II SA/KR 843/23

II SA/Kr 843/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 1  , 6 , 9 , 10 , 15 , 20 , 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Magda Froncisz WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg A. B. i A. B. na Uchwałę nr VII/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Zachód" skargi oddala.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Skarżący A. B. i A. B. pismem z dnia 27 kwietnia 2023r. wnieśli skargę na Uchwałę nr VII/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Zachód" w części odnoszącej się do położonych w Z. w obrębie [...] nieruchomości stanowiących działki ewid. nr [...], [...], [...] – tj. w zakresie § 9 ust. 23 pkt 5 (po sprostowaniu) i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie oraz o zasądzenie od Rady Miasta Zakopane na ich rzecz kosztów postępowania. Skargę zarejestrowano w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II SA/Kr 843/23.
Skarżący zaczepionej uchwałę zarzucili: - istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ naruszył konstytucyjne prawo własności poprzez ustalenie dla dz. ewid. nr [...], [...] i [...] obręb [...] m. Z. zakazu nadbudowy i rozbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem rozbudowy związanej z lokalizacją w terenie 13. U. i 5. U publicznych toalet: - istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie naruszenia przez MPZP ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane; - istotne naruszenie art. 32 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji; - przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu 31 marca 2011 r. Rada Gminy Zakopane podjęła uchwałę nr VII/90/2011 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ŚRÓDMIEŚCIE ZACHÓD" W uchwale tej szczegółowo ustalono warunki przyszłego dopuszczalnego zagospodarowania terenu w obszarze urbanistycznym o nazwie Śródmieście-Zachód. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru urbanistycznego składa się z m. in. z tekstu planu stanowiącego treść owej uchwały chwały oraz załącznika nr 1 - rysunku planu sporządzonego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000. Na rysunku planu znaczny obszar działek ewid. nr [...], [...] i [...] obręb [...] m. Z. oznaczono symbolami 5.U i 13.U. W tekście planu (§ 9 ust. 23 pkt 5) dla terenu oznaczonego symbolami 5. U i 13.U wpisano cyt. "Zakaz nadbudowy i rozbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem rozbudowy związanej z lokalizacją w terenie 13.U i 5.U publicznych toalet". Zaskarżona uchwala narusza uprawnienia właścicielskie skarżących w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] obręb 5 m. Z., ograniczając ich jako właścicieli/współwłaścicieli tych działek w sposobie przyszłego zagospodarowania tych nieruchomości. Każde ograniczenie prawa daje obywatelowi możliwość ochrony naruszonego interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie interes prawny skarżących został naruszony, gdyż kwestia przeznaczenia działek będących ich własnością łub współwłasnością oznacza, że ich prawo doznało ograniczeń, na co wskazują zarzuty. Zatem skarżący posiadali legitymację do domagania się od Rady Miasta Zakopane usunięcia naruszenia prawa a w dalszej kolejności posiadają legitymację do żądania stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ww. nieruchomości. W ocenie skarżących doszło do nieuzasadnionego przerzucenia na nich jako jednostki ciężaru realizacji celu publicznego. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Niewątpliwie budowa publicznych toalet należy do zadań własnych Gminy Miasto Zakopane i Gmina Miasto Zakopane winna je realizować własnym sumptem. Nie może zaś obowiązku tego przerzucać na inne podmioty zwłaszcza niepubliczne, jakimi są skarżący zwłaszcza, tym bardziej bez jakiejkolwiek rekompensaty. Po to by zaspokoić potrzeby ogólne nałożono na skarżących obowiązek budowy, a co za tym idzie i utrzymania takich toalet publicznych, bez jakiegokolwiek udziału (partycypacji) Gminy Miasta Zakopane. Co więcej, pominięto, że na terenie działek skarżących oznaczonym symbolami 5.U i 13.U istnieje 7 budynków, w których w przypadku zamiaru ich nadbudowy i przebudowy musiałoby powstać co najmniej siedem toalet publicznych. Nie wzięto pod uwagę, że takie nasycenie maleńkiego fragmentu miasta toaletami publicznymi jest nieracjonalne, żeby nie powiedzieć wręcz absurdalne. Na odcinku bowiem raptem ok. 70 m, w przypadku rozbudowy istniejących budynków, powstałoby siedem toalet publicznych, średnio jedna na 10 m. Nie ma potrzeby budowania na tym terenie toalet publicznych, bo w centrum miasta nie ma zapotrzebowania na tego typu usługi komunalne. Jest tu wiele toalet w restauracjach, których jest kilkadziesiąt. Najlepszym tego przykładem jest, że istniejąca duża miejska toaleta publiczna na Dolnej Równi Krupowej od wielu lat jest zamknięta (nieczynna) i Gmina Miasto Zakopane nie kwapi się do jej uruchomienia. W pobliżu od kilkunastu miesięcy niej znajduje się tymczasowy dworzec autobusowy, który nie posiada żadnej tego typu infrastruktury a mimo to owa toaleta miejska na Dolnej Równi Krupowej uruchomiona nie została z uwagi na brak zapotrzebowania na tego typu usługi. Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia'' przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła. Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjny. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach pianistycznych. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego - nie stanowi jego nadużycia. Orzecznictwo sądowo administracyjne ma bogaty dorobek odnoszący się do krytycznej oceny przerzucania obowiązków o charakterze komunalnym na obywateli. Odnosi się ono do różnych tego typu obowiązków ale przede wszystkim do tych, które związane są z budową dróg publicznych. Orzeczenia te mają jednak charakter uniwersalny. W jednym z orzeczeń stwierdzono, że wprowadzenie do planu miejscowego terenów dróg wewnętrznych, faktycznie nazwanych ''dojazdami" i oznaczonych symbolem KX, które to drogi jednak mają realizować cele dróg publicznych stanowi także obejście przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności . Na gruncie niniejszej sprawy okoliczność ta nabiera tym większego znaczenia, że organ upatrując celu publicznego w zapewnieniu dojazdu do stacji uzdalniania wody i zbiorników wody przez działkę skarżącego, a zatem działkę prywatną, nie zapewnia, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właściciela działki, przez którą ciąg ten ma przebiegać. Nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych). Co więcej, organ nie posiada żadnych środków prawnych, żeby utrzymanie takiej drogi wymusić na właścicielu przedmiotowej działki. Miejscowy plan powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów . Jednakże owa możliwość oznaczać musi dostateczną pewność planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) i nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości, na której układ ten ma być zrealizowany. W ocenie skarżących niedopuszczalne jest więc planowanie powstania toalet publicznych w oparciu o mienie prywatne - w tym przypadku mienie skarżących. Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) toalet publicznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowi to nie tylko przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności w racjonalnie dającym się usprawiedliwić zakresie, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący toalety publicznej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawu do korzystania z niej przez inne osoby niż właściciele. Zakwestionowane rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki - napiętnowanej m. in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) - wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania, co w istocie stanowi faktyczne wywłaszczenie. Konkludując, w przedmiotowym wypadku Rada Miasta Zakopane nadużyła zasady władztwa planistycznego, tworząc zasób toalet publicznych na nieruchomościach stanowiących własność skarżących w sposób istotnie naruszający zasady sporządzania planu miejscowego.
