II SA/Kr 843/19

II SA/Kr 843/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-01-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Iwona Niżnik-Dobosz /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Bursa
Joanna Tuszyńska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2914/20 - Wyrok NSA z 2023-08-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik - Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2020 r. sprawy z skarg J. Ł. i A. S. – O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. Ł. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. – O. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja 2019 r. (znak: [...]) na podstawie:
- art. 59, art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),
- § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej też jako: rozporządzenie lub rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz
- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),
po rozpatrzeniu odwołania J. R., J. R., B. F., H. S., J. S., M. G., B. G., L. C., M. S., J. Ł. oraz A. S. działającej przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18 grudnia 2018 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu na wniosek T. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. P – [...] jedn. ewid. [...] wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] oraz budową dwóch zjazdów na działkach nr [...], [...] obr. P – [...] jedn. ewid. [...] wraz z przyłączeniami: wodociągowym, kanalizacyjnym sanitarnym, kanalizacyjnym opadowym, wewnętrzną instalacją gazową, wewnętrzną linią kablową przy ul. [...] w K.",
utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu na wniosek T. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. P – [...] jedn. ewid. [...] wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] oraz budowa dwóch zjazdów na działkach nr [...], [...] obr. P – [...] jedn. ewid. [...] wraz z przyłączeniami: wodociągowym, kanalizacyjnym sanitarnym, kanalizacyjnym opadowym, wewnętrzną instalacją gazową, wewnętrzną linią kablową przy ul. [...] w K.".
W uzasadnieniu ww. decyzji podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 12 września 2017 r., przy czym w toku postępowania dokonano korekt wniosku. Organ I instancji podkreślił również, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Zaznaczono, że wydana decyzja określała stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki, zaś w toku postępowania uzyskano niezbędne opinie.
Odwołania od ww. decyzji wnieśli J. R., J. R., B. F., H. S., J. S., B. G., M. G., J. Ł., L. C., M. S. oraz A. S., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika. W treści odwołań odwołujący się zarzucili szereg naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, względnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Podniesiono również, że organ I instancji przesyłając odwołania wraz z aktami sprawy wskazał, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a., tj. do zmiany czy uchylenia zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wskazało na wstępie, że nie będąc związanym granicami odwołania, niezależnie od treści podniesionych zarzutów, zbadało z urzędu całokształt sprawy. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę wolności zagospodarowania przestrzennego, w tym wolności zabudowy oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w których określono kiedy i przy spełnieniu jakich warunków ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji. Organ II instancji odniósł się też szerzej do uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa", która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, aby umożliwić zachowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zaznaczono również, że sam sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które powinny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyjaśniono przy tym, że określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz i odbywa się ono w oparciu o wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie § 3 ww. rozporządzenia, obszar analizowany. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne i w tym zakresie podał, że w przedmiotowej sprawie analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji sporządził mgr inż. arch. A. U., posiadający w świetle u.p.z.p. uprawnienia do sporządzania tego typu opracowań oraz projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Przechodząc natomiast do szczegółowego analizowania sporządzonego opracowania organ II instancji podkreślił, iż należało zacząć od weryfikacji sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, który został wyznaczony na podstawie § 3 ww. rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 metrów. Podniesiono przy tym, że granice obszaru określono na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ II instancji wyjaśnił także, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, która wynosiła 45,0 m, tj. w odległości min. 135 m od granic terenu objętego wnioskiem, a po zapoznaniu się z treścią analizy oraz zabudową występującą na przedmiotowym terenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zwrócono bowiem uwagę, że tak wyznaczony obszar analizowany zapewnia spełnienie wymogu art. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż obejmuje zarówno zabudowę działek sąsiadujących, jak i szerszy kontekst urbanistyczny. Organ odwoławczy podkreślił, że w pełni podziela powyższe działania, gdyż ujęcie terenu inwestycji w kontekście urbanistycznym, pozwala prawidłowo przyjąć zasady kształtowania polityki przestrzennej – kierując się ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem – jako podstawą działań. Tym samym w ocenie organu II instancji, wartości przyjęte w tym zakresie przez autora analizy wydawały się uzasadnione dla wyznaczenia w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami obszaru analizowanego. Dodatkowo wskazano, że jak wynikało z map znajdujących się w aktach sprawy, w obszarze analizowanym znajdowała się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa, drogi wewnętrzne, drogi publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na położenie inwestycji pomiędzy szeregami zabudowy zlokalizowanymi przy ul. [...] oraz ul. [...] bocznej o jednakowej formie architektonicznej i charakterystycznych parametrach słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że planowaną zabudowę w powyższym zakresie należy bezwzględnie dostosować do tej właśnie zabudowy. Wyjaśniono również, że analiza zawiera dostateczne uzasadnienie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, uwzględniające przesłanki fizjograficzne, czyli charakteryzujące warunki naturalne danego obszaru, topograficzne i funkcjonalne terenu, zaś zasięg obszaru gwarantuje objęcie analizą wszystkich form zabudowy i zagospodarowania terenu, występujących w sąsiedztwie (najbliższym i dalszym) terenu inwestycji. W związku z powyższym organ II instancji podał, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego.
