II SA/KR 847/25

II SA/Kr 847/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 1 pkt 20
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 7 , art 15  , art 77 pr   1 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1  lit c w zw z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie WSA Paweł Darmoń (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 maja 2025 r. nr SKO.EA/418/63/2025, SKO.EA/418764/2025 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu l instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A.R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 maja 2025 r. nr SKO.EA/418/63/2025, SKO.EA/418/64/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 18, art. 15 § 1, art. 33 § 2, art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2025 r. nr 30/2025 znak: EE.313.248.4.2024 o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa wezwał A. R.-G. (zwaną dalej także skarżącą) do wykonania w terminie 7 dni obowiązku polegającego na wydaniu wierzycielowi - Prezydentowi Miasta Krakowa, zarządcy dróg publicznych na terenie Gminy Miejskiej Kraków, działki nr [...] obręb [...] (powstałej z podziału działki numer [...]), jednostka ewidencyjna K. , o powierzchni 0,0073 ha, przeznaczonej pod budowę drogi powiatowej. Obowiązek ten wynikał z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 października 2023 r. nr 34/6740.4/2023 znak: AU-01-6.6740.4.19.2023.IRE o zezwoleniu na realizację inwestycji pn. "Rozbudowa skrzyżowania ul. [...] (droga gminna klasy Z) z ul. [...] (droga powiatowa klasy GP) wraz z rozbudową ul. [...] od km 0+000,00 do km 0+129,50 oraz rozbudową ul. [...] od km 0+133,10 w K. (...)", opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności.
W dniu [...] r. Prezydent Miasta Krakowa wystawił na skarżącą tytuł wykonawczy nr [...] w celu egzekucji w/w obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Pismem z dnia 12 stycznia 2025 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzonej wobec niej egzekucji administracyjnej na podstawie powyższego tytułu wykonawczego z dnia 13 listopada 2024 r. W treści pisma skarżąca podniosła zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym, gdyż na dzień 7 stycznia 2025 r. działka nr [...] nie figuruje w miejskiej ewidencji gruntów i budynków, a działka nr [...] do chwili obecnej nie uległa podziałowi. Drugi podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczył określenie obowiązku w tytule wykonawczym niezgodni z treścią tego obowiązku wynikającą z decyzji z dnia 12 października 2023 r. nr 34/6740.4/2023. Z tytułu wykonawczego wynika bowiem, że działka nr [...] ma zostać wydana pod budowę drogi gminnej, podczas gdy z treści powyższej decyzji wynika, że przedmiotowa działka jest przeznaczona pod rozbudowę drogi powiatowej. Skarżąca zarzuciła także błąd co do wskazania zobowiązanego, gdyż działka nr [...] częściowo została już zajęta pod budowę drogi, a częściowo znajduje się w faktycznym posiadaniu W. R.. W związku zatem z tym, że działka [...] nie została geodezyjnie wytyczona skarżąca nie jest w stanie określić jej dokładnego położenia, a zatem także tego, czy aktualnie zajmuje ją W. R., czy już wierzyciel. Kolejny podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczył braku uprzedniego doręczenia jej upomnienia. Skarżąca wskazała, że pismo zatytułowane upomnienie nr [...] zostało jej doręczone, ale nie spełnia ono wymogów upomnienia, o których mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismo to wzywa bowiem do wydania nieistniejącej działki nr [...] oraz nie zawiera informacji niezbędnych do wykonania obowiązku, tj. informacji o wytyczeniu geodezyjnym nieruchomości, której wydania domaga się wierzyciel. Dlatego też skarżąca uważa, że nie doszło do skutecznego doręczenia jej upomnienia. Ponadto skarżąca zarzuciła brak wymagalności obowiązku w związku z istotnymi i niedającymi się aktualnie usunąć przeszkodami w jego wykonaniu, które leżą po stronie wierzyciela. Skarżąca wskazała, że wydanie działki nr [...] nie jest możliwe nie tylko dlatego, że działka taka do chwili obecnej nie powstała, ale również dlatego, że w terenie nie wytyczono geodezyjnie, gdzie mają przebiegać jej granice, ani jakie jest jej położenie. Poza tym skarżąca uważa, że prowadzenie egzekucji na tym etapie jest nieuzasadnione, gdyż wierzyciel inaczej określił obowiązek w upomnieniu, a inaczej w tytule wykonawczym, a zatem obowiązek ten nie ma pokrycia w treści decyzji z dnia 12 października 2023 r.; teren, którego wydania domaga się wierzyciel nie został geodezyjnie wyznaczony; wierzyciel objął już w posiadanie część działki nr [...], która może odpowiadać tej części, którą decyzja z dnia 12 października 2023 r. przewiduje pod budowę drogi gminnej lub powiatowej. Ostatni podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczył nieistnienia/wygaśnięcia obowiązku, gdyż w związku z tym, że wierzyciel objął już w posiadanie część działki nr [...], tj. obszar o powierzchni nie mniejszej niż 0,0030 ha żądanie wydania nie może dotyczyć terenu o powierzchni 0,0073 ha.
