II SA/Kr 850/21

II SA/Kr 850/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 653/22 - Wyrok NSA z 2023-07-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art 267 -275 , art 552
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1
Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Kęty na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za odprowadzanie wód oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 12 listopada 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. skierował do Miasta i Gminy K. informację nr [...], [...] ustalającą temu podmiotowi wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, tj. za odprowadzanie wód opadowych pochodzących z ul. [...], ul. [...] oraz os. [...] w K. do wód - kanału [...] za okres II kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną informacji powołano art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę O. decyzją z dnia 28 maja 2015 r., znak: [...]
Ponieważ w zakreślonym terminie opłaty nie uiszczono, Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r., [...], określił podmiotowi Miastu i Gminie K. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych pochodzących z ul. [...], ul. [...] oraz os. [...] w K. do wód - kanału M. C. za okres II kwartału 2018r. – na podstawie art. 272 ust. 19 w zw. z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina K..
Postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. organ I instancji sprostował oczywistą omyłkę w tej decyzji poprzez zastąpienie zapisu "Miastu i Gminie K." zapisem "Gminie K.".
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 27 maja 2021 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), w związku z art. 272 ust. 5 i ust. 19 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 624 z późn. zm. - dalej jako: "Prawo wodne"). W jej uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania.
Zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2018 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ż. działając na podstawie z art. 335 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 334 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180), poinformowało Gminę K., że upoważnieni pracownicy Wód Polskich przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez w/w Podmiot warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo Wodne oraz pozwoleniach zintegrowanych. Zakres kontroli obejmował korzystanie z usług wodnych za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2018 r. - II kwartał 2018 r. Poinformowano również Podmiot o możliwości wypełnienia oświadczenia wraz z formularzem za okres I kwartału 2018 r. w przypadku, gdy Podmiot nie dokonał tej czynności. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 16 lipca 2018 r. Strona nie wniosła uwag.
Zawiadomieniem z dnia 17 października 2018 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ż. działając na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 334 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180), poinformowało Gminę K., że upoważnieni pracownicy Wód Polskich przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez w/w Podmiot warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo Wodne oraz pozwoleniach zintegrowanych. Kontrolą objęte miało być korzystanie z usług wodnych za okres od 1 lipca do 30 września 2018 r. - III kwartał 2018 r. Poinformowano również o możliwości wypełnienia oświadczenia wraz z formularzem za okres od I kwartału 2018 r. oraz II kwartału w przypadku, gdy Podmiot nie dokonał tej czynności. Poinformowano również, że zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, począwszy od IV kwartału 2018 roku podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać samodzielnie oświadczenia Wodom Polskim w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 23 października 2018 r. Strona nie wniosła uwag.
Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2020 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ż. działając na podstawie z art. 335 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 334 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310), poinformowało Gminę K., że upoważnieni pracownicy Wód Polskich przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez w/w Podmiot warunków ustalonych w decyzjach pozwoleń wodnoprawnych dotyczących odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód w granicach administracyjnych miasta. Kontrolą objęte miało być korzystanie z usług wodnych za okres od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. - I kwartał 2018 r., od 1 kwietnia do 30 czerwca 2018 r. - II kwartał 2018 r. oraz od 1 lipca do 30 września 2018 r. - III kwartał 2018 r. Poinformowano również Podmiot o możliwości przekazania wypełnionych dla każdego kwartału formularzy wraz z oświadczeniem w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia. Podmiot został również poinformowany, że zgodnie z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego, począwszy od IV kwartału 2018 roku podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są zobowiązane składać samodzielnie oświadczenia Wodom Polskim w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 4 sierpnia 2020 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag.
