II SA/KR 819/21

II SA/Kr 819/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 593/22 - Wyrok NSA z 2023-06-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy instalacji oświetleniowej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w * K. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., a także na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...]" na dziatkach nr [...] położonych w miejscowości R.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...] na działkach nr [...] położonych w miejscowości R., została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzja nr [...] z dnia 10 grudnia 2014 r. którą nakazano firmie "Firma A dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na "[...]" w miejscowości R., na działkach nr [...] 2. rozbiórkę wykonać na własny koszt; 3. teren po rozbiórce należy uporządkować i przywrócić do stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor przedmiotowej samowoli budowlanej. Inspektor Nadzoru Budowlanego wskutek rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 13.05.2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając na uwadze zalecenia zawarte w uzasadnieniu powyższej decyzji oraz wszelkich innych orzeczeń organów odwoławczych które zapadły na przestrzeń i prowadzonego postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. przystąpił do powtórnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W., przeprowadził w dniu 2.12.2010 r. kontrolę na działkach nr [...] położonych w miejscowości R. - która wykazała, że inwestor wybudował instalację oświetleniową składającą się z lamp oświetleniowych usytuowanych na słupach stalowych zakończonych w gruncie na stopach żelbetowych z zasilaniem kablem ziemnym; wszystkie roboty związane z ww. inwestycją zostały zakończone; przedmiotowa samowola budowlana została dokonana w 2009 r. przez A. R. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" bez wymaganej przepisami prawa ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane; zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części Gminy A. w zakresie parceli położonych w miejscowości R. samowolnie wybudowana instalacja oświetleniowa stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...]" – zlokalizowana jest w terenach oznaczonych symbolem ZL2 z podstawowym przeznaczeniem jako tereny leśne; w których dopuszcza się zabudowę infrastrukturą techniczną oznaczoną m.in. symbolem US2 z przeznaczeniem jako tereny sportowo rekreacyjne otwarte obejmującą m.in. tereny narciarskie i saneczkowe a także infrastrukturę techniczną: inwestycja obejmująca budowę instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...]" jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części Gminy A. w zakresie parceli położonych w miejscowości R. (zaświadczenie Urzędu Miejskiego w A.); decyzją Burmistrza A. z dnia 19.11.2014 r. określono na rzecz Spółki "[...] [...]" środowiskowe uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na zrealizowanej rozbudowie stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie na zboczu [...] w miejscowości R., Gmina A.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Kr 432/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A.. Wobec wniesienia przez inwestora skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 9.09.2015 r. jest nieprawomocne. Kwestię sporną w niniejszym postępowaniu stanowiło dotychczas prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu niniejszego postępowania. Dotychczas w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, organ zakwalifikował samowolną budowę instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...] [...]" jako wykonanie robót budowlanych niebędących budową obiektu budowlanego i zastosował tryb legalizacyjny przewidziany w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia 13.05.2015 r. wskazał, że: zgodnie z definicją zamieszczoną w § 4 pkt. 1 c, wyciągi to koleje liniowe "w których użytkownicy są przemieszczani za pomocą liny lub innego nośnika", z kolei koleje linowe to "zespól urządzeń przeznaczonych do przewozu osób przy użyciu pojazdów lub urządzeń wyciągowych, w których przemieszczanie odbywa się za pomocą lin usytuowanych wzdłuż toru jazdy. " (...) Z powyższego wynika, że instalacja oświetleniowa stoku nie stanowi część wyciągu narciarskiego, na co wskazuje dodatkowo fakt, iż instalacja oświetleniowa stoku nie wpływa bezpośrednio na możliwość użytkowania wyciągu zgodnie z przeznaczeniem, a jedynie poprawia komfort i czas korzystania z trasy narciarskiej. Przyjęty tok postępowania przez PINB w W. i objęcie przedmiotowych robót odrębnym postępowaniem legalizacyjnym wskazuje zatem na niekonsekwencję w kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania. Jeśli instalacja stanowi odrębny obiekt budowlany to powinna podlegać legalizacji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Jeśli natomiast organ l instancji prowadzi równolegle postępowanie legalizacyjne w stosunku do obiektu budowlanego (wyciągu narciarskiego), nie stwierdziwszy, iż instalacja oświetleniowa stanowi odrębny obiekt budowlany, to winien postępowaniem legalizacyjnym (w trybie art. 48 Prbud) objąć całość obiektu budowlanego (budowlę wraz z urządzeniami i instalacjami). W przeciwnym