W dalszej kolejności podniesiono, że jak wynikało ze sporządzonego opracowania, teren inwestycji położony był w południowej części K., gdzie występująca zabudowa miała charakter miejski i tworzyła czytelną kompozycję. Wyjaśniono bowiem, że na terenie objętym analizą występowały budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, a także rzadziej w zabudowie bliźniaczej (dz. nr [...], [...], [...], [...]) oraz budynki wolnostojące (działki nr [...], [...], [...], [...] + [...] + [...], [...]), zaś uzupełnienie stanowiły budynki garażowe, skupione w szeregi lub pojedynczo, jako elementy oddzielające segmenty mieszkalne w zespołach zabudowy szeregowej (jak np. na dz. nr [...]). Tym samym w ocenie organu odwoławczego, z powyższego wynikało, iż w obszarze analizowanym dominowała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa zgrupowana w wyraźnie wyodrębnionych układach urbanistycznych, w związku z czym uznano, że funkcja planowanej zabudowy stanowić będzie kontynuację funkcji w terenie analizowanym. Dodano również, że jak wynikało z obszernego opracowania w obszarze analizowanym znajdowały się zabudowane działki sąsiednie (są to dz. nr [...] [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...] obr. [...]), dostępne z tej samej drogi publicznej, których analiza pozwoliła na określenie cech i parametrów zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji, a także wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jakie powinna kontynuować nowa zabudowa, aby możliwe było jej harmonijne wpisanie w zastany ład przestrzenny. Podkreślono także, że zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona była w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. Wobec powyższego, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, planowane zamierzenie budowlane wpisze się w istniejącą zabudowę pod kątem jego funkcji – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.
Jednocześnie zaznaczono, że poddając ocenie wyznaczone dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego parametry, organ II instancji uznał, iż ich wartości znajdowały uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, gdyż jej wyniki stanowiące załącznik do decyzji wskazywały, że realizacja inwestycji o określonych parametrach nie spowoduje naruszenia zastanego ładu przestrzennego w tym obszarze. W tym zakresie organ odwoławczy, przechodząc do omówienia poszczególnych parametrów z osobna, rozpoczął od rozważania dotyczącego wskaźnika powierzchni zabudowy, który w zaskarżonej decyzji wyznaczony został w wysokości 37% ± 1%, tj. od 36% do 38% na poziomie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu dla działek w obszarze analizowanym. Podniesiono przy tym, że wskaźnik ten ustalono zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, zaznaczając, iż w szczegółowej analizie wskazano w tabeli, jak kształtuje się ten wskaźnik na poszczególnych działkach i ze względu na szczególne uwarunkowania kompozycyjno-przestrzenne istniejącej zabudowy, zasadnym było wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie 36% do 38%, a nie tak jak wnioskował inwestor na poziomie wyższym niż średni wskaźnik. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe ustalenia znajdowały uzasadnienie w sporządzonej analizie (załącznik Nr 1 do decyzji, przedstawiający zestawienie tabelaryczne), gdyż wartości omawianego parametru w obszarze poddanym analizie były znacznie zróżnicowane i wahały się od ok. 12% do 69%. Wyjaśniono również, że jak wynikało z analizy, (zestawienie tabelaryczne) średni wskaźnik pow. zabudowy z całego obszaru analizowanego wynosił ok. 37%, w związku z czym wnioskowany wskaźnik zabudowy na poziomie 40-50% przekraczał znacznie średnią obliczoną dla obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w jego ocenie, działania organu były prawidłowe, przyjęte rozwiązania zostały w sposób wyczerpujący wskazane w treści decyzji i wypełniały dyspozycję wskazanego powyżej przepisu, w następstwie czego organ odwoławczy nie widział powodów do kwestionowania tych ustaleń.