Pismem z dnia 15 października 2020 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ż. przypomniał o obowiązku samodzielnego składania oświadczeń począwszy od IV kwartału 2018 roku Wodom Polskim oraz w nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji, wyznaczył dzień 26 października 2020 r. jako ostateczny termin złożenia oświadczeń. Poinformowano również Podmiot, że w przypadku niezachowania powyższego terminu Zarząd Zlewni w Ż. ustali wysokość opłat na podstawie innych dostępnych metod wskazanych w art. 552 ust. 1 Prawa wodnego. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 15 października 2020 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag.
Następnie pismem z 12 listopada 2020 r., znak: [...] skierowano do Gminy informację Nr [...] Ż., [...], o której mowa na wstępie uzasadnienia. Podmiot odebrał informację Nr [...] Ż., [...], ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, w dniu 16 listopada 2020 r. Podmiot nie złożył reklamacji od powyższej informacji.
W związku z faktem, iż podmiot nie uiścił we wskazanym terminie opłaty zmiennej za okres II kwartału 2018 r. w wysokości wynikającej z informacji Nr [...], Dyrektor ZZ w Ż. PGW WP zawiadomił podmiot Gminę K. pismem z dnia 8 grudnia 2020 r., znak: [...], o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postępowania w sprawie określenia na podstawie art. 272 ust. 19 ustawy Prawo wodne podmiotowi wysokości opłaty zmiennej za okres II kwartału 2018 r. za odprowadzanie wód opadowych pochodzących z ul. [...], ul. [...] oraz os. [...] w K. do wód - kanału [...], na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 28 maja 2014 r., znak: [...], informując stronę o prawie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zgłaszania ewentualnych wniosków, uwag i zastrzeżeń. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 8 grudnia 2020 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag. Dyrektor ZZ w Ż. PGW WP zawiadomił podmiot Gminę K. pismem z dnia 28 grudnia 2020 r., znak: [...], o zakończeniu postępowania na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 28 grudnia 2020 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag. W dniu 20 stycznia 2021 r. Dyrektor ZZ w Ż. PGW WP wydał powołaną na wstępie decyzję, znak: [...], którą podmiot odebrał w dniu 20 stycznia 2021 r.
Strona złożyła odwołanie od decyzji pismem znak: [...] z dnia 1 lutego 2021 r.
Dyrektor ZZ w Ż. PGW WP postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r., znak: [...] na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego sprostował z urzędu oczywistą pomyłkę pisarską w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Ż. z dnia 20 stycznia 2021 r., znak: [...], zastępując zapis: "Miastu i Gminie K." zapisem: "Gminie K.".
Pismem z dnia 11 marca 2021 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. PGW WP, wezwał Gminę K. do złożenia uzupełniających informacji i wyjaśnień w sprawie oraz przedstawienia własnej metodyki wyliczenia opłaty zmiennej.
Pismem z dnia 24 marca 2021 r., znak: [...], [...], [...], [...], Gmina K. zakwestionowała zasadność ustalenia przedmiotowej opłaty powołując się na argumenty wskazane w odwołaniu. Wskazała również, że organ I instancji przyjmując średniodobową ilość wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego przyjął wartości hipotetyczne, a nie te, które rzeczywiście zostały odprowadzone. Podmiot wskazał, że celem ustalenia rzeczywistej ilości opadów można oprzeć się na pomiarach prowadzonych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, które w 2018 roku wskazywały, że w rejonie Gminy K. zanotowano średniorocznie 700 mm opadu. Gmina K. wskazała też, że błędne jest przyjęcie do naliczenia opłaty zmiennej całkowitego obszaru zlewni wskazanej w decyzji Starosty [...] z dnia 28.05.2015 r., znak: [...] o powierzchni 1,83 ha, w skład której wchodzi zarówno utwardzona nawierzchnia drogi powiatowej, chodniki, parkingi, dachy, jak i tereny zielone.
Pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. organ II instancji zawiadomił stronę o zgromadzeniu materiału dowodowego, wyznaczając 21-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się w sprawie. W wyznaczonym terminie strona nie wniosła żadnych dodatkowych uwag.
