II SA/Kr 836/23

II SA/Kr 836/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Anna Kopeć
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art 3 pkt 15  , art 9ust 2  , art 36 ust 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35 ust 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 maja 2023 r. znak: WI-I.7840.7.17.2022.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 836/23
UZASADNIENIE
Starosta Krakowski decyzją nr AB.IV.1.1371.2021 z dnia 21 grudnia 2021 r., znak: AB.1V.6740.1.293.2021.MG, wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "u.p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku inwestora Ł. W. - określając szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę obejmujące inwestycję pn. "Budowa zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej nr [...] do nr [...] z oznaczeniem lokali mieszkalnych od "[...]/[...]" do "[...]/[...] z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., en. elektryczna, gaz) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (zewnętrznymi odcinkami instalacji kanalizacji sanitarnej, zewnętrznymi odcinkami instalacji wodociągowej, odcinkami wew. linii zalicznikowych energii elektrycznej, instalacją gazową, wew. kanalizacją deszczową, budową oświetlenia zewnętrznego), budowa układu komunikacji wewnętrznej (dojścia, dojazdów oraz miejsc postojowych), budową niezbędnych urządzeń budowlanych (zbiornik retencyjny na wody opadowe), budową murów oporowych oraz wiat śmietnikowych, rozbiórką istniejącego budynku magazynowego "A" oraz ścian budynku gospodarczego "B", rozbiórką podwalin szklarni "C", rozbiórką części istniejącej infrastruktury technicznej - kanalizacji deszczowej wewnętrznej, zewn. odcinków instalacji energii elektrycznej, instalacji wodociągowej, instalacji ciepłowniczej - całość inwestycji na dz. nr [...] i [...] w miejscowości K., gmina K." (kategoria obiektu: I, VIII, XXII; obszar oddziaływania: działki nr [...], nr [...] i nr [...]).
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 maja 2023 r., znak: WI-I.7840.7.17.2022.MO, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 u.p.b. po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że w sprawie zastosowanie znajduje – na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - u.p.b. w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający, a w niniejszej sprawie projekt budowlany nie wymagał sprawdzenia (art. 20 ust. 2 u.p.b.). W aktach sprawach znajduje się oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.p.b., a wszyscy projektanci spełniali wymogi art. 12 u.p.b. i w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego, posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że: (i) inwestor pod rygorem odpowiedzialności karnej złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (ii) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 K. [...] dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji przedmiotowej inwestycji oraz przedsięwzięcia dotyczącego wycinki drzew, (iii) w piśmie GDDKiA Oddział w K. nie wniesiono uwag do przedłożonego planu zagospodarowania części działek, (iv) Burmistrz Gminy K. wyraził zgodę na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych z drogi publicznej gminnej.
Działki nr [...] i nr [...] objęte są ustaleniami planu miejscowego (uchwała Nr XXXVII/458/2017 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice oraz uchwała Nr XXVI/268/2020 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 24 września 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice) i położone są w obszarze MNU1 i MNU1k (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej - zabudowa poza granicami Parków Krajobrazowych) oraz KDD1 (drogi publiczne klasy dojazdowej).
W ocenie organu odwoławczego inwestycja spełnia wymogi § 22 ust. 5 planu miejscowego - wysokość projektowanych budynków: 5,99 m (maksymalna wysokość budynków mieszkalnych: 10,5 m), każdy z budynków mieszkalnych zostanie przekryty dachem płaskim (dachy płaskie dla budynków bądź ich części nie przekraczających 6 m wysokości), wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 24,72% (maks. 50%), wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 31,82 % (min. 30%), wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,53 (min. 0,01, maks. 1,0), a także wymogi § 17 ust. 7 pkt 2 lit. b planu miejscowego – 56 miejsc postojowych (po jednym dla każdego lokalu).
W ocenie organu odwoławczego inwestycja spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "WT") w zakresie odległości projektowanych budynków od granic działek sąsiednich (§ 12 WT), tzw. przesłaniania (§ 13 WT) i tzw. zacieniania (§ 60 WT), usytuowania stanowisk postojowych (§ 19 WT), usytuowania miejsca do gromadzenia odpadów stałych (§ 23 ust. 4 WT), ochrony przeciwpożarowej (§ 226, § 227, § 273).