Postanowieniem z dnia 7 lutego 2025 r. nr 30/2025 znak: EE.313.248.4.2024 Prezydent Miasta Krakowa oddalił w całości podniesione przez skarżącą zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej:
1) nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym;
2) określenia obowiązku w tytule wykonawczym niezgodni z treścią obowiązku wynikającego z decyzji ZRID;
3) błędu co do zobowiązanego;
4) braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia;
5) braku wymagalności obowiązku w związku z istotnymi i niedającymi się aktualnie usunąć przeszkodami w jego wykonaniu, leżącymi po stronie wierzyciela.
Odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku wierzyciel wskazał, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej u.z.r.i.d.) decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12. ust. 2 u.z.r.i.d.). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności sprawia, że decyzja choć nieostateczna staje się wykonalna. W związku z tym organ I instancji uznał, że przesłanka nieistnienia obowiązku nie zachodzi w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na zarzut określenia obowiązku w tytule wykonawczym niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji ZRID wierzyciel wyjaśnił, że działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K. (powstała z podziału działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] o pow. 0,0073 ha powstała wskutek zatwierdzenia podziału nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi powiatowej zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 34/6740.4/2023 z dnia 12 października 2023 r., znak: AU-01-6.6740.4.19.2023.IRE, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co sprawia, że decyzja nieostateczna staje się wykonalna i tą działkę skarżąca winna wydać.
Odpowiadając na zarzut błędu co do osoby zobowiązanego Prezydent miasta Krakowa wskazał, że właścicielem działki nr [...] jest skarżąca i to ona winna wydać ją wierzycielowi poprzez złożenie stosownego oświadczenia.
Odnośnie zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia organ I instancji wskazał, że upomnienie nr [...] z dnia [...]. zostało wysłane na adres ul. [...], [...], który widnieje w bazie Ewidencji Ludności, jako aktualny adres zameldowania na pobyt stały skarżącej i odebrane przez nią w dniu 23 września 2024 r. Natomiast w kwestii nie spełniania przez w/w upomnienie wymogów określonych w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz braku informacji niezbędnych do wykonania obowiązku Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył, że upomnienie to dokładnie wzywało do wydania nieruchomości oznaczonej jako działka [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K. o powierzchni 0,0073ha (powstałej z podziału działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K.
