II SA/Lu 693/20

II SA/Lu 693/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1609/21 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1 i 2, par. 2 pkt 3, par. 4 ust. 3, par. 5 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1-3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2020 poz 470
art. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., znak: [...], nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 - 5 i art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i w związku z § 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) po rozpoznaniu odwołania M. R., M. K. i D. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] r. ustalającą na wniosek G. K. warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], położonej w L. przy ul. [...], pas drogowy - działka nr [...].
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 22 lutego 2019 r. G. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego z garażem poniżej poziomu terenu o powierzchni zabudowy ok. 40%. We wniosku określił powierzchnię zabudowy na 200 m˛, szerokość elewacji frontowej na 16 m, wysokość na 9,5 m oraz zawnioskował o dach czterospadowy o nachyleniu połaci 40°. Pismem z 26 lutego 2019 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.
W dniu 10 kwietnia 2019 r. wnioskodawca skorygował wniosek i stwierdził, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na wydzielonych działkach i dodał, że pozostałe parametry pozostają takie, jak wskazane we wniosku z 22 lutego 2019 r.
Na tej podstawie organ pierwszej instancji sporządził analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu oraz nowy projekt decyzji i dokonał jego uzgodnień.
Organy obu instancji uznały, że określenie powierzchni zabudowy na max. 38% znajduje odzwierciedlenie w powyższej analizie, gdzie stwierdzono, że dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wielkość ta zawiera się w przedziale od 16,2% do 43,1% i średnio wynosi 26,7%, a w związku z tym, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości o wskaźniku zabudowy znacznie przekraczającym wnioskowaną przez inwestora wartość (np. dla działki nr 97 wskaźnik zabudowy wynosi 43,1 %, dla działki nr 98 wskaźnik zabudowy wynosi 41%), to dla wnioskowanej inwestycji przyjmuje się wartość zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. w zaokrągleniu 38%. Organ podkreślił, że większą powierzchnię zabudowy, co wynika z analizy, mają działki: nr [...] (41,0 %), nr [...] (43,1 %), nr [...] (39,6 %), a zbliżoną działki: nr [...] (35,1 %). nr [...] (36,6 %), nr [...] (36,3 %), nr [...] (35,2 %) i nr [...] (37,0 %).
Odnośnie do szerokości elewacji frontowej, w analizie stwierdzono, że wielkość ta dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących usytuowanych w analizowanym obszarze mieści się w granicach 8 m - 16 m i średnio wynosi 12,4 m, dla budynków w zabudowie bliźniaczej mieści się w granicach 11 m - 24 m i średnio wynosi 14,4 m; dla budynków w zabudowie szeregowej mieści się w granicach 7 m - 12 m i średnio wynosi 7,5 m; średnia wartość dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej wynosi zatem 11,5 m. Inwestor wnioskuje o realizację dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o szerokości elewacji frontowej 8 m każdy, dlatego dla wnioskowanej inwestycji przyjmuje się szerokość elewacji frontowej max. 8 m dla każdego z budynków.
W analizie ustalono ponadto, że w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa osiąga wysokość trzech kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe), a wysokość górnej krawędzi elewacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej mieści się w przedziale od 5,8 m do 11,5 m, co daje średnio ok. 9,1 m (w zaokrągleniu 9,0 m), górna krawędź elewacji frontowej projektowanych budynków nie powinna przekroczyć wartości średniej, tj. 9,0 m w poziomie gzymsu/okapu i określenie tego parametru na max. 9 m w decyzji jest, zdaniem organu, zgodne z analizą.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołań, organ drugiej instancji stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione.
W ocenie Kolegium, sporządzenie nowej "analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu nr [...]" nie stanowi uchybienia organu pierwszej instancji. Uchybienia organu polegające na nieprecyzyjnym stwierdzeniu w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, tj. stwierdzeniu, że chodzi o zabudowę bliźniaczą skorygowało uzupełnienie wniosku z 10 kwietnia 2019 r. Proceduralne uchybienia organu zostały naprawione, ponieważ projekt decyzji nr [...] został doręczony stronom postępowania, w tym odwołującym się.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zaskarżona decyzja nie przewiduje i nie odnosi się do podziału działki, na której ma być realizowana inwestycja. Tym samym zarzuty w tej kwestii są niezasadne. Fakt, że zaskarżona decyzja nie odnosi się w swej sentencji do podziału działki nr [...], nie wyklucza, że właściciel działki może ją podzielić w przyszłości, na co wskazuje określenie organu w pkt 3 w lit. e/ sentencji decyzji.