A. B. i A. B. pismem z dnia 27 kwietnia 2023r. wnieśli także kolejną na Uchwałę nr VII/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Zachód" – przy czym skarga ta nie pokrywa się tak zakresem obszarowym jak i merytorycznym z zakresem skargi opisanej na wstępie ( zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 843/23). W drugiej skardze zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 849/23 skarżący sprecyzowali, iż zaskarżają opisaną wyżej Uchwałę w części odnoszącej się do położonych w Z. w obrębie [...] nieruchomości stanowiących działki ewid. nr [...], [...], [...] i [...] – oznaczonych na rysunku Planu symbolem 2.KP i tekstu Planu tj. § 11 ust. 20 i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie oraz o zasądzenie od Rady Miasta Zakopane na ich rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale zarzucili :
- istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ naruszył konstytucyjne prawo własności poprzez ustalenie dla dz. ewid. nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] m. Z. zakazu nadbudowy i rozbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem rozbudowy związanej z lokalizacją w terenie 13. U. i 5. U publicznych toalet;
- istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie naruszenia przez MPZP ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane;
- istotne naruszenie art. 32 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji;
-przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności.
W uzasadnieniu skargi wskazano , iż opisaną Uchwałą szczegółowo ustalono warunki przyszłego dopuszczalnego zagospodarowania terenu w obszarze urbanistycznym o nazwie Śródmieście-Zachód. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru urbanistycznego składa się z m. in. z tekstu planu stanowiącego treść owej uchwały chwały oraz załącznika nr 1 - rysunku planu. W tekście planu - §11 ust. 20 pkt 1 dla terenu oznaczonego tym symbolami 1.KP i 2.KP wpisano cyt. "Przeznaczenie podstawowe terenu - place miejskie ". Zaskarżona uchwala narusza uprawnienia właścicielskie skarżących , ograniczając ich w sposobie przyszłego zagospodarowania tych nieruchomości. Na rysunku planu część obszaru działek ewid. nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] m. Z. oznaczono symbolem 2.KP. Skarżący są właścicielami lub współwłaścicielami tychże nieruchomości. Każde ograniczenie prawa daje obywatelowi możliwość ochrony naruszonego jego interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . Po pierwsze przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 n-iarca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie interes prawny skarżących został naruszony, gdyż kwestia przeznaczenia działek stanowiących prawo własności i współwłasności skarżących doznało ograniczeń, na co wskazują zarzuty. W ocenie skarżących doszło do nieuzasadnionego przerzucenia na nich jako jednostkę skutków realizacji celu publicznego. Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 U.p.Z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15). W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny z założenia oparty na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego - nie stanowi jego nadużycia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. System komunikacji, o którym mowa w powołanym przepisie, to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. System ten ma bowiem zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy. Obsługę komunikacyjną przy tym zapewniać ma sama Gmina, co koresponduje z normą art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g., zgodnie z którą zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W § 11 ust. 20 MPZP zatytułowanym USTALENIA PLANU DLA TERENÓW DRÓG, PLACÓW l PARKINGÓW wskazano jako tereny komunikacji również tereny oznaczone symbolem 2.KP mające przeznaczenie podstawowe terenu - place miejskie oraz przeznaczenie dopuszczalne - zieleń urządzona, obiekty, budowane infrastruktury technicznej. Istotne jest, ze w odniesieniu do tego terenu nie użyto terminu "place publiczne" albo "drogi publiczne" co wskazywałoby, że chodzi tu właśnie o drogi publiczne a użyto terminu nieznanego ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podczas gdy wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i to on odpowiada za zarządzanie (w tym utrzymanie) drogami gminnymi, to już budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu (por. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych). Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, że finansowanie zadań, o których mowa wart. 8 ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Tym samym faktycznie obciążeni tymi obowiązkami będą właściciele nieruchomości, przez które przebiegają wyznaczone przez Gminę drogi wewnętrzne, takie jak na przykład dojazdy KX, a nie sama Gmina. W ten sposób wykorzystując nieruchomości prywatne (w tym przypadku działkę skarżącego), na gruncie MPZP organ konstruuje system komunikacji dla przedmiotowego obszaru. Należy przy tym wskazać że wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rodzić konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. Wprowadzenie do planu miejscowego terenów dróg wewnętrznych faktycznie nazwanych "dojazdami" i oznaczonych symbolem KX, które to drogi jednak mają realizować cele dróg publicznych stanowi także obejście przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności. Na gruncie niniejszej sprawy okoliczność ta nabiera tym większego znaczenia, że organ upatrując celu publicznego w zapewnieniu dojazdu do stacji uzdatniania wody i zbiorników wody przez działkę skarżącego, a zatem działkę prywatną, nie zapewnia, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właściciela działki, przez którą ciąg ten ma przebiegać. Nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych). Co więcej, organ nie posiada żadnych środków prawnych, żeby utrzymanie takiej drogi wymusić na właścicielu przedmiotowej działki. Miejscowy plan powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 109/11). Jednakże owa możliwość oznaczać musi dostateczną pewność planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) i nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości, na której układ ten ma być zrealizowany. W ocenie skarżących niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa wart. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., za pomocą i w oparciu o drogi prywatne (niepubliczne). Jakkolwiek orzecznictwo dopuszcza w określonych, szczególnych sytuacjach wyznaczanie na rysunku planu również dróg wewnętrznych (prywatnych), to jednakże drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawowego składnika systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym, tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Jedyna bowiem droga dojazdowa do terenu 2. UPo (usługi oświaty) została zaplanowana po drodze prywatnej oznaczonej symbolem 2KP, w tym mojej nieruchomości. Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowi to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele . Zakwestionowane rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki - napiętnowanej m. in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22521/05) - wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania, co w istocie stanowi faktyczne wywłaszczenie. Konkludując, w przedmiotowym wypadku Rada Miasta Zakopane nadużyła zasady władztwa planistycznego, tworząc część układu komunikacyjnego gminy po naszych nieruchomościach w sposób istotnie naruszający zasady sporządzania planu miejscowego. Powyższe, w związku z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje koniecznością usunięcia przez Rade Miasta Zakopane zarzucanego naruszenia prawa a w przypadku nieusunięcia tego naruszenia prawa stwierdzeniem nieważności wskazanej uchwały w ww. części drodze kontroli sądowo administracyjnej. Konkludując, w przedmiotowym wypadku Rada Miasta Zakopane nadużyła zasady władztwa planistycznego, co uzasadnia skargę.