Odnośnie zarzutu braku wymagalności obowiązku w związku z istotnymi i niedającymi się aktualnie usunąć przeszkodami w jego wykonaniu, leżącymi po stronie wierzyciela organ I instancji ponownie przywołał regulacje art. 11f ust. 1 pkt 5 u.z.r.i.d. i wskazał, że decyzja o realizacji inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości. Linie rozgraniczając teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją ZRID stanowią linie podziału nieruchomości. Organ dodał, że podczas czynności egzekucyjnych zostaną geodezyjnie tymczasowo wytyczone linie rozgraniczające inwestycję i zarazem zostanie określony zakres terytorialny placu budowy, który przekazany zostanie wykonawcy. Na wykonalność obowiązków wynikających z zezwolenia obarczonego rygorem z zasady nie może wpływać kwestia ostateczności decyzji i fakt wniesienia od niej środków odwoławczych, bowiem celem nadania owego rygoru jest właśnie możliwość natychmiastowego rozpoczęcia inwestycji drogowej. Skutki owego rygoru rozciągają się również na możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do obowiązków wymienionych w art. 17 ust 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy ww. ustawy wprost odwołują się do możliwości egzekucji decyzji obarczonych natychmiastowym rygorem wykonalności wskazując w treści przepisu art 17 ust. 5 tej ustawy, że do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Pismem z dnia 7 marca 2025 r. skarżąca wniosła o uzupełnienie postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2025 r. nr 30/2025, poprzez uzupełnienie:
- pkt 1 postanowienia o dokładne określenie tytułu wykonawczego, tj. numeru, daty, oznaczenie wierzyciela;
- pkt 2 postanowienia poprzez dokładne określenie decyzji (numer, znak sprawy, data wydania, organ wydający);
- pkt 5 postanowienia poprzez dodanie po słowie "wymagalności" słowa "obowiązku" lub innego słowa, do którego wierzyciel odnosi "brak wymagalności";
- pkt 1-5 postanowienia poprzez wskazanie podstawy prawnej rozpoznawanego zarzutu, tj. zakwalifikowanie każdego z zarzutów do jednej kategorii wskazanej w art. 33 § 2 pkt 1-6c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
- pouczenia o wskazanie prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie oraz pouczenia o prawie do zrzeczenia się zażalenia i skutkach zrzeczenia.
Postanowieniem z dnia 24 marca 2025 r. znak: EE.313.248.4.2024 Prezydent Miasta Krakowa odmówił uzupełnienia treści postanowienia z dnia 7 lutego 2025 r. nr 30/2025.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2025 r. skarżąca wniosła zażalenia na postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2025 r. i z dnia 24 marca 2024 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na nierozpoznanie istoty zarzutów egzekucyjnych. Zaskarżonym postanowieniom skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nierozpoznanie istoty zarzutu nieistnienia obowiązku (nieistnienia przedmiotu egzekucji), tj. nie odniesienie się przez wierzyciela do podnoszonej przez nią bardzo istotnej okoliczności nieistnienia działki nr [...] obr. [...], której wydania domaga się wierzyciel oraz pominięcie milczeniem dowodów przedstawionych na tą okoliczność w postaci aktualnych map geodezyjnych oraz oświadczenia uprawnionego geodety.
2) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez oddalenie zarzutu określenia obowiązku w tytule wykonawczym niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji ZRID, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że wierzyciel uznał, że obowiązek dotyczy wydania nieruchomości pod budowę drogi powiatowej, a nie gminnej (jak wskazano w tytule wykonawczym), co jest równoznaczne z błędnym oznaczeniem obowiązku w tytule wykonawczym.
3) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nierozpoznanie istoty zarzutu błędu co do zobowiązanego i nie odniesienie się do przedstawionego przez skarżącą dowodu z dokumentu urzędowego, tj. protokołu przesłuchania świadków w sądowym postępowaniu cywilnym wskazującego, że użytkownikiem spornego terenu jest W. R.. Skarżąca dodała, że dotychczas wierzyciel zaprzeczał, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...], z której ma zostać wydzielona działka nr [...]) stanowi jej własność oraz twierdził, że jest to działka Skarbu Państwa - co stanowi istotną zmianę postawy wierzyciela, czego wierzycie! w żaden sposób nie uzasadnił, zwłaszcza, że w katastrze nieruchomości, jako właściciel działki [...] figuruje Skarb Państwa.
4) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nierozpoznanie istoty zarzutu braku uprzedniego doręczenia skarżącej upomnienia, gdyż wierzyciel w ogóle nie odniósł się do twierdzeń skarżącej stanowiących podstawę tego zarzutu, tj. do tego, że upomnienie stanowi wezwanie do złożenia oświadczenia o wydaniu działki nr [...] obr. [...] która do chwili obecnej nie powstała, a nie jest dopuszczalne i prawnie skuteczne przeniesienie posiadania (wydanie) rzeczy przyszłej. Takie upomnienie, które nie może prowadzić do wykonania obowiązku, nie stanowi upomnienia w rozumieniu art. 15 powyższej ustawy.
5) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez oddalenie zarzutu braku wymagalności obowiązku w związku z istotnymi i niedającymi się aktualnie usunąć przeszkodami w jego wykonaniu, leżącymi po stronie wierzyciela, tj. uporczywego uchylania się od wyznaczenia w terenie obszaru podlegającego zajęciu pod drogę, w sytuacji gdy w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wierzyciel przyznał zarówno fakt, że obszar taki nie został dotychczas wytyczony, jak również wskazał konieczność jego wytyczenia podczas czynności egzekucyjnych, co oznacza, że wierzyciel ma świadomość braku możliwości wydania terenu bez jego uprzedniego geodezyjnego wytyczenia.
6) art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności podniesionych w zarzutach skarżącej oraz nie odniesienie się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności i załączonych do zarzutów dowodów, tj.:
a) mapy ewidencyjnej, mapy zasadniczej oraz oświadczenia geodety przedłożonych dla wykazania faktu, że rygor natychmiastowej wykonalność! nie ma zastosowania do podziału nieruchomości (podział nie nastąpił), co oznacza, że egzekwowana rzecz (działka nr [...]) nie istnieje i nie może zostać wydana wierzycielowi;
b) protokołu przesłuchania świadków (dokumentu urzędowego), dla wykazania faktu, że teren, który ma zostać zajęty pod drogę jest w posiadaniu osoby trzeciej (W. R.), a zatem zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej;
7) art. 124 w zw. z art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie postanowienia o oddaleniu zarzutów , którego rozstrzygnięcie i pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia zawierało istotne braki oraz przez odmowę uzupełnienia tych braków w trybie art. 111 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego.
8) art. 141 w zw. z art. 1a pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, przez uznanie, że egzekucja obowiązku wydania nieruchomości może dotyczyć rzeczy przyszłej (działki, która ma powstać w przyszłości w wyniku podziału nieruchomości), która nie spełnia ustawowej definicji nieruchomości oraz nie ma wyznaczonych granic;
9) art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nadanie decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności skutkuje zatwierdzeniem podziału nieruchomości oraz uprawnia wierzyciela do żądania wydania nowo wydzielonych działek, w sytuacji gdy rygor ten nie prowadzi do zmian prawnorzeczowych ani ewidencyjnych, a żądanie wydania może dotyczyć tylko nieruchomości istniejących faktycznie i prawnie (przed podziałem) w części przeznaczonej pod inwestycję drogową.
Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 13 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2025 r. W odniesieniu do zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. Kolegium wyjaśniło, że skutkiem decyzji ZRID - wynikającym z art. 12 ust. 1 u.z.r.i.d. - jest zatwierdzenie podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Linie te, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji drogi, powinny być uwidocznione w materiałach graficznych i wyznaczają jednocześnie granice pasa drogowego. Z powyższego wynika, że znane są granice działki objętej postępowaniem egzekucyjnym. Słusznie więc wierzyciel stwierdził, że decyzja ZRID zatwierdza podział nieruchomości, a nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności sprawia, że choć nie jest ona ostateczna jest wykonalna.
Odnośnie zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia Kolegium wskazało, że skoro decyzja ZRID zatwierdza podział nieruchomości, a nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności sprawia, że choć nie jest ona ostateczna jest wykonalna, znany jest przebieg granic działki nr [...] jedn. ewid. [...] - brak jest podstaw do kwestionowania upomnienia, a tym bardziej faktu jego doręczenia. W odniesieniu do podnoszonych przez zobowiązaną zarzutów, Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie można przyjąć, że doręczenie zobowiązanemu upomnienia, w którym brakuje któregoś z elementów wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483), jest naruszeniem prawa czy powinno być uznane za brak upomnienia.