Skargę na decyzję Kolegium wniosła D. K., zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego; nadto nieuzasadnione uznanie, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wynikającego dla obszaru objętego analizą wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz na nieuzasadnionym przyjęciu, wbrew danym wynikającym z analizy, o dopuszczeniu wyodrębnienia z działki inwestora dwóch parcel o powierzchni nie mniejszej niż 250 m˛;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1-5 p.p.s.a. w związku z § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może dowolnie, według swojego uznania, określać wskaźniki zabudowy niezależnie od wskaźników wynikających z analizy, odnoszące się do:
- wielkości powierzchni zabudowy (w sytuacji, gdy średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wynosił 28,7%, organ przyjął max 38%);
- szerokości elewacji frontowej (w sytuacji, gdy średni wskaźnik w analizowanym obszarze wynosił 11,5 dla wszystkich rodzajów zabudowy: wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, organ przyjął do 16 m (8 m dla każdego budynku);
- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (w sytuacji, gdy średnio wynosi 7,1 m, organ przyjął 9 m);
- innych uwarunkowań (zawierają one powierzchnie działek); z dokonanej analizy wynika, że średnio dla całej zabudowy wielkość działki wynosi [...] m˛, w tym w zabudowie bliźniaczej [...] m˛, tymczasem organ dopuszcza wyodrębnienie parcel o powierzchni nie mniejszej niż [...] m˛, przyjmując bez właściwego uzasadnienia znacznie mniejsze od przeciętnej wielkości parcel wykorzystywanych dla najbardziej intensywnej formy zabudowy szeregowej, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie dotyczy to zabudowy bliźniaczej.
Nadto, zdaniem skarżącej, mimo wynikającego z rozporządzenia obowiązku oznaczenia linii zabudowy, organ jej nie wyznaczył, co jest niewątpliwie sprzeczne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi odległości budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi od granicy pasa drogowego.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] r.
Zdaniem skarżącej, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki powinien być określony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ określił ten wskaźnik na max 38%, podczas, gdy z analizy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 28,7% i nie uzasadnia w należyty sposób jego zwiększenia, wskazuje jedynie, że kierował się faktem wskaźnika występującego na działce [...], na działkach znacznie oddalonych od planowanej inwestycji, położonych na skraju obszaru analizowanego. W ocenie skarżącej, niedopuszczalnym jest przy określeniu tego wskaźnika kierowanie się jedynie dwiema spośród ponad siedemdziesięciu nieruchomości objętych analizą.
Ponadto, zdaniem skarżącej, organy przyjęły nieprawidłową szerokość elewacji frontowej dla zamierzonej inwestycji, a mianowicie 16 m (po 8 m dla każdego z budynków), gdy z analizy jednoznacznie wynika, że średnia szerokość elewacji dla wszystkich form zabudowy mieszkaniowej wynosi 11,5 m, co oznacza, że średnia obejmuje dla budynków w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, tj. dla każdego z budynków w takiej zabudowie, co najwyżej po 6 m. Z dołączonych do akt sprawy map obejmujących analizowany obszar wynika, że działka inwestora zostałaby zabudowana, praktycznie zachowując od strony północnej i południowej po około 4 m do granicy sąsiednich działek. Nadto organ winien brać pod uwagę także ukształtowanie terenu, na którym znajduje się nieruchomość inwestora i uzasadnić odstępstwo od średniego wskaźnika, nie poprzestając na stwierdzeniu, że inwestor wnioskuje taką a nie inną szerokość elewacji frontowej.
W ocenie skarżącej, organy przyjęły nieprawidłową wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 9 m. Jak wynika z analizy, górna krawędź elewacji frontowej projektowanego obiektu nie powinna przekroczyć 7,1 m w poziomie gzymsu/okapu. Wynikającej z analiz różnicy wysokości organ nie wyjaśnił. Tymczasem, jak zaznaczyła skarżąca, ustawodawca wyraźnie wskazuje w § 7 rozporządzenia, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ nie wskazał, jakie krawędzie i których budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach, brał pod uwagę.