Ponadto organ II instancji wskazał, iż nie widział uchybień w wyznaczeniu powierzchni biologicznie – czynnej, która określona została, jako min. 50%. Zwrócono przy tym uwagę, że sposób określenia tego parametru nie został skonkretyzowany w rozporządzeniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak organ I instancji uwzględniając opinię i zalecenia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, ze względu na dotychczasowy charakter przedmiotowego terenu o korzystnym wpływie na lokalny mikroklimat, wyznaczył powyższy wskaźnik na 50%, celem utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, wielkość tego wskaźnika została odpowiednio określona.
Odnosząc się natomiast do ustalonej dla wnioskowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej, wskazano, iż określono ją dla całości zespołu 3 budynków w zabudowie bliźniaczej na max. – 24 m. Zaznaczono jednak, że dopuszczono w przypadku zaistnienia przyczyn technicznych, wprowadzenie tolerancji łącznie do 3 m (tj. do 1 m na każdy z 3 budynków) wyłącznie w dół od ustalonej wielkości maksymalnej, co dało przedział 21-24 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało przy tym, że w analizie w sposób bardzo szczegółowy przeanalizowano jak kształtuje się powyższy wskaźnik, a mianowicie zdaniem analizatora jedynym przestrzennie dopuszczalnym rozwiązaniem było wyznaczenie dla pary wnioskowanych budynków w zabudowie bliźniaczej (łącznie) szerokości elewacji frontowej od ul. [...] bocznej na poziomie nieprzekraczającym szerokości zespołu 7 budynków w zabudowie szeregowej przy ul. [...], czyli zespołu na działkach, do których teren inwestycji bezpośrednio przylega. Dodano, że na tej podstawie organ I instancji przy określeniu szerokości elewacji frontowej zastosował przepisy rozporządzenia dotyczące innego niż standardowy sposób wyznaczenia tych parametrów (odpowiednio § 6 ust. 2) i w ocenie organu odwoławczego, przesłanki takiego działania ujawnił w sposób niewątpliwy w materiale dowodowym oraz należycie uzasadnił w treści decyzji. Wobec powyższego organ II instancji wskazał, iż nie widział podstaw do kwestionowania omawianego parametru i stwierdził, że jego wyznaczenie odbyło się zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego.
Ponadto zdaniem organu odwoławczego, wysokość planowanego budynku oraz geometria dachu także zostały określone w treści decyzji w sposób prawidłowy. Podniesiono bowiem, że w przedmiotowej sprawie parametr ten wyznaczono na poziomie 6 m – 7 m wysokości względnej, nie wyżej niż 266,5 m n.p.m., czyli jako przedłużenie wysokości elewacji frontowych szeregu zabudowy przy ul. [...], czyli zabudowy zlokalizowanej na działkach graniczących z terenem inwestycji, zgodnie z zasadą wynikającą z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że określając geometrię dachu wzięto pod uwagę fakt, iż forma dachów występujących w obszarze analizowanym była różnorodna. Podkreślono przy tym, że z analizy wynikało, iż występują zarówno dachy połaciowe, jak i płaskie, jednak istotne było to, że działki objęte wnioskiem inwestycyjnym należały do zespołu urbanistycznego, charakteryzującego się budynkami o jednakowej formie architektonicznej, z dachami płaskimi, jednakowej wysokości oraz spójnym układzie, co uzasadniało dla nowopowstających budynków ustalenie dachu płaskiego lub pulpitowego z attyką o wysokości w przedziale 6 m – 7 m, nie wyżej niż 266,5 m n.p.m. Dodano, że parametr ten wyznaczono na podstawie § 8 ww. rozporządzenia, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie widziało powodów, by kwestionować powyższe ustalenia organu I instancji.
