II SA/Kr 840/25

II SA/Kr 840/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art 11 d ust 1 pkt 1  , art 11 ust 1 pkt 4   , art 11  ust 1 pkt  b .c
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Burmistrza Miasta i Gminy Skawina od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 czerwca 2025 r., znak: WI-VI.7821.1.9.2024.MMo w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z 30 stycznia 2024 r., znak: AB-V.6740.7.34.2023.SP, zezwolił Burmistrzowi Miasta i Gminy S. na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej klasy technicznej D (dojazdowa) w miejscowości S., gm. S., powiat k. , województwo małopolskie" (ul. [...]).
Wojewoda Małopolski decyzją z 25 czerwca 2025 r., znak: WI-VI.7821.1.9.2024.MMo, wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. A. i H. A., orzekł kasatoryjnie.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie może zmienić ustaleń decyzji organu pierwszej instancji na działce odwołujących się, która nie była objęta zakresem wniosku, jeżeli nie wyrażą oni na nie zgody. Ponieważ zostały wybudowane obiekty wymagające rozbiórki w granicach projektowanego pasa drogowego oraz rozbiórki lub przebudowy ich poza pasem drogowym na działkach odwołujących się, to inwestor musi zmienić wniosek oraz zmienić przyjęte rozwiązania projektowe. Organ odwoławczy zastrzegł, że ze względów technicznych i użytkowych nie jest możliwie ograniczenie rozbiórki obiektów wyłącznie w projektowanym pasie drogowym.
Zakres inwestycji ustalono w taki sposób, że jej realizacja jest niemożliwa z powodu kolizji z istniejącymi instalacjami pomp ciepła zasilającymi budynki na działkach nr: [...] obręb [...]. Realizacja inwestycji wymaga rozbiórki lub przebudowy obiektów infrastruktury, które znajdują się częściowo w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego. Rozbiórka obiektów infrastruktury w niewystarczającej części spowoduje niemożność samodzielnego funkcjonowania obiektu kubaturowego, z którym są związane, jak również niemożność oddania obiektu do użytkowania. Ponieważ inwestor na podstawie decyzji ZRID nie ma prawa do dysponowania nieruchomością poza projektowanym pasem drogowym, to nie może przeprowadzić robót budowlanych w celu usunięcia kolizji inwestycji drogowej z istniejącą instalacją podziemną pomp ciepła na nieruchomości należącej do odwołujących się. Takie prawo do dysponowania nieruchomością może być ustalone na wniosek inwestora na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c lub lit. e specustawy.
Poza liniami rozgraniczającymi teren nie ma możliwości rozbiórki lub przebudowy i wyodrębnienia części obiektu w sposób gwarantujący jego samodzielne funkcjonowanie. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja ZRID ustala teren niezbędny do realizacji inwestycji w zakresie niewystarczającym do prawidłowej realizacji inwestycji. Ponadto decyzja ZRID nie może rozstrzygać o rozporządzaniu rzeczą (obiektem budowlanym) leżącym poza zakresem terenu inwestycji.
Decyzja organu pierwszej instancji zatwierdza projekt podziału nieruchomości zabudowanych, który powoduje podział urządzenia związanego z budynkiem, tj. instalacji grzewczej; nie gwarantuje wydzielenia poza pasem drogowym odrębnej części mogącej funkcjonować samodzielnie. Przy braku ustalenia obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych lub obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu w zakresie instalacji grzewczej decyzja organu pierwszej instancji jest niewykonalna.
Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy wyłącznie nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością gminy, zatem wyłącznie ta część działki wraz z częścią instalacji, która położona jest w liniach rozgraniczających inwestycji przechodzi z mocy prawa na własność gminy, zaś pozostałą częścią działki dysponuje dotychczasowy właściciel. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja ZRID daje prawo do dysponowania terenem w niewystarczającym zakresie, przez co nie jest możliwe wykonanie robót budowlanych w taki sposób, by istniejące obiekty budowlane mogły funkcjonować samodzielnie.
W świetle art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, inwestor jest obowiązany tak zaplanować inwestycję, aby jej realizacja nie prowadziła do szkód na części nieruchomości pozostałej w dotychczasowym użytkowaniu poza pasem drogowym. W tym przypadku inwestor musi dokonać rozbiórki lub przebudowy urządzeń instalacji cieplnych występujących w terenie inwestycji tak, aby zabezpieczyć odpowiednio pozostałości tej instalacji na nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym i zapewnić jej funkcjonowanie lub odbudowę w innym miejscu.
W ocenie organu odwoławczego nie jest tak, że odwołujący się nie mają interesu prawnego (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) tylko dlatego, że wiedzieli o projektowanej inwestycji. W odniesieniu do twierdzeń o bezprawnie zrealizowanej instalacji pomp ciepła inwestor nie przedstawił dowodów, np. decyzji organu nadzoru budowlanego. Przejęcie nieruchomości na własność gminy następuje dopiero z uostatecznieniem się decyzji ZRID. Nie ma przepisu prawa wstrzymującego lub ograniczającego korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, więc inwestor musi liczyć się z ryzykiem zmiany stanu faktycznego na przejmowanych nieruchomościach, jeśli nie obejmie ich w posiadanie na podstawie rygoru natychmiastowej wykonalności. Dla określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich konieczne jest przede wszystkim zidentyfikowanie istnienia tych interesów. W tym względzie szczególne znaczenie ma aktualność ustaleń stanu faktycznego terenu wnioskowanego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Aktualność stanu faktycznego podlega weryfikacji przede wszystkim na etapie opracowywania dokumentacji podziałowej przez geodetów, jeszcze przed wszczęciem postępowania. Jednym ze sposobów określenia wymagań służących ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być stosowanie art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po uprzednim ustaleniu okoliczności określonych w tym przepisie.
W sprawie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, ponieważ nie zabezpieczono interesów odwołujących się w taki sposób, aby zapobiec niebezpieczeństwu wystąpienia szkody znacznej wartości lub niedogodności, jakie mogą powstać wskutek wywłaszczenia części działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] S., przy jednoczesnym innym niż dotychczas zagospodarowaniu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż decyzja nie ustanowiła odpowiedniego obowiązku rozbiórki lub obowiązku przebudowy obejmującego urządzenia instalacji pomp ciepła na tych działkach. O ryzyku szkody znacznej wartości świadczy przedłożona do pisma z 2 lipca 2024 r. kopia ekspertyzy – opinii technicznej dotyczącej zagrożeń związanych z budową drogi w rejonie i nad systemem sond geotermalnych.
Przed wydaniem decyzji i przed realizacją inwestycji doszło do zmian w zagospodarowaniu terenu, które winny być uwzględnione w dokumentacji projektowej i w decyzji ZRID. Organ pierwszej instancji określił wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazując, że inwestycję zaprojektowano w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez zapewnienie możliwości korzystania z energii cieplnej, a także zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia. Tymczasem nie wziął pod uwagę sygnalizowanych w toku postępowania możliwych kolizji inwestycji z realizowaną przez odwołujących się infrastrukturą mającą zapewnić istniejącej zabudowie korzystanie z energii cieplnej.
Odwołujący się przedstawili mapę zasadniczą w skali 1:1000 i mapę zasadniczą w skali 1:500 sporządzone w lipcu 2024 r., z których wynika, że mapa do celów projektowych wykorzystana do projektowania (opracowana przez geodetę uprawnionego na podstawie operatu technicznego zweryfikowanego protokołem z 13 października 2022 r.) zdezaktualizowała się po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji i nie odwzorowuje już stanu faktycznego w zakresie sieci i instalacji cieplnych na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] S..
Organ odwoławczy podkreślił, że odwołujący się informowali o planowanej, lecz nieuwzględnionej infrastrukturze (m.in. pismo z 3 stycznia 2024 r.). Według nich prace w zakresie wykonania odwiertów na potrzeby instalacji pomp ciepła rozpoczęły się już 4 grudnia 2023 r. Organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w odniesieniu do tych informacji. Zebrany materiał dowodowy nie był zatem wystarczający w świetle art. 11d ust. 1 specustawy, ponieważ nie uwzględniono uwag stron w zakresie planowanej przez nie infrastruktury w rejonie inwestycji, a tym samym nie ustalono stanu faktycznego nieruchomości objętych inwestycją.
W sprzeciwie inwestor wniósł o uchylenie decyzji kasatoryjnej i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa).
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że w kontekście odwołujących się nie sposób mówić o "wymaganiach dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb), a przepisów tych nie można wykładać w sposób pozwalający osobie majętnej na zablokowanie drogi tylko dlatego, że wykona jakiś odwiert (co będzie mogła powtarzać codziennie). Zdaniem inwestora odwołujący się celowo tak posadowili pompy ciepła, aby udaremnić inwestycję drogową. O przebiegu drogi wiedzieli od września 2023 r. (gdy dostali projekt budowlany i zgłosili do niego uwagi), natomiast gołosłownie twierdzą, że 4 grudnia 2023 r. (dzień publikacji zawiadomienia o wszczęciu postępowania) zaczęli wykonywać jakieś odwierty. Wykonanie dodatkowych pomp ciepła odbyło się na ich wyłączne ryzyko, skoro z projektu budowlanego (AB.V.1.995.2019) wynika, że pompy ciepła mają być w innym miejscu (niekolidującym z drogą). Ich interesy chroni art. 18 specustawy i możliwość domagania się na drodze cywilnej pełnego odszkodowania obejmującego części składowe. Rozbiórka poza terenem linii rozgraniczających jest zbędna, bo instalacja nie jest odebrana i może zostać uzupełniona, przeniesiona za środki uzyskane z odszkodowania. Nie ma ryzyka szkody w zakresie pomp ciepła poza przebiegiem inwestycji – przedłożona przez autorów odwołania opinia techniczna nie jest wystarczającym dowodem na ryzyko uszkodzeń instalacji pomp ciepła w związku z użytkowaniem drogi, a gdyby nawet takie ryzyko istniało, to świadczyłoby tylko o interesie faktycznym. Ustalenia w zakresie tego, że odwołujący się w styczniu 2024 r. informowali o planowanej infrastrukturze, a w grudniu 2023 r. rozpoczęli odwierty, są bez znaczenia, bo informacja o zamiarze i wykonanie odwiertu to jeszcze nie powstanie obiektu. Organ pierwszej instancji nie mógł czekać na powstanie obiektu, a skoro obiekt nie istniał, to nie można było zastosować art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c i lit. e specustawy. Organ odwoławczy może sam ocenić zgodność instalacji z przepisami (o samowoli budowlanej, tj. przekroczeniu 150 kW, świadczy opinia techniczna, w której jest mowa o mocy 180 kW dla systemu ogrzewania i 30 kW dla ciepłej wody). Organ odwoławczy powinien zatem pozyskać akta (AB.V.1.995.2019) i ustalić: 1) czy było przewidziane wystarczające źródło ciepła i instalacja grzewcza; 2) czy doszło do zmiany PZT przez umieszczenie pomp ciepła w pobliżu granicy, a tym samym do istotnego odstępstwa od PAB; 3) czy instalacja wymagała dodatkowego (zamiennego) pozwolenia na budowę – odpowiedź twierdząca na jedno z tych pytań pozwoliłaby wydać decyzję merytoryczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa") przewiduje tzw. decyzję kasatoryjną. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Od tzw. decyzji kasatoryjnej skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa").
W postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu organ nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 ppsa), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 ppsa), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 ppsa) i ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa).
W ocenie Sądu sprawa została prawidłowo przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Postępowanie w sprawie spornej inwestycji liniowej dotyczy budowy drogi dojazdowej i toczy się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311, dalej: "specustawa drogowa").
Zgodnie ze specustawą drogową starosta wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej). Wniosek zawiera w szczególności mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej). Z kolei decyzja zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także – w razie potrzeby – inne ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych czy obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz pkt 8 lit. c i pkt 8 lit. e specustawy drogowej). W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 (art. 11i ust. 1 specustawy drogowej).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: "pb") obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Kontrolowana decyzji sprowadza się do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa) w kontekście przytoczonych wyżej przepisów.
Zasada prawdy materialnej (art. 7 kpa) i zasady zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) są powiązane z zasadą aktualności stanu faktycznego, bo stosowanie prawa administracyjnego cechuje się dynamiką. Istotna zmiana stanu faktycznego, która sprawia, że dowody zebrane w toku postępowania przed organem pierwszej instancji przestały być aktualne, stanowi okoliczność uzasadniającą wydanie tzw. decyzji kasatoryjnej (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 138). Organ odwoławczy dostrzegł taką istotną zmianę stanu faktycznego, albowiem na stronie nr 41 swojego rozstrzygnięcia wskazał, że ze stanu odwzorowanego na mapach sporządzonych po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji (k. 174-175 a.a. – przy piśmie z 4 lipca 2024 r.) wynika, że zdezaktualizowała się mapa z wniosku inicjującego postępowanie, bo nie odwzorowuje już stanu faktycznego w zakresie sieci i instalacji cieplnych na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zmiana stanu faktycznego odwzorowanego na ww. mapie – w świetle przytoczonych wyżej przepisów specustawy regulujących zawartość wniosku i decyzji – stała zatem na przeszkodzie wydaniu orzeczenia innego niż kasatoryjne. Podkreślić należy, że dla określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich konieczne jest przede wszystkim zidentyfikowanie istnienia tych interesów. W tym względzie szczególne znaczenie posiada aktualność ustaleń stanu faktycznego terenu wnioskowanego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (M. Wolanin [w:] M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wyd. 3, 2021, art. 11f, Nb 9).
Podnoszone przez skarżąca kwestie związane z powodami, które stały się przyczyną takiego a nie innego usytuowania instalacji pomp ciepła zasilających budynki na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] S. są w niniejszej sprawie bez znaczenia, istotne jest to, że instalacje te istnieją, co na chwilę orzekania przez organ II Instancji nie zostało uwzględnione w projektowanej inwestycji.
Z tych względów Sąd sprzeciw oddalił na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.