Skarżąca podkreśliła, że z pierwszej analizy terenu wynika, że przy zabudowie szeregowej średnia wielkość działki to [...] m˛, przy zabudowie bliźniaczej [...] m˛, przy budynkach wolno stojących [...] m˛, co oznacza, że dla każdego z budowanych domów w zabudowie bliźniaczej powierzchnia działki powinna wynosić [...] m˛. W drugiej analizie organ do określenia minimalnej powierzchni działki przyjął jedynie wielkość działek w zabudowie szeregowej, a przecież decyzja wydana w sprawie dotyczy zabudowy bliźniaczej a nie szeregowej, zupełnie odmiennej w swoim charakterze. Z trzeciej analizy wynika z kolei, że organ, określając minimalną powierzchnię działki na [...] m˛, wziął jedynie pod uwagę działki w zabudowie szeregowej. Jak wynika z każdej z analiz, średnia działki pod każdym z budynków w zabudowie bliźniaczej wynosi [...] m˛. Tak duże odstępstwo od wyliczeń wynikających z analiz jest, zdaniem skarżącej, niedopuszczalne. Organ wydający decyzję swojego stanowiska w tej kwestii także w należyty sposób nie uzasadnił, tym bardziej, że jak wynika z analizy I i zawartych w pkt VI podpunkt 7 innych uwarunkowaniach, możliwa do zaakceptowania jest realizacja budynku jednorodzinnego dwulokalowego.
Skarżąca wskazała, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej praktycznie ogranicza się do stwierdzenia, że zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji, Kolegium nie odniosło się, zdaniem skarżącej, do zarzutów, a mianowicie, do przyjęcia przez organ pierwszej instancji cech i wskaźników ukształtowania terenu odbiegających od wyników wszystkich analiz dokonanych w niniejszej sprawie. Skarżąca podniosła, że w żadnym z odwołań nie podała że działka nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, ma powierzchnię [...] m˛ W odwołaniu od decyzji z [...] r. podała jedynie, że organ przyjmuje, wbrew analizie, minimalną powierzchnię działki [...] m˛.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem sporu jest legalność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], położonej w L. przy ul. [...].
Ustalając warunki zabudowy dla tej inwestycji, organy obu instancji uznały, że spełnia ona wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W myśl cytowanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Ustalenie, czy wspomniany warunek został spełniony, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach powołanego we wstępnej części uzasadnienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza ta jest podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, pozwalającym na określenie przez organ parametrów, które ma spełniać planowana inwestycja w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zdefiniowanych w § 2 pkt 3 rozporządzenia. W kategorii tych parametrów mieszczą się w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych i usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji, powinny pozwolić stronom i organowi drugiej instancji, a w razie złożenia skargi, także sądowi administracyjnemu, na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w aspekcie wyżej powołanych przepisów prawa.
Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie musi zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą i oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, tak, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w konsekwencji, dokonanie oceny takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd wziął pod uwagę ustalenia zawarte w trzeciej z kolei, sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ jej rezultaty stanowiły punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organy obu instancji. W ocenie Sądu, o ile sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz ustalenia w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się na tym obszarze działek spełniają wyżej przedstawione standardy, o tyle, określając na ich podstawie warunki lokalizacji i parametry objętej wnioskiem inwestycji, organy dopuściły się istotnych uchybień.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie nie wyznaczono linii zabudowy (pkt 3 lit. a/ decyzji pierwszoinstancyjnej).
Linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi (por. § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia). Oznacza to, że organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, natomiast może - w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - przyjąć, że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich uzasadnione jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Jeżeli organ na podstawie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jeżeli natomiast wyniki analizy wskazują na zasadność odstąpienia od wyznaczenia linii obowiązującej, wtedy organ ma obowiązek wyznaczenia linii nieprzekraczalnej od strony drogi publicznej, która określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy względem drogi publicznej, nie przesądzając jednak ostatecznej lokalizacji (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11, LEX nr 1291855).
Z materiału zamieszczonego w aktach sprawy, w tym z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, wynika, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] graniczy od strony wschodniej, choć jedynie w części, z drogą publiczną – działką nr [...], będącą drogą gminną (ul. S. C.).