Organ odwoławczy zaznaczył również, że na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego wyznaczono dwie linie zabudowy, o kierunku równoległym do drogi: w odległości 5,0 m od krawędzi jezdni ul. [...] – bocznej oraz w odległości 6,5 m od granicy wschodniej terenu inwestycji, tj. granicy z działką drogową ul. [...] – głównej. Podano, że linie zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia i uwidoczniono na załączniku graficznym nr 2, zaś organ II instancji powyższe ustalenia zweryfikował i uznał, że sposób wyznaczenia linii zabudowy był prawidłowy. Podniesiono także, że słusznie organ I instancji na podstawie opracowanej analizy uznał, iż ze względu na sposób jej wyznaczenia, jak i specyficzne parametry działki inwestycyjnej linia ta powinna mieć charakter nieprzekraczalny tzn. bez możliwości przekroczenia jej przez ewentualne balkony, wykusze, czy schody. Wyjaśniono przy tym, że linia zabudowy nieprzekraczalnej wyznacza jedynie miejsce, za którym nie wolno postawić planowanego budynku, nie ma jednak znaczenia, w jakiej odległości od tej linii się on znajdzie, a jedynym warunkiem jest, aby projekt budynku zakładał, że będzie on zwrócony do linii zabudowy nieprzekraczalnej swoją frontową stroną. Tym samym wskazano, iż oznacza to, że linia ta wyznacza obszar, poza którym nie można już wznosić budynków.
Jednocześnie organ II instancji w nawiązaniu do wszystkich ww. parametrów wskazał, że w rozporządzeniu przewidziano pewien "margines", możliwych odstępstw od generalnych reguł. W tym zakresie wyjaśniono bowiem, że gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Tym samym powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podano, że zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona.
Jednocześnie zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzja objęta odwołaniem zawierała prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny do analizy zawierający prawidłowo wyznaczony obszar. Dodano też, że wszystkie załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Organ II instancji zaznaczył również, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Ponadto ponownie podniesiono, że nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji.
Wyjaśniono także, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], następnie przez sięgacz ul. [...] bocznej (obie drogi pozostające w zarządzie ZIKiT). Wobec powyższego organ II instancji nie kwestionował spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Dodano przy tym, że na inwestora nałożono obowiązek przebudowy odcinka ul. [...] w zakresie realizacji na części dz. nr [...] ogólnodostępnego chodnika dla pieszych, a nadto wskazano, że ustalenia przyjęte w decyzji potwierdzają opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K..
Podobnie też w ocenie organu odwoławczego, spełniona była również przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie odpowiedniego uzbrojenia terenu. Nadmieniono przy tym, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawne korzystanie z obiektów budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło także uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma obowiązku posiadania prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, w tym dysponowania terenem na potrzeby budowy infrastruktury technicznej, a także komunikacyjnej. Tym samym wyjaśniono, że projektowane uzbrojenie w zakresie odpowiedniej infrastruktury technicznej zostało zweryfikowane przez organ I instancji i odzwierciedlone w zaskarżonej decyzji (załącznik nr 1).
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że powyższe stanowiło również odpowiedź na zarzuty przedstawione w odwołaniach stron postępowania. Jednocześnie zaznaczono, że decyzja była też zgodna z przepisami odrębnymi, a teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W świetle powyższego, organ II instancji nie znalazł podstaw do wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Na zakończenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów k.p.a., w tym określonych w art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy nie naruszała przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w k.p.a. Jednocześnie zaznaczono, że decyzja ta nie naruszała w ocenie organu odwoławczego interesów osób trzecich, a nadto została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełniała wymogi art. 107 § 3 k.p.a.), natomiast z ustaleń organu l instancji wynikało, że zamierzenie realizuje przesłanki określono w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Skargi na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – J. Ł. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 843/19) oraz A. S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 844/19).