razie nie może mieć zastosowania odrębna legalizacja w trybie art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prbud robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego, wykonanego bez pozwolenia na budowę, bowiem obiekt taki podlega procedurom określonym w art. 48 Prbud. Mając na uwadze stanowisko organu II instancji, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. dokonał powtórnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i ustalił, że zrealizowana inwestycja polegała na budowie samodzielnego obiektu budowlanego, którym zgodnie ze słownikiem pojęć zawartych w art. 3 ustawy Prawo budowlane jest: "budynek, budowla bądź obiekt malej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych", natomiast budowlą, jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem malej architektury jak min. obiekty liniowe. Z kolei obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wal. przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego". W miejscu tym należy wskazać, iż w równolegle toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnej budowy wyciągu narciarskiego . krzesełkowego wraz z zasilaniem e.e.n.n. kablem ziemnym z istniejącej instalacji energetycznej kablowej, zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] [...] w Rzykach, Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia 27.04.2016 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ II instancji ponownie wskazał, że inspektorat nie przeprowadził analizy określającej przedmiot postępowania - faktyczny zakres samowolnych robót budowlanych, gdyż nie wyjaśnił czy instalacja oświetlenia jest odrębnym obiektem budowlanym (ewentualna procedura legalizacyjna) czy urządzeniem związanym z funkcjonowaniem wyciągu narciarskiego (ewentualna wspólna procedura legalizacyjna dla wyciągu i oświetlenia trasy narciarskiej). Należy zauważyć, iż w aktach sprawy zalega protokół Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 19.10.2015 r. dotyczący ustalenia charakteru robót budowlanych wykonanych na terenie ośrodka "[...] [...]" w miejscowości R., który jednoznacznie rozstrzyga powyższa kwestię. W protokole wskazano, iż samowolna budowa wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem wraz z infrastrukturą techniczną tj. zasilającą tę stację instalacją elektryczną, została zakwalifikowana jako budowa obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę wobec której wdrożono tryb art. 48 Prawa budowlanego ponieważ wyciąg narciarski stanowi samodzielny obiekt zaliczany do V kategorii obiektów budowlanych. Z kolei samowolną budowę instalacji oświetleniowej w skład której wchodzi 26 sztuk słupów oświetleniowych, każdy o wysokości 12 m z zainstalowanymi w oprawach 2 metalohalogenami; jak również samowolną budowę instalacji zaśnieżania w skład której wchodzą: pobór wody z potoku [...] uszczelniony zbiornik do gromadzenia wody, pompownia wysokiego ciśnienia, układ sieci do zaśnieżania oraz armatki wodne, zakwalifikowano jako budowę odrębnych obiektów budowlanych - obiektów liniowych wybudowanych bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Zarówno instalacja oświetleniowa stoku narciarskiego oraz instalacja naśnieżania stoku narciarskiego stanowią samodzielne obiekty niezwianym bezpośrednio z wyciągiem narciarskim, a jedynie poprawiające komfort i czas korzystania z trasy narciarskiej. Przywołano na tę okoliczność przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11.12.2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla kolei linowych przeznaczonych do przewozu osób w myśl których instalacja oświetleniowa i instalacja naśnieżania nie stanowią części wyciągu narciarskiego i nie wpływają bezpośrednio na możliwość użytkowania wyciągu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z obowiązku takiego została wyłączona budowa obiektów oraz robót budowlanych wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Pośród wskazanego w powyższym przepisie katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ustawodawca nie uwzględnił budowy instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, w związku z czym będący przedmiotem niniejszego postępowania zakres robót budowlanych wymagał uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym inwestor nie dopełniając obowiązku uzyskania pozwolenia na nadbudowę dopuścił się tzw. samowoli budowlanej. W przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzeka się o rozbiórce takiego obiektu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja w której budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego ustalono, że samowolnie wybudowana instalacja oświetleniowa stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...] [...]" na działkach nr [...]położonych w miejscowości R., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części Gminy A. w zakresie parceli położonych w miejscowości R., zlokalizowana Jest w terenach przeznaczonych pod tego typu zabudowę. Stąd też Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. odstąpił od nakazu rozbiórki i postanowieniem nr [...] znak: [...] z dnia 17 listopada 2015 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał Firma A prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową instalacji sztucznego naśnieżania oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów określonych art. 48 ust. 3 Prawa budowanego. Na wniosek zobowiązanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia 9 lutego 2016 r. prolongował termin wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego. W dniu 22 kwietnia 2016 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wpłynęło pismo Firma A , w którym inwestor poinformował o dokonaniu rozbiórki samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego "[...] [...] W nawiązaniu do powyższej informacji organ przeprowadził w dniu 9 czerwca 2016 r. z udziałem stron niniejszego postępowania dowód z oględzin instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka [...] [...]