II SA/Kr 833/25

II SA/Kr 833/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 1338 p[ar 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2025 r. nr SKO.Roi./4172/6/2025 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z dnia 14 stycznia 2025 r. nr OS-II.6124.15.98.2024.CK działając na podstawie art. 162 § 1 i art. 104 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 11, 12, 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 1a, 4 ustawy z dnia 3 lutego 1955 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. stwierdził wygaśnięcie z dniem 15 czerwca 2022 r. ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 23 czerwca 2014 r. w części powierzchni 0,1327 ha gruntu przeznaczonego do wyłączenia z produkcji rolnej stanowiącego użytki rolne RII, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], obręb M., gmina W. W.; w części należności w kwocie 50 278 zł 04 gr za wyłączenie w/w gruntu z produkcji rolnej; w części opłaty rocznej w kwocie 5 027 zł 81 gr za wyłączenie w/w gruntu z produkcji rolnej oraz wygaśnięcie z dniem 15 czerwca 2022 r. ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 9 grudnia 2015 r. w części opłaty rocznej w kwocie 5 027 zł 81 gr za wyłączenie w/w gruntu z produkcji rolnej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na postawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodnie z licznymi komentarzami oraz wyrokami sądowymi bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005, s. 777). Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy "niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu" (wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21; por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 383/08, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07). Należy stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki konieczne do stwierdzenia wygaśnięcia w części decyzji z dnia 23 czerwca 2014 r. oraz decyzji z dnia 9 grudnia 2015 r. Decyzje te, w części dotyczyły wyłączenia z produkcji rolnej gruntu, który na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego przejęty został na cele realizacji inwestycji drogowej i stały się własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Stały się bezprzedmiotowe z dniem 15 czerwca 2022 r., a stwierdzenie ich wygaśnięcia leży w interesie społecznym oraz interesie strony. Zatem zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolnej objęty pozostaje grunt stanowiący użytki rolne RII, Rllla o pow. 0,5874 ha przeznaczony na cele pawilonu handlowo – usługowego z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], obręb M., gmina W. W.. Opłaty roczne za wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej od 2022 roku wynoszą po 22 249 zł 29 gr i winny być uiszczane do 2025 roku, przez aktualnych w danym roku właścicieli działek.
Odwołanie od tej decyzji wniósł P. C. domagając się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez określenie daty wygaśnięcia decyzji na dzień 15 czerwca 2022 r., pomimo, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Małopolskiego i faktyczne przekazanie nieruchomości nastąpiło z dniem 22 września 2020 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 czerwca 2025 r. nr SKO.Rol./4172/6/2025 działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że istotna jest data ostateczności decyzji Wojewody Małopolskiego, tj. 15 czerwca 2022 r., mocą której to decyzji działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stały się własnością m.in. Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Tym niemniej w sprawie dotyczącej opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej należy uwzględniać istotny element faktyczny, jakim jest data faktycznego pozbawienia dotychczasowego właściciela faktycznego władztwa nad nieruchomością, a zatem istotna jest data wydania nieruchomości. W ocenie Kolegium nie można w sprawach dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i naliczania opłat rocznych za okres wyłączenia, nie uwzględniać okoliczności, do kiedy faktycznie dotychczasowy właściciel nieruchomości korzystał z gruntu wyłączonego z produkcji rolnej zgodnie z przyczyną wyłączenia z produkcji rolnej (co uzasadniało uiszczanie opłat rocznych i należności), a od kiedy tego władztwa został pozbawiony. Jak wynika z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązuje w szczególności do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Jednocześnie decyzja ZRID ma skutek wywłaszczający i jeszcze przed wydaniem nieruchomości, nie jest dopuszczalne rozporządzanie tą nieruchomością, w tym również np. dokonanie jej podziału. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 ust 1. specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W tych okolicznościach zatem Kolegium stwierdziło, że istotna i ustalona przez organ I instancji w tym postępowaniu winna być w szczególności data przekazania nieruchomości przez skarżącego w związku z decyzją ZRID i objęcie nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, bowiem właśnie wówczas został on pozbawiony zarówno możliwości korzystania przez siebie (tj. dla siebie i w swoim interesie) z gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, a tym samym został pozbawiony faktycznego władztwa nad rzeczą. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna. Ponadto, jak wynika z orzecznictwa sądowego, "skutkiem decyzji o nadanym rygorze natychmiastowej wykonalności jest natychmiastowa jej wykonalność w zakresie wydania posiadania nieruchomości, a w przypadku nieruchomości zabudowanych, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń przez jej dotychczasowego właściciela, użytkownika wieczystego lub władającego nieruchomością na podstawie innego tytułu prawnego, co wyłącza zasadę określoną w art. 16 ust. 2 u.z.r.i.d. Skoro decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 22 września 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana w trybie specustawy drogowej, to w konsekwencji takiej decyzji objęcie w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi nieruchomości wskazanych w decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ma charakter przymusu administracyjnego. Zatem organ stwierdził, iż to z dniem wydania w posiadanie zarządcy drogi nieruchomości leżącej w liniach rozgraniczających planowanej drogi publicznej, ustaje możliwość korzystania z tej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Tym samym trudno przyjąć, aby dotychczasowy właściciel nieruchomości, który po wydaniu nieruchomości na rzecz zarządcy drogi nie ma już możliwości korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, w tym z przeznaczeniem wynikającym z wcześniejszego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, miał ponosić ciężary i opłaty związane z nieruchomością, jeśli nie korzysta z zakresu, jaki z tymi opłatami jest związany. W ponowie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien bezspornie ustalić, kiedy nastąpiło faktycznie przekazanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz zarządcy drogi (wydanie nieruchomości). Organ jednocześnie stwierdził, że w sprawach rozpatrywanych w trybie specustawy drogowej niejednokrotnie wydawane są również odrębne decyzje na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy, tj. decyzje określające datę i obowiązek wydania nieruchomości.
Od tej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. . Wskazano, że skutkiem prowadzącym do zmiany stosunków jest ostateczność decyzji ZRID a nie wydanie posiadania nieruchomości, zatem ta data winna być uznana za istotną dla ustalenia okoliczności niniejszej sprawy. Na takim rozumieniu przepisów oparł się również Starosta, a wydana przez niego decyzja jest prawidłowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w, wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Przyjmując materialnoprawne założenia organu odwoławczego, wskazać należy, że w ocenie sądu, ten organ nie wykazał aby w niniejszej sprawie zachodziły jakiekolwiek przesłanki, do wydania decyzji kasacyjnej tj., że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję ze wskazaniem, że koniecznym jest ustalenie kiedy nastąpiło faktyczne przekazanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz zarządcy drogi, w związku z nadaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy nakazuje też zbadania czy w związku z art. 16 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 (specustawa drogowa), nie wydano odrębnej decyzji określające datę i obowiązek wydania nieruchomości. W ocenie sądu, stanowisko organu jest niezrozumiale. To czy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności wynika z treści samej decyzji (ostatnia jednostka redakcyjna wyrzeczenia). Z przepisu art. 16 ust 1 w/w ustawy nie wynika natomiast, że oprócz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawana jest lub może być odrębna decyzja, określająca termin wydania nieruchomości. Przepis ten (art. 16 ust 1specustawy drogowej) stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Dokonanie ustaleń, czy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, skutkujący utratą posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, lub określono w niej termin wydania nieruchomości nie przerasta z pewnością możliwości organu odwoławczego i nie wymaga jakichkolwiek dodatkowych ustaleń związanych z gromadzeniem nowego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie tej sprawy zależy wyłącznie od zapoznania się z treścią decyzji ZRID. Decyzja kasacyjna w tej sprawie nie miała jakichkolwiek podstaw prawnych.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.