Skarżący J. Ł. zarzucił zaskarżonej decyzji nierzetelność, brak merytorycznych odpowiedzi na zastrzeżenia sformułowane w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 14 stycznia 2019 r., a tym samym rażące ignorowanie strony postępowania i unikanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powodujące podważenie zaufania obywatela do organów państwa oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nakierowane wyłącznie na realizację interesów inwestora przy jednoczesnym ignorowaniu ustaleń stanowiących przeszkodę ich realizacji, w szczególności zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował twierdzenia organu i zasadność wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, przytaczając argumentację mającą zdaniem skarżącego przemawiać za wadliwością zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższych naruszeń skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.
Z kolei skarżąca A. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędną jego interpretację polegającą na bezzasadnym stwierdzeniu w pkt I. załącznika Nr 1 do zaskarżonej decyzji, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. na działkach o nr [...], obr. [...] w sytuacji, gdy powyższa ocena jest w oczywisty sposób sprzeczna z treścią wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, w których stwierdzono jednoznacznie, iż na terenie objętym wnioskiem brak jest możliwości kontynuowania zabudowy na parametrach i wskaźnikach charakterystycznych dla działek wyodrębnionych w stanowiącym najbliższy kontekst przestrzenny układzie urbanistycznym przy sięgaczach ul. [...] z uwagi na całkowicie odmienny kształt, wielkość i orientację względem stron świata terenu objętego wnioskiem w stosunku do tych działek;
b) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegającą na wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy, podczas gdy wyznaczenie nieprzekraczalnej bądź obowiązującej linii zabudowy zależy od istniejącej w terenie analizowanym zabudowy, tzn. że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczenie linii obowiązującej, a w przypadku zabudowy pierzejowej linii nieprzekraczalnej;
c) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o nieaktualną opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 16 października 2017 r. (znak: [...]) w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną, która nie uwzględnia okoliczności wyłączenia z zakresu wniosku działki [...];
d) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. oraz wspomnianych przepisów w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, pomimo faktu wyłączenia z zakresu wniosku działki [...];
2) przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), a mianowicie:
a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy wyłączenie z zakresu wniosku działki [...] (z powodu unieważniania przetargu na sprzedaż tej działki) nie powoduje, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego;
b) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym naruszenie zasady przekonywania poprzez lakoniczne uzasadnienie motywów decyzji, a zwłaszcza całkowite pominięcie i nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do podniesionych przez odwołujące się strony zarzutów (w tym w szczególności do zarzutów skarżącej wyrażonych w odwołaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r.), a jedynie ograniczenie się do zdawkowego stwierdzenia, iż "Powyższe [stanowisko – przyp. aut.] stanowi również odpowiedź na zarzuty przedstawione w odwołaniach stron postępowania";
c) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ignorowanie stron postępowania i unikanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powodujące podważenie zaufania obywatela do organów państwa oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nakierowane wyłącznie na realizację interesów inwestora przy jednoczesnym ignorowaniu ustaleń stanowiących przeszkodę ich realizacji, przejawiającej się w braku merytorycznych odpowiedzi na zarzuty i zastrzeżenia sformułowane w odwołaniach wniesionych przez strony postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.
Wobec powyższych naruszeń skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie dwukrotności stawki minimalnej uregulowanej według norm prawem przepisanych z uwagi na znaczny nakład pracy przy sporządzeniu skargi.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., sprawę o sygn. akt II SA/Kr 844/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 843/19 i prowadzenia ich dalej pod sygn. akt II SA/Kr 843/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).
Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2019 r. (znak: [...]), którą organ ten
po rozpatrzeniu odwołania J. R., J. R., B. F., H. S., J. S., M. G., B. G., L. C., M. S., J. Ł. oraz A. S. działającej przez profesjonalnego pełnomocnika - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 18 grudnia 2018 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu na wniosek T. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. P – [...] jedn. ewid. [...] wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] oraz budowa dwóch zjazdów na działkach nr [...], [...] obr. P – [...] jedn. ewid. [...] wraz z przyłączeniami: wodociągowym, kanalizacyjnym sanitarnym, kanalizacyjnym opadowym, wewnętrzną instalacją gazową, wewnętrzną linią kablową przy ul. [...] w K.". Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym: "1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".
