II SA/KR 839/21

II SA/Kr 839/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-12-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Magda Froncisz
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1353/22 - Wyrok NSA z 2025-02-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Magda Froncisz SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2021 r, znak : [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skargę oddala
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 26 sierpnia 2015 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (w tym budową zjazdu z ul. [...]) oraz zagospodarowaniem terenu zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw. przy [...] w Krakowie"
Następnie decyzją z dnia 15 maja 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził z urzędu wygaśnięcie powyższej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż od dnia 28 marca 2017 r. na terenie objętym ustaleniami odnośnej decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" uchwalony Uchwałą NR LXV/1584/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" - ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 13 marca 2017 r., poz. 1843. Ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji, ponieważ określono w inny sposób warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W granicach obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania obszaru "Ugorek - Fiołkowa" ustalono m.in. następujące warunki różniące się od warunków określonych w decyzji nr [...] z 26 sierpnia 2015 r.: dla budynków ustalono w planie następujące wskaźniki: a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%, podczas gdy w decyzji WZ ustalono wielkości tego wskaźnika na poziomie minimum 20%; b) maksymalna wysokość zabudowy: 16 m, podczas gdy w decyzji WZ wskaźnik ten ustalono od 45,0 m do 48,0 m; c) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,4 - 1,8 przy wskaźniku powierzchni zabudowy w decyzji WZ na poziomie 32% z tolerancją ± 2%; d) maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku 30m podczas gdy w decyzji ustalono szerokość elewacji od strony ul. P. 24m z tolerancją do ± 20%. Organ I instancji ustalił również, że dnia 27 marca 2017 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy nr [...] dnia 26 sierpnia 2015 r., przy czym decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. B., E. W. oraz G. W..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - po rozpatrzeniu odwołań J. B. i E. W. - wydało decyzję z dnia 27 lipca 2017 r. nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. W. oraz G. W.. Po rozpatrzeniu tych skarg WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt. II SA/Kr 1180/17 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2017 r. nr [...]
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w zakresie zarzutu nierozpoznania jednego z odwołań tj. odwołania G. W.. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd uznał, że decyzja prawidłowo stwierdzała wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez G. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt. II OSK 1278/18 oddalił skargę kasacyjną, podnosząc, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
NSA podkreślił, iż stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W rozpatrywanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została podjęta w dniu 26 sierpnia 2015 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w dniu 1 marca 2017 r. i wszedł w życie z dniem 28 marca 2017 r., decyzja organu I instancji stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy została wydana w dniu 15 maja 2017 r., zaskarżoną decyzję podjęto w dniu 27 lipca 2017 r., a decyzję o pozwoleniu na budowę wydano dnia 27 marca 2017 r. Nie budzi zatem w ocenie NSA wątpliwości, że w chwili wejścia w życie miejscowego planu (w dniu 28 marca 2017 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę (wydana 27 marca 2017 r.) nie miała przymiotu ostateczności.
Po rozpoznaniu odwołań J. B., E. W. i G. W. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 maja 2016 r. nr [...], orzekającej o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 24 maja 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W jej uzasadnieniu powołano się na art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Mając zatem na uwadze treść art. 153 ww. ustawy oraz ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt. II SA/Kr 1180/17 (oddalający skargę kasacyjną) oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt. II SA/Kr 1180/17 Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa i jako taka podlega utrzymaniu w mocy.
W wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt. II SA/Kr 1180/17 WSA w Krakowie stwierdził, iż "Organy obu instancji, zdaniem Sądu, prawidłowo skonstatowały, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" są inne od ustaleń decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Dotyczy to wielu parametrów, a w szczególności wysokości zabudowy (w decyzji ustalono ją na 45m do 48m, podczas gdy plan przewiduje 16m dla terenów oznaczonych symbolem U i 25 m dla terenów oznaczonych symbolem MW). W ocenie Sądu, prawidłowe i w istocie bezsporne jest ustalenie, że na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" ani nawet na dzień wejścia w życie tego planu na podstawie odnośnej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (w szczególności waloru ostateczności nie miała decyzja wydana w dniu 27 marca 2017 r., a więc w przededniu wejścia w życie planu)."