Dalej odniesiono się do sprawy nieprecyzyjnego oznaczenia podmiotu - Gminy K., które jednakże należy traktować wyłącznie w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, sprostowanej zresztą stosownym postanowieniem jeszcze przez organ I instancji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 162/21, "tego rodzaju omyłka nie stanowi podstawy do wyprowadzania wniosków prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji".
Co do drugiego zarzutu odwołania, a mianowicie argumentu dotyczącego kwestii własności [...], do której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, organ odwoławczy wskazał, że nie ma to znaczenia w zakresie ustalenia opłaty za usługi wodne, czy to stałej czy też zmiennej. Jak wskazał WSA w Krakowie w w/w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 162/21, "żaden przepis dotyczący opłat za usługi wodne nie uzależnia nakładania opłat przez Wody polskie od kwestii własności wód, podobnie bez wpływu na tę kwestię pozostaje ponoszenie kosztów utrzymania wód".
Dyskusji nie podlega kwalifikacja [...] jako kanału. Zgodnie z art. 16 pkt 21 Prawa wodnego, przez kanał należy rozumieć sztuczne koryta prowadzące wody w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu. W świetle tej definicji, kanały są urządzeniami wodnymi, które - niezależnie od tego, czyją są własnością - prowadzą wody śródlądowe płynące, a więc odprowadzanie do nich wód opadowych należy traktować na równi z ich wprowadzaniem do środowiska wodnego, co w świetle art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego podlega opłacie za usługi wodne, w tym opłacie zmiennej.
Przechodząc do trzeciego zarzutu odwołania, a mianowicie niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, organ podkreślił, że w aktach sprawy odnotowano wielokrotne próby nawiązania kontaktu z Gminą K. podejmowane przez organ na przestrzeni lat 2018-2020 celem ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, przy czym wszystkie pisma w tym zakresie pozostawały bez odpowiedzi. Gmina K. nie odpowiedziała ani na pisma informujące o zamiarze przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami i wzywające do udostępnienia danych o ilości odprowadzanych wód opadowych, ani nie złożyła reklamacji od informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne.
Powyższe starania organu I instancji świadczą o tym, że był on świadomy różnego charakteru opłaty stałej za usługi wodne i opłaty zmiennej oraz wynikającej z tego różnicy w metodologii ustalania wysokości tej opłaty. Jednocześnie zasada prawdy materialnej wiążąca organ zobowiązywała również podmiot - użytkownika wód - do współdziałania przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności korzystnych dla strony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 783/19). Tymczasem podmiot uchylał się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie, co znacznie utrudniło organowi zebranie materiału dowodowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/16, nie można założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. W szczególności już po doręczeniu informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej, Gmina K. nie podała danych o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 444/19, "jeżeli podmiot zobowiązany nie przekazuje w ogóle informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych i nie przejawia żadnej inicjatywy dowodowej w kierunku wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go zresztą treść art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w., wskazująca zakres korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym, jako jeden ze środków dowodowych służących ustaleniu ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych".
W danym stanie faktycznym organ był zobowiązany na mocy art. 552 ust. 2 pkt 1-3 Prawa wodnego do zastosowania wskazanych w tym przepisie środków dowodowych pozwalających ustalić wysokość opłaty za usługi wodne. Wobec braku współpracy z podmiotem, niemożliwe było ustalenie danych w ramach kontroli gospodarowania wodami. W związku z czym organ I instancji słusznie obrał drogę pozyskania danych z pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2015 r. Jednocześnie traktowane wyłącznie posiłkowo dane z IMGW za 2015 rok, wskazują, iż poziom opadów dla obszaru zbliżonego do K. (dane dostępne są dla stacji meteorologicznej B.-B. - źródło: https://danepubliczne.imgw.pl/data/dane pomiarowo obserwacyjne/Biuletyn PSHM/Biuletyn PSH M 2015 ROCZNY.pdf) był na podobnym poziomie co w 2018 roku, którego dotyczy określenie opłaty zmiennej, a więc zarzut podniesiony w odwołaniu jest chybiony.
Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji, opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia 28.05.2015 r., znak: [...], w przeciwieństwie do metodologii przyjętej dla opłaty stałej, przy ustalaniu opłaty zmiennej wziął pod uwagę średniodobową ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód M. C.. A zatem z trzech wartości zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. maksymalnej godzinowej, maksymalnej rocznej oraz średniej dobowej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, organ wybrał wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty.
Wbrew stanowisku Gminy K., art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nakazuje przy ustalaniu opłaty zmiennej brać pod uwagę wszystkie wody opadowe lub roztopowe, które zostały ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej i za ich pośrednictwem odprowadzone do wód, a nie tylko te z terenów utwardzonych. Istotny jest zatem fakt odprowadzania do odbiornika wybudowanymi przepustami całości wód opadowych i roztopowych, które z natury rzeczy nie pochodzą tylko z pasa drogowego, ale z całkowitej powierzchni zlewni terenu przyległego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 472/18).
W związku z powyższym organ II instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu Dyrektora ZZ w Ż.. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Mając na względzie powyższe organ II Instancji, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł jak w zaskarżonej decyzji.
Opisaną wyżej decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 27 maja 2021 r., znak [...], zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina K., zarzucając jej:
1) naruszenie art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn. zm.) - dalej "dyrektywa 2000/60/WE" w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie, która to dyrektywa w art. 9 postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Przepis art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60 stanowi, że: "odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady «zanieczyszczający płaci»". Zasada ta, wprost wyrażona w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną,
2) naruszenie przepisów art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 3, art. 271 ust. 1 pkt 3a i art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem Gminie K. opłaty za usługi wodne nienależnie, a w szczególności uznanie, iż odprowadzanie wód opadowych do [...] - urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością Gminy K. - stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty zmiennej, gdy tymczasem Gmina K. nie powinna być uznana za podmiot objęty obowiązkiem ponoszenia ww. opłaty zmiennej za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, gdyż PGW Wody Polskie nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem kanału M. C.;
3) naruszenie art. 7, art. 7a § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności ograniczenia ustaleń dokonanych przez Organ I i II instancji, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawego, bez analizy okoliczności wynikających z jego treści i nie rozpoznania istoty sprawy, tj. ustalenia:
- czy Gmina K. jako właścicielka kanału [...] zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie,
- przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych,
- przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej wielkości całkowitej zlewni 1,83 ha, która charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (jezdnia, chodnik, parking), ale także terenami zielonymi. Odwodnienie tych gruntów położonych w granicach administracyjnych miasta K. powinno być w myśl art. 270 ust. 3 zwolnione z opłaty zmiennej.
4) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu, nie będącego stroną, a mianowicie do "Miasta i Gminy K.". Powyższe skutkować winno było zatem stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Stwierdzenie nieważności ma moc wsteczną od momentu wydania decyzji. Jednocześnie wadliwość to nie może zostać usunięta w drodze sprostowania "oczywistej omyłki", albowiem skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego jest wadą istotną, nie podlegającą konwalidacji, zaś decyzje w takim kształcie np. nie nadają się w ogóle wykonania.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy po ponownego rozpoznania lub
2. stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji;
3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne Starosty [...] z 28 maja 2015 r., znak [...] dla Gminy K. na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu ścieków opadowych z ul. [...], ul. [...] oraz os. [...] w K. do wód - kanału [...], określające powierzchnię zlewni oraz dopuszczalne ilości odprowadzanych ścieków (maksymalną godzinową, średnią dobową i maksymalną roczną).
W skardze zaznaczono, że strona skarżącą kwestionuje co do zasady i co do wysokości obowiązek ponoszenia opłaty za korzystanie z usługi wodnej związanej z odprowadzaniem wód opadowych pochodzących z ul. [...], ul. [...] oraz os. [...] w K. do wód - kanału [...], która jest własnością Gminy K. i Gmina K. ponosi koszty utrzymania wód [...]
