 z odcinka drogi powiatowej nr 1853 K, stanowi zaległość podatkową w rozumieniu art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, od której naliczane są odsetki za zwłokę i która podlega obowiązkowi niezwłocznego jej uiszczenia na rachunek bankowy Wód Polskich, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Organ przedstawił jeszcze zapisy art. 53 § 3 i 4 oraz art. 55 § 1 Ordynacji podatkowej w którym uregulowana została kwestia odsetek oraz odwołując się do stosownych regulacji wskazał, że obecnie stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi 8% kwoty zaległości w stosunku rocznym.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Gminy Kęty, który zarzucił organowi l instancji naruszenie przepisów prawa, tj.:
- art. 28 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 kpa, poprzez skierowanie w/w decyzji do nieistniejącego podmiotu, nie będącego stroną, a mianowicie do Miasta i Gminy K, gdy tymczasem jedyną istniejącą stroną postępowania mogła być Gmina Kęty. Powyższe skutkować winno zatem stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji;
- art. 9 ust. 3, art 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 272 ust. 5 i art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem Gminie Kęty opłaty za usługi wodne nienależnie, a w szczególności uznanie, iż odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej - urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością Gminy Kęty - stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty zmiennej, gdy tymczasem Gmina Kęty nie powinna być uznana za podmiot objęty obowiązkiem ponoszenia ww. opłaty zmiennej za usługi wodne;
- art. 7, art. 7a § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez:
. niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony tj.: ustalenia czy Gmina Kęty jako właściciel kanału Młynówki Czanieckiej zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za usługi wodne,
. przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych,
. przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej wielkości zlewni 4,06 ha, która charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (drogą publiczną), ale także terenami zielonymi i terenami zabudowy.
Burmistrz Gminy Kęty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.
Dyrektor ZZ w Żywcu PGW WP postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r., znak: [...] na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) sprostował z urzędu oczywistą pomyłkę pisarską w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu z dnia 20 stycznia 2021 r., znak: [...], zastępując zapis: "Miastu i Gminie Kęty" zapisem: "Gminie Kęty".
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia 25 maja 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "Kpa"), w związku z art. 272 ust. 5 i ust. 19 ustawy Prawo wodne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie. W szczególności wskazał, że zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2018 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu działając na podstawie z art. 335 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 334 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne poinformowało Gminę Kęty, że upoważnieni pracownicy Wód Polskich, przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez w/w podmiot warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo Wodne oraz pozwoleniach zintegrowanych. Zakres kontroli obejmował korzystanie z usług wodnych za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2018 r. - II kwartał 2018 r. Poinformowano również Podmiot o możliwości wypełnienia oświadczenia wraz z formularzem za okres l kwartału 2018 r. w przypadku, gdy podmiot nie dokonał tej czynności. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 16 lipca 2018 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag.
Zawiadomieniem z dnia 17 października 2018 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu działając na podstawie z art. 335 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 334 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne, poinformowało Gminę Kęty, że upoważnieni pracownicy Wód Polskich przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez w/w podmiot warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo Wodne oraz pozwoleniach zintegrowanych. Kontrolą objęte miało być korzystanie z usług wodnych za okres od l lipca do 30 września 2018 r. - III kwartał 2018 r. Poinformowano również podmiot o możliwości wypełnienia oświadczenia wraz z formularzem za okres od 1 stycznia do 31 marca - l kwartał 2018 r. oraz od 1 kwietnia do 30 czerwca - II kwartał w przypadku, gdy podmiot nie dokonał tej czynności. Poinformowano również Podmiot, że zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy-Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, począwszy od IV kwartału 2018 roku podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać samodzielnie oświadczenia Wodom Polskim w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 23 października 2018 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag.
Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2020 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu, działając na podstawie z art. 335 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 334 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne, poinformowało Gminę Kęty, że upoważnieni pracownicy Wód Polskich, przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez w/w podmiot warunków ustalonych w decyzjach pozwoleń wodnoprawnych dotyczących odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód w granicach administracyjnych miasta. Kontrolą objęte miało być korzystanie z usług wodnych za okres od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. - l kwartał 2018 r., od 1 kwietnia do 30 czerwca 2018 r. - II kwartał 2018 r. oraz od 1 lipca do 30 września 2018 r. - III kwartał 2018 r. Zobowiązano również podmiot do przekazania wypełnionych dla każdego kwartału formularzy wraz z oświadczeniem w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia. Podmiot został również poinformowany, że zgodnie z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego, począwszy od IV kwartału 2018 roku podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać samodzielnie oświadczenia Wodom Polskim w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 4 sierpnia 2020 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag.
Pismem z dnia 15 października 2020 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu przypomniało o obowiązku samodzielnego składania oświadczeń począwszy od IV kwartału 2018 roku Wodom Polskim oraz w nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji wyznaczyło dzień 26 października 2020 r. jako ostateczny termin złożenia oświadczeń. Poinformowano również Podmiot, że w przypadku niezachowania powyższego terminu Zarząd Zlewni w Żywcu ustali wysokość opłat na podstawie innych dostępnych metod wskazanych w art. 552 ust. 1 Prawa wodnego. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 15 października 2020 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag.
Następnie pismem z dnia 12 listopada 2020 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu działając na podstawie z art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, przekazało Gminie, jako podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłaty zmiennej za usługi wodne, informację Nr [...] ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, tj. za odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej w km 2+636 z odcinka drogi powiatowej nr 1853 K za okres III kwartału 2018 r. w wysokości 4 971,00 zł. Podmiot nie wniósł reklamacji od powyższej informacji.
W związku z faktem, iż podmiot nie uiścił we wskazanym terminie opłaty zmiennej za okres III kwartału 2018 r. w wysokości wynikającej z informacji Nr [...] wszczęte zostało postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją.
W toku postępowania odwoławczego, na wezwanie organu Gmina Kęty wyjaśniła, że organ l instancji przyjmując średniodobową ilość wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego przyjął wartości hipotetyczne, a nie te, które rzeczywiście zostały odprowadzone. Podmiot wskazał, że celem ustalenia rzeczywistej ilości opadów można oprzeć się na pomiarach prowadzonych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, które w 2018 roku wskazywały, że w rejonie Gminy Kęty zanotowano średniorocznie 700 mm opadu. Gmina Kęty wskazała też, że błędne jest przyjęcie do naliczenia opłaty zmiennej całkowitego obszaru zlewni wskazanej w decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 11 października 2011 r., znak: [...] o powierzchni 4,06 ha, w skład której wchodzi zarówno utwardzona nawierzchnia drogi powiatowej, jak i powierzchnia terenu przyległego.
W kwestii nieprecyzyjnego oznaczenia podmiotu - Gminy Kęty organ II instancji stwierdził, że stanowi ona oczywistą omyłkę pisarską, która zresztą została sprostowana.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma znaczenia dla ustalenia opłaty za usługi wodne czyją własność stanowi Młynówka Czaniecka do której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. Dla wzmocnienia swojego stanowiska organ odwołał się do wyroku WSA z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 162/21. Dyskusji nie podlega również kwalifikacja Młynówki Czanieckiej jako kanału, a to wobec brzmienia art. 16 pkt 21 Prawa wodnego.