W analizie, uzasadniając fakt nie wyznaczenia linii zabudowy, wskazano, że teren inwestycji od strony wschodniej graniczy działką drogową na gruntach prywatnych. Stwierdzenie to nie jest prawdziwe albowiem w części, w jego południowo-wschodnim narożniku, teren inwestycji graniczy także z droga publiczną - ul. [...].
W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Z mapy ewidencji gruntów (k. 12 akt organu pierwszej instancji) wprost wynika, że front (część wschodnia) działki nr [...] bezpośrednio graniczy z drogą gminną i z racji tego linię zabudowy należało wyznaczyć. Ustawodawca nie zawarł zastrzeżenia, że obowiązek wyznaczenia linii zabudowy aktualizuje się wyłącznie w sytuacji, gdy front działki graniczy na całej długości z drogą publiczną. Skoro tak, to okoliczność, że jedynie pewien fragment frontu działki graniczy z tą drogą nie zwalnia organu z obowiązku wyznaczenia linii zabudowy.
Brak wyznaczenia linii zabudowy stanowi zatem istotne naruszenie § 4 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, będące wystarczającą przesłanką uchylenia decyzji organów obu instancji.
Organy dopuściły się również szeregu innych istotnych uchybień, dotyczących określenia parametrów przyszłej zabudowy działki nr [...].
W myśl § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
W treści analizy wskazano, że "dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zawiera się w przedziale od 16,2% do 43,1% i średnio wynosi 26,7%, a w związku z tym, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości o wskaźniku zabudowy znacznie przekraczającym wnioskowaną przez inwestora wartość (np. dla działki nr [...] wskaźnik zabudowy wynosi 43,1 %, dla działki nr [...] wskaźnik zabudowy wynosi 41%), to dla wnioskowanej inwestycji przyjmuje się wartość zgodnie z wnioskiem inwestora (37,7%), tj. w zaokrągleniu 38%".
Średni wskaźnik omawianej wielkości dla obszaru analizowanego wynosił 26,7%. Przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, było dopuszczalne wyłącznie w sytuacjach szczególnych, gdy taka konieczność wynikała z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy nie dają jednak żadnych podstaw, by stwierdzić zaistnienie w przypadku działki nr [...] szczególnych względów przemawiających za przyjęciem innego niż średni wskaźnika zabudowy. Za taki nie można z pewnością uznać podnoszonej przez organy okoliczności, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości o wskaźniku zabudowy znacznie przekraczającym wnioskowaną przez inwestora wartość (np. dla działki nr [...] - 43,1%, dla działki nr [...] - 41%). Gdyby zaaprobować tok rozumowania organów, należałoby przyjąć, że w każdej tego rodzaju sprawie regułą jest wyznaczanie tego wskaźnika w wartościach maksymalnych bądź bliskich maksymalnym, nie zaś średnich, co bez wątpienia wypacza intencję ustawodawcy.
Innymi słowy, nieracjonalne jest uzasadnienie odstąpienia od powyższej reguły faktem, że w obszarze analizowanym istnieją nieruchomości o wskaźniku zabudowy przekraczającym wartość wnioskowaną przez inwestora, ponieważ istnienie tych nieruchomości miało wpływ na ustalenie średniego wskaźnika zabudowy.
Analogicznego uchybienia dopuściły się organy, ustalając szerokość elewacji frotowej każdego z bliźniaczych budynków na max. 8 m. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.
W analizie stwierdzono, że "wielkość ta dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących usytuowanych w analizowanym obszarze mieści się w granicach 8 m - 16 m i średnio wynosi 12,4 m, dla budynków w zabudowie bliźniaczej mieści się w granicach 11 m - 24 m i średnio wynosi 14,4 m; dla budynków w zabudowie szeregowej mieści się w granicach 7 m - 12 m i średnio wynosi 7,5 m; średnia wartość dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej wynosi 11,5 m. Inwestor wnioskuje o realizację dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o szerokości elewacji frontowej 8 m każdy, dlatego dla wnioskowanej inwestycji przyjmuje się szerokość elewacji frontowej max. 8 m dla każdego z budynków".