Co do zarzutu braku wymagalności w związku z istotnymi i niedającymi się aktualnie usunąć przeszkodami w jego wykonaniu, leżącymi po stronie wierzyciela, Kolegium, powołując się na treść art. 12 ust. 1 i art. 11f ust. 1 pkt 5 u.z.r.i.d., podzieliło stanowisko organu I instancji, że decyzja o realizacji inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją ZRID stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja jest wprawdzie nieostateczna, ale ma nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co czyni ją wykonalną. Poza powyższym - jak wskazał organ I instancji - podczas czynności egzekucyjnych zostaną geodezyjnie tymczasowo wytyczone linie rozgraniczające inwestycję i zarazem zostanie określony zakres terytorialny placu budowy, który zostanie przekazany wykonawcy. Jak wskazano powyżej wskutek nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności zarządca drogi jest uprawniony do przejęcia w posiadanie wywłaszczanych nieruchomości oraz skorzystania z innych uprawnień wymienionych w wydanym zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, celem natychmiastowego rozpoczęcia realizacji inwestycji drogowej, a skutki owego rygoru rozciągają się także na możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do obowiązków wymienionych w art. 17 ust. 3 u.z.r.i.d.
W zakresie powoływania się przez zobowiązaną na błąd co do osoby zobowiązanego, z uwagi na okoliczność oddania na podstawie umowy użyczenia działki będącej przedmiotem postępowania egzekucyjnego W. R., Kolegium wyjaśniło, że skutki decyzji ZRID odnoszą się do właścicieli, użytkowników wieczystych oraz podmiotów, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości objętych decyzją ZRID, praw do tych nieruchomości. Stąd też słusznie wszelkie czynności wierzyciel podejmuje względem właściciela/współwłaściciela nieruchomości, a nie osoby mającej nieruchomość w posiadaniu na podstawie umowy zobowiązaniowej.
Kolegium uznało zatem, że postępowanie zostało przez wierzyciela przeprowadzone prawidłowo, a wszelkie okoliczności istotne dla sprawy zostały przez organ poddane analizie. Postanowienie zawiera wszelkie wymagane prawem elementy, prawidłowo wskazana została podstawa prawna rozstrzygnięcia, a uzasadnienie jest wyczerpujące i odnosi się do całości sprawy, również pouczenie czyni zadość wymaganiom określonym w obowiązujących przepisach prawa. Kolegium stwierdziło więc, że w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych zarzuty zażalenia są niezasadne.
W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie A. R.-G. wniosła o stwierdzenie jego nieważności wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa, ewentualnie ich uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 15 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez dopuszczenia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ciężkiego i rażącego niedopełnienia obowiązku zapoznania się z treścią zażalenia oraz załączonych dowodów z dokumentów urzędowych, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, nierozpoznaniem podniesionych zarzutów, wydaniem orzeczeń oczywiście sprzecznych z dowodami z dokumentów urzędowych oraz fikcyjnym prowadzeniem postępowania zażaleniowego na szkodę interesu prywatnego oraz interesu publicznego wyrażającego się w rzetelnym prowadzeniu postępowania odwoławczego z poszanowaniem zasad procesowych, w tym zasady dwuinstancyjności - SKO nawet nie dostrzegło, że zażalenie wniesione w niniejszej sprawie, mimo podobnej szaty graficznej, formułuje zupełnie inne zarzuty niż trzy pozostałe zażalenia skarżącej, co skutkowało nierozpoznaniem tego zażalenia, "przeklejeniem" rozstrzygnięcia z innej sprawy (ze zmianą numeracji działek i sygnatur);
2) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nierozpoznanie zarzutu błędu co do zobowiązanego, tj. okoliczności, że w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach urzędowych jako właściciel spornej nieruchomości (działki [...] obr. [...], z której ma zostać wydzielona działka [...]) figuruje Skarb Państwa, a jako jej użytkownik W. R. oraz przez nie odniesienie się do przedstawionych przez skarżącą dowodów z dokumentów urzędowych, tj. wypisu z rejestru gruntów i protokołu przesłuchania świadków w sądowym postępowaniu cywilnym. O nierozpoznaniu zarzutu świadczy kategoryczne twierdzenie wierzyciela, a następnie SKO zgodnie z którym "należy podkreślić, iż właścicielem działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K. jest Pani A. R. - G. i to ona powinna wydać ją Wierzycielowi poprzez złożenie stosownego oświadczenia" (s.3 postanowienia), pomimo, że wierzyciel nie powołał się w tym zakresie na żadne dowody, dotychczas twierdził, że działka nr [...], z której ma zostać wydzielona działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, co ma odzwierciedlenie w katastrze nieruchomości oraz księdze wieczystej;
3) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nierozpoznanie istoty zarzutu nieistnienia obowiązku (nieistnienia przedmiotu egzekucji), tj. nie odniesienie się przez wierzyciela ani przez SKO do podnoszonego przez skarżącą błędnego oznaczenia przedmiotu egzekucji (wskazanie w tytule wykonawczym działki nr [...] obr. [...], która do chwili obecnej nie powstała) oraz pominięcie milczeniem dowodów z dokumentów urzędowych przedstawionych na tą okoliczność w postaci aktualnych map geodezyjnych, oświadczenia Wydziału Geodezji UMK z 21 marca 2025 r. stwierdzającego, że działka nr [...] nie istnieje, oraz oświadczenia uprawnionego geodety potwierdzającego ten fakt, w sytuacji gdy są to dowody kluczowe w sprawie;
4) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nierozpoznanie istoty zarzutu braku uprzedniego doręczenia skarżącej upomnienia, gdyż organ I i II instancji w ogóle nie odniósł się do tego, że wydanie działki nr [...] obr[...], której domaga się wierzyciel, a która do chwili obecnej jeszcze nie powstała, nie jest możliwe, gdyż przeniesienie posiadania (wydanie) rzeczy przyszłej nie wywołuje skutków prawnych. Takie upomnienie, które ze względu na nieprawidłowe określenie przedmiotu wydania, nie może prowadzić do wykonania obowiązku, nie stanowi upomnienia w rozumieniu art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
5) art. 34 § 2 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez oddalenie zarzutu braku wymagalności obowiązku w związku z istotnymi i nie dającymi się aktualnie usunąć przeszkodami w jego wykonaniu, leżącymi po stronie wierzyciela, tj. uporczywego uchylania się od wyznaczenia w terenie obszaru podlegającego zajęciu pod drogę, w sytuacji gdy w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wierzyciel przyznał zarówno fakt, że obszar taki nie został dotychczas wytyczony, jak również wskazał konieczność jego wytyczenia podczas czynności egzekucyjnych, co oznacza, że wierzyciel ma świadomość braku możliwości wydania terenu bez jego uprzedniego geodezyjnego wytyczenia;
6) art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności podniesionych w zarzutach skarżącej oraz nie odniesienie się do podnoszonych przez nią okoliczności i załączonych do zarzutów dowodów, tj.:
a) wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] obr[...], z którego wynika, że w katastrze nieruchomości działka nr [...] obr. [...] figuruje jako działka Skarbu Państwa,
b) mapy ewidencyjnej, mapy zasadniczej oraz oświadczenia geodety przedłożonych dla wykazania faktu, że egzekwowana rzecz (działka nr [...]) nie istnieje,
c) pisma Wydziału Geodezji UMK z dnia 21 marca 2025 r. potwierdzającego, że działka, której wydania domaga się wierzyciel nie istnieje,
d) protokołu przesłuchania świadków, dla wykazania faktu, że teren, który ma zostać zajęty pod drogę jest w posiadaniu osoby trzeciej (W. R.);
7) art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nadanie decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności skutkuje zatwierdzeniem podziału nieruchomości oraz uprawnia wierzyciela do żądania wydania nowo wydzielonych działek, w sytuacji gdy rygor ten nie prowadzi do zmian prawnorzeczowych ani ewidencyjnych, a żądanie wydania może dotyczyć tylko nieruchomości istniejących faktycznie i prawnie (przed podziałem) w części przeznaczonej pod inwestycję drogową.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty, które jej zdaniem przemawiają za zasadnością powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26), sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, stwierdzono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie egzekucja niepieniężnego obowiązku wydania nieruchomości dotyczy działki [...], obręb [...], która powstała z podziału działki [...].
