II SA/Kr 837/25

II SA/Kr 837/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 6 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 53 ust 1 a  do 1d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2024 poz 1151
art 21 ust 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 czerwca 2025 r., znak SKO.ZP/415/168/2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 czerwca 2025 r. znak: SKO.ZP/415/168/2025, po rozpoznaniu odwołania A. S., utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Tarnów z dnia 16 kwietnia 2025 r., znak: ZP.6733.1.15.2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy Tarnów ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami gazowymi w W. R. .
Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. S., którego zdaniem przedmiotowa inwestycja nie służy celowi publicznemu, skoro na planowanym obszarze istnieje już sieć gazowa. W odwołaniu ponadto zarzucono bezzasadne wydanie decyzji w stosunku do właściciela działki nr [...], podczas gdy pas gruntu, tzw. sięgacz nie należy do tej działki ale stanowi część działki nr [...]. W związku z powyższą niezgodnością toczy się postępowanie mające na celu jej usunięcie i zachodzi konieczność ustanowienia kuratora spadku.
Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu na wstępie stwierdzono, że art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.) wprost wskazuje , że budowa i utrzymywanie urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu stanowi cel publiczny.
Organ ocenił, że decyzja została poprzedzona poprawną analizą urbanistyczną, z której wynika, że na terenie inwestycji nie występują obiekty objęte formą ochrony przyrody, inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, teren inwestycji znajduje się poza ochroną uzdrowiskową, terenami górniczymi, złóż kopalin i wód podziemnych, a także poza terenami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych i obszarami zmeliorowanymi podziemną siecią drenarską.
Wobec tego, że inwestycja dotyczy przebudowy sieci gazowej, nie ustala się gabarytów inwestycji, gdyż inwestycja nie burzy istniejącego ładu przestrzennego.
Organ odwoławczy ocenił też, że Wójt w sposób prawidłowy zawiadomił o toczącym się postępowaniu jak i wydaniu decyzji, tak osobiście – doręczając stronom korespondencję drogą pocztową, jak i na stronie BIP Urzędu Gminy Tarnów oraz wywieszenia na tablicy ogłoszeń.
W odniesieniu do zarzutów odwołania wyjaśniono, że zgoda odwołującego na lokalizację gazociągu nie jest wymagana, a organ nie jest uprawniony do analizowania zasadności lokalizacji tej inwestycji.
Dalej wskazano na art. 53 ust. 1a do 1d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 1140 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.), z których wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego prawa rzeczowe do nieruchomości oraz dane dotyczące osób, którym te prawa przysługują, ustala się na podstawie ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów i budynków, zbioru dokumentów albo innych dokumentów urzędowych. Adresy osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, ustala się na podstawie wszelkich okoliczności, jeżeli są one znane organowi z urzędu lub zostały wskazane przez stronę, w tym również na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Doręczenie na tak ustalony adres jest skuteczne. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym lub nieuzyskania danych pozwalających na ustalenie adresu, doręczenia można natomiast dokonać poprzez publiczne obwieszczenie.
Niezależnie od powyższego wyjaśniono, że zarzut pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu może być skutecznie podnoszony jedynie przez podmiot, którego ten zarzut dotyczy.
Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia granicy działki skarżącego wskazano na wyrok NSA, z którego wynika, że ewentualne spory graniczne lub kwestionowanie prawa własności nie mają istotnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy.
W skardze zarzucono naruszenie:
1. art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja realizuje cel publiczny o znaczeniu dla społeczności gminnej, ponieważ w rzeczywistości przebudowa sieci gazowej ma polegać nie tylko na jej modernizacji, ale także na rozbudowie sieci na terenach rolniczych, co wobec braku możliwości zabudowy mieszkaniowej tych terenów wyklucza zasadność realizacji inwestycji, która z tego powodu nie może być uznana za inwestycję celu publicznego,
2. art. 7 w zw. z 77 w zw. z art. 80 w zw. z art 39 k.p.a. w zw. art. 53 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy Tarnów w sposób prawidłowy ustalił i doręczył zaskarżoną decyzję w trybie art. 39 k.p.a. właścicielom działek nr [...], [...] i [...], przez które ma przebiegać planowana inwestycja, a to wobec toczącego się przed Starostą Tarnowskim postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i oczekiwaniem na przydzielenie kuratora spadku dla jednej ze stron postępowania ze względu na jej zgon,
3. art. 53 pkt 1 i 1 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku właścicieli dz. [...] oraz [...] dopuszczalne było ustalenie danych właścicieli nieruchomości w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, chociaż w tym przypadku nie stosuje się przepisu art. 53 i ustalenie stron postępowania nie było możliwe w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, tym bardziej gdy toczy się postępowanie w sprawie aktualizacji ww. ewidencji i zachodzi potrzeba ustalenia kuratora spadku w tym postępowaniu dla właścicieli tych nieruchomości,
4. art. 53 ust. 1 w zw. art. 39 w zw. z art 109 § 1 w zw. z art. 97 pkt 4 w zw. art. 28 k.p.a. poprzez wydanie i doręczenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodziła obligatoryjna podstawa do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed Starostą Tarnowskim postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, które leżą w obszarze inwestycji określonej w zaskarżonej decyzji,
5. art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art 109 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, że skarżący jako właściciel dz. [...] nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Tarnów, gdyż decyzja ta nie rodzi wobec niego skutków nieważności, co jest nieprawdą, gdyż pas gruntu (tzw. sięgacz) przylegający od strony zachodniej do ogrodzenia na dz. [...], po którym ma przebiegać gazociąg nie należy do dz. [...], ale stanowi integralną część dz. [...] i [...] według kontraktu sprzedaży z 1977 r. przedmiotowych działek i w tym zakresie zaskarżona decyzja powinna zostać wydana w stosunku do właścicieli dz. [...] i [...], który w tym zakresie może ją zaskarżyć.
