II SA/KR 834/03

II SA/Kr 834/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska
Joanna Tuszyńska
Mariusz Kotulski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Sygn. powiązane
II OSK 413/07 - Wyrok NSA z 2008-04-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski ( spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. Spółki z o.o. we W. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala
Uzasadnienie
Na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w W. z dnia [...].09.2002 r. została wydana przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy w W. decyzja z dnia [...].09.2002 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w W. pozwolenia na budowę kontenerowej kotłowni gazowej, kontenera ocieplanego na dwa kotły gazowe- wodne niskoparametrowe, z niezbędnymi przyłączeniami na działce nr [...] przy ul. [...] w W.
Od powyższej decyzji odwołanie z [...].09.2002r. wniosła S. Sp. z o. o. z siedzibą we W., zarzucając jej naruszenie art. 48 ustawy prawo budowlane poprzez zalegalizowanie oczywistej samowoli budowlanej. Strona odwołująca wskazała ponadto, że inwestor w chwili wydania w/w decyzji nie wykazał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z ważną umową dzierżawy jedynym dysponentem terenu jest S. Sp. z o.o. Zarzucono również, iż obiekt po wybudowaniu będzie blokował dojazd użytkowy i przeciwpożarowy do składu oleju opałowego, znajdującego się w istniejącym budynku kotłowni.
Po rozpoznaniu w/w odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewoda decyzją z dnia 4 marca 2003 r., [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000r. Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2000r. Dz.U. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą we W.
W uzasadnieniu organ II instancyjny podniósł, że przedmiotowe odwołanie nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy argumentuje powyższe stanowisko tym, iż wieczystym użytkownikiem terenu, którego dotyczy projektowana inwestycja jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w W., a strona odwołująca jest dzierżawcą kotłowni osiedlowej znajdującej się na ul. [...] w W., na działce oznaczonej po podziale nr [...] (umowa dzierżawy z [...].06.1999r.) W/w umowa dzierżawy zawarta pomiędzy S. Sp. z o.o. a Spółdzielnią Mieszkaniową, w ocenie organu II instancji jest wyłącznie skuteczna między jej stronami, nie wywołuje skutków prawnych wobec osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego wszelkie spory związane z wykonaniem w/w umowy dzierżawy terenu, mogą być rozstrzygane wyłącznie w drodze procesu cywilnego. Z przedmiotowej umowy nie wynika, aby Spółdzielnia utraciła lub przekazała na rzecz strony odwołującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji wywodzi następnie, iż przedmiotowa umowa nie powoduje powstania po strony dzierżawcy interesu prawnego uzasadniającego udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę dla wydzierżawiającego. Strona odwołująca wykazała interes faktyczny związany z wykonaniem w/w umowy, nie wykazując natomiast interesu prawnego, istotnego w postępowaniu administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę Organ II instancji stwierdził, że odwołująca S. Sp. z o.o. z siedzibą we W. nie wykazała przymiotu strony dla prowadzenia postępowania odwoławczego. Na marginesie powyższych rozważań organ odwoławczy wskazał na znajdujący się w aktach niniejszej sprawy wyrok Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] lipca 2002 r., sygn. akt [...] stwierdzający min. nieważność w/w umowy dzierżawy. Organ II instancji ponadto podał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].09.2002 r. została w całości wykonana, a Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. uzyskała pozwolenia na użytkowanie wybudowanej kotłowni gazowej.
Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą we W. z daty [...] kwietnia 2003 r. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2003 r, [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Skarżący przedmiotowej decyzji zarzucił niezgodność z prawem w postaci naruszenia przepisów postępowania:
- art. 28 kpa (oraz art. 5 ust.1 pkt 6 prawa budowlanego - Dz. U. z 1994r., Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami) przez jego niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w W. pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy opisana inwestycja realizowana jest na nieruchomości oddanej skarżącej Spółce w dzierżawę przez Spółdzielnię w W. na podstawie umowy z dnia [...].06.1999r;
- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 kpa wobec nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 6 prawa budowlanego;
- art. 105 § 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie wobec umorzenia postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy okoliczności sprawy niniejszej nie uzasadniały takiego rozstrzygnięcia.
Zdaniem strony skarżącej konsekwencją uchybień wskazanych powyżej było usankcjonowanie samowoli budowlanej (budowy kotłowni kontenerowej gazowej prowadzonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w W.) oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. (UM Wydział Architektury i Budownictwa) z dnia [...].09.2002r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla Spółdzielni, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa (między innymi art. art. 6, 7, 8, 16, 129, 130 kpa, art. 48 prawa budowlanego). Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Strona skarżąca w uzasadnieniu w/w skargi podała, że roboty budowlane podjęte przez Spółdzielnię Mieszkaniową w W. stanowią samowolę budowlaną, bowiem budowę kotłowni prowadzono bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę (została wydana w dniu [...].09.2002r., dopiero po rozpoczęciu wskazanych robót przez Spółdzielnię. Strona skarżąca podnosi również, że pomimo tego, iż decyzja nie uzyskała waloru ostateczności (nie nadano jej również rygoru natychmiastowej wykonalności), Spółdzielnia kontynuowała budowę kotłowni.