. Przeprowadzone oględziny wykazały, że inwestor dokonał rozbiórki - demontażu instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka [...] [...] w miejscowości R., będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wizualna ocena przedmiotowego obiektu budowlanego wykazała, że zdemontowano wszystkie 26 słupów oświetleniowych każdy wysokości 12 m z zainstalowanymi w oprawach metalohalogenowych wraz z fundamentami. Całość elementów wchodzących w skład ww. instalacji została ułożona wzdłuż stoku celem umożliwienia sprawdzenia dokonani ich demontażu. Fakt rozbiórki potwierdzono w postaci dokumentacji fotograficznej. Wobec powyższego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Od tej decyzji odwołanie wniosło stowarzyszenie C domagając się jej uchylenia.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zgromadzonych aktach sprawy zalega protokół z oględzin dokonanych w dniu 9 czerwca 2016 r. na terenie ośrodka "[...] [...]" z treści którego wynika, iż w realiach niniejszej sprawy zachodzi przesłanka zawarta w treści art. 105 § 1 Kpa przesądzająca o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania - t.j brak przedmiotu postępowania cyt.: "inwestor dokonał rozbiórki-demontażu instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...] [...] - będącego przedmiotem postępowania administracyjnego o sygnaturze [...] Całość elementów wchodzących w skład ww. instalacji została ułożona wzdłuż stoku celem umożliwienia sprawdzenia dokonania ich demontażu. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na to że, inwestor dokonał rozbiórki spornego obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. W. ocenie organu nadzoru budowlanego brak jest podstawy prawnej, która pozwalałaby w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym na wydanie innej decyzji aniżeli stwierdzającej bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego sformułowanych w odwołaniu znaczna część instalacji oświetleniowej nie została, wbrew twierdzeniom organu, rozebrana, a pozostała część, choć została zdemontowana, to wraz z przewodami zasilającymi w prąd, wciąż znajduje się na terenie objętym przedmiotowym postępowaniem, w ocenie MWINB jest bezzasadny, co również potwierdza treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2575/17 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie się podnosi, że organy uprawnione są do orzekania na mocy art. 48 ust. 1 p.b. tylko w zakresie tam przewidzianym, tj. odnośnie rozbiórki obiektu. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/GI1297/13, wskazano przykładowo, że zakres kompetencji przewidziany w art. 51 P.b., a nawet w art. 48. i art. 49b tej ustawy, nie daje podstawy do wydania nakazu podwyższenia terenu do stanu poprzedniego(...) Wprawdzie w wyroku NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 384/11, zawarto tezę, że pojęcie rozbiórki -wykładane jest w orzecznictwie sądowo - administracyjnym w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych nie tylko jako rozebranie, ale również jako usunięcie, wywiezienie obiektu z terenu, na którym został posadowiony, ale podkreślenia wymaga, że dotyczy ona obiektów, które ze swej natury nie są na stałe z gruntem związane i w ich przypadku rozbiórka sprowadza się ( Właśnie do ich usunięcia lub wywiezienia. Cytowane orzeczenie nie dotyczy zaś kwestii, czy organ administracyjny w ramach orzekania na mocy art. 48 ust. l p.b.' uprawniony jest do nakazywania także uporządkowania terenu po rozbiórce. Jak wynika z powyższego orzeczenie przez organy w zakresie nakazania skarżącym uporządkowania terenu po rozbiórce nie znajduje umocowania w art. 48 § 1 p.b., a zatem jest to orzeczenie bez podstawy prawnej, co stanowi z kolei przesłankę nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego orzekając nakaz rozbiórki na mocy ww. przepisów ustawy Prawo budowlane nie są władne do nakładania na inwestora obowiązku usunięcia wyrobów budowlanych pochodzących z rozbiórki obiektu budowlanego, tym bardziej organ nie ma prawa oczekiwać tego od inwestora który dokonał rozbiórki z własnej inicjatywy. Kolejno skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia dowodów zgromadzonych w sprawie(...)" MWINB zauważa, iż strony postępowania pomimo zawiadomienia o planowanych oględzinach mających za zadanie ustalenie, czy przedmiotowa instalacja oświetleniowa stoku narciarskiego została poddana rozbiórce nie skorzystały z możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się w kwestiach budzących w ich odczuciu wątpliwości. W