W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że wnioskowany teren nie jest objęty treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, planowana zabudowa znajduje się pomiędzy szeregami zabudowy zlokalizowanymi przy ul. [...] oraz ul. [...] bocznej o jednakowej formie architektonicznej i charakterystycznych parametrach a działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] przez drogę wewnętrzną ul. [...], następnie przez sięgacz ul. [...] bocznej przy czym obie drogi pozostają w zarządzie ZIKiT. Na inwestora nałożono obowiązek przebudowy odcinka ul. [...] w zakresie realizacji na części dz. nr [...] ogólnodostępnego chodnika dla pieszych, a te ustalenia przyjęte w decyzji potwierdzają opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K..
Skargi okazały się skuteczne w zakresie wskazanym poniżej.
Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutów rozpatrywanych skarg Sąd nie podziela zawartego w nich stanowiska, że w realiach kontrolowanej sprawy właściwe organy powinny co do zasady odmówić ustalenia warunków zabudowy z uwagi na samą ochronę przedstawionych w skargach wartości ładu przestrzennego. Z treści kontrolowanych decyzji i z akt sprawy bezsprzecznie wstępnie wynika, że w sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający potencjalnie, hipotetycznie na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustosunkowując się w tym miejscu do tego zarzutu skarg koncentrującego się na samej ochronie ładu przestrzennego, o której też jest odpowiednio mowa w analizie urbanistycznej należy bowiem stwierdzić, że co prawda ratio legis art. 61 u.p.z.p. służy ochronie określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy ładu przestrzennego - jednak regulacja ta ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego co jednakże nie powinno doprowadzać do nadmiernego jej ograniczenia. Zdaniem Sądu to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, publikowany w Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, publikowany w Lex nr 320109). Sąd w tym miejscu podkreśla, że zupełnie inną kwestią jest praktyczne i realne wykonanie ustalonych warunków zabudowy z punktu widzenia wartości i wymogów/standardów Prawa budowalnego podczas potencjalnego, ewentualnego wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy, właściwy organ nie ma co do zasady kompetencji do przesądzania w przedmiocie wymogów i wartości Prawa budowlanego - bowiem to organ wydający pozwolenie na budowę powinien wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów budowlanych, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy i komunikacji terenów sąsiednich - ponieważ to ten właściwy organ architektoniczno-budowlany ocenia projekt obiektu kiedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.
Jednak po zapoznaniu się z treścią kontrolowanych decyzji i aktami sprawy Sąd podzielił stanowisko skarżącego J. Ł., który trafnie podniósł, że gminna działka drogowa nr [...] jako potencjalnie przeznaczona na inwestycję celu publicznego nie powinna być objęta terenem wnioskowanej zabudowy o bezsprzecznym walorze inwestycji prywatnej, co w ocenie Sądu ma bezpośredni wpływ na wszystkie ustalenia kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy i co skutkuje w konsekwencji jej uchyleniem. W ocenie Sądu wszystko wskazuje na to, że budowa fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] w K. na działce gminnej nr [...] stanowi w realiach kontrolowanej sprawy inwestycję celu publicznego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyodrębniają i rozróżniają pojęcie inwestycji celu publicznego i odpowiednio przypisują zróżnicowany tryb wydawania decyzji dla inwestycji celu publicznego (por. art. 50 – art. 53 u.p.z.p) i inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego, które a contrario można określić jako inwestycje prywatne. Jednocześnie pojęcie inwestycji celu publicznego jest pojęciem kwalifikowanym prawnie a samo ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić na dwa sposoby: poprzez uchwalenie miejscowego planu, do czego właściwa jest rada gminy, albo poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kwalifikacja prawna pojęcia inwestycji celu publicznego polega na tym, że inwestycja celu publicznego składa się z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, który musi być realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. oraz przypisania inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jakie można realizacji danego celu przypisać (zob. art. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Znaczenie lokalne lub ponadlokalne należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całości społeczeństwa zamieszkującego RP. Dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku) Tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsk z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 85/18. Planowana budowa chodnika/ciągu pieszego ogólnodostępnego na działce gminnej zdaniem Sądu potencjalnie spełnia powyższe wymogi, gdyż mieści się w treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nadto służy interesowi lokalnemu przez zabezpieczenie ogólnodostępnej funkcji komunikacji pieszej a zatem warunki jej zabudowy hipotetycznie powinna ustalać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sam brak uchwały o zaliczeniu przedmiotowego ciągu pieszego do kategorii dróg publicznych potencjalnie nie stanowi i nie powinien stanowić przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego rodzaju inwestycji także z tego powodu, że lokalizację inwestycji ustala się co do zasady zawsze i tylko przed realizacją inwestycji, nigdy zaś po jej realizacji, teren inwestycji należy do gminy, działka ma charakter działki drogowej a inwestycja jest pozytywnie zaopiniowana i oczekiwana przez ZIKiT. W stanie prawnym i faktycznym kontrolowanej sprawy to podmiot publiczny zadecydował o tym gdzie i kiedy ma powstać przedmiotowa droga publiczna. Należy podkreślić, że powyższe ustalenia są dokonane przez Sąd jedynie dla oceny zgodności z prawem obecnie kontrolowanej decyzji i nie jest ich celem wychodzenie poza granice kontrolowanej sprawy. Z tych ustaleń wynika dla kontrolowanych organów, że teren inwestycji, dla której są wydane obecnie kontrolowane warunki zabudowy nie powinien jednak obejmować ww. działki nr [...]. Warunki zabudowy tej działki powinny być określone odrębną decyzją.