W odniesieniu do zarzutu braku decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozwoleniu na prowadzenie budowlanych organ odwoławczy wskazał, że – jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (k. 99) - zespół 28 budynków zlokalizowany został na części działki nr [...], która nie jest objęta ochroną konserwatorską, a na jej terenie nie ma istniejących obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Jednocześnie, jak wynika z graficznego załącznika do planu miejscowego, działki inwestycyjne nie zostały objęte ochroną konserwatorską - znajdują się one wyłącznie w bezpośrednim sąsiedztwie terenu chronionego. Część działki nr [...] od strony wschodniej jest zlokalizowana w układzie urbanistycznym miasta K. (strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej), lecz na tej części działki nie zaplanowano żadnych prac budowlanych. Ponadto z pisma Burmistrza Gminy K. z dnia 19 lipca 2021 r. wynika, że plan miejscowy został uzgodniony z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W tym miejscu organ przytoczył art. 3 pkt 15 oraz art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., z których wywiódł, że pozwolenia wymaga wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, czyli na terenie wokół lub przy zabytku. Zakres inwestycji zlokalizowany jest poza granicami strefy konserwatorskiej. Uzgodnienie byłoby niezbędne, gdyby zaprojektowano prace przy obiekcie budowlanym lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków lub ujętym w gminnej ewidencji zabytków. Należy zaznaczyć, że pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wystąpił o zwrócenie szczególnej uwagi na ochronę widokową zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego. W tej kwestii projektant przedłożył analizę usytuowania inwestycji w stosunku do obszaru objętego ścisłą ochrona zabytków oraz osi widokowej łączącej pałac w K. z zamkiem w R. (projekt budowlany, tom I, karty nr 104b - 104c; akta organu I instancji, karty nr 87 - 88). Z tej analizy wynika, że inwestycja zlokalizowana została poza osią łączącą lokalizację Pałacu [...] z lokalizacją Zamku [...] w R. . Projektowany poziom terenu przy najwyżej położonym budynku nr [...] z lokalami "[...]/[...]" usytuowany jest 13,81 m poniżej poziomu terenu przy Pałacu [...]. W związku z powyższym projektowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza widokowo walorów krajobrazowych istniejących zabudowań. Zatem realizacja inwestycji zlokalizowanej w na terenie nieobjętym ochroną konserwatorską w bezpośrednim sąsiedztwie terenu chronionego nie stanowi prac budowlanych w otoczeniu zabytku i nie wymaga pozwolenia konserwatorskiego. Co istotne, projektant zaplanował zabudowę o wysokości do 6 m, choć plan miejscowy dopuszcza budynki wyższe (do 10,5 m). Biorąc pod uwagę powyższe, za niezasadny uznać należy zarzut nieterminowego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego (przed wydaniem pozwolenia na budowę).
W odniesieniu do zarzutu negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie i ekosystem parku organ odwoławczy wskazał, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W projekcie budowlanym są rozwiązania w zakresie stosunków wodnych na działkach inwestycyjnych oraz obsługi komunikacyjnej. Organ odwoławczy nie może podważać stanowiska w tym zakresie i kompetencji projektanta pełniącego samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, który dołączył do projektu oświadczenie o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają uprawnień do weryfikowania pod względem merytorycznym przyjętych rozwiązań projektowych, wynikających z wiedzy, doświadczenia zawodowego i obliczeń (w tym analiz) projektanta. W projekcie budowlanym w części Załączniki formalno-prawne (tom I, karty nr 8 - 51) zostały załączone stosowne rozstrzygnięcia i pisma właściwych organów, dotyczące wpływu i możliwych rozwiązań technicznych zastosowanych w planowanej inwestycji.
W odniesieniu do zarzutu kontrowersyjnego charakteru obowiązującego planu miejscowego organ odwoławczy wskazał, że ewentualne przyszłe punktowe zmiany planu miejscowego nie mogą mieć wpływu na niniejsze postępowanie.
Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 4 u.p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji pozwolenia na budowę. Inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich (art. 4 u.p.b.), a analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała naruszenia prawa materialnego, które uprawniałoby do zakwestionowania prawidłowości inwestycji.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P., zarzucając jej:
1) naruszenie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 k.p.a. przez przekroczenie granic kognicji przysługującej Wojewodzie Małopolskiemu i odniesienie się do kwestii uwarunkowań technicznych projektu, które z uwagi na konieczność dysponowania wiedzą specjalistyczną nie powinny podlegać ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej;
2) naruszenie art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w przedmiocie określenia warunków i czynności rozbiórki, zwłaszcza w sytuacji, kiedy te czynności mają się odbywać w otoczeniu zabytku;
3) naruszenie art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak samodzielnej i pełnej weryfikacji konieczności zapewnienia ochrony konserwatorskiej w obszarze planowanej inwestycji, a tym samym uzyskania stosownego stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że inwestor spełnił wszystkie przesłanki z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.b. w zakresie wymaganych uzgodnień i opinii innych organów;
4) niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 4 u.p.b. przez uznanie, że związany charakter decyzji wykluczał odmowę wydania pozwolenia na budowę na podstawie przesłanek pozaustawowych, podczas gdy zaistniała przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w postaci braku uzyskania przez inwestora stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy analizował projekt budowlany pod kątem zgodności z przepisami WT (1 – odległość od granicy działek sąsiednich, 2 - przesłanianie, nasłonecznienie i zacienienie, 3 - usytuowanie stanowisk postojowych, 4 - miejsce do gromadzenia odpadów stałych, 5 - strefa pożarowa), podczas gdy nie jest uprawniony do oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bo odpowiadają za to projektant i osoba sporządzająca projekt. Szczegółowej analizy w powyższym zakresie dokonano przy całkowitym pominięciu kwestii konieczności zachowania wymogów ochrony konserwatorskiej. Ponadto żadna z decyzji nie zawiera uzasadnienia w zakresie rozbiórki (organy nie odwołały się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych), podczas gdy rozbiórka ma być przeprowadzona w otoczeniu zabytku.
W ocenie skarżącego w sprawie zaistniała potrzeba uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z.), tymczasem żaden z organów nie rozstrzygnął, czy inwestor posiada pozwolenie konserwatorskie. Mimo legalnej definicji "otoczenia" (art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z.) pojęcie otoczenia występuje często w szerszym znaczeniu przyjętym w języku powszechnym, np. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2014 r. czytamy o historycznym układzie urbanistycznym, który stanowi swego rodzaju strefę ochronną dla zabytku (sygn. akt IV SA/Wa 580/14). Brak ulokowania inwestycji fizycznie na terenie zabytku nie wyłącza ochrony konserwatorskiej, bo inwestycja graniczy bezpośrednio z terenem zabytku (znajduje się na terenie wokół zabytku). Z art. 36 ust. 1 i ust. 8 u.o.z.o.z. wynika, że obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego dotyczy także robót wymagających zgłoszenia i pozostałych, natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 u.p.b. przepisy u.p.b. nie naruszają przepisów o ochronie zabytków. Pozwolenia konserwatorskiego nie może zastąpić opinia czy stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, takie jak sporządzone w toku postępowania pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 czerwca 2021 r. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 519/18).
W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie obydwu decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są słuszne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji wynika z konieczności uzupełnienie materiału dowodowego i ustalenia, czy planowana inwestycja w zakresie w jakim dotyczy rozbiórki budynku gospodarczego "B" ingeruje w obiekt zabytkowy czy też nie, i czy w związku z tym uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący konieczności uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku.
Wyjaśnienia wymaga status muru okalającego zabytkowy park.
Jak wynika z powszechnie dostępnego, opublikowanego na stronie internetowej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytów w Krakowie "Wykazu obiektów wpisanych do Rejestru Zabytków Nieruchomych Województwa Małopolskiego z uwzględnieniem podziału na powiaty i gmin", do rejestru zabytków pod poz. [...] wpisany jest zespół pałacowy [...].; pod poz. [...] wpisano zespół pałacowy [...] oraz pod poz. [...] park [...]
W aktach sprawy brak jest jednak kart rejestrowych dotyczących wyżej wymienionych wpisów obiektów zabytkowych, zatem nie jest możliwe ustalenie, czy mur okalający zabytkowy park jest objęty którymkolwiek z ww. wpisów, czy to dotyczących parku czy to dotyczących zespołu pałacowego.
Tymczasem jak wynika z opisu robót rozbiórkowych (k. 150, t. I projektu budowlanego) "rozbiórka ścian po dawnym budynku gospodarczym "B" zlokalizowanym w granicy działki od strony północnej, będzie prowadzona dwoma metodami. Ręcznie należy rozebrać fragmenty ścian przy murze zlokalizowanym w granicy działki oraz mechanicznie, wewnątrz działki. Szczególną uwagę należy zwrócić podczas wyburzania ścian prostopadłych do muru w granicy - przylegające do muru fragmenty ścian należy rozebrać ręcznie, a powstałe po rozbiórce ścian strzępia uzupełnić cegłą pełną/kamieniem do stanu pierwotnego. Sam mur od strony działek inwestycyjnych będzie podlegał pracom naprawczym, polegającym na uzupełnieniu ubytków w murze i zabezpieczeniu go izolacją w formie folii kubełkowej przez mechanicznym uszkodzeniem przez grunt."