W dalszej kolejności skarżąca podaje, że już w dniu [...].09.2002r. - a zatem po 6 dniach od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...].09.2002r.) - organ wydający decyzję stwierdził, że decyzja stała się ostateczna. Stwierdzenie takie -niezależnie od rażącego naruszenia odpowiednich przepisów postępowania (między innymi art. 6, 7, 8, 16, 129, 130 kpa) - pozostaje w sprzeczności z pouczeniem zawartym w tejże decyzji w myśl, którego "od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie ...w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania"
Według strony skarżącej Urząd Wojewódzki w K. w pismach z dnia [...].11.2002r. oraz z dnia [...].11.2002r. kierowanych między innymi do skarżącej Spółki, wypowiedział się pozytywnie co do posiadania przez S. statusu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej w W. pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżącej nietrafny jest pogląd, odmawiający jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Rzecz bowiem w tym, że Spółka S. legitymuje się posiadaniem w przedmiotowym postępowaniu nie tylko interesu faktycznego – ale przede wszystkim skarżąca Spółka legitymuje się również posiadaniem interesu prawnego.
Przepisami prawa materialnego, na podstawie których skarżąca Spółka może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby są przepisy art. 336 oraz art. 693 § 1 kc (w związku odpowiednimi przepisami umowy dzierżawy z dnia [...].06.1999r.), które nie zostały poddane właściwej analizie przez Wojewodę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
Dalej skarżąca wywodzi, iż nie powinno budzić wątpliwości, że "powołane normy dają S. uprawnienie do dysponowania gruntem - objętym zaskarżoną decyzją, na którym doszło do wybudowania samowoli budowlanej - oddanym Spółce w posiadanie (z uprawnieniem do używania i pobierania pożytków). Okoliczność powyższa wynika nie tylko z powołanej umowy dzierżawy, ale przede wszystkim z protokołu przekazania z dnia [...].06.1999r., w którym wprost stwierdzono, że "Spółdzielnia przekazuje obiekt kotłowni wraz z działka nr [...]")."
Wobec umorzenia postępowania odwoławczego powstaje domniemanie, że postanowienia powołanego protokołu nie zostały poddane właściwej analizie przez organ II instancji.
Należy podnieść, że wydanie decyzji o zaskarżonej treści sankcjonuje samowolę budowlaną w postaci budowy kotłowni, co jednocześnie spowodowało naruszenie interesu skarżącej Spółki w ten sposób, że zniweczone zostały uprawnienia S. określone § § 1, 3, 4, 5 umowy dzierżawy z dnia [...].06.1999r.
Zdaniem strony skarżącej istnieje potrzeba zobiektywizowanej, czyli realnie istniejącej potrzeby zapewnienia skarżącej Spółce ochrony prawnej w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Stąd też, wobec ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującymi normami prawa materialnego (wskazanymi powyżej) a sytuacją prawną skarżącej Spółki, polegającą na tym, że akt stosowania tych norm może mieć wpływ na sytuację S. (zarówno prawną jak i faktyczną), stwierdzić należy, że skarżąca Spółka wykazała się interesem prawnym w toczącym się postępowaniu. Zdaniem skarżącej nietrafnym jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "z umowy dzierżawy nie wynika, że Spółdzielnia utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Wniosek taki jest pozbawiony uzasadnienia odpowiadającego rygorom 107 § 1 i 3 kpa i choćby z tego powodu nie stanowi argumentacji, która mogłaby stanowić uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Stwierdzić nadto należy, że pogląd przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odpowiada wyrażonej woli stron umowy dzierżawy zważywszy nie tylko na postanowienia tejże umowy, ale przede wszystkim zważywszy na art. 65 , 693 § 1 kc oraz treść protokołu z dnia [...].06.1999r.
Przyjęcie wykładni zgodnej ze stanowiskiem organu II instancji oznacza zniweczenie celu zawartej umowy dzierżawy.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji płynie również wniosek, że nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonano oceny, czy w sprawie niniejszej skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 6 prawa budowlanego. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej dotyczyło przecież procesu inwestycyjnego wynikającego z uregulowań Prawa budowlanego. Stąd też przymiot stron tego postępowania winien być oceniany przede wszystkim na gruncie przepisów prawa budowlanego
Wynikiem braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie niniejszej jest powoływanie się przez organ II instancji - dla uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia - na wyrok Sądu Okręgowego we W. z dnia [...].07.2002r. (sygn. akt [...]), który wobec jego zaskarżenia nie posiada przymiotu prawomocności.
Na marginesie .powyższych rozważań strona skarżąca podniosła, że zakończenie robót - objętych pozwoleniem na budowę wydanym dopiero po rozpoczęciu tych robót - nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania w sprawie niniejszej. Pozostaje natomiast do rozważenia, czy powyższa okoliczność, nie stanowi podstawy wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki kotłowni wybudowanej bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na jej wybudowanie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko oraz argumentacje zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżoną decyzją Wojewody zostało umorzone postępowanie odwoławcze z odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą we W., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w W. z dnia [...].09.2002 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w W. pozwolenia na budowę kontenerowej kotłowni gazowej, kontenera ocieplanego na dwa kotły gazowe- wodne niskoparametrowe, z niezbędnymi przyłączeniami na działce nr [...] w W.
Dlatego ocena Sądu Administracyjnego ogranicza się w niniejszej sprawie do zbadania prawidłowości wskazanej wyżej decyzji Wojewody, a więc kontroli czy skarżąca zasadnie nie została uznana za stronę postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Natomiast poza tym badaniem sądu administracyjnego znajdują się zarzuty skargi dotyczące merytorycznych kwestii związanych z wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzeniem pozwolenia na budowę. Niektóre z podniesionych przez skarżącą zarzutów mogą być podstawą do wszczęcia odrębnego postępowania przez organy nadzoru budowlanego (np. realizacja inwestycji bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę), lecz nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia statusu S. Spółki z o.o. z siedzibą we W. w postępowaniu administracyjnym.
Istota zagadnienia sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie, czy wnosząca skargę S. Sp. z o.o. we W., jako dzierżawca nieruchomości (której dotyczy projektowana inwestycja), posiada interes prawny uprawniający ją udziału w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane były przeciwstawne poglądy co do posiadania przez dzierżawcę przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych (np. w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, o rozwiązanie użytkowania wieczystego itp.), jednakże nie może to dotyczyć, zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa spraw z zakresu Prawa budowlanego.
Podzielić bowiem należy stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego jej udział, jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę dla wydzierżawiającego - Spółdzielni Mieszkaniowej w W. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego status strony postępowania administracyjnego wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiającego prawa lub obowiązki. Stroną postępowania jest bowiem tylko ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Rozstrzygnięcia organów administracyjnych, oparte na art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust.4 i art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego, które zamieszczone zostały w rozdziale 4 cyt. ustawy, dotyczą wyłącznie sfery stosunków prawnych właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego w przedmiotowej sprawie), a wyjątkowo zarządcy nieruchomości względnie osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Nie do przyjęcia byłby pogląd, według którego każdy podmiot, legitymujący się umową obligacyjną w odniesieniu do tej nieruchomości, jest również stroną tego postępowania. Należy przypomnieć, że aby w prawie publicznym mówić o interesie prawnym, należy wskazać normę prawa materialnego, z której można by wywodzić ten interes prawny. Umowa dzierżawy nieruchomości jest niewątpliwie stosunkiem zobowiązaniowym, która nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania w obrocie publicznym. Co więcej, umowa dzierżawy, sama przez się, nie daje podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych. Nie do przyjęcia byłby pogląd odmienny, gdyż oznaczałby, że stroną postępowania z zakresu Prawa budowanego może być np. posiadający nieruchomość w ramach zawartej umowy krótkotrwałego użyczenia względnie innego stosunku zobowiązaniowego.
Nawet jeżeli wynik postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie rzutować będzie na wzajemne relacje wydzierżawiającego i dzierżawcy (i tylko pomiędzy nimi, a nie w stosunkach erga omnes), to mamy tu do czynienia z interesem faktycznym, a nie prawnym. Stąd też wywody skargi, podnoszące, iż przedmiotowa umowa daje skarżącej uprawnienie do dysponowania gruntem (używania i pobierania pożytków), w czym wnoszący skargę upatruje swego interesu prawnego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Zarzuty skarżącej są bezpodstawne, a kwestie przez nią podnoszone nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygania w niniejszej sprawie, bowiem odnoszą się one do wykonywania umowy dzierżawy w/w nieruchomości i mogą być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej a nie administracyjnej.
Na koniec dodać należy, iż z przedstawionych akt administracyjnych sprawy nie wynika, kiedy inwestor odebrał decyzję Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy w W. z dnia [...].09.2002 r., znak: [...]. Na znajdującej się w aktach administracyjnych powołanej wyżej decyzji organu l instancji znajduje się pieczątka Spółdzielni Mieszkaniowej w W. wraz z nieczytelnym podpisem - co prawdopodobnie może oznaczać, iż przedmiotowa decyzja została inwestorowi doręczona (została przez niego odebrana), lecz nie sposób jednoznacznie stwierdzić z jaką datą to nastąpiło. W konsekwencji przyjąć należy, iż organ odwoławczy zasadnie uznał odwołanie S. Spółki z o.o. z [...].09.2002r. jako wniesione w otwartym terminie do wniesienia odwołań przez strony postępowania i umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art.138 par.1 pkt 3 k.p.a.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.