Tym samym kontrolowane organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 u.p.z.p. i art. 61 u.p.z.p. w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż wskazane istotne uchybienie prawu procesowemu i materialnemu spowodowało nieuzasadnione prawem powiększenie terenu inwestycji prywatnej i jednocześnie w realiach kontrolowanej sprawy powiększenie prawnie relewantnego/istotnego wskaźnika w postaci szerokości frontu działki. Wynika to m.in. z tego, że zgodnie z treścią § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:"1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".
W związku z tym Sąd podziela zarzuty skarg w tym zakresie, że kontrolowane organy unikały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powodując tym samym podważenie zaufania obywatela do organów państwa oraz prowadząc kontrolowane postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie jak to już było sygnalizowane, przedwczesne włączenie ww. działki nr [...], bez rozważenia celu jej zainwestowania, do terenu objętego wnioskiem spowodowało, że większość ustaleń/określeń kontrolowanej decyzji o warunkach przedmiotowej zabudowy jest w konsekwencji błędna i bezprzedmiotowa, gdyż - w związku z trafnym zarzutem skarżącego J. Ł. podnoszącym wadliwe włączenie w teren inwestycji "prywatnej" działki gminnej nr [...] przeznaczonej przez ZIKiT na budowę fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...], co stanowi w ocenie Sądu dla potrzeb kontrolowanej sprawy potencjalnie inwestycję celu publicznego - w kontrolowanej sprawie determinuje szerokość działki stanowiącej front terenu inwestycji "prywatnej" dla ustalenia właściwego dla niej obszaru analizowanego - co w związku z tym skutkuje nieadekwatnością, wadliwością kontrolowanych ustaleń do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Gdyby nie ten zabieg to front działki inwestycyjnej z uwagi jednoczesne na dopuszczalne i zgodne z prawem wyłączenie na wniosek inwestora z terenu inwestycji "prywatnej" działki nr [...] – byłby węższy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontrolowany organ I instancji powinien tę istotną kwestię wziąć pod uwagę i nie włączać dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy do terenu wnioskowanej zabudowy potencjalnie mającej walor inwestycji "prywatnej" - gminnej działki nr [...] przeznaczonej przez ZIKiT na inwestycję celu publicznego. Wobec powyższego istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na niewłaściwym ustaleniu stanu prawnego i faktycznego kontrolowanej sprawy - Sąd nie ustosunkowuje się do pozostałych zarzutów materialnych obu skarg z uwagi na to, że kontrolowana decyzja dot. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji prywatnej nie powinna w swej treści "wyjściowo" obejmować w obszarze terenu tej inwestycji - gminnej działki nr [...] przeznaczonej na budowę fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...]. Zatem w konsekwencji przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez kontrolowane organy ocena Sądu dokonana dla decyzji uwzględniającej błędnie w swych ustaleniach tę ww. gminną działkę nr [...] - byłaby bez znaczenia prawnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż zasadne było na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uwzględnienie skargi jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania odpowiednio jak w pkt II i pkt III sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.