Pismami z dnia 12 i 14 sierpnia 2023r. złożonymi do obu opisanych wyżej skarg skarżący potrzymali wniesione zarzuty, odnieśli się do stanowiska organu w sprawie i rozbudowali argumentację skargi poprzez analizę Studium uwarunkowań obowiązującego w dacie uchwalania skarżonego Planu i odniesienie zapisów Studium do postanowień Planu. Skarżący w pismach tych zarzucili dodatkowo, iż w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma oznaczenia KP, którym posługuje się plan , a kolor jasnoszary jakim zaznaczono obszar 2.KP jest przypisany drogom wewnętrznym, a zatem skarżony plan narusza przepisy tego rozporządzenia. Skarżący jednocześnie dokonali sprostowań oczywistych omyłek dokonanych w złożonych skargach oraz podnieśli, iż nie zamierzają zagospodarować terenu 2.KP w sposób inny niż obecny - a więc drogi wewnętrznej , bo taka funkcja jest im niezbędna, nie godzą się natomiast na określenie tego terenu mianem placu miejskiego.( k. 117 akt ).
Postanowieniem z dnia 29 września 2023r. skargi sygn. akt II SA/Kr 843/23 oraz sygn. akt II SA/Kr 849/23.połączono do wspólnego rozpoznania pod sygn. akt II SA/Kr 843/23.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w całości jako niezasadnych. Uzasadniając swoje stanowisko organ przyznał , iż skarżący są właścicielami/współwłaścicielami nieruchomości wskazanych w skargach , które to nieruchomości znajdują się w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego Uchwałą nr VII/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Zachód". Organ przyznał również, iż wniesienie skarg było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Organ opisał umiejscowienie i sposób wykorzystania przedmiotowych nieruchomości skarżących oraz wskazał, iż postanowienia planu nie naruszają ustaleń obowiązującego w dacie powstania planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Organ wskazał również, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był już przedmiotem wielkokrotnego badania i oceny w sądowoadministracyjnym toku instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Badając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zbadać zgodność postanowień planu z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżący A. B. i A. B. składając skargę na Uchwałę nr VII/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Zachód" w części odnoszącej się do położonych w Z. nieruchomości stanowiących działki ewid. nr [...], [...] [...], [...], obr[...] , które stanowią współwłasność ( a częściowo odrębną własność) skarżących - z uwagi na narzucony planem sposób możliwego zainwestowania tych nieruchomości, posiadają interes prawny uzasadniający skuteczne złożenie skargi na uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego – co między stronami było bezsporne.
Złożenie skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( pismo z 21 marca 2023r.).
Wyjaśnić też należy, iż zachowany został tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały. W tym zakresie podnieść należy, iż rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd miał na względzie, że Uchwała nr VII/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Zachód" była już przedmiotem kilkukrotnego merytorycznego orzekania tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ( sygn. akt: II SA/Kr 1305/12, II OSK 1335/13, II SA/Kr 659/18, II OSK 186/19. Procedura sporządzania miejscowego planu była już zatem przedmiotem wielokrotnej oceny sądu administracyjnego, który w prawomocnych już wyrokach nie dopatrzył się naruszeń w tym zakresie. W niniejszej sprawie Sąd ograniczył zatem swoją kontrolę do części planu dotyczącej interesu prawnego skarżących.
Przystępując zatem do merytorycznego badania zarzutów skargi w granicach interesu prawnego skarżących stwierdzić należy, iż zarzuty niezgodności kwestionowanych uregulowań planu w odniesieniu do ustaleń Studium oraz nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżących okazały się nieuzasadnionymi.
Skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Miasta Zakopane nr VIl/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście - Zachód", w części odnoszącej do nieruchomości skarżących położonych w Z. w obrębie [...] stanowiących działki ewid. nr [...], [...], [...] i [...] – oznaczonych na rysunku Planu symbolem 2.KP, 5.U i 13.U kwestionując zapisy tekstu Planu tj. § 11 ust. 20 oraz § 9 ust. 23 pkt 5.
Skarżący zarzucili uchwale istotne naruszenie art.1 ust.2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ust.2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust.2 oraz art. 32 ust.1 i art. 31 ust.3 Konstytucji RP, polegające na wprowadzeniu zakazu nadbudowy i rozbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem rozbudowy związanej z lokalizacją w terenie 13.U i 5.U publicznych toalet oraz przeznaczeniu części nieruchomości skarżących znajdujących się w obszarze 2.KP pod place miejskie - czym organ w ocenie skarżących próbuje realizować cele publiczne ( toalety publiczne, zapewnienie komunikacji) kosztem własności prywatnej. Powyższe uregulowania w ocenie skarżących stanowią również istotne naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także stanowią przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Odnosząc się do powyższych zarzutów stwierdzić należy, iż w dacie uchwalania skarżonego Planu obowiązywało dla przedmiotowego terenu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego przyjęte uchwałą nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. Zgodnie z częścią graficzną oraz treścią w/w Studium.:
• działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest częściowo: - w strefie centralnej miasta oznaczonej symbolem OC (położonej w całości w obrębie "obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "A") - pozostałe tereny miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków, - w terenach głównych ciągów pieszych;
• działki ewid. nr [...],[...] obr[...] położone są: - w strefie centralnej miasta oznaczonej symbolem OC (położonej w całości w obrębie "obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "A") -pozostałe tereny miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków;
• działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest: - w strefie centralnej miasta oznaczonej symbolem OC (położonej w całości w obrębie "obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "A"), częściowo w: - obszarach zabudowy oznaczonych symbolem OC1A, - pozostałych terenach miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków.