Organ II instancji podkreślił, że w aktach sprawy odnotowano wielokrotne próby nawiązania kontaktu z Gminą Kęty podejmowane przez organ na przestrzeni lat 2018-2020 celem ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, przy czym wszystkie pisma w tym zakresie pozostawały bez odpowiedzi. Gmina Kęty nie odpowiedziała ani na pisma informujące o zamiarze przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami i wzywające do udostępnienia danych o ilości odprowadzanych wód opadowych, ani nie złożyła reklamacji od informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne. Powyższe starania organu l instancji świadczą o tym, że był on świadomy różnego charakteru opłaty stałej za usługi wodne i opłaty zmiennej oraz wynikającej z tego różnicy w metodologii ustalania wysokości tej opłaty. Jednocześnie zasada prawdy materialnej zobowiązywała podmiot – użytkownika wód – do współdziałania przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności korzystnych dla strony. Tymczasem podmiot Gmina Kęty uchylał się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie, co znacznie utrudniło organowi zebranie materiału dowodowego. W tym stanie faktycznym organ był zobowiązany na mocy art. 552 ust. 2 pkt 1-3 Prawa wodnego do zastosowania wskazanych w tym przepisie środków dowodowych pozwalających ustalić wysokość opłaty za usługi wodne. Wobec braku współpracy z podmiotem, niemożliwe było ustalenie danych w ramach kontroli gospodarowania wodami. W związku z czym organ l instancji słusznie obrał drogę pozyskania danych z pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2011 r. Organ odwoławczy podkreślił, że organ l instancji, opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 11 października 2011 r., znak: [...], w przeciwieństwie do metodologii przyjętej dla opłaty stałej, przy ustalaniu opłaty zmiennej wziął pod uwagę średniodobową ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód Młynówki Czanieckiej. A zatem z trzech wartości zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. maksymalnej godzinowej, maksymalnej rocznej oraz średniej dobowej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, organ wybrał wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty. Wbrew stanowisku Gminy Kęty, art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nakazuje przy ustalaniu opłaty zmiennej brać pod uwagę wszystkie wody opadowe lub roztopowe, które zostały ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej i za ich pośrednictwem odprowadzone do wód, a nie tylko te z terenów utwardzonych. Istotny jest zatem fakt odprowadzania do odbiornika wybudowanymi przepustami całości wód opadowych i roztopowych, które z natury rzeczy nie pochodzą tylko z pasa drogowego, ale z całkowitej powierzchni zlewni terenu przyległego.
Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła Gmina Kęty, zarzucając naruszenie:
- art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn. zm.) w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie, która to dyrektywa w art. 9 postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Przepis art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60 stanowi, że: "odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady «zanieczyszczający płaci»". Zasada ta, wprost wyrażona w art. 9 ust 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną,
- art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 3, art. 271 ust. 1 pkt 3a i art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem Gminie Kęty opłaty za usługi wodne nienależnie, a w szczególności uznanie, iż odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej - urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością Gminy Kęty - stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty zmiennej, gdy tymczasem Gmina Kęty nie powinna być uznana za podmiot objęty obowiązkiem ponoszenia ww. opłaty zmiennej za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, gdyż PGW Wody Polskie nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem kanału Młynówki Czanieckiej;
- art. 7, art. 7a § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności ograniczenia ustaleń dokonanych przez organ I i II instancji, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawego, bez analizy okoliczności wynikających z jej treści i nie rozpoznania istoty sprawy, tj. ustalenia:
. czy Gmina Kęty jako właścicielka kanału Młynówki Czanieckiej zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie,
. przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych,
. przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej wielkości całkowitej zlewni 4,06 ha, która charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (drogą publiczną), ale także gruntami zielonymi i terenami zabudowy. Odwodnienie tych gruntów położonych w granicach administracyjnych miasta Kęty powinno w myśl art. 270 ust. 3 zwolnione z opłaty zmiennej.
- art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 kpa, poprzez skierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu, nie będącego stroną, a mianowicie do "Miasta i Gminy Kęty". Powyższe skutkować winno było zatem stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Stwierdzenie nieważności ma moc wsteczną od momentu wydania decyzji. Jednocześnie wadliwość to nie może zostać usunięta w drodze sprostowania "oczywistej omyłki", albowiem skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego jest wadą istotną, nie podlegającą konwalidacji, zaś decyzje w takim kształcie np. nie nadają się w ogóle wykonania.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne Starosty Oświęcimskiego z 11 października 2011r. r., znak [...] dla Gminy Kęty na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu ścieków opadowych i roztopowych z odcinka drogi powiatowej nr 1853K – ul. Kęckie Góry Południowe w Kętach do wód - kanału Młynówki Czanieckiej, określające powierzchnię zlewni oraz dopuszczalne ilości odprowadzanych ścieków (maksymalną godzinową, średnią dobową i maksymalną roczną).