W świetle powyższych przepisów wniesiono o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy Tarnów.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, z póżn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Zgodnie z art 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.).
W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, makroregionalnym), a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.
Budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń została zakwalifikowana jako cel publiczny na podstawie art. 6 pkt 2 u.g.n.
Definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą jest zakres inwestycji, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym lub metropolitalnym. Znaczenie lokalne (gminne), o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., należy rozważać z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.
Nie miał racji skarżący argumentując, że przedmiotowa inwestycja nie realizuje celu publicznego, z tego względu, iż polega nie tylko na modernizacji sieci, ale też na jej rozbudowie. Przyjęcie powyższej optyki oznaczałoby, że cel publiczny ulegałby ostatecznej realizacji z chwilą pierwszej realizacji sieci przesyłowej. Tymczasem oczywiste jest, każda sieć musi z czasem podlegać remontom, a niekiedy rozbudowie. Fakt, że gazociąg na danym terenie już istniał nie oznacza w żadnym razie, że jego rozbudowa nie będzie służyła publicznemu celowi, jakim jest zapewnienie mediów.
Realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym, niezależnie bowiem od tego, ile osób skorzysta z planowanego gazociągu, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Fakt, że gazociąg przebiega miejscami przez tereny rolnicze również nie przekreśla publicznego celu, dla którego jest tworzony. Należy pamiętać, że gazociąg, jak każda sieć przesyłowa jest inwestycją liniową, siłą rzeczy przebiegającą niekiedy po terenach o różnym przeznaczeniu, co w żaden sposób nie przekreśla celu, dla którego dana sieć jest tworzona czy też rozbudowywana.
Kolejna grupa zarzutów ma swoją podstawę w twierdzeniu, że przebieg granic działek nr [...], [...] i [...] ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jest nieprawidłowy i niezgodny ze stanem prawnym.
W odpowiedzi należy wyjaśnić, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151), podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z normą tą koresponduje m.in. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a oraz art. 54 u.p.z.p. W świetle tych przepisów, obowiązkiem wnioskodawcy jest przedłożenie kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, a także określenie na tej mapie granic terenu objętego wnioskiem. Mapa ta stanowi również podstawę do określenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji.
Dla organu orzekającego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wiążące są zatem dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, a uczestnik tego postępowania nie może w jego toku skutecznie podważać aktualności danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, w tym nie może podważać przebiegu granic poszczególnych działek uwidocznionego na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej. Ewentualna aktualizacja przebiegu granic działek ewidencyjnych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w oparciu o dokumentację wskazaną w § 30 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 219).
Skarżący podnosił, że powyższe postępowanie się toczy. Po pierwsze, nie stanowi to jednak przesłanki zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, czego bezpodstawnie domagał się skarżący. Po drugie, dopóki powyższe postępowanie nie zaowocuje zmianą danych ewidencyjnych, dotychczasowe dane w operacie są wiążące, a podejmowane przez skarżącego próby wykazywania w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym, że granice działki nr [...] są inne, niż te wynikające z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Należy w tym miejscu podkreślić, że organy związane były nie tylko przebiegiem granic ujawnionym w operacie, ale również innymi informacjami z niego wynikającymi. Art. 53 u.p.z.p. stanowi bowiem:
1a. Prawa rzeczowe do nieruchomości oraz dane dotyczące osób, którym te prawa przysługują, ustala się na podstawie ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów i budynków, zbioru dokumentów albo innych dokumentów urzędowych.
1b. Adresy osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, ustala się na podstawie wszelkich okoliczności, jeżeli są one znane organowi z urzędu lub zostały wskazane przez stronę, w tym również na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Doręczenie na tak ustalony adres jest skuteczne.
1c. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym lub nieuzyskania danych pozwalających na ustalenie adresu właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w sposób określony w ust. 1b, zawiadomienia dokonuje się w sposób, o którym mowa w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisu art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Wbrew twierdzeniom skarżącego zacytowane powyżej przepisy były dla organów wiążące, w związku z czym nie było podstaw, aby dane adresowe wynikające z obowiązującej ewidencji zignorować, czy też aby prowadzić odrębne ustalenia w tym zakresie.
Jednak nawet, jeżeli organ pozbawiłby kogoś prawa do udziału w postępowaniu, zarzut w tym zakresie mogłaby złożyć wyłącznie strona poszkodowana. W orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do tego udziału dopuszczone. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 kwietnia 2021 r., III FSK 3662/21, z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 2150/13, z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1024/11, z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. II OSK 1628/08; z dnia z 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16; z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17; z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17; z dnia 9 kwietnia 2019 r, II OSK 1259/17).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ponad granice skargi, Sąd nie stwierdził, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. W szczególności organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Rozpoznając sprawę organy obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W szczególności stosownie do przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do art. art. 56 u.p.z.p. organ nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak podkreślał organ odwoławczy w sprawach tego rodzaju organy administracji publicznej nie działają w warunkach uznania administracyjnego. Jeśli planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada prawu to organ zobowiązany jest do wydania decyzji określonej treści tj. do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowsk (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX).
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.