Do najistotniejszych, ustaleń Studium dla tych działek należą: Zgodnie z § 8 powyższego studium, zawierającym ustalenia dla "obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "A", ustala się następujące, podstawowe kierunki ochrony środowiska kulturowego: 1) jako generalną zasadę przyjmuje się dążenie do pełnej integracji historycznych i współczesnych struktur architektonicznych i urbanistycznych, 2) preferowanie ochrony in situ, tj. w miejscu powstania zabytku; dopuszczanie przenoszenia zabytku wyłącznie w przypadku nieuniknionego jego zniszczenia, 3) zachowanie obiektów o wartościach kulturowych poprzez ich rewaloryzację (konserwację lub restaurację) oraz dostosowanie w drodze adaptacji i modernizacji do współczesnych potrzeb i standardów, 4) rozszerzenie zakresu ochrony, poprzez: a) ochronę obszarów o wartościach kulturowych, wyznaczonych stosownie do zróżnicowania stopnia ich nasycenia substancją historyczną i stopnia przekształcenia, b) ochronę krajobrazu, przy uwzględnieniu stopnia i sposobu zabudowy terenów otwartych, c) ochronę ekspozycji szczególnie wartościowych obiektów, zachowanie czytelności przebiegu oraz charakteru historycznych szlaków (Droga pod Reglami, Droga Homolacka), 5) na obszarach “podwyższonej ochrony wartości kulturowych", określonych na rysunku studium i oznaczonych symbolem “A", charakteryzujących się wysokim stopniem nasycenia substancją historyczną (przewagą substancji historycznej nad współczesną) i stosunkowo niewielkim stopniem przekształcenia: a) konserwowanie i rewaloryzowanie historycznych układów przestrzennych i ich elementów o wartościach kulturowych, zwłaszcza zabytkowych, b) eliminowanie i poprawianie form architektonicznych obiektów dysharmonijnych w stosunku do otoczenia, c) dostosowywanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, w zakresie ich sytuowania, skali (gabarytów), form architektonicznych oraz pełnionych funkcji. Zgodnie z § 10 powyższego studium, zawierającym ustalenia dla obszaru zabudowy – OC1: 1. Dominującą funkcją strefy OC - centralnej jest funkcja usługowa (ogólnomiejskie centrum usługowe), z udziałem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej i obsługi turystyki oraz znaczącym udziałem zieleni urządzonej. 2. W celu ukształtowania nowoczesnego, pod względem funkcji i formy, centrum usługowego miasta, w strefie OC ustała się politykę przestrzenną polegającą na sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu oraz uzupełnianiu zagospodarowania strefy, głównie w zakresie ogólnomiejskich, centrotwórczych urządzeń usługowych, ze szczególnym uwzględnieniem usług z zakresu kultury, a także na uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące (zieleń, komunikacja, infrastruktura techniczna). 3. W obrębie strefy, o której mowa w ust. 1, wyróżnia się następujące obszary, oznaczone na rysunku studium: 1) obszar OC1, obejmujący zespoły zabudowy, związane z główną podwójną osią komunikacyjną północ - południe w Al. 3 Maja i ul. Krupówki oraz z osią poprzeczną w ciągu ul. Kościuszki, 2) obszar OC2, obejmujący tereny otwarte - Równi Krupowej. Ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OC1, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: 1) utrzymanie i rozwijanie funkcji usługowych, z preferencjami dla wyspecjalizowanych, centrotwórczych usług ogólnomiejskich, zwłaszcza z zakresu kultury, przy traktowaniu funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej, 2) ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień; ochrona obiektów obejmuje przeprowadzanie remontów modernizacyjnych, z ewentualnymi zmianami funkcji tych obiektów, przy preferencjach wykorzystania ich zgodnie z dominującą funkcją strefy OC oraz z dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia do współczesnych potrzeb, a w szczególności: a) na terenie “podwyższonej ochrony wartości kulturowych" (“A") - konserwowanie i rewaloryzowanie historycznego układu przestrzennego i jego elementów, ze szczególnym uwzględnieniem ciągu ul, Krupówki, 3) utrzymanie, ochrona substancji o wartościach kulturowych i powiększenie istniejącego cmentarza, z zachowaniem jego strefy ochronnej, tych obiektów 4) korygowanie, przy remontach modernizacyjnych - formy architektonicznej obiektów trwałych, dysharmonijnych w stosunku do otoczenia, poprawa ich detalu i kolorystyki, bądź - w miarę możliwości - eliminowanie tych obiektów, 5) eliminowanie (prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów): a) zagospodarowania terenu kolidującego z funkcjami strefy centralnej, bądź z kierunkami zagospodarowania określonymi w studium (dotyczy to np. zagospodarowania otoczenia cieków, innego niż zieleń), b) obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych w stosunku do otoczenia bądź blokujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich wykorzystania na cele usługowe bądź inne, zgodne z funkcją strefy, c) w obiektach istniejących, funkcji kolidujących z funkcją strefy i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne. 6) eliminowanie istniejącej zabudowy nie mającej wartości kulturowych i użytkowych, w celu odsłaniania szczególnie wartościowych widoków, w tym panoram i widoków na obiekty o wysokich wartościach kulturowych, a także w celu odzyskiwania wolnych terenów, 7) wprowadzanie na wolnych terenach nowej zabudowy, z zachowaniem następujących zasad i standardów: a) preferencji dla urządzeń usługowych o charakterze centrotwórczym ogólnomiejskim, ze szczególnymi preferencjami dla możliwie najkorzystniejszego sytuowania, w obrębie strefy centralnej, usług z zakresu kultury (teatr, hala wielofunkcyjna, sala widowiskowa, pomieszczenia klubowe itp.), b) wytworzenia struktury usługowej na zapleczu ul. Krupówki przez utworzenie wnętrz poprzecznych do tej ulicy, c) dostosowywania nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego w zakresie ich sytuowania, skali (gabarytów), form architektonicznych oraz pełnionych funkcji, d) intensywność zabudowy brutto, tj. stosunku powierzchni całkowitej budynku (rozumianej jako suma powierzchni nadziemnych kondygnacji budynku w obrysie ścian zewnętrznych) do powierzchni obszaru obliczeniowego, powinna się mieścić w przedziale: * dla ścisłego centrum wyznaczonego w planie miejscowym: 0,6-1, * dla obrzeży centrum: 0,4 - 0,8, e) intensywność brutto zabudowy administracyjno usługowej, tj. stosunku powierzchni całkowitej budynków o ww. funkcjach (rozumianej jak w pkt d) do powierzchni obszaru obliczeniowego, powinna stanowić minimum 30% intensywności zabudowy brutto określonej dla ścisłego centrum. 