W skardze zaznaczono, że strona skarżącą kwestionuje co do zasady i co do wysokości obowiązek ponoszenia opłaty za korzystanie z usługi wodnej związanej z odprowadzaniem wód opadowych pochodzących z odcinka drogi powiatowej nr 1853K – ul. Kęckie Góry Południowe w Kętach do wód - kanału Młynówki Czanieckiej, która jest własnością Gminy Kęty i Gmina Kęty ponosi koszty utrzymania wód Młynówki.
W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy w ogóle istniały podstawy do nałożenia na Gminę Kęty opłaty zmiennej za korzystanie z usługi wodnej we wskazanym wyżej zakresie. W tym zakresie skarżąca podnosi, że Młynówka Czaniecka przepływająca przez miasto Kęty jest kanałem, którego właścicielem jest Gmina Kęty, zatem nie stanowi mienia Skarbu Państwa powierzonego w utrzymanie Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wodom Polskim. Zobowiązanie Gminy Kęty do ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie korzystania z wód Młynówki, które sama utrzymuje i ponosi tego koszty jest sprzeczne z zasadą zawartą w przepisach art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne). W art. 35 ust. 3 pkt 7 wymieniono "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" jako jedną z usług wodnych. Z kolei art. 268 ust. 1 pkt pkt 3 lit. "a" wprost stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za "odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast".
Żaden z powołanych wyżej przepisów ani też żaden inny przepis nie wiąże kwestii opłat z kwestią własności wód, czy też z oceną, jaki podmiot ponosi faktyczne koszty utrzymania urządzeń wodnych. Zbyt daleko posunięta jest wykładnia art. 9 ust. 3 ustawy zmierzająca do przyznania opłatom za usługi wodne cechy ekwiwalentności. W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 162/21 (na które zresztą organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Ponadto kanały są urządzeniami wodnymi prowadzącymi wody śródlądowe płynące, a więc odprowadzenie do nich wód opadowych trzeba traktować jako ":odprowadzenie do wód"; wody płyną kanałem i gdzieś uchodzą.
Zatem bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 wymienionej wyżej dyrektywy oraz art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu, czy istniały podstawy do nałożenia na stronę skarżącą jako właścicielkę kanału, do którego odprowadzane są wody opłaty za usługi wodne. W sprawie istniały podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na stronę skarżącą opłaty.
Dalej strona skarżąca kwestionuje wysokość opłaty zmiennej, powołując się na art. 270 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym "Opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ponosi się wyłącznie w formie opłaty stałej". Z przepisu tego Gmina Kęty wyprowadza wniosek, że opłata zmienna winna zostać obliczona nie z całej powierzchni zlewni określonej w pozwoleniu wodnoprawnym (4.06 ha), a jedynie za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi - a to wobec faktu, że zlewnia charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (jezdnia, chodnik, parking), ale także terenami zielonymi.
W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z "odwodnieniem" w rozumieniu powołanego wyżej, lecz z "odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych", o którym mowa w art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.
Nie można tracić z pola widzenia, że koszty, jakie generuje tego rodzaju usługa ( odprowadzanie wód), nie polegają na powodowaniu strat w wodach odbierających wody opadowe, czy na ograniczeniu korzyści, jakie można by osiągnąć, lecz na stratach w środowisku i korzyściach utraconych w związku ze zmniejszeniem naturalnej retencji terenów, z których wody są odbierane przez systemy kanalizacji deszczowej i odprowadzane do wód (tak uzasadnienie wyroku NSA z 26.06.2020r., II OSK 3980/19, publ. CBOSA).
Przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej istotne znaczenie ma art. 272 ust. 5 ustawy ("Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności") oraz ust. 11 ("Ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych").
W tym miejscu należy szczegółowo przeanalizować sposób ustalenia tej opłaty w kontekście braku urządzeń pomiarowych. Zarzuty w tej kwestii nie były podnoszone w skardze, lecz wcześniej w odwołaniu. Organ kwestię tę wyjaśnił w sposób prawidłowy, jakkolwiek kwestia wymaga pogłębionej analizy obowiązujących przepisów.
Odpowiedzi w tej kwestii należy poszukiwać w art. 552 ustawy, który jest przepisem przejściowym i był kilkukrotnie nowelizowany.
Na mocy art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1722) znowelizowano ustawę z dniem 20 września 2018 r. Do art. 552 dodano między innymi ust. 2g o brzmieniu: "W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności".
Podkreślić należy, iż nowelizacja ta dotyczyła wyłącznie opłat należnych za okresy kwartalne przypadające po jej wejściu w życie, co wprost wynika z art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ("Podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy"). Zatem omawiana nowelizacja nie wprowadzała przyjętych w niej zasad ustalania danych źródłowych niezbędnych dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej dla okresów kwartalnych przypadających przed 20 września 2018 r., czyli dla trzech pierwszych kwartałów roku 2018 r. Dla nich ustalenie danych niezbędnych dla obliczenia opłaty zmiennej winno się odbywać na zasadach dotychczasowych.
Zgodnie z art. 552 w pierwotnym brzmieniu wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. (ust. 1). Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie:
1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;
2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;
3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.
Zatem przed wskazaną nowelizacją brak było w ustawie przepisów szczegółowo określających sposób określania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych jako współczynnika koniecznego do obliczenia opłaty zmiennej w sytuacji braku urządzeń czy systemów pomiarowych. W ocenie Sądu zastosowanie powinien tu znaleźć art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód dopuścić należy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle tego przepisu brak było przeciwwskazań, by omawiany współczynnik ustalić na podstawie informacji uzyskanych od podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty również w okresie sprzed dodania ust. 2g do art. 552 ustawy Prawo wodne.
Jak wynika z przesłanych do Sądu akt administracyjnych Gmina Kęty mimo kilkukrotnych wezwań nie udzielała organowi żadnych informacji w zakresie ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. W tej sytuacji – wobec braku jakichkolwiek możliwości ustalenia ilości odprowadzonych wód - organ prawidłowo przyjął dane wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. W danym stanie faktycznym, w sytuacji braku złożenia przez podmiot co do ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych i roztopowych według wzoru, organ jest zobowiązany na mocy art. 552 ust. 2 pkt 1-3 Prawa wodnego do zastosowania wskazanych w tym przepisie środków dowodowych pozwalających ustalić wysokość opłaty za usługi wodne. Słusznie zatem organ oparł się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 11 października 2011r. i przy ustalaniu opłaty zmiennej wziął pod uwagę średniodobową ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr 1853K - ul. Kęckie Góry Południowe w Kętach oraz terenów przyległych do wód Młynówki Czanieckiej. Podkreślić też należy, iż z trzech wartości zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. maksymalnej godzinowej, maksymalnej rocznej oraz średniej dobowej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, organ wybrał wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty, co traktować należy jako wyraz poszanowania zasady zwrotu kosztów usług wodnych.
Należy jeszcze zaznaczyć, że przywołane przez organ dane z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, iż w 2018r. w rejonie Gminy Kęty spadło 700 mm opadu – same w sobie nie mogą stanowić przeciwwagi dla danych z pozwolenia wodnoprawnego. Po pierwsze, są to dane za cały rok, a nie za 3-ci kwartał 2018r,, zatem nie wiadomo, jaki opad wystąpił rzeczywiście w tym kwartale. Po drugie, organ nie wskazał, w jaki sposób przeprowadził analizę danych, o której wspomniał w piśmie z dnia 22 marca 2021r., co umniejsza och wiarygodność ( por. uzasadnienie wyroku NSA z 26.06.2020r., II OSK 3980/19, publ. CBOSA).
W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.