Oznacza to, że projekt budowlany obejmuje ingerencję w ów mur, zatem od tego czy ów mur - jako część parku lub jako część zespołu pałacowego - wpisany jest do rejestru zabytków czy też nie, zależy konieczność (lub jej brak) uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty przy zabytku.
Podkreślenia jednak wymaga, że zezwolenie to (o ile okaże się wymagane) nie dotyczyć będzie całej inwestycji, ale jedynie ingerencji w mur, być może mający status zabytku. W tym rozumieniu uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenie przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak samodzielnej i pełnej weryfikacji konieczności zapewnienia ochrony konserwatorskiej w obszarze planowanej inwestycji.
Kwestie te może we własnym zakresie wyjaśnić i uzupełnić organ odwoławczy, bez uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania, dlatego zdaniem Sądu nie było konieczności wychylenia decyzji organu I Instancji. Organ obowiązany będzie pozyskać do akt sprawy od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokumenty świadczące o tym, czy mur wpisany jest do rejestru czy też nie i na tej podstawie wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione.
Nie jest uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowanie art. 35 ust. 4 u.p.b. przez uznanie, że związany charakter decyzji wykluczał odmowę wydania pozwolenia na budowę na podstawie przesłanek pozaustawowych, podczas gdy zaistniała przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w postaci braku uzyskania przez inwestora stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej.
Zarzut ten skarżący uzasadnia tym, że potrzeba uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wynika z wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z.), bo pojęcie "otoczenia" (art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z.) rozumieć należy w znaczeniu przyjętym w języku potocznym. Brak ulokowania inwestycji fizycznie na terenie zabytku nie wyłącza ochrony konserwatorskiej, bo inwestycja graniczy bezpośrednio z terenem zabytku (znajduje się na terenie wokół zabytku).
Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:
1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni;
2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku.
Zgodnie natomiast z art. 3 pkt. 15 tej ustawy, przez otoczenie rozumie się teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
Z powyższego wynika, że ustawa z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje kompetencję organów konserwatorskich do ochrony otoczenia zabytku jako odrębnego przedmiotu ochrony. Celem ustawodawcy było umożliwienie organom konserwatorskim podejmowania działań prowadzących do ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony samego zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Wpisanie otoczenia zabytku do odpowiedniego rejestru ma też swoje istotne konsekwencje w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 19 ust. 1 pkt 1ustawy).
Z kompetencji tej w niniejszym przypadku organ konserwatorski nie skorzystał i "otoczenie" zabytku tj. otoczenie parku i zespołu pałacowego nie zostało wpisane do rejestru zabytków. Planowana inwestycja znajduje się zatem nie w "otoczeniu" zabytku w rozumieniu ustawy, ale w jego sąsiedztwie. W przypadku "sąsiedztwa" – nawet bezpośredniego jak w niniejszym przypadku – nie jest zaś wymagane uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na wykonywanie robót budowlanych.
W świetle jednoznacznej i nie wymagającej szczególnej wykładni treści przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie w jaki dotyczy ona rozumienia pojęcia "otoczenie zabytku", Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze co do tego, jak pojęcie to powinno być rozumiane tj. w potocznym tego słowa znaczeniu. Umieszczenie w akcie prawnym definicji ustawowej danego pojęcia, wyklucza możliwość innego jego rozumienia niż to, które przewidział ustawodawca.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 k.p.a. przez przekroczenie granic kognicji przysługującej Wojewodzie Małopolskiemu i odniesienie się w decyzji do kwestii uwarunkowań technicznych projektu, które z uwagi na konieczność dysponowania wiedzą specjalistyczną nie powinny podlegać ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Stan prawny prowadzi do dokładnie odwrotnego wniosku niż chce skarżący.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zarówno zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, jak i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Wobec powyższego obowiązkiem organu było przeanalizowanie projektu budowlanego w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu, pod kątem zgodności z przepisami, wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), związanymi z prawidłowym sporządzeniem projektu zagospodarowania terenu, takimi jak odległości od granicy działek sąsiednich, zachowanie wymaganych warunków nasłonecznienia, sytuowanie stanowisk postojowych, miejsc do gromadzenia odpadów stałych, stref pożarowych itp.
Z obowiązków tych organ wywiązał się prawidłowo, a konkluzje, do których doszedł są poprawne.
Zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).