Z powyższego wynika, że organ ustalił omawiany wskaźnik na poziomie maksymalnie 16 m (każdy z budynków w zabudowie bliźniaczej mógł mieć szerokość elewacji frontowej wynoszącą do 8 m), a zatem z przekroczeniem średniego wskaźnika, wynoszącego 11,5 m.
Wprawdzie, stosownie do treści ust. 2 powołanego wyżej przepisu, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W wyjątkowych okolicznościach organ ma zatem możliwość określenia tego parametru z odstępstwem od reguły, jednak takie odstępstwo musi być jednoznacznie i przekonująco umotywowane. Ani treść analizy, ani treść decyzji organów obu instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia przyjętej – odbiegającej od średniej – szerokości frontu budynku, co stanowi istotne naruszenie § 6 rozporządzenia.
Zgodnie zaś z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Natomiast jeżeli ta wysokość na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3).
W analizie ustalono, że "w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa osiąga wysokość trzech kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe), a wysokość górnej krawędzi elewacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej mieści się w przedziale od 5,8 m do 11,5 m, co daje średnio ok. 9,1 m (w zaokrągleniu 9,0 m), górna krawędź elewacji frontowej projektowanych budynków nie powinna zatem przekroczyć wartości średniej, tj. maksymalnie 9,0 m w poziomie gzymsu/okapu".
W tym wypadku organy wprawdzie przyjęły średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ale określiły ją jedynie w wielkości maksymalnej ("max. 9 m"), analogicznie, jak uczyniły to w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. W okolicznościach sprawy określenie jedynie maksymalnych wartości w odniesieniu zarówno do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, należy uznać za istotnie naruszające prawo.
Za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchylenia na plus lub na minus), bądź określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Wyjątkowo może to nastąpić także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości, ale tylko wówczas, gdy w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.
W rozpoznawanej sprawie organy uznały za wystarczająco zabezpieczające ład przestrzenny określenie jedynie maksymalnych wartości wskazanych wyżej parametrów, co nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że parametry zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym znacznie różnią się od siebie, przykładowo dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki mieści się w szerokim przedziale: 16,2% do 43,1%, analogicznie jak szerokość elewacji frontowych budynków w zabudowie bliźniaczej na poszczególnych działkach, która wynosi od 11 m do 24 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji tych budynków, mieszcząca się w przedziale od 5,8 m do 11,5 m. Przy takich uwarunkowaniach zabudowy i zagospodarowania poszczególnych działek należy określić parametry nowej zabudowy albo konkretnie, z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, albo poprzez wskazanie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do).
Zaburzenie ładu architektonicznego może bowiem nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już usytuowanych. O ile bowiem wskazanie wartości maksymalnych ma zabezpieczyć głównie przed nadmiernym wyeksploatowaniem danej działki oraz przed wprowadzeniem na danym obszarze dominanty krajobrazowej, tak wskazanie wartości minimalnych stanowi istotną gwarancję jak najefektywniejszego, również pod względem ekonomicznym, zagospodarowania działki, szczególnie na obszarach w granicach administracyjnych miast. W okolicznościach sprawy nieuprawnione było zatem określenie parametrów inwestycji poprzez nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
Zasadny jest również zarzut dotyczący uznania w kwestionowanych rozstrzygnięciach za dopuszczalne wyodrębnienie w przyszłości z działki nr [...] parcel o minimalnej powierzchni 250 m˛. Wielkość tę organy ustaliły bowiem w odniesieniu do zabudowy szeregowej, gdzie średnia wielkość działki to [...] m˛, nie zaś, jak należało, do zabudowy bliźniaczej, gdzie średnio powierzchnia ta wynosi [...] m˛, a zatem jest znacznie większa.
W wynikach analizy brak jest także ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości w kalenicy dotyczących zabudowy na działce[...].
Wszystkie powyższe uchybienia obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. jako naruszających w sposób istotny zarówno normę prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia, jak i normy proceduralne, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a organ drugiej instancji – również art. 136 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji oceni przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], położonej w L. przy ul. [...], w szczególności, kierując się wskazanymi przez Sąd wytycznymi i mając na uwadze elementy treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustali wszelkie niezbędne parametry nowej zabudowy i poczynione ustalenia przekonująco uzasadni.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.