Jak wynika z decyzji nr 34/6740.4/2023 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 12 października 2023 r nadesłanej przez organ na wezwanie sądu (kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem k -38-47 akt sądowych) - z działki [...] wydzielono działkę [...] położoną w liniach rozgraniczających teren projektowanego pasa drogowego. W aktach administracyjnych brak dokumentów dotyczących podziału nieruchomości.
Na k. 31 akt adm. znajduje się uproszczony wypis z rejestru gruntów (stan na dzień 5 marca 2025 r), z którego wynika, że działka [...] stanowi własność Skarbu Państwa, oraz, że prowadzona jest dla tej nieruchomości księga wieczysta nr [...] .
Sąd z urzędu zbadał treść przywołanej księgi wieczystej, poprzez ogólnodostępny portal internetowy Elektroniczne Księgi Wieczyste, prowadzony przez Ministerstwo Sprawiedliwości i ustalił, że w dziale II tej księgi jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa.
W dziale III Księgi wpisane jest natomiast ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko ujawnionemu prawu własności Skarbu Państwa - na podstawie orzeczenia Sąd Rejonowy Dla [...] W K., I Wydział Cywilny, sygn. [...] z dnia 21 grudnia 2023 r.
Wpis ostrzeżenia, po myśli art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 341), wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, jednak nie zmienia stanu własności nieruchomości.
Oba zaskarżone postanowienia niezgodnie z zebranym i wynikającym z akt sprawy stanem faktycznym wskazują skarżącą jako właścicielkę nieruchomości.
Dopiero w odpowiedzi na skargę organ II instancji (k – 14 akt sądowych) wskazuje, że A. R. –G. rości sobie prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr [...]., a w toczącym się postępowaniu o wydanie nieruchomości podniesiony został zarzut zasiedzenia , więc postępowanie egzekucyjne kierowane jest do niej jako osoby władającej działką.
Problem w tym, że w aktach administracyjnych brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego że A. R. G. włada nieruchomością, której dotyczy postępowanie egzekucyjne. Brak również odniesień do powoływanego postępowania o wydanie nieruchomości. Nie wiadomo nawet pod jaką sygnaturą, z czyjego powództwa i czy nadal prowadzone jest postępowanie przed sądem powszechnym. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę z całego zebranego materiału dowodowego sprawy (znajdującego się w aktach administracyjnych) nie wynika czy działka [...], obręb [...] znajduje się we władaniu Skarbu Państwa, bądź że włada nią inna osoba i jaka. Brak jakichkolwiek ustaleń organów administracyjnych w tym względzie na podstawie wszelkich możliwych środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.).