8) w zagospodarowywaniu wolnych terenów - utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie, 9) wprowadzanie i utrzymywanie zieleni publicznej, w tym: a) utrzymanie i uzupełnienie urządzenia istniejącego parku miejskiego (zieleń urządzona, miejsca zabaw dziecięcych, ogólnodostępne miejsca gier i zabaw), b) odtworzenie zielonego otoczenia cieków - w miarę możliwości - jako zieleni publicznej, z pieszymi ciągami spacerowymi wzdłuż cieków, odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu obiektów o wysokich wartościach kulturowych, w celu wyeksponowania tych obiektów oraz utrzymanie i wprowadzanie zieleni w otoczeniu zabudowy, z udziałem zadrzewień i zakrzewień, 11) wprowadzanie zieleni osłonowej przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia, w obrębie całej strefy, 12) rozwiązanie problemów komunikacyjnych w drodze: a) przełożenia odcinka drogi krajowej nr 95 na obrzeże strefy, z włączeniem ulic miejskich poprzez węzły drogowe, b) utrzymania i kontynuacji zasady wyłączenia terenów ścisłego centrum z ruchu samochodowego, w powiązaniu z utrzymaniem i rozwinięciem układu parkingów obsługujących strefę centralną, c) modernizacji i uzupełnienia urządzenia ulic (w tym niezbędne poszerzenia jezdni, wyznaczenie pasów dla rowerzystów, urządzenie chodników z przystosowaniem do potrzeb niepełnosprawnych, urządzenie zieleni), d) urządzenia ciągów pieszych i rowerowych na wyznaczonych trasach, 13) uzupełnianie istniejących braków w zakresie wyposażenia terenów i obiektów w komunalną infrastrukturę techniczną.
Z kolei z analizy ustaleń kwestionowanego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ŚRÓDMIEŚCIE-ZACHÓD" wynika, iż :
- działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest częściowo: - w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 5.U; - w terenach placów oznaczonych symbolem 2.KP; - w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 4.U.
- działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest częściowo: - w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 5.U; - w terenach placów oznaczonych symbolem 2.KP; - w terenach wód śródlądowych płynących wraz ze strefami ekologicznymi oznaczonych symbolem WS/ZI.
- działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest częściowo: - w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 4.U; - w terenach placów oznaczonych symbolem 2.KP.
- działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest częściowo: - w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 13.U; - w terenach wód śródlądowych płynących wraz ze strefami ekologicznymi oznaczonych symbolem WS/ZI; - w terenach placów oznaczonych symbolem 2.KP; - w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 4.U.
Ponadto, działki leżą w granicach obszaru zabudowy śródmiejskiej, w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody - zewnętrzny teren ochrony, w obszarze górniczym "Zakopane", część działki nr [...] i [...] i działka nr [...] obr. [...] leżą w strefie ochrony konserwatorskiej dla obiektów zabytkowych, działka nr [...] obr[...] przylega częściowo do strategicznych obszarów przestrzeni publicznych.
Do najistotniejszych ustaleń tego planu dla tych działek należą:
§ 6. USTALENIA DLA TERENÓW WÓD I ZIELENI Ustęp 2. Tereny wód śródlądowych płynących (potok Biały, Czarny, Młyniska i Foluszowy Potok) wraz ze strefą ekologiczną, oznaczone symbolem WS/ZI - pow. 3.48 ha . Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) Dopuszcza się uzupełnienie obudowy biologicznej potoków w strefie ekologicznej, stosownie do potrzeb utrzymania ich koryt i brzegów. Szerokość strefy - zgodnie z rysunkiem planu; 2) Obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem; a) obiektów budowlanych infrastruktury technicznej; b) budowli hydrotechnicznych związanych z ochroną przed powodzią umocnienia koryt cieków wodnych, w zakresie wynikającym z realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód oraz ochroną przeciwpowodziową); c) mostów i kładek dla lokalizacji dróg, dojazdów, szlaków pieszych i rowerowych.
§ 9. USTALENIA DLA TERENÓW USŁUG KOMERCYJNYCH Ustęp 23.Tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolem 5.U - pow. 0,12 ha, 13.U - pow. 0.06 ha. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) Przeznaczenie podstawowe terenu - usługi komercyjne; 2) Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego - ciągi komunikacyjne, zieleń urządzona, obiekty budowlane infrastruktury technicznej; 3) Zakaz lokalizacji usług innych niż usługi handlu, gastronomi, zdrowia, edukacji, kultury i rozrywki, administracji, usługi związane z upiększaniem (typu fryzjer, kosmetyczka) i odnową biologiczną, biura, w tym ośrodek telewizji kablowej oraz drobna wytwórczość realizowana jako warsztaty rzemieślnicze; 4) Obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów służących do czasowego gromadzenia odpadów stałych; 5) Zakaz nadbudowy i rozbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem rozbudowy związanej z lokalizacją w terenie 13.U. i 5.U publicznych toalet; 6) Przebudowa i odbudowa istniejących obiektów na następujących zasadach: a) stosowanie charakterystycznych dla ulicy Krupówki materiałów elewacyjnych w tym okładzin kamiennych (z zakazem stosowania otoczaków), b) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont; 7) Dostęp do terenu z ciągu komunikacyjnego oznaczonego symbolem 1.KX poprzez ciągi komunikacyjne niewyznaczone na rysunku planu, realizowane zgodnie z przepisami odrębnymi.