świetle treści zawartej w protokole sporządzonym podczas wspomnianych oględzin zdemontowano wszystkie 26 słupów, każdy o wysokości 12 m z zainstalowanymi w oprawach z metalu halogenami, wraz z fundamentami. Organ odwoławczy, wobec braku podstaw do przypuszczeń, iż upoważnieni pracownicy PINB nie dołożyli odpowiedniej staranności podczas prowadzonych czynności, nie ma powodu podawać w wątpliwość zakres przeprowadzonych prac rozbiórkowych. Ponadto w tym miejscu podkreślić należy, iż ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonych oględzin stanowią źródło fachowej wiedzy w przeciwieństwie do ustaleń przeprowadzonych przez pracownika strony skarżącej. Odnosząc się do treści zarzutów skarżącego naruszenie przepisów art. 80 i 8 K.p.a., MWINB zaznaczył, iż treści reklamowe umieszczane przez inwestora na stronie internetowej "www" w zakresie godzin funkcjonowania wyciągu narciarskiego nie podlegają ocenie organu nadzoru budowlanego pod kątem zgodności z prawdą.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło stowarzyszenie C zarzucając naruszenie:
1/ art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, kiedy nie stało się ono bezprzedmiotowego, ponieważ znaczna część instalacji oświetleniowej nie została, wbrew twierdzeniom organu, rozebrana, a pozostała część, choć została zdemontowana, to wraz z przewodami zasilającymi w prąd, wciąż znajduje się na terenie objętym przedmiotowym postępowaniem;
2/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia dowodów zgromadzonych w sprawie a także pominięcia w całości materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego, a w szczególności: a/ uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy tylko niektóre słupy oświetleniowe zostały zdemontowane, w dodatku bez jednoczesnego usunięcia przewodów elektrycznych, zasilających przedmiotowe słupy w prąd; b/ pomięcie faktu, że słupy oświetleniowe, które w dniu przeprowadzenia przez organ oględzin były rozebrane, wciąż znajdowały się na terenie objętym przedmiotowym postępowaniem, a przewody kablowe instalacji oświetleniowej nie zostały usunięte; c/ całkowite pominięcie wniosków dowodowych zawnioskowanych przez skarżącego w-odwołaniu z dnia 25 lipca 2016 r. tj. przesłuchania świadka S. C. a także dokumentacji fotograficznej i print screenów ze strony inwestora jednoznacznie dokumentujących fakt, że instalacja oświetleniowa nie została rozebrana i jest nadal użytkowana przez inwestora; d/ brak należytego przeanalizowania czy instalacja oświetleniowa stanowi samodzielny obiekt budowlany, czy też jest instalacją zapewniającą możliwość korzystania z wyciągów narciarskich zgodnie z ich przeznaczeniem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane;
3/ art. 80 K.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym całkowitym pominięciu, wszystkich dowodów zawnioskowanych przez skarżącego a w konsekwencji przyjęcie, że inwestor trwale- zdemontował instalację oświetleniową, w sytuacji, gdy jest ona niezbędna do prowadzenia stacji narciarskiej [...] [...] w dotychczasowym zakresie i zgodnie z ofertą przedstawioną na stronie www inwestora;
4/ art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także naruszenie zasady przekonywania i jej gwarancji;
5/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne, niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie; a zwłaszcza wybiórcze odniesienie się do argumentacji i tez skarżącego.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego. Organ uzasadnia umorzenie tego postępowania (jego bezprzedmiotowość) tym, że inwestor sam dokonał rozbiórki instalacji przez demontaż słupów oświetleniowych. W ocenie strony skarżącej decyzja jest wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Organ odwoławczy nie przesłuchał bowiem świadka o którego strona wnosiła w odwołaniu na wykazanie, że słupy oświetleniowe które miały być zdemontowane nadal są w terenie a inwestor korzysta z instalacji oświetleniowej zgodnie z jej przeznaczaniem. Fakt ten ma potwierdzać też materiał zdjęciowy załączony do odwołania. W ocenie sądu skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, którą należy rozumieć jako szczególną kompozycję podmiotów stosunku prawnego, jego przedmiotu (węzła praw i obowiązków), podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej, w wyniku czego następuje możliwość władczej konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych odnoszących się do wzajemnych uprawnień i obowiązków organu administracji publicznej oraz podmiotu administrowanego. Zatem z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia, jeżeli nastąpi dekompletacja powyższych elementów, w wyniku czego organ stwierdzi, że sprawa administracyjna albo nigdy nie istniała (bezprzedmiotowość pierwotna), albo przestała istnieć (bezprzedmiotowość następcza). Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w literaturze: "Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy w toczącym się postępowaniu zabraknie jednego z niezbędnych dla sprawy administracyjnej elementów, jakie wymienione zostały w art. 1 pkt 1 k.p.a. Niezbędne jest zatem, co do zasady, występowanie: organu, przed którym toczy się postępowanie, przynajmniej jednego podmiotu posiadającego przymiot strony postępowania