Te pewne ustalenia stanu faktycznego powinien poczynić organ administracyjny, a nie sąd administracyjny. Odwołanie się w odpowiedzi na skargę do materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych znak SKO.EA/418/61-62/2025 (k – 27-40) jest mało przekonujące i nie wystarczające. Organ w wydanych postanowieniach powinien odnieść się do tego materiału sprawy. Jednocześnie zauważyć należy, że w powoływanych aktach znajduje się jedynie wewnętrzna korespondencja organu dotycząca osób przeciwko którym skieruje się egzekucję, bez jakichkolwiek ustaleń w tym względzie. W korespondencji opisano skarżącą jako właścicielkę nieruchomości – działki [...] wraz z Z. R. i M. M.. Z korespondenci wynika jedynie tyle, że ewentualne zasiedzenie nie zostało jeszcze stwierdzone, przy czym nie wiadomo do jakiej sygnatury toczy się postępowanie sądowe o wydanie nieruchomości (w której zarzucono zasiedzenie) bądź samodzielna sprawa o zasiedzenie. W tabelarycznym wykazie działek dotyczącym decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej na k – 37 działka [...] znajdująca się w liniach rozgraniczających teren inwestycji (wydzielona z [...]) figuruje z adnotacją : "właściciele/władający : Skarb Państwa"
Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r., I GSK 355/21). Art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis ten rozstrzyga o właściwości organu; a jednocześnie stanowczo nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia zażalenia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ ten nie może pominąć treści (zarzutów) zażalenia. Dopiero odniesienie się do tych zarzutów pozwala na wyjaśnienie stronie dlaczego organ był obowiązany (uprawniony) do wydania określonego rozstrzygnięcia. Trzeba podkreślić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w zażaleniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Rolą sądu nie jest zatem czynienie w sprawie ustaleń faktycznych za organ rozpatrujący sprawę.
Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich szczegółowego omówienia w uzasadnieniu postanowienia, ze wskazaniem podstaw tych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przedstawieniem przyczyn, dla których pozostałym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także omówienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Aby prawidłowo ocenić wydane przez organ postanowienie, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Oba zaskarżone postanowienia wydane zostały bez rozważenia istotnych elementów stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a) dotyczącego własności i posiadania nieruchomości której domaga się wydania organ egzekwujący. W tym miejscu należy przywołać treść art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U.2025.132 t.j. z dnia 2025.01.31) , który przez zobowiązanego rozumie - osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Jednak osoba zobowiązanego musi być pewnie oznaczona, co ma wynikać ze zgromadzonego materiału sprawy i dokonanych na jego podstawie ustaleń. Ustaleń takich w aktach administracyjnych i poddanych kontroli rozstrzygnięciach brak.
W tej sytuacji organ ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności obowiązany będzie wyjaśnić dlaczego egzekucja dotycząca wydania nieruchomości skierowana jest do skarżącej, skoro działka [...] (powstała z podziału działki [...]) pozostaje zgodnie z księgą wieczystą własnością Skarbu Państwa. Innymi słowy wyjaśnienia wymaga dlaczego organ uznał skarżącą za zobowiązaną w rozumieniu art. 1 pkt. 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji rozpoznawanie kolejnych zarzutów skargi jest obecnie przedwczesne, bo w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia absolutnie podstawowa tj. czy skarżąca jest osobą zobowiązaną do wydania nieruchomości. Z akt sprawy przedłożonych sądowi okoliczność ta nie wynika.
Na marginesie wskazać jedynie można, że rację mają organy, że choć decyzja ZRID nie jest jeszcze ostateczna, to skoro nadany jej został rygor natychmiastowej wykonalności (postanowienie z 16 października 2023 r k – 48-49 akt sądowych), to po myśli art. 17 ust. 3 pkt. 2, 3, 4 specustawy drogowej powstaje stan prawny, w którym decyzja ta zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.
Natomiast po myśli art. 12 ust. 1 – do ust. 4 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Wydzielone nieruchomości przechodzą jednak na własność -odpowiednio - Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego dopiero z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W zakresie prawa własności rygor natychmiastowej wykonalności niczego nie zmienia.
Oznacza to, że choć możliwe jest np. rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji ZRID, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to własność wydzielonych w granicach pasa drogowego nieruchomości przejdzie na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dopiero po uzyskaniu przez decyzję ZRID przymiotu ostateczności. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie odpowiednich wpisów do ksiąg wieczystych i do katastru nieruchomości. Nie jest zatem tak, że działka [...] (powstała z podziału działki [...]) nie istnieje, bowiem decyzja ZRID dokonała podziału nieruchomości, natomiast działka ta nie jest jedynie ujawniona (wpisana) w katastrze nieruchomości.
Zaskarżone postanowienia zostały uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu.