II SA/Kr 839/24

II SA/Kr 839/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , art 7a , art 8 , art 11 , art 77 par 1 , art 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 marca 2024 r., znak SKO.Oś/4170/49/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Oświęcimia decyzją z 19 grudnia 2023 r. znak GA.6220.21.2021.III, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094), dalej "u.i.ś", art. 15 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1890), dalej "ustawa o zmianie u.i.ś." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a.", a także § 2 ust. 1 pkt 41, pkt 47 oraz § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1893), dalej "rozporządzenie", po rozpatrzeniu wniosku O. sp. z o.o. z siedzibą w W. (aktualnie: E. sp. z o.o. z siedzibą w W.) z 4 listopada 2021 r.: odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Budowa zakładu magazynowania odpadów wraz z przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne", planowanego na działce nr [...] obręb D., gmina Miasto O..
Uzasadniając opisaną wyżej decyzję z 19 grudnia 2023 r. organ I instancji opisał przebieg prowadzonego przez dwa lata postępowania i uzyskane wymagane opinie i uzgodnienia oraz stanowiska w ramach konsultacji społecznych. Wskazał, że planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do:
- mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 47 rozporządzenia),
- mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 83 rozporządzenia),
Stwierdził, że wskazana (objęta wnioskiem z 4 listopada 2021 r.) inwestycja, ma zostać zlokalizowana na terenie objętym zmienionym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O., obejmującego obszar pomiędzy ul. Z. , ul. C. ul. F. przyjętym uchwałą nr XXIV/461/16 Rady Miasta Oświęcim z dnia 31 sierpnia 2016 r. (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2016 r. poz. 5455), dalej "m.p.z.p." i znajduje się w jednostce strukturalnej 17.P – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.
Dalej organ I instancji opisał przedmiot, zakres i charakterystykę planowanej inwestycji oraz treść i wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów m.p.z.p.
Podsumowując stwierdził, że zamierzona przez inwestora do zrealizowania instalacja do magazynowania odpadów wraz z przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w procesach R12 oraz R3, R4 i R5 w zakresie całości inwestycji nie mieści się w ramach przedsięwzięcia, które może być umiejscowione na terenach przeznaczonych pod działalność produkcyjną.
Zatem stwierdzając brak zgodności realizacji przedsięwzięcia z przepisami m.p.z.p. organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań pomimo otrzymania pozytywnych opinii i uzgodnień.
Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta z 19 grudnia 2023 r. wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:
1. art. 80 ust. 2 u.i.ś. w zw. z § 20 ust. 1 m.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 17.P,
2. art. 7 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz brak ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności,
3. art. 7 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń co do charakteru działalności przewidzianej do wykonywania w ramach objętego wnioskiem przedsięwzięcia,
4. art. 7a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść Spółki pojawiających się wątpliwości co do treści zapisów m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolu 17.P,
5. art. 7 K.p.a. przez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu odwołującej się Spółki,
6. art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej,
7. art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;
art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Obszerne uzasadnienie podniesionych zarzutów zostało powtórzone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zostanie omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 27 marca 2024 r., znak SKO.Oś/4170/49/2024, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 oraz art. 85 ust. 2 u.i.ś., art. 15 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie u.i.ś oraz § 2 ust. 1 pkt 41, pkt 47 i § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy decyzję I instancji.
SKO w Krakowie uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji I instancji przede wszystkim stwierdziło, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest - w świetle art. 80 ust. 2 u.i.ś. - kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z akt wynika, iż przedmiotowa inwestycja (zgodnie z uzgodnionym raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) obejmować będzie budowę instalacji do magazynowania odpadów wraz z przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w procesach R12 oraz R3, R4 i R5. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie u.i.ś., do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmienianych przepisów, tj. 16 października 2023 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 71, art. 59 oraz art. 3 pkt 8 u.i.ś. Wskazał, że podziela ustalenia organu I instancji w zakresie zaliczenia przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a mianowicie:
- § 2 pkt 47 rozporządzenia - instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699, ze zm.), odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, ze zm.);
- § 3 pkt 83 rozporządzenia - punkty do zbierania, w tym przeładunku: a) złomu, b) z wyłączeniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, c) odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Kolegium wskazało, że zgodnie z rozporządzeniem inwestycję należy zaliczyć do:
1. Instalacja ręcznego i mechanicznego rozdrabniania odpadów (proces R 12): instalacji o których mowa w ust. 5 pkt 3 lit b), tiret drugie załącznika do rozporządzenia tj. instalacja do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania.
2. Instalacja przetwarzania odpadów - dekantacja odpadów (proces R 12): instalacji o których mowa w ust. 5 pkt 1 lit. b) załącznika do rozporządzenia tj. instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki fizyczno- chemicznej.
3. Instalacja magazynowania odpadów niebezpiecznych: do instalacji o których mowa w ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia tj. instalacje do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia.
Organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym kryterium w każdym przypadku dotyczącym wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, zarówno z oceną odziaływania jak i bez niej, jest kwestia oceny zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Opisał uzyskane w toku postępowania opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu i Marszałka Województwa Małopolskiego Uzyskano oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Przywołał i wyjaśnił treść art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.i.ś.
Stwierdził, że działka inwestycyjna nr [...] obręb D. I objęta jest zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. obejmującego obszar pomiędzy ul. Z., ul. C., ul. F. i znajduje się w jednostce strukturalnej 17.P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.
Zaplanowane procesy w ramach pracy instalacji przetwarzania na terenie zakładu zostały zakwalifikowane zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach jako: R3 - Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki; R4 - Recykling lub odzysk metali i związków metali; R5 - Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych; R12 - Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11.
Zgodnie z ww. raportem istotą powstania tego typu zakładu jest optymalizacja systemu zbierania odpadów głównie dla frakcji płynnych w zakresie poprawy ekonomiki działania oraz stworzenie warunków do ekonomicznego zainteresowania małych producentów / przedsiębiorców / wytwórców odpadów do korzystania z usług w takim zakresie. Planowany zakład miał realizować tego typu usługę kompleksowo, ponieważ m.in. dokonywałby selekcji zbiorników typu mauser i nadające się do ponownego użycia opakowania gromadził i dystrybuował, a nienadające się do dalszego użycia opakowania za pomocą maszyn i urządzeń rozdrabniał i selekcjonował na frakcje odpadów. Ponadto wyposażenie zakładu w ww. urządzenia dawałoby możliwości skutecznego selekcjonowania innych odpadów stałych np. odpady pobudowlane i remontowe. Odpady płynne byłyby zbierane/magazynowane do uzyskania ilości, które pozwolą na realizację pełnotonażowych transportów, aby przekazywać je do dalszego zagospodarowania do zakładów przetwarzania i unieszkodliwiania. Wnioskodawca planował w ramach działalności eksploatacji zakładu pozyskiwać odpady pochodzące również z tzw. nielegalnych magazynów ("bomb ekologicznych").
W wyniku realizacji przedsięwzięcia inwestor planował zbierać odpady (900 kodów odpadów) w szacowanej ilości ok. 100 000 Mg/rocznie. Są to odpady, które po zebraniu odpowiedniej partii transportowej zostałyby przekazane kolejnym uprawnionym podmiotom celem dalszego zagospodarowania. Zgodnie z zapisami raportu odpady te nie traciłyby statusu odpadów.
Natomiast w ramach przetwarzania odpadów inwestor zaplanował:
1. Instalację mechanicznego rozdrabniania odpadów: 13 kodów odpadów – 40 000 Mg/rok. Zgodnie z zapisami raportu, odpady te nie będą traciły statusu odpadów - tabela 7 raportu wskazuje, że wynikiem przetwarzania odpadów będą odpady o innych kodach.
2. Instalację ręcznego i mechanicznego rozdrabniania odpadów: 50 kodów odpadów – 8 000 Mg/rok. Zgodnie z zapisami raportu, odpady te nie będą traciły statusu odpadów - tabela 9 raportu wskazuje, że wynikiem przetwarzania odpadów będą odpady o innych kodach.
3. Instalację dekantacji odpadów: 41 kodów odpadów – 5 000 Mg/rok. Zgodnie z zapisami raportu, odpady te nie będą traciły statusu odpadów - tabela 11 raportu wskazuje, że wynikiem przetwarzania odpadów będą odpady o innych kodach.
4. Instalację do regeneracji pojemników i opakowań: 4 kody odpadów - 500 Mg/rok. Zgodnie z zapisami raportu po procesie przetwarzania będą wytwarzane pełnowartościowe opakowania nadające się do ponownego wykorzystania. Jeżeli opakowania nie będą nadawały się do ponownego wykorzystania wówczas także traktowane będą jako odpad.
W ramach wariantu alternatywnego inwestor zaproponował przedsięwzięcie ograniczone tylko do zakładu magazynowania substancji płynnych: niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Przewidywana ilość przyjmowanych odpadów w tym wariancie to około 35 000 Mg na rok.
Jak wynika z akt sprawy miejsce, w którym będzie prowadzona inwestycja, położone jest w jednostce 17.P objętej m.p.z.p. W § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p. wskazano:
1. Dla terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonego na rysunku planu: 17.P ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne (w tym z możliwością przetwarzania odpadów, za wyjątkiem składowania odpadów), składy i magazyny;
2) przeznaczenie towarzyszące: usługi, z wyłączeniem usług z zakresu administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa, nauki (z wyjątkiem parków technologicznych), opieki przedszkolnej, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, turystyki, sportu, rekreacji.
Tym samym określono, iż przeznaczeniem podstawowym w jednostce 17.P są obiekty produkcyjne z tym, że dopuszczono w ramach działalności produkcyjnej proces przetwarzania odpadów za wyjątkiem ich składowania.
Kolegium wskazało, że istotne jest z powyższego punktu widzenia ustalenie co jest w istocie przedmiotem przedsięwzięcia. Nie ma przy tym decydującego znaczenia nazwa przedsięwzięcia przyjęta przez inwestora, lecz rzeczywisty zakres przedsięwzięcia wynikający z jego opisu zawartego w raporcie oddziaływania na środowisko.
Organ II instancji wyliczył rodzaje odpadów powstających na etapie eksploatacji przedsięwzięcia w wyniku przetwarzania odpadów w związku z eksploatacją instalacji:
odpady wytworzone w wyniku procesu przetwarzania R5 - Instalacja mechanicznego rozdrabniania odpadów - 11 rodzajów odpadów z grupy 19,
odpady wytworzone w wyniku procesu przetwarzania R12 - Instalacja ręcznego i mechanicznego rozdrabniania odpadów - 23 rodzaje odpadów z grupy 17 i 19,
odpady wytworzone w wyniku procesu przetwarzania R12 - Instalacja dekantacji odpadów - 46 rodzajów odpadów z grupy 12, 13, 16, 19 i 20,
odpady wytworzone w wyniku procesu przetwarzania R3, R4, R12 - Instalacja do regeneracji pojemników i opakowań - 6 rodzajów odpadów z grupy 15 i 16,
poza eksploatacją instalacji:
odpady z grupy 13, 15,16, 17 i 19.
Wszystkie zbierane i przetwarzane odpady w zakładzie będą transportowane (zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami) do podmiotów zewnętrznych, które posiadają stosowane decyzje w zakresie przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów. Odpady niebezpieczne będą przekazywane wyłącznie do podmiotów będących końcowymi instalacjami zagospodarowania odpadów. Z ww. podmiotami Inwestor zamierza podpisać umowy w zakresie przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów. Planuje się nawiązanie stałej współpracy z instalacjami m.in. typu oczyszczalnie ścieków i odpadów przemysłowych, instalacje termicznego przekształcania odpadów, należących zarówno do grupy kapitałowej inwestora oraz zewnętrznych instalacji w kraju i za granicą.
Organ odwoławczy podkreślił, iż proces przetwarzania odpadów (R3, R4, R5 i R12) w zakresie wynikającym z raportu, nie stanowi desygnatu działalności produkcyjnej i lokalizacji obiektów służących produkcji. Gospodarowanie odpadami zostało przez ustawodawcę wyodrębnione jako osobny przedmiot, który został określony w osobnym standardzie, dlatego nie można uznać, że gospodarowanie odpadami zawiera się w pojęciu produkcji. Nie znajduje to oparcia w obowiązujących przepisach i jest sprzeczne z zasadami interpretacji aktów prawnych.
Nadto, co istotniejsze zdaniem Kolegium, jak słusznie wyjaśnił to organ I instancji, przetwarzanie odpadów stanowi proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach) i w tym sensie działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w sposób wynikający z raportu nie może być uznana za działalność produkcyjną. W ramach prowadzonej działalności nie będą wytwarzane bowiem finalne produkty, co jest immanentną cechą produkcji, a jedynie nastąpi zmiana kodów odpadów w ramach procesu odzysku bez charakteru produkcyjnego, co wynika z raportu (przetwarzanie odpadów w odpady). Przez odzysk odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.
Zdaniem organu odwoławczego podczas odzysku odpad pozostaje odpadem lub inaczej to co będzie efektem odzysku odpadu nadal będzie odpadem, tyle że z innym kodem odpadu. Jak wskazuje się w doktrynie z samego faktu poddania odzyskowi nie wynika, iż konkretne odpady przestają być odpadami. Taka zmiana ich statusu może nastąpić jedynie jeżeli zostaną spełnione przesłanki, o których mowa w art. 14 ustawy o odpadach (tak Dubiński Łukasz, Nowe zasady prowadzenia odzysku odpadów ze szczególnym uwzględnieniem sporów wokół pojęć urządzanie i instalacja Pr.i Środ. 2013/4/78-87 - artykuł, teza 1).
Jednakże podstawową przesłanką utraty przez dany przedmiot lub substancję statusu odpadów w świetle art. 14 ustawy o odpadach jest poddanie ich dalszemu odzyskowi, w tym recyklingowi. Pojęcie recyklingu zdefiniowane jest w art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach, według którego: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: recyklingu - rozumie się przez to odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk".
Tak więc dopiero ewentualne dalsze wykorzystanie powstałego produktu (odpadu) zgodnie z art. 14 ustawy o odpadach (co nie następuje jednakże w ramach planowanego przedsięwzięcia) mogłoby powodować, że odpady przestaną nimi być i w wyniku m.in. recyklingu w procesie produkcyjnym powstanie jakiś inny finalny produkt.
Z powyżej przedstawionego zakresu działalności inwestora zdaniem Kolegium wynika, że z całej masy odpadów jedynie 500 Mg/rocznie będzie spełniało definicje przeznaczenia podstawowego terenu 17.P, czyli obiekty produkcyjne z możliwością przetwarzania odpadów. Pozostała, znaczna część inwestycji, tj. 100 000 Mg zbieranych odpadów oraz 53 000 Mg przetwarzania nieprodukcyjnego stanowi działalność usługową, którą można przypisać do przeznaczenia towarzyszącego.
Podobnie, według organu II instancji, sytuacja wygląda z wariantem alternatywnym, gdzie inwestor w ogóle nie zamierza realizować zakładu produkcyjnego przetwarzania odpadów. Wówczas 100% inwestycji kwalifikowane zostałoby jako usługi, czyli przeznaczenie niezgodne z podstawową funkcją terenu. Innymi słowy dopiero w procesie recyklingu odpadu (efekt jego przetworzenia) staje się produktem. Podczas odzysku nie będącego recyklingiem odpad pozostaje odpadem i to co jest efektem odzysku odpadu nadal będzie odpadem ze zmienionym jedynie kodem odpadu.
Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, iż obiekty produkcyjne z możliwością przetwarzania odpadów (które to przeznaczenie wynika z m.p.z.p.) nie są tym samym, co obiekty wyłącznie przetwarzające odpady w ramach procesu odzysku R12 bez funkcji produkcyjnej. Zatem nie można w tym sensie wskazać na zgodność planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Przedsięwzięcie co nie może być też zakwalifikowane jako przeznaczenie towarzyszące.
Dalej organ II instancji wyjaśnił, że stwierdzenie "zgodności z planem" wymaga nie tylko porównania zamierzenia inwestycyjnego z ogólnymi ustaleniami planu, ale przede wszystkim z ustaleniami szczegółowymi. Jak słusznie zauważył organ I instancji, nie chodzi bowiem tylko o to, aby wykazać brak sprzeczności zamierzenia z planem, ale aby możliwe było niebudzące wątpliwości potwierdzenie, że zamierzona inwestycja została w planie przewidziana w określonym miejscu.
Analizując obowiązujące przepisy prawa miejscowego w relacji do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami na wskazanej działce [...], Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w tej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Organ II instancji stwierdził, że przeznaczeniem podstawowym działki nr [...] są obiekty produkcyjne, w tym z możliwością przetwarzania odpadów, składy i magazyny. Wymienione w planie miejscowym składy i magazyny przeznaczone są do działalności polegającej na gromadzeniu wyprodukowanych surowców, materiałów i produktów, a nie odpadów.
Zdaniem Kolegium składy i magazyny nie obejmują działalności polegającej na zbieraniu odpadów, w tym umieszczaniu ich w pojemnikach, segregowaniu i magazynowaniu, w celu przygotowania ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Na poparcie tej tezy organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. III SA/Wr 357/12.
Interpretację tę, według organu II instancji, potwierdza zapis dla jednostki 17.P "za wyjątkiem składowania odpadów". Na tym przykładzie jasno widać, iż intencją uchwałodawcy było zastosowanie ograniczenia w nieprodukcyjnym wykorzystaniu odpadów. W planie miejscowym dopuszczone zostały jedynie obiekty produkcyjne z możliwością przetwarzania odpadów tj. obiekty, gdzie odpady wykorzystywane są w celu wytwarzania produktów, a nie zamiany jednych kodów odpadów na inne. W ramach planowanej przez inwestora działalności w zdecydowanej większości nie będą wytwarzane produkty, a jedynie odpady. Działalność taka pomimo, iż stanowi przetwarzanie odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, kwalifikuje się jako proces odzysku bez funkcji produkcyjnej.
W zakresie zarzutu nie uczynienia w toku postępowania a priori kwestii zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem organ II instancji wskazał, że do przedmiotowego postępowania nie miał zastosowania przepis art. 59a u.i.ś., dlatego oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie poprzedzano analizą zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 59a wszedł w życie 16 października 2023 r. i zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie u.i.ś. nie stosuje się do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmienianych przepisów.
Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, nie można czynić zarzutu organowi I instancji, iż zdecydował się na wyczerpujące prowadzenie postępowania, gdyż treści uzgodnień dokonywanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, jak i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie mogły mieć wpływ na zakres przedsięwzięcia i jego warianty, co mogło skutkować odmienną kwalifikacją przedsięwzięcia. Inwestor w trakcie postępowania mógł dokonać zmian w ilościach przetwarzanych odpadów, ilości odzyskiwanych odpadów opakowań i ilości magazynowanych odpadów. Zmiany te mogłyby być również skutkiem wyniku udziału społeczeństwa lub uzgodnień innych organów. Prowadzone postępowanie wykazało, że inwestor w jego trakcie zmieniał i uzupełniał raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym zakres przedsięwzięcia np. na skutek negatywnej opinii Marszałka Województwa Małopolskiego. Dowodzi to słuszności przeprowadzenia szczegółowego postępowania, ze wszystkimi wymaganymi etapami i dokonaniem ostatecznej analizy zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przedsięwzięcie ze wszystkimi zmianami wprowadzonymi w trakcie prowadzenia postępowania, które zostało ostatecznie uzgodnione i zaopiniowane.
Nadto jak wynika z wyjaśnień organu I instancji, Rada Miasta Oświęcim uchwałą nr XXXV/566/21 z dnia 26 maja 2021 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. pomiędzy ulicami Z., C. i F.. Zakres uchwały obejmował m.in. działki inwestycyjne i wynik procedury planistycznej mógł mieć wpływ na stwierdzenie zgodności przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie jednak Rada Miasta O. w dniu 26 października 2022 r. uchwałą nr LV/872/22 odstąpiła od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.
Na powyższą decyzję Kolegium z 27 marca 2024 r. znak SKO.Oś/4170/49/202 spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Sformułowane wobec zaskarżonej decyzji zarzuty stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła jedynie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji winien uchylić tę decyzję i wydać decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla objętego wnioskiem przedsięwzięcia.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem skarżącej, organ I instancji całkowicie nieprawidłowo intepretuje zapisy planu miejscowego odnoszące się do przeznaczenia terenu 17.P i błędnie przyjmuje, że objęta wnioskiem inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego.
Skarżąca zaznaczyła, że określenia użyte do opisania przeznaczenia podstawowego terenu jednostki strukturalnej 17.P, takie jak przetwarzanie odpadów i składowanie odpadów nie zostały zdefiniowane na gruncie zapisów m.p.z.p., a więc dla ich rozumienia konieczne jest odwołanie się do obowiązujących przepisów i aktów prawnych. Wynika to wprost z treści § 6 ust. 1 m.p.z.p., zgodnie z którym w odniesieniu do niezdefiniowanych określeń użytych w uchwale (czyli nieujętych w § 5 uchwały) należy stosować definicje zgodne z obowiązującymi przepisami i aktami prawnymi.
Skarżąca przywołała treść art. 3 ust. 1 pkt 14 i pkt 21 ustawy o odpadach i powołując się na powyższe stwierdziła, że plan miejscowy jako przeznaczenie podstawowe jednostki strukturalnej 17.P wskazuje możliwość lokalizacji na tym terenie m.in. obiektów produkcyjnych, w tym z możliwością przekształcania odpadów, czyli możliwością realizacji procesów odzysku i unieszkodliwiania, w tym procesów w wyniku których odpady są przygotowywane do użytecznego zastosowania przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.
W tym zakresie zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom organów, objęta wnioskiem inwestycja w całości mieści się w graniach przeznaczenia podstawowego terenu 17.P. Inwestycja ta obejmuje bowiem następujące elementy:
1) instalacja do magazynowania odpadów (magazyny),
2) -instalacja mechanicznego rozdrabniania odpadów,
- instalacja ręcznego i mechanicznego rozdrabniania odpadów,
- instalacja dekantacji odpadów
- instalacja do regeneracji pojemników i opakowań
(obiekty produkcyjne, w tym z możliwością przetwarzania odpadów, z wyjątkiem ich składowania).
W tym zakresie skarżąca wyjaśniła, że ww. cztery ostatnie instalacje realizują procesy przetwarzania odpadów, a więc działalność dopuszczoną zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. na terenie jednostki strukturalnej 17.P. Każda z tych instalacji opiera się przy tym na procesie produkcji, w którym odpady o określonych kodach wchodzą do instalacji, a następnie są poddawane różnym działaniom po to, aby na wyjściu z instalacji stać się odpadami o innych kodach lub użytecznymi pojemnikami i zbiornikami, co oznacza, że w trakcie procesu przetwarzania zmianie ulegają ich właściwości. Wynikiem procesu produkcji jest więc produkt o innych cechach niż przed procesem produkcji. Produkt ten, choć w większości przypadków jest nadal odpadem, to ze względu na swoją nowe właściwości może zostać ponownie użyty lub przetworzony w innych procesach do takiej postaci, która pozwoli na jego zastosowanie.
Zdaniem skarżącej to, że przedmiotem tych procesów są odpady, które w większości po przejściu całego procesu pozostają odpadami nie oznacza, że nie mamy do czynienia z powstaniem nowego produktu, ponieważ odpad, który został wyprodukowany, nie jest tym samym odpadem, co odpad sprzed procesu produkcji. Odpad przetworzony posiada inne właściwości, niż odpad nieprzetworzony, a te właściwości powodują, że jest oznaczany innym kodem.
Skarżąca podkreśliła, że pojęcie produkcji oraz usług nie zostały zdefiniowane w m.p.z.p. Ustawa o planowaniu przestrzennym oraz ustawa - Prawo budowlane także nie zawierają definicji legalnego pojęcia usług czy też produkcji, co oznacza, iż treść tych pojęć musi zostać ustalona w drodze wykładni.
Skarżąca przywołała definicje słownikowe pojęć "produkcja" i "usługi" wskazując m.in., że produkcja, to zespół skoordynowanych procesów pracy, w których świadoma i celowa działalność ludzka przekształca przedmioty pracy, używając do tego środków pracy; wytwarzanie, wytwórczość towarów, usług lub dóbr kultury. Na poparcie swojego rozumienia terminu "produkcja" skarżąca przywołała wyroki sądów administracyjnych i tezy z literatury przedmiotu.
Ostatecznie skarżąca stwierdziła, że wobec braku legalnej definicji produkcji, na gruncie ogólnych zasad wykładni językowej – za działalność produkcyjną należy uznać zorganizowaną działalność mającą na celu wytworzenie materialnych przedmiotów (substancji), które mogą być magazynowane i przekazywane innym podmiotom do dalszego wykorzystania. W ocenie spółki proces przetwarzania odpadów, w wyniku którego dochodzi do zmiany właściwości odpadów, stanowi proces produkcyjny, nawet jeżeli finalnym produktem uzyskiwanym w ramach tego procesu są odpady. Produkcja polega bowiem na wytworzeniu/przeobrażeniu przedmiotów/substancji w sposób założony w przyjętym procesie technologicznym, w celu uzyskania określonego materiału (produktu) przewidzianego do dalszego wykorzystania. Bez znaczenia pozostaje przy tym zdaniem skarżącej, czy wytworzony w ten sposób produkt w świetle prawa pozostaje odpadem, czy też przestaje stanowić odpad.
Według skarżącej za takim stanowiskiem przemawia treść § 20 ust. 1 m.p.z.p. gdzie wprost wskazano, że przetwarzanie odpadów (bez wskazania, jaki ma być finalny efekt tego przetwarzania) mieści się w ramach przeznaczenia podstawowego terenu obejmującego obiekty produkcyjne.
Skarżąca nie zgodziła się z organami obu instancji, jakoby w m.p.z.p. dopuszczone zostały jedynie takie obiekty produkcyjne z możliwością przetwarzania odpadów, w których odpady wykorzystywane są w celu wytwarzania produktów, tj. przedmiotów, obiektów, które nie stanowią już odpadów. W ocenie spółki stanowisko takie nie znajduje żadnego uzasadnienia zarówno z punktu widzenia znaczenia pojęcia działalności produkcyjnej, jak również z punktu widzenia ustaleń m.p.z.p., w którym wprost dopuszczono działalność w zakresie przetwarzania odpadów.
Przetwarzanie odpadów jest procesem rozumianym szerzej niż tylko przetwarzanie odpadów na produkty, gdyż pojęcie to obejmuje szereg działań zmierzających do odpowiedniego zagospodarowania odpadów, z ramach których odpady podlegają różnorodnym przekształceniom, w efekcie których albo pozostają one odpadami o zmienionych cechach i właściwościach (np. ulegają rozdrobnieniu, podziałowi na różne frakcje), albo ulegają przekształceniu w przedmioty lub substancje, które nie stanowią już odpadu. Jeżeli zatem plan miejscowy dopuszcza na terenie 17.P funkcję produkcyjną z możliwością przetwarzania odpadów, to należy uznać, że obejmuje to wszystkie procesy produkcyjne, w wyniku których dochodzi do przekształcenia odpadów w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach. Dlatego też skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, podnosząc, że nie ma przeszkód aby uznać, że wynik produkcji może mieć status odpadu.
Tymczasem ze stanowiska organów obu instancji wynika, że związana z przetwarzaniem odpadów funkcja produkcyjna w ich ocenie dotyczy właściwie wyłącznie działalności związanej z recyklingiem odpadów, a zatem procesem, w wyniku którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach.
Takie stanowisko prowadzi zdaniem skarżącej do drastycznego ograniczenia zakresu dopuszczalnej działalności na terenie 17.P, gdyż recykling stanowi zaledwie część działalności związanej z przetwarzaniem odpadów, obejmującej jedynie końcowy fragment często wieloetapowego i skomplikowanego procesu przetwarzania odpadów. Skarżąca podkreśliła, że takie ograniczenie nie znajduje żadnego oparcia w treści przepisów planu miejscowego, gdyż z przedmiotowej uchwały nie sposób wywieźć, aby intencją uchwałodawcy miało być ograniczenie działalności związanej z przetwarzaniem odpadów wyłącznie do recyklingu, jak twierdzą organy obu instancji. Gdyby bowiem taka była intencja organu uchwałodawczego, to użyłby w analizowanym przepisie określenia recykling, jako wprost odwołującego się do wytwarzania nowych produktów z odpadów, a nie określenia "przetwarzanie odpadów", które niewątpliwie obejmuje szerszy zakres działań związanych z gospodarowaniem odpadami.
Zdaniem skarżącej, skoro natomiast w przeznaczeniu podstawowym terenu 17.P wskazano obiekty produkcyjne z możliwością przetwarzania odpadów, a nie obiekty produkcyjne z możliwością recyklingu odpadów, to stwierdzenie, iż plan miejscowy ogranicza dopuszczalną działalność produkcyjną związaną z przetwarzaniem odpadów wyłącznie do recyklingu jest daleko idącą nadinterpretacją zapisów planu miejscowego.
Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że organy wadliwie przyjmują, że dla ustalenia zgodności inwestycji z przeznaczeniem podstawowym terenu decydujące znaczenie ma kryterium ilości przetwarzanych odpadów, a nie powierzchni wykorzystywanej zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu. Tymczasem zgodnie z przepisem § 5 pkt 3 m.p.z.p., przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć przeznaczenie terenu, którego udział będzie przeważał w obrębie działek i powierzchni użytkowej budynków na nich zlokalizowanych. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że kryterium to odnosi się do powierzchni wykorzystywanej zgodnie z określoną funkcją, a nie do ilości (wagi, objętości) przetwarzanych materiałów/surowców/odpadów.
Również z tego względu skarżąca zaskarżoną decyzję uznaje za wadliwą, w sposób nieuprawniony ograniczającą uprawnienia właściciela nieruchomości, przyjmując dalece niekorzystną dla inwestora wykładnię przepisów planu miejscowego, sprzeczną z ich literalnym brzmieniem.
Skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących dokonywania interpretacji ograniczeń i zakazów wynikających z treści planu miejscowego. Zastosowana przez organy wykładnia prawa ograniczająca uprawnienia właścicielskie skarżącej wskazuje na naruszenie ogólnej zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.).
Warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu. Wszelkie przepisy o charakterze ograniczającym, zwłaszcza w razie użycia sformułowań niejasnych, czy nieprecyzyjnych, winny być wykładane w kierunku zawężenia, nie zaś zwiększenia skali ograniczeń.
Mając na uwadze występujące w tej sprawie rozbieżności w zakresie interpretacji zawartych w planie zasad lokalizowania zabudowy produkcyjnej obejmującej przetwarzanie odpadów, przy ocenie zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z planem miejscowym zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 7a ust. 1 K.p.a. Przez "korzyść strony", o której mowa w ww. przepisie, w orzecznictwie rozumie się optymalne dla strony rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu.
Tym samym skarżąca uznała, że stanowisko organów w zakresie sprzeczności wnioskowanej inwestycji z ustaleniami planu jest nieprawidłowe i sprzeczne z podstawowymi zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, co powinno skutkować uchyleniem wydanych w tej sprawie decyzji.
Spółka zarzuciła, że całkowicie błędne jest także stanowisko organów w zakresie przyjęcia, że zawarty w planie zapis wyłączający składowanie odpadów wskazuje na wyłączenie również możliwości magazynowania odpadów. Tymczasem są to zupełnie inne formy gospodarowania odpadami, których w żaden sposób nie można utożsamiać. Zgodnie bowiem z ustawą o odpadach magazynowanie odpadów rozumiane jest jako czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.
Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 3 ww. ustawy, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Przepis ust. 4 stwierdza z kolei, że odpady, z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata.
Magazynowanie ma zatem z definicji charakter tymczasowy i jest związane ściśle z procesem przetwarzania odpadów. Ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia składowania odpadów, niemniej analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że składowanie odpadów stanowi co do zasady jeden z docelowych sposobów unieszkodliwiania odpadów. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w treści załącznika nr 2 do ustawy zatytułowanym "Niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania", gdzie zostały wymienione m.in. takie procesy jak: D1 - Składowanie w gruncie lub na powierzchni ziemi (np. składowiska itp.), D5 - Składowanie na składowiskach w sposób celowo zaprojektowany (np. umieszczanie w uszczelnionych oddzielnych komorach, przykrytych i izolowanych od siebie wzajemnie i od środowiska itd.), D12 - Trwałe składowanie (np. umieszczanie pojemników w kopalniach itd.). Składowanie jest więc rodzajem unieszkodliwiania odpadów.
Składowanie w odróżnieniu do magazynowania nie zostało ograniczone w czasie. Co więcej, ustawa kategorycznie zakazuje magazynowania odpadów na składowisku odpadów (zob. art. 104 ust. 1 ustawy o odpadach), co jednoznacznie wskazuje, że są to dwa całkowicie niezależne do siebie rodzaje postępowania z odpadami. Zatem wyłączenie w planie miejscowym możliwości składowania odpadów absolutnie nie daje podstaw do przyjmowania, że również magazynowanie odpadów jest na tym terenie niedopuszczalne. Co więcej, taka interpretacja mogłaby prowadzić do uniemożliwienia prowadzenia jakiejkolwiek działalności związanej z przetwarzaniem odpadów. Magazynowanie odpadów przez podmiot przetwarzający odpady jest bowiem jednym z elementów procesu przetwarzania odpadów (zob. art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach). Przyjęte przez organy stanowisko prowadzi zatem do wewnętrznej sprzeczności zapisów planu, które z jednej dopuszczają możliwość realizacji funkcji w zakresie przetwarzania odpadów, a z drugiej mają wyłączać magazynowanie odpadów, tj. działalności nieodłącznie związanej z przetwarzaniem odpadów. Okoliczność ta stanowi dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że stanowisko organów jest całkowicie błędne, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Za błędne – zdaniem skarżącej - należy również uznać stanowisko organu, jakoby o niezgodności inwestycji z planem miejscowym świadczył fakt, że magazynowanie odpadów jest usługą, a zatem może być przypisane wyłącznie do przeznaczenia towarzyszącego terenu 17.P. Wprawdzie bowiem magazynowanie stanowi usługę, ale stosowanie do zapisów analizowanego planu miejscowego magazynowanie (magazyny, składy) jest wskazane jako przeznaczenie podstawowe jednostki strukturalnej 17.P i jako takie nie może być zaliczane do jej przeznaczenia towarzyszącego.
Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że brak jest podstaw do powoływania się w przedmiotowej sprawie na wyrok WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2012 r., sygn. II SA/Wr 357/12, w którym wyrażono pogląd, że składy i magazyny nie obejmują działalności polegającej na zbieraniu odpadów, w tym umieszczaniu ich w pojemnikach, segregowaniu i magazynowaniu, w celu przygotowania ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Wyrok ten zapadł bowiem na gruncie innego stanu faktycznego i prawnego sprawy (całkowicie odmiennych ustaleń planistycznych). Wystarczy chociażby wskazać, że podstawą do zajęcia przywołanego stanowiska było stwierdzenie przez sąd, że tereny przeznaczone pod gospodarowanie odpadami są zawsze oznaczone w planie miejscowym symbolem "O", co w żaden sposób nie przystaje do okoliczności przedmiotowej sprawy, gdzie działalność związaną z przetwarzaniem odpadów dopuszczono wprost na terenie oznaczonym symbolem P.
Spółka podniosła również, że z linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż błędne jest stanowisko organów w zakresie generalnego negowania możliwości lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na terenach przeznaczonych pod działalność produkcyjną. Działalność z zakresu gospodarki odpadami dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub. na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1553/16). Skarżąca przywołała również wyrok NSA z 27 października 2017 r., sygn. II OSK 336/16, dotyczącym budowy zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny obiektów produkcyjno-usługowych (PU).
Końcowo skarżąca zwróciła uwagę na poważne jej zdaniem wady uzasadnienia decyzji organu II instancji, naruszające art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania i podnoszonych w odwołaniu okoliczności. W szczególności dotyczy to kwestii związanych z zarzutem naruszenia przepisu art. 7a § 1 K.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się również do rozbudowanej argumentacji spółki wskazującej na dopuszczalność wnioskowanej inwestycji z punktu widzenia określonego w planie przeznaczenia terenu.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 13 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej zaakcentował, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nielogiczne i nie stanowi wykładni przepisów planu miejscowego, a jest czepianiem się słów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie ulega wątpliwości i nie było sporne między stronami, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 u.i.ś.).
W sprawie nie są też sporne ustalenia faktyczne i Sąd również w całości je podziela przyjmując, że planowana inwestycja pod nazwą "Budowa zakładu magazynowania odpadów wraz z przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne" na działce nr [...], miała zostać – zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki - zlokalizowana na terenie objętym m.p.z.p. – a konkretnie w obrębie terenu oznaczonego symbolem 17.P.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy organy w sposób prawidłowy stwierdziły niezgodność lokalizacji wskazanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu. Organy obu instancji stwierdziły bowiem, że zamierzona przez inwestora do zrealizowania instalacja do magazynowania odpadów wraz z przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w procesach R12 oraz R3, R4 i R5 nie mieści się w ramach przedsięwzięcia, które może być umiejscowione na terenach przeznaczonych pod działalność produkcyjną, co stanowi podstawowe przeznaczenie w m.p.z.p. tego terenu.
Z kolei skarżąca podważając stanowisko organu twierdzi, że organy całkowicie nieprawidłowo intepretują zapisy planu miejscowego odnoszące się do przeznaczenia terenu 17.P i błędnie przyjmują, że objęta wnioskiem inwestycja jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p. (§ 20 ust. 1).
Zdaniem skarżącej przedmiotowa inwestycja obejmuje bowiem elementy mieszczące się w granicach przeznaczenia podstawowego terenu 17.P, to jest:
1) instalacja do magazynowania odpadów (magazyny),
2) - instalacja mechanicznego rozdrabniania odpadów,
- instalacja ręcznego i mechanicznego rozdrabniania odpadów,
- instalacja dekantacji odpadów,
- instalacja do regeneracji pojemników i opakowań,
(obiekty produkcyjne, w tym z możliwością przetwarzania odpadów, z wyjątkiem ich składowania).
Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy cytowanego wyżej planu miejscowego brzmią następująco. Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 m.p.z.p.:
1. Dla terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonego na rysunku planu: 17.P ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne (w tym z możliwością przetwarzania odpadów, za wyjątkiem składowania odpadów), składy i magazyny;
2) przeznaczenie towarzyszące: usługi, z wyłączeniem usług z zakresu administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa, nauki (z wyjątkiem parków technologicznych), opieki przedszkolnej, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, turystyki, sportu, rekreacji.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że powyższe przepisy planu należy rozumieć w ten sposób, że przeznaczeniem podstawowym w jednostce 17.P są obiekty produkcyjne, składy i magazyny, z tym, że w ramach działalności produkcyjnej dopuszczono dodatkowo proces przetwarzania odpadów za wyjątkiem ich składowania.
Z kolei przy badaniu co jest w istocie przedmiotem przedsięwzięcia, jak słusznie wskazało Kolegium, nie ma decydującego znaczenia nazwa przedsięwzięcia przyjęta przez inwestora, lecz rzeczywisty zakres przedsięwzięcia wynikający z jego opisu zawartego w raporcie o oddziaływaniu na środowisko.
Przechodząc do konkretów decydujących o kwalifikacji przeznaczenia zamierzenia, istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy proces przetwarzania odpadów (R3, R4, R5 i R12) w zakresie wynikającym z raportu, nie stanowi desygnatu działalności produkcyjnej i lokalizacji obiektów służących produkcji, jak twierdzi organ II instancji, czy też instalacje ręcznego i mechanicznego rozdrabniania odpadów, dekantacji odpadów i regeneracji pojemników i opakowań, opierają się na procesie produkcji, w którym odpady o określonych kodach wchodzą do instalacji, a następnie są poddawane różnym działaniom po to, aby na wyjściu z instalacji stać się odpadami o innych kodach (produktami o innych cechach niż przed procesem produkcji), jak podnosiła skarżąca.
Innymi słowy sporna była ocena, czy procesy przetwarzania odpadów, w wyniku których dochodzi do zmiany właściwości odpadów, stanowią proces produkcyjny, nawet jeżeli finalnym produktem uzyskiwanym w ramach tego procesu są odpady.
W sporze tym Sąd przyznaje rację organom, z pewnymi różnicami w argumentacji, o których mowa będzie poniżej.
Co do zasady Sąd zgadza się z postawioną przez organ II instancji tezą, że gospodarowanie odpadami zostało przez ustawodawcę wyodrębnione jako osobny przedmiot, który został określony w osobnym standardzie, dlatego nie można uznać, że każde gospodarowanie odpadami zawiera się w pojęciu produkcji.
Jak słusznie wyjaśnił organ I instancji przetwarzanie odpadów stanowi proces odzysku lub unieszkodliwiania w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach).
Przy tym o produkcji możemy mówić wyłącznie wobec procesu zakończonego recyklingiem lub innym odzyskiem, po spełnieniu warunków określonych w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach (wówczas proces ten wieńczy powstanie produktów). W przypadku natomiast wyodrębnienia poprzednich etapów przetwarzania odpadów, poddawanych odzyskowi dopiero w przyszłości, odzyskowi nie prowadzącemu do utraty statusu odpadów, a także przetwarzania odpadów zakończonych unieszkodliwianiem, nie ma mowy na gruncie obowiązującego prawa o uznaniu takiego przetwarzania odpadów za działalność produkcyjną.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wytwarzanie finalnego produkty jest immanentna cechą produkcji. Procesu prowadzącego jedynie do zmiany kodów odpadów nie ma charakteru produkcyjnego, co wynika w niniejszej sprawie z raportu o odziaływaniu na środowisko (przetwarzanie odpadów w odpady). Jak trafnie wskazał organ II instancji, podczas odzysku opisanego w ww. raporcie, odpad pozostaje odpadem (z innym kodem odpadu). Dopiero ewentualne dalsze wykorzystanie powstałego w wyniku odzysku odpadu, zgodnie z art. 14 ustawy o odpadach (co nie następuje jednakże w ramach planowanego przedsięwzięcia) mogłoby powodować, że odpady przestaną nimi być i w procesie produkcyjnym powstanie jakiś inny finalny produkt.
Z powyżej przedstawionego zakresu działalności inwestora wynika w sposób oczywisty, że przeważającym i dominującym rodzajem działalności ma być nieprodukcyjne przetwarzanie odpadów.
Odnośnie przewidzianej działalności w postaci magazynowania odpadów, Sąd wskazuje, że nie ma racji skarżąca, podnosząc że § 20 m.p.z.p. dopuszcza magazynowanie odpadów, które nie pochodzą z głównej działalności produkcyjnej. Skoro bowiem § 20 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. w przeznaczeniu podstawowym wymienia zarówno obiekty produkcyjne, jak i składy i magazyny, należy uznać, że magazynowanie (nie składowanie) odpadów, jest samo w sobie dopuszczalne, jako etap przetwarzania, czy szerzej gospodarowania odpadami.
Nie mają racji również organy sugerując, że m.p.z.p. zabrania magazynowania odpadów, choćby jako etap przetwarzania lub gospodarowania odpadami wytworzonymi na przedmiotowym terenie 17.P jako efekt uboczny głównej działalności produkcyjnej.
Brak jest również podstaw, by każdą działalność polegającą na magazynowaniu kwalifikować przy tak brzmiącym przepisie § 20 ust. 1 m.p.z.p., jako działalność usługową, przypisywaną do przeznaczenia towarzyszącego. Jako nieuprawnione i zbyt daleko idące Sąd uznaje stwierdzenie organu II instancji, że wymienione w planie miejscowym składy i magazyn przeznaczone są wyłącznie do działalności polegającej na gromadzeniu wyprodukowanych surowców, materiałów i produktów, a nie odpadów (choćby tymczasowo).
Podsumowując, dopiero w procesie recyklingu lub innego odzysku w rozumieniu art. 14 ustawy o odpadach, efekt przetworzenia odpadu staje się produktem.
Zgodzić się zatem należy z organami obu instancji, że obiekty produkcyjne z możliwością przetwarzania odpadów (które to przeznaczenie wynika z m.p.z.p.) nie są tym samym, co obiekty wyłącznie przetwarzające odpady w ramach procesu odzysku R12 bez funkcji produkcyjnej. W konsekwencji przedmiotowe przedsięwzięcie nie mogło być uznane za zgodne z planem miejscowym ani w zakresie przeznaczenia podstawowego, ani przeznaczenia towarzyszącego (usług).
Należy tu zaznaczyć, że zarówno powoływany przez organ II instancji wyrok WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2012 r. sygn. III SA/Wr 357/12 (nota bene NSA oddalił od niego skargę kasacyjną wyrokiem z 15 maja 2014 r. sygn. II GSK 391/13), jak i przytoczone przez skarżącą wyroki sądów administracyjnych, dotyczą odmiennych stanów prawnych, z uwagi na inne uregulowania odpowiednich planów miejscowych.
Zatem w sprawie niniejszej należy stwierdzić, że choć brak jest podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że wymienione w planie miejscowym jako przeznaczenie podstawowe składy i magazyny, musiały być przeznaczone jedynie do gromadzenia wyprodukowanych surowców, materiałów i produktów, a nie odpadów, to niewątpliwie intencją uchwałodawcy było zastosowanie ograniczenia w zbieraniu oraz nieprodukcyjnym wykorzystaniu odpadów niepochodzących z miejscowej produkcji. Innymi słowy przetwarzanie, w tym gromadzenie odpadów, zostało w m.p.z.p. dopuszczone, jeśli prowadzone jest nie jako działalność zasadnicza, co jest zamiarem strony skarżącej, lecz jako działalność uboczna, to znaczy naturalnie towarzysząca prowadzeniu innego rodzaju, zasadniczej (podstawowej) własnej działalności produkcyjnej.
Natomiast w ramach planowanej przez inwestora działalności w zdecydowanej większości nie będą wytwarzane produkty, a głównie odpady (w przeważającym udziale – w rozumieniu § 4 ust. 3 m.p.z.p. Działalność taka pomimo, iż stanowi przetwarzanie odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, kwalifikuje się jako proces odzysku bez funkcji produkcyjnej.
Wobec wykluczenia możliwości zrealizowania planowanej inwestycji na wybranym przez inwestora terenie (z przyczyn wskazanych wyżej) zbędną okazała się analiza pozostałych aspektów sprawy, z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 80 ust. 2 u.i.ś.
Wobec powyższego ogólne zarzuty skargi i odwołania dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. należało uznać za niezasadne.
Oczywistym było również, że inwestycja nie mieści się w przeznaczeniu towarzyszącym (usługi).
Skoro tak, to niezasadny jest też argument skarżącej, że organy obu instancji dokonując wykładni m.p.z.p. pominęły uregulowaną w treści art. 7a § 1 K.p.a. zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zdaniem Sądu, mimo że organ II instancji rzeczywiście nie wypowiedział się odnośnie tego zarzutu odwołania, w sprawie niniejszej wątpliwości takie nie występują, a zatem norma art. 7a § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania.
Zrozumiałe jest przy tym niezadowolenie skarżącej, że po prowadzeniu przez dwa lata szeroko zakrojonego postępowania, obejmującego dostosowywanie zamierzenia do zgłaszanych opinii i uzgodnień, finalnie organy odmówiły ustalenia warunków środowiskowych ze względu na sprzeczność inwestycji z m.p.z.p.
Jak słusznie jednak podniosło Kolegium, dopiero w obecnym stanie prawnym (nie mającym zastosowania do niniejszej sprawy), art. 59a u.i.ś dodany ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie u.i.ś., nakazuje organowi poprzedzić m.in. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko analizą zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.
Przyznając skarżącemu trafność części wywodów, w szczególności co do znaczenia pojęcia "magazynowania" (w odróżnieniu od "składowania") na gruncie ustawy o odpadach, należy też zauważyć, że pojęcia "produkcji", "odpadów", "magazynowania" i "składowania" w aktach prawnych dotyczących odpadów i ochrony środowiska, mają odmienne znaczenie niż w języku potocznym.
Odpowiadając w tym zakresie na argumentację skarżącej, należy wskazać, że jakkolwiek działalność produkcyjna stanowi niewątpliwie pewną zorganizowaną działalność, w ramach której dochodzi do przekształcenia (zmian) surowców i materiałów w ciągu następujących po sobie etapów, w wyniku czego powstaje gotowy produkt, to tak rozumiana produkcja nie obejmuje przetwarzania odpadu w odpad o innych właściwościach, nawet jeżeli ten nowy odpad (np. rozdrobniony) lepiej nadaje się do dalszego odzysku lub recyklingu.
Kluczowe w niniejszej sprawie jest, że w § 20 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. nie dopuszczono jako przeznaczenia podstawowego np. obiektów produkcyjnych i obiektów przeznaczonych do przetwarzania odpadów (za wyjątkiem składowania odpadów), składów i magazynów, a "obiekty produkcyjne (w tym z możliwością przetwarzania odpadów, za wyjątkiem składowania odpadów), składy i magazyny".
Powyższe sformułowanie wprost i jednoznacznie wskazuje, że dopuszczona jest możliwość przetwarzania odpadów jedynie w obiektach produkcyjnych.
Nieuprawniona jest zatem teza skarżącej, że funkcja produkcyjna z możliwością przetwarzania odpadów obejmuje wszystkie procesy produkcyjne, w wyniku których dochodzi do przekształcenia odpadów w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach. Istnieją bowiem uzasadnione przeszkody by uznać, że wynik produkcji może mieć status odpadu.
Innymi słowy, w § 20 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. dopuszczono magazynowanie odpadów rozumiane jest jako czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, ale co do zasady nie tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów.
Stanowisko organów, że związana z przetwarzaniem odpadów funkcja produkcyjna w ich ocenie dotyczy wyłącznie działalności związanej z recyklingiem odpadów, a zatem procesem, w wyniku którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach, należy jednak uzupełnić o możliwość przetwarzania w pozostałym podnoszonym przez skarżącą zakresie (poza składowaniem), o ile odpady te pochodzą z produkcji głównej.
W konsekwencji prawidłowe rozstrzygnięcie organów nie prowadzi w niniejszej sprawie do niedopuszczalnego ograniczenia zakresu dopuszczalnej działalności na terenie 17.P.
Podzielając również co do zasady stanowisko skarżącego odnośnie dyrektyw interpretowania przez organy administracji publicznej przepisów planów miejscowych ingerujących w sferę wykonywania prawa własności, Sąd w sprawie niniejszej nie stwierdził takich wątpliwości, które umożliwiałyby interpretację spornych przepisów zaproponowaną przez skarżącą. W szczególności Sąd stwierdził, że właściwie przeprowadzona wykładnia literalna nie pozostawiła w sprawie istotnych wątpliwości znaczeniowych i zakresowych.
Sąd wskazuje końcowo, mając na względzie ramy niniejszego uzasadnienia, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty skarżącego mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2020 r., sygn. I GSK 1489/20; z 8 grudnia 2020 r., sygn. II GSK 818/20; powołane orzeczenia są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2022 r., sygn. I OSK 2559/20; z 16 września 2022 r., sygn. I GSK 2913/18).
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził takich wad i uchybień, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.