Kolegium podkreśliło, że sytuacja, w której decyzja ustalająca warunki zabudowy zostaje wydana, a następnie wchodzi w życie miejscowy plan zagospodarowania terenu - została uregulowana w obowiązujących przepisach. I tak zgodnie z art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:
1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;
2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została wydana na podstawie tejże decyzji ustalającej warunki zabudowy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Powołany przepis wprost określa pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Wyjątek, co należy rozumieć jako sytuację, w której pierwszeństwo należy przyznać ustaleniom decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie miejscowemu planu zagospodarowania przestrzennego - dotyczy tylko takiego przypadku, gdy na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy wydano ostateczne pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę jest zaś tylko wówczas ostateczne, gdy nie wniesiono od decyzji I instancyjnej o udzieleniu pozwolenia na budowę odwołania, lub też wniesiono odwołanie, ale organ odwoławczy utrzymał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę w mocy (lub ją zmienił udzielając pozwolenia na budowę).
Wszystkie inne przypadki powinny być traktowane zgodnie z zasadą pierwszeństwa ustaleń wynikających z planu miejscowego wobec ustaleń wynikających z decyzji.
Natomiast stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy sprzecznie z treścią planu miejscowego następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołany artykuł stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Treść przytoczonego art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wygaszona w sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są "inne" niż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca wyraźnie dał pierwszeństwo uregulowaniom miejscowego planu w stosunku do postanowień decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym jednak wypadku nie można tego rozumieć jako upoważnienie do automatycznego wygaszania decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla terenów objętych miejscowym planem. Należy bowiem pamiętać, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy również została wydana w ramach stosownej procedury i jej wygaszenie może nastąpić jedynie po starannym porównaniu jej postanowień i stwierdzeniu, że są one inne niż uregulowania miejscowego planu, czyli, że nie da się ich pogodzić z tym przeznaczeniem, jakie w ramach władztwa planistycznego zostało dla danego terenu ustalone przez radę gminy.
W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ I instancji zastosował się do opisanych wyżej zasad. Organ I instancji dokonał analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie porównał uregulowania zawarte w tym planie do warunków zabudowy ustalonych decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr [...]
Zdaniem organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że w sprawie istnieją rozbieżności w kształtów poszczególnych parametrów zabudowy. W szczególności decyzja ustala znacznie większą wysokość budynku niż dopuszczona w planie - w decyzji ustalono ją na 45 m do 48 m, podczas gdy plan przewiduje 16 m dla terenów oznaczonych symbolem U i 25 m dla trenów oznaczonych symbolem MW. Ustalono także niższy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej niż to ustala plan - 20%, podczas gdy plan przewiduje 30% (U) i 50% (MW). Jeśli natomiast chodzi o ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej to uznać należy, że w tym przypadku ustalenia decyzji wprawdzie nie stoją w sprzeczności z planem, zawierają się bowiem w jego postanowieniach, ale nie są również z nim tożsame, a zatem zasadny jest wniosek, że są one inne niż wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek - Fiołkowa" teren inwestycji objęty decyzją o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2015 r. ([...]) położony jest na obszarze, na którym wyznaczono tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolem U. 12. oraz w części obejmującej część działki nr [...], [...] i [...] na obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem [...] Powyższe wynika z rysunku planu (karta 14).
Przeznaczeniem podstawowym terenów pod zabudowę usługową (symbol U) jest realizacja budynków usługowych. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową uchwała przewiduje następujące warunki dla zabudowy (§ 30 uchwały w sprawie planu): 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30 % 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,4 - 1,8;
3) maksymalną wysokość zabudowy: 16m;
4) maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku w Terenie U. 12: 30m
5) dopuszcza się lokalizację parkingów podziemnych.
Jeśli natomiast chodzi o tereny o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną to przeznaczeniem podstawowym tych terenów jest zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Jako przeznaczenie uzupełniające ustalono w § 24 ust. 2 uchwały lokalizację funkcji usługowej na dwóch pierwszych kondygnacjach budynków mieszkalnych.
Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną uchwała przewiduje następujące warunki dla zabudowy (§ 24 uchwały w sprawie planu):
1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego w Terenie MW.26, MW.27
2) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego w Terenie MW.28: 30 %;
3) wskaźnik intensywności zabudowy: 1,4- 2,5;
4) maksymalną wysokość zabudowy: 25m;
5) maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku w Terenie MW.26: 30m;
6) dopuszcza się lokalizację parkingów podziemnych.
Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że inwestycja przewidziana w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr [...] nie da się pogodzić z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś ustalenia miejscowego planu i decyzji o warunkach zabudowy okazały się "inne", a nie było wątpliwości, że inwestor na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskał ostatecznego pozwolenia na budowę, to organ I instancji prawidłowo zastosował art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, a z ustaleń organu I instancji wynika, że zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ w trybie art. 65 ustawy. Brak jest również podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia zasad ogólnych, tj. w szczególności art. 6, art. 7, w związku z art. 77 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 8 i art. 11 K.p.a.
Kolegium nie podziela argumentacji podniesionej w odwołaniu G. W., a dotyczącej konieczności zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego, dotyczącego skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LXV/1584/17 z dnia 1 marca 2017 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek - Fiołkowa". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (wyrok NSA sygn akt II OSK 1268/16).
Odnosząc się do powyższych rozważań zauważono, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie natomiast z ar. § 2 pkt 3 ustawy, w razie wniesienia skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej -właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.
Oczywistym jest, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza obowiązku realizowania przez organ kompetencji określonych w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/11). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przyznanie, iż wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie warunkuje możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r. II SA/Kr 340/18, LEX nr 2505191). Mając na uwadze powyższe również zarzut istnienia przesłanek uzasadniających zawieszenia postępowania w sprawie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego uznano za bezzasadny.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:
- art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717) - poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzez stwierdzenie wygaszenia decyzji pomimo wydania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,
- art. 7a § 1 i 2 i art. 81a § 1 i 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezgodne z tymi przepisami rozpatrzenie wszelkich wątpliwości prawnych oraz faktycznych na niekorzyść skarżącego,
- art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
- art. 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,
- art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że organy obu instancji pominęły całkowicie okoliczność wydania na podstawie wygaszanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Co prawda od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie do Wojewody Małopolskiego jednakże organ ten decyzjami z dnia 10 sierpnia 2017 roku oraz 11 sierpnia 2017 roku umorzył postępowania odwoławcze w związku z wycofaniem wniosku przez podmiot składający odwołanie oraz w związku z brakiem przymiotu strony skarżącej. Przedmiotowa okoliczność wskazuje zatem na to, że decyzja o pozwoleniu na budowę, na którą powołuje się skarżący, uzyskała status decyzji ostatecznej nie w sierpniu 2017 roku, ale znacznie wcześniej, przez co stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest w niniejszej sprawie zasadne. Decyzje wydane przez Wojewodę Małopolskiego miały charakter czysto formalny, a zatem nie miały wpływu na termin, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna.
Ponadto, jak wskazuje skarżący - należy mieć na uwadze, że w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę inwestor uzyskał dziennik budowy oraz wszczął i aktualnie prowadzi roboty budowlane objęte zakresem uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dalej podniesiono, że z treści art. 65 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wynika, iż wygaśnięcie decyzji może mieć miejsce jeżeli ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jest to o tyle istotne, że z analizy treści planu miejscowego oraz wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie wynika jednoznacznie, że zachodzi rozbieżność pomiędzy przeznaczeniem terenu w planie miejscowym, a planowaną funkcją zabudowy, objętej zakresem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zauważono, że treść planu miejscowego dopuszcza realizację zabudowy na działkach objętych zakresem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotowe działki znajdują się bowiem w granicach obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem U, MW i MN/MW. Plan przewiduje przy tym możliwość realizacji w terenie inwestycji o stosunkowo dużych parametrach. W sprawie nie zachodzi zatem istotna rozbieżność pomiędzy postanowieniami planu miejscowego a treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego.
Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym - art. 6, 7, 8, 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a więc zasadę praworządności, nakazującą działanie na podstawie prawa, zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi się kierował, czy też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 października 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Wyrokiem z 18 lutego 2020 r. do sygn. akt II OSK 1413/18 – Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym oddalono skargę G. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2017 r. nr LXV/1584/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa". Postanowienia planu pozostają w mocy.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27.06.2014 r., sygn. II FSK 1889/12 (LEX nr 1518953) uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
W prawomocnym wyroku z dnia II SA/Kr 1180/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że, zarzuty G. W., sformułowane w skardze, są chybione, gdyż organy nie popełniły błędu przy weryfikowaniu przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; dotyczy to także "inności" ustaleń decyzji i planu oraz przesłanki negatywnej w postaci ewentualnego wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, nie naruszono też w sposób wskazywany w skardze art. 8, art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienie decyzji wystarczająco wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia.
Ocenę tę podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 listopada 2020 r do sygn. akt II OSK 1278/18, oddalając skargę kasacyjną na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. NSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie :
- decyzja o warunkach zabudowy została podjęta w dniu 26 sierpnia 2015 r.,
- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w dniu 1 marca 2017 r. i wszedł w życie z dniem 28 marca 2017 r.,
- decyzja organu I instancji stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy została wydana w dniu 15 maja 2017 r.,
- zaskarżoną decyzję podjęto w dniu 27 lipca 2017 r.,
- a decyzję o pozwoleniu na budowę wydano dnia 27 marca 2017 r.
Nie budzi zatem wątpliwości, że w chwili wejścia w życie miejscowego planu (w dniu 28 marca 2017 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę (wydana 27 marca 2017 r.) nie miała przymiotu ostateczności.
Jednocześnie jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny skutek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy przyjmować z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu, gdyż wcześniej jego ustalenia nie są wiążące i przepisy uchwały podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią jeszcze prawa miejscowego.
Organy obu instancji prawidłowo powołały się na art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Takim przepisem, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W myśl art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
W świetle tych przepisów stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga ustalenia następujących okoliczności faktycznych:
a) dla terenu objętego decyzją WZ obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
b) ustalenia tego planu są inne niż ustalenia decyzji
c) dla inwestycji nie wydano pozwolenia na budowę.
Pierwsza z wymienionych okoliczności nie budzi żadnych wątpliwości.
W kwestii porównania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy całkowicie zgodzić się z organami obu instancji, co było już przedmiotem wiążącej oceny sądów administracyjnych. Organy dokonały szczegółowej i starannej analizy zapisów uchwały oraz zapisów decyzji, a z porównania tego wynika ponad wszelką wątpliwość, że ustalenia tych aktów są odmienne. W granicach obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania obszaru "Ugorek - Fiołkowa" ustalono m.in. następujące warunki różniące się od warunków określonych w decyzji nr [...] z 26 sierpnia 2015 r.: dla budynków ustalono w planie następujące wskaźniki: a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%, podczas gdy w decyzji WZ ustalono wielkości tego wskaźnika na poziomie minimum 20%; b) maksymalna wysokość zabudowy: 16 m, podczas gdy w decyzji WZ wskaźnik ten ustalono od 45,0 m do 48,0 m; c) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,4 - 1,8 przy wskaźniku powierzchni zabudowy w decyzji WZ na poziomie 32% z tolerancją ± 2%; d) maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku 30m podczas gdy w decyzji ustalono szerokość elewacji od strony ulicy na 24m z tolerancją do ± 20%.
Dnia 27 marca 2017 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy nr [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r., przy czym decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie była ostateczna w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Organy podjęły czynności celem weryfikacji, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewody Małopolskiego, a prowadzone przed tym organem postępowanie odwoławcze ([...] nie zostało zakończone. W związku z tym prawidłowo ustalono, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, ale nie zyskała waloru ostateczności i brak było podstaw do przyjęcia, że art. 65 ust 1 pkt 2 nie stosuje się.
W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" są inne od ustaleń decyzji nr [...] z 26 sierpnia 2015 r. i nie dają się z sobą pogodzić. Skutkowało to stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, że w czasie wydawania przez organy obu instancji decyzji, jak również obecnie w obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2017 r. nr LXV/1584/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Ugorek-Fiołkowa".
Nie został też naruszony art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. ani art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu wymagającym uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji w sposób wystarczający wyjaśnia prawne i faktyczne motywy rozstrzygnięcia. Stan faktyczny został wyjaśniony i prawidłowo oceniony, w zgodzie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.