§ 11. USTALENIA PLANU DLA TERENÓW DRÓG, PLACÓW I PARKINGÓW Ustęp 20. Tereny komunikacji oznaczone symbolem: 1.KP - pow. 0.10 ha, 2.KP - pow. 0.08 ha. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) Przeznaczenie podstawowe terenu - place miejskie; 2) Przeznaczenie dopuszczalne - zieleń urządzona, obiekty budowlane infrastruktury technicznej; 3) Obowiązek kształtowania terenu jako placu miejskiego stanowiącego przestrzeń publiczną, poprzez: a) zastosowanie jednorodnych stylistycznie obiektów małej architektury oraz b) wykorzystania naturalnych materiałów kamiennych i kostki brukowej w nawierzchni placów i chodników; c) zakaz lokalizacji wolnostojących tablic reklamowych, za wyjątkiem znaków informacyjnych; d) zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem obiektów małej architektury; 4) Dopuszcza się w terenie oznaczonym symbolem 1.KP przebudowę i odbudowę oraz rozbudowę istniejących obiektów związanych z przejściem podziemnym pod ulicą Kościeliską; 5) Dopuszcza się przebudowę istniejącej kładki pieszej na potoku Foluszowym, w terenie oznaczonym symbolem 2.KP
W miejscowym planie ŚRÓDMIEŚCIE ZACHÓD zgodnie z § 9 pkt. 7 dla terenów oznaczonym symbolem 13.U i 5.U ustalono dostęp z ciągu komunikacyjnego oznaczonego symbolem 1 .KX poprzez ciągi komunikacyjne niewyznaczone na rysunku planu, realizowane zgodnie z przepisami odrębnymi. Działka ewid. nr [...] obr. [...] położona w większości w terenach oznaczonym symbolem 13.U i przylega do drogi publicznej ulicy Krupówki oznaczonej w miejscowym planie symbolem 1 .KX. Działki ewid nr. [...],[...] i [...] obr. [...] oddzielone są Foluszowym Potokiem, oznaczonym na rysunku planu symbolem WS/ZI - tereny wód śródlądowych płynących i działką ewid. nr [...] obr. [...] od drogi publicznej ulicy Krupówki (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1 KX). Nad Potokiem Foluszowym znajdują się cztery mosty a przez działkę ewid. nr [...] obr. [...] przebiegają cztery zjazdy łączące powyższe działki z drogą publiczną ulica Krupówki. Trzy zjazdy znajdują się w terenie 13.U i powstały w związku z realizacją budynków usługowych na działkach skarżących. Jeden zjazd wraz z mostem, terenem wybrukowanym, kamiennymi schodami - zlokalizowane są w terenach komunikacji - tereny placów oznaczonych symbolem 2.KP. Takie zagospodarowanie w terenie 2.KP na działkach skarżących funkcjonuje od co najmniej kilkudziesięciu lat, co przyznają sami skarżący i którego to przeznaczenia jak sami twierdzą ( k. 117 akt ) nie chcą zmieniać, gdyż jest to niezbędne dla obsługi komunikacyjnej należących do nich lokalów handlowo-usługowych. Dawniej teren ten zapewniał dodatkową obsługę komunikacyjną pieszą Zespołowi Szkół Budowlanych oraz dodatkowe połączenie ul. Krupówki z ul. Kasprusie. Obecnie przejście to z uwagi na zagrodzenia go przez właściciela stanowi jedynie wewnętrzną obsługę komunikacyjną działek skarżących - tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem 5U i 4.U. Na działkach Skarżących funkcjonują "Góralskie Sukiennice" w Zakopanem - regionalny pasaż handlowy zlokalizowany nad Foluszowym Potokiem przy dolnych Krupówkach. Znajdują się tutaj sklepy, kramy i stoiska z regionalnymi wyrobami, pamiątkami i upominkami oraz wyrobami rękodzielniczymi. Działki Skarżących są bardzo intensywnie zabudowane, co znajduje potwierdzenie na znajdującej się w aktach sprawy ortofotomapie . Ze względu na występujące na działkach ewid nr. [...], [...],[...] i [...] obr. [...] od co najmniej kilkudziesięciu lat zagospodarowanie terenu, obejmujące istnienie terenów komunikacji pieszej, które w związku z realizacją pasażu handlowego nie straciło swojej funkcji i racji bytu, na rysunku miejscowego planu Śródmieście - Zachód wyznaczono tereny komunikacji - tereny placów oznaczone symbolem 2.KP. W przeznaczeniu podstawowym tego terenu wpisano place miejskie, dopuszczono przebudowę istniejącej kładki pieszej na potoku Foluszowym. Teren ten jako część pasażu handlowego stanowi przestrzeń publiczną, choć stanowiącą własność prywatną, zarządzaną przez prywatnych właścicieli, którzy określają zasady jej udostępniania. Tereny placów oznaczone symbolem 2.KP wyłączone zostały natomiast z zabudowy, obejmują niewielką cześć działek skarżących około - 130 m2 z ogólnej ich powierzchni, wynoszącej zgodnie z informacją z rejestru gruntów 2118 m2 . Tereny te są faktycznie zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie. Pozostała część terenów placów oznaczonych symbolem 2.KP o powierzchni 670 m 2 przebiega po działkach stanowiących własność Gminy Miasto Zakopane, Skarbu Państwa, Powiatu Tatrzańskiego, Województwa Małopolskiego - użytkowanie wieczyste Muzeum Tatrzańskie i posiada połączenie z drogą publiczną ulicą Krupówki z pominięciem działek Skarżących. Tereny oznaczone na rysunku miejscowego planu Śródmieście-Zachód symbolem 2. UPO, w których położony jest budynek Technikum Budowlanego, posiadają dostęp do drogi publicznej ulicy Krupówki oznaczonej na rysunku planu symbolem 1 KX, z pominięciem działek skarżących. Odbywa się on poprzez tereny komunikacji oznaczone symbolem 3.KDW, biegnące przez Potok Foluszowy - działka nr [...] obr[...] stanowiąca własność Skarbu Państwa - Starosty Tatrzańskiego oraz działka ewid. nr [...] obr 5. stanowiąca własność Województwa Małopolskiego - użytkowanie wieczyste Muzeum Tatrzańskie. Następnie tereny oznaczone symbolem 2. UPO posiadają dostęp do drogi publicznej przez tereny oznaczone symbolem 2.KP, biegnące po działce nr ewid [...] obr. 5. , na której zlokalizowany jest budynek Technikum Budowalnego, stanowiącej własność Powiatu Tatrzańskiego. Na działce nr [...] obr. 5. , której skarga dotyczy, w terenach oznaczonych symbolem 2.KP istnieje duże nachylenie terenu o wysokości około 2,8m i kamienne schody. Zatem z przyczyn technicznych działka ta, jak pozostałe działki skarżących, nigdy nie były wykorzystywane jako droga dojazdowa do terenów zabudowy usługowej (usługi publiczne) 2.UPO. Tereny te, jak wskazano powyżej, posiadają dostęp do drogi publicznej ul. Krupówki poprzez tereny komunikacji - tereny placów oznaczone symbolem 2.KP i tereny komunikacji - drogi wewnętrzne, oznaczone symbolem 3.KDW, z pominięciem działek skarżących. Zatem bezzasadne jest twierdzenie, że Rada Miasta Zakopane zaplanowała drogę dojazdową do terenów zabudowy usługowej (usługi publiczne) 2.UPO po drodze prywatnej stanowiącej własność skarżących, w terenach oznaczonych symbolem 2.KP. Działki Skarżących zarówno przed, jak i na dzień uchwalenia kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego a także obecnie, posiadają faktyczne zagospodarowanie, zgodnie z jego ustaleniami dla terenów oznaczonych symbolem 2.KP. Na działkach skarżących, tereny oznaczone symbolem 2.KP zapewniają tylko wewnętrzną obsługę komunikacyjną ich działek - tereny 5U i 4.U. Zatem bezzasadne jest twierdzenie, że doszło do nieuzasadnionego przerzucenia na skarżących realizacji celu publicznego w postaci realizacji na ich nieruchomościach ciągów komunikacyjnych w postaci dróg wewnętrznych ukrytych pod nazwą "placu miejskiego". Podkreślić należy raz jeszcze, że nieruchomości skarżących jakie znalazły się w obszarze 2.KP to znikoma część terenu skarżących (zaledwie ok. 130m2). Teren ten z uwagi na swoją niewielką powierzchnię i jej ukształtowanie ( duży spadek terenu) nie może być właściwie wykorzystany, a jedyną jego rolą jest zapewnienie po istniejących schodach zejścia ( dojścia) do obiektów usługowych skarżących. Stan taki istnieje już od kilkudziesięciu lat. Zatem istnienie tego ciągu pieszego ma na celu nie jak twierdzą skarżący zapewnienie komunikacji okolicznego terenu kosztem ich nieruchomości ( komunikacja ta odbywa się po terenach stanowiących własność jednostek samorządowych i Skarbu Państwa) lecz jedynie ułatwienie dostępu do obiektów handlowych posadowionych na działkach skarżących. Co więcej Plan w tym zakresie nie kreuje nowego stanu a jedynie sankcjonuje wykorzystanie przedmiotowego fragmentu terenu istniejące już od kilkudziesięciu lat, a co więcej zgodny jest z założeniami samych skarżących co do sposobu dalszego wykorzystywania tego terenu (k.117 akt sprawy).
W kwestii zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego i próby przerzucenia na skarżących obowiązku realizacji celu publicznego w postaci budowy toalet publicznych na ich prywatnych terenach , stwierdzić należy, iż analiza skargi zdaje się wskazywać na niewłaściwe zrozumienie kwestionowanego zapisu przez skarżących. Kwestionowany w powyższym zakresie zapis planu brzmi:
§ 9. Ustalenia dla terenów usług komercyjnych ( ... pkt. 1-22..)
Pkt. 23. Tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolem 5.U – pow. 0,12 ha, 13.U – pow. 0,06 ha. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) Przeznaczenie podstawowe terenu - usługi komercyjne; 2) Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego – ciągi komunikacyjne, zieleń urządzona, obiekty budowlane infrastruktury technicznej; 3) Zakaz lokalizacji usług innych niż usługi handlu, gastronomi, zdrowia, edukacji, kultury i rozrywki, administracji, usługi związane z upiększaniem (typu fryzjer, kosmetyczka) i odnową biologiczną, biura, w tym ośrodek telewizji kablowej oraz drobna wytwórczość realizowana jako warsztaty rzemieślnicze; 4) Obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów służących do czasowego gromadzenia odpadów stałych; 5) Zakaz nadbudowy i rozbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem rozbudowy związanej z lokalizacją w terenie 13.U. i 5.U publicznych toalet;
Z powyższego zapisu planu skarżący w sposób błędny wyprowadzają wniosek obowiązku budowy publicznych toalet ( a więc obowiązku realizacji celu publicznego) na ich prywatnych nieruchomościach. Wynika z niego bowiem jedynie ogólny zakaz nadbudowy i rozbudowy, przy czym z wprowadzonego wyjątku od powyższej zasady nie wynika w żaden sposób obowiązek budowy toalet publicznych . Plan wprowadza kwestionowanym zapisem jedynie możliwość (dając w tym zakresie wybór właścicielowi nieruchomości) a nie narzuca mu – jak twierdzą skarżący - obowiązku realizacji tego celu. Wobec powyższego nie można mówić w tym przypadku o przerzuceniu obowiązku realizacji celu publicznego na prywatne osoby kosztem ich prywatnej własności.
W zakresie kwestii zgodności zakwestionowanych uregulowań planu z zapisami Studium wskazać należy, iż działki skarżących położone są na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tylko częściowo w obszarze zabudowy OC1A (część działki [...]), częściowo w terenach głównych ciągów pieszych (część działki [...]), pozostała część położona jest w obrębie terenów miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków oznaczonych kolorem zielonym. W całości powyższe działki położone są na terenie “podwyższonej ochrony wartości kulturowych" (“A"). Zgodnie z ustaleniami studium zdecydowana większość obszaru działek objętego skargami jest włączona z zabudowy - tereny miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków. Po uwzględnieniu stanu faktycznego w terenie, w miejscowym planie Śródmieście - Zachód w terenach oznaczonym w Planie symbolem 13.U i 5.U ograniczono się jedynie do utrzymania istniejącego w terenie zagospodarowania, dopuszczając przebudowę i odbudowę istniejących obiektów, wprowadzając jednocześnie zakaz nadbudowy i rozbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem rozbudowy związanej z lokalizacją w terenie 13.U. i 5.U publicznych toalet oraz zakaz budowy obiektów budowlanych za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów służących do czasowego gromadzenia odpadów stałych. W obszarze objętym niniejszą skargą od co najmniej kilkudziesięciu lat funkcjonuje również pieszy ciąg spacerowy, przecinający Potok Foluszowy. Teren jest wybrukowany, ze względu na duże nachylenie terenu na działce [...] zlokalizowane są kamienne schody, a na samym potoku stanowiącym własność Skarbu Państwa istnieje most. Ze względu na powyższe zagospodarowanie, zrezygnowano w miejscowym planie z zastosowania zapisów studium dla tego obszaru w zakresie ustaleń dotyczących, wprowadzania i utrzymywania zieleni publicznej, w tym odtworzenia zielonego otoczenia cieków - w miarę możliwości - jako zieleni publicznej a także z zapisów dotyczących eliminowania zagospodarowania terenu kolidującego z funkcjami strefy centralnej, bądź z kierunkami zagospodarowania określonymi w studium (dotyczy to np. zagospodarowania otoczenia cieków, innego niż zieleń). Zgodnie z ustaleniami studium zdecydowana większość obszaru działek objętego skargą jest wyłączona z zabudowy - tereny miejskiej zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków, a jednocześnie w studium przewidziano na nich realizację pieszego ciągu spacerowego wzdłuż cieku. Mając na uwadze powyższe, po uwzględnieniu stanu faktycznego w terenie, w miejscowym planie Śródmieście-Zachód wyznaczono tereny placów oznaczonych symbolem 2.KP. Działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest częściowo w studium uwarunkowań w terenach głównych ciągów pieszych, zatem zgodne jest z jego ustaleniami przeznaczenie tego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny placów oznaczonych symbolem 2.KP. Działka [...] na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego położona jest częściowo w obszarze zabudowy OC1A, w którym przewidziano między innymi urządzenie ciągów pieszych, zatem zgodne są z nim ustalenia miejscowego planu Śródmieście-Zachód, dotyczące terenów oznaczonych symbolem 2.KP – tereny placów. Działka ta w terenach oznaczonych 2.KP posiada niewielką szerokość (około 2,7 m), co mogłoby czynić ją niezdatną do zabudowy. Ponadto, działki ewid. nr [...], [...],[...] i [...] obr. [...] oddzielają od ul. Krupówki wpisane do rejestru zabytków: drewniany budynek Technikum Budowlanego, Budynek Muzeum Tatrzańskiego oraz "Dworca Tatrzańskiego". Zatem niezależnie od małej szerokości działki [...], przeznaczenie jej fragmentu pod zabudowę ograniczyłoby widoczność z ulicy Krupówki na budynki wpisane do rejestru zabytków, co naruszałoby zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na obszarach “podwyższonej ochrony wartości kulturowych" (“A"), charakteryzujących się wysokim stopniem nasycenia substancją historyczną (przewagą substancji historycznej nad współczesną) i stosunkowo niewielkim stopniem przekształcenia, ustala się konserwowanie i rewaloryzowanie historycznych układów przestrzennych i jego elementów, ze szczególnym uwzględnieniem ciągu ul. Krupówki, zwłaszcza zabytkowych, ochronę ekspozycji szczególnie wartościowych obiektów, dostosowywanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, w zakresie ich sytuowania, skali (gabarytów), form architektonicznych oraz pełnionych funkcji.
W związku z powyższym należy uznać, że ustalenia skarżonego planu dla terenów oznaczonych symbolem 2.KP oraz 5.U i 13.U nie tylko nie naruszają , lecz są zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Żaden z zapisów planu - w szczególności zapisy, które wskazują skarżący kwestionują w swoich skargach - nie pozostaje w sprzeczności z kierunkami zagospodarowania wskazanymi w dokumencie Studium, a wręcz przeciwnie wpisuje się w wytyczne zawarte w Studium realizując i konkretyzując jego postanowienia przy uwzględnieniu istniejącego w dacie uchwalania Planu stanu zagospodarowania przedmiotowych terenów. Zatem zarzut niezgodności Planu ze Studium w ocenie Sądu jest niezasadnym.
Nadto stwierdzić należy, iż analiza postanowień Planu w kontekście istniejącego historycznego i faktycznego zagospodarowanie terenu oraz zapisów Studium i wynikających z nich uwarunkowań w zakresie ochrony ekspozycji szczególnie wartościowych obiektów, jakimi niewątpliwie są budynki wpisane do rejestru zabytków, czy ograniczeń dla terenów zieleni urządzonej oraz otoczenia cieków, ograniczeń dotyczących zakazu budowy, rozbudowy i nadbudowy na terenach 13.U i 5.U nie stanowi wbrew twierdzeniom skarżących nadmierną ingerencję organu planistycznego w sferę prawa własności, i pozostaje tu w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów wskazanych w Studium ( opisanych szczegółowo we wcześniejszej części uzasadnienia). Ingerencja wprawo własności znajduje tutaj pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa, uwzględniając przy tym stan faktyczny w terenie. Jeżeli więc ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z prawem, nie może być mowy o naruszeniu Konstytucji RP.
W ocenie Sądu nie jest również zasadnym zarzut skarżących, iż Plan narusza postanowienia Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587 z dnia 2003.09.19 ). Rozporządzenia to w § 9. ust 1 stanowi, iż podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Natomiast w załączniku nr 1 faktycznie nie wymieniono symbolu jakim posługuje się plan – tj. KP. Pamiętać jednak należy, iż rozporządzenie to wskazuje jedynie na podstawowe oznaczenia graficzne i literowe stosowane na projekcie rysunku planu, i nie wynika z niego kategoryczny zakaz wprowadzania dodatkowych symboli czy oznaczeń, jeżeli okaże się to konieczne ( jak to ma miejsce w niniejszej sytuacji). Ważne jest to by oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony (§ 9. ust 3 cyt. rozporządzenia). W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych (§ 9. ust 3 cyt. rozporządzenia).
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
[...]