W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy w ogóle istniały podstawy do nałożenia na Gminę K. opłaty zmiennej za korzystanie z usługi wodnej we wskazanym wyżej zakresie. W tym zakresie skarżąca podnosi, że [...] przepływająca przez miasto K. jest kanałem, którego właścicielem jest Gmina K., zatem nie stanowi mienia Skarbu Państwa powierzonego w utrzymanie Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wodom Polskim. Zobowiązanie Gminy K. do ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie korzystania z wód [...], które sama utrzymuje i ponosi tego koszty jest sprzeczne z zasadą zawartą w przepisach art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne). W art. 35 ust. 3 pkt 7 wymieniono "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" jako jedną z usług wodnych. Z kolei art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. "a" wprost stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za "odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast".
Żaden z powołanych wyżej przepisów ani też żaden inny przepis nie wiąże kwestii opłat z kwestią własności wód, czy też z oceną, jaki podmiot ponosi faktyczne koszty utrzymania urządzeń wodnych. Zbyt daleko posunięta jest wykładnia art. 9 ust. 3 ustawy zmierzająca do przyznania opłatom za usługi wodne cechy ekwiwalentności. W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 162/21 (na które zresztą organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).
Zatem bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 wymienionej wyżej dyrektywy oraz art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu, czy istniały podstawy do nałożenia na stronę skarżącą jako właścicielkę kanału, do którego odprowadzane są wody opłaty za usługi wodne. W sprawie istniały podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na stronę skarżącą opłaty.
Dalej strona skarżąca kwestionuje wysokość opłaty zmiennej, powołując się na art. 270 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym "Opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ponosi się wyłącznie w formie opłaty stałej". Z przepisu tego Gmina K. wyprowadza wniosek, że opłata zmienna winna zostać obliczona nie z całej powierzchni zlewni określonej w pozwoleniu wodnoprawnym (1,83 ha), a jedynie za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi - a to wobec faktu, że zlewnia charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (jezdnia, chodnik, parking), ale także terenami zielonymi.
W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z "odwodnieniem" w rozumieniu powołanego wyżej, lecz z "odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych", o którym mowa w art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.
Przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej istotne znaczenie ma art. 272 ust. 5 ustawy ("Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności") oraz ust. 11 ("Ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych").
W tym miejscu należy przeanalizować sposób ustalenia tej opłaty w kontekście braku urządzeń pomiarowych. Zarzuty w tej kwestii nie były podnoszone w skardze, lecz wcześniej w odwołaniu. Organ kwestię tę wyjaśnił w sposób prawidłowy, jakkolwiek kwestia wymaga pogłębionej analizy obowiązujących przepisów.
Odpowiedzi w tej kwestii należy poszukiwać w art. 552 ustawy, który jest przepisem przejściowym i był kilkukrotnie nowelizowany.
Na mocy art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1722) znowelizowano ustawę z dniem 20 września 2018 r. Do art. 552 dodano między innymi ust. 2g o brzmieniu: "W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności".
Podkreślić należy, iż nowelizacja ta dotyczyła wyłącznie opłat należnych za okresy kwartalne przypadające po jej wejściu w życie, co wprost wynika z art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ("Podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy"). Zatem omawiana nowelizacja nie wprowadzała przyjętych w niej zasad ustalania danych źródłowych niezbędnych dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej dla okresów kwartalnych przypadających przed 20 września 2018 r., czyli dla trzech pierwszych kwartałów roku 2018 r. Dla nich ustalenie danych niezbędnych dla obliczenia opłaty zmiennej winno się odbywać na zasadach dotychczasowych.
Zgodnie z art. 552 w pierwotnym brzmieniu wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. (ust. 1). Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie:
1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;
2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;
3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.
Zatem przed wskazaną nowelizacją brak było w ustawie przepisów szczegółowo określających sposób określania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych jako współczynnika koniecznego do obliczenia opłaty zmiennej w sytuacji braku urządzeń czy systemów pomiarowych. W ocenie Sądu zastosowanie powinien tu znaleźć art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód dopuścić należy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle tego przepisu brak było przeciwwskazań, by omawiany współczynnik ustalić na podstawie informacji uzyskanych od podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty również w okresie sprzed dodania ust. 2g do art. 552 ustawy Prawo wodne.
Jak wynika z przesłanych do Sądu akt administracyjnych Gmina K. mimo kilkukrotnych wezwań nie udzielała organowi żadnych informacji w zakresie ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. Pomimo pouczenia skarżąca nie złożyła też reklamacji. Mając możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji skarżąca z tego uprawnienia nie skorzystała. W takiej zatem sytuacji powoływanie się przez skarżącą na nieprawidłowe ustalenie rzeczywistej ilości wód odprowadzanych jest nie tylko niezrozumiały, ale również - zdaniem Sądu – stanowi w realiach niniejszej sprawy nadużycie prawa. Skarżąca nie tylko nie wykazała minimum zainteresowania i woli czynnego udziału w postępowaniu w zakresie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (ustalenia ilości wód), ale wręcz ignorowała wielokrotne kolejne wezwania organu z tym związane, pomimo iż art. 552 ust. 2b Prawa wodnego nakłada na gminę taki obowiązek. Zasada prawdy materialnej zobowiązywała podmiot do współdziałania przy ustalania stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności korzystnych dla strony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 783/19).
Tymczasem skarżąca uchylała się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie, co znacznie utrudniło organowi zebranie materiału dowodowego. Podzielić w tym miejscu należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/16, iż nie można założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. W szczególności już po doręczeniu informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej, Gmina K. nie podała danych o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie. Jeżeli podmiot zobowiązany nie przekazuje w ogóle informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych i nie przejawia żadnej inicjatywy dowodowej w kierunku wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go zresztą treść art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, wskazująca zakres korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym, jako jeden ze środków dowodowych służących ustaleniu ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych". (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 444/19).
W tej sytuacji – wobec braku jakichkolwiek możliwości ustalenia ilości odprowadzonych wód - organ prawidłowo przyjął dane wynikające z pozwolenia wodnoprawnego.
Pozytywnie należy też ocenić posiłkowanie się danymi archiwalnymi IMGW dla weryfikacji ustalonego stanu faktycznego.
Zdaniem strony skarżącej skierowanie decyzji organu I instancji - Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ż. do "Miasta i Gminy K.", czyli nieistniejącego podmiotu, niebędącego stroną, gdy tymczasem jedyną istniejącą stroną postępowania mogła być Gmina K., skutkuje nieważnością decyzji i wady tej, zdaniem skarżącej, nie można usunąć w drodze sprostowania oczywistej omyłki.
Jest to zarzut całkowicie niezasadny. Jak słusznie wskazał organ II instancji, który również zajmował się tym problemem w toku postępowania odwoławczego, w niniejszej sprawie kwestię tę należy traktować wyłącznie w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, sprostowanej stosownym postanowieniem jeszcze przez organ l instancji, którego nota bene skarżąca nie zakwestionowała poprzez złożenie zażalenia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 162/21, "tego rodzaju omyłka nie stanowi podstawy do wyprowadzania wniosków prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji". W sprawie nie budzi wątpliwości, kto w istocie był adresatem decyzji. Niewątpliwie postępowanie administracyjne prowadzone było z udziałem Gminy K. i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło niedokładne oznaczenie strony, a w takim przypadku, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem (np. wyrok NSA z 25.01.2011r., II GSK 107/10, wyrok NSA z 28.04.2010 r., II GSK 543/09), mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwaną w trybie sprostowania, co w niniejszej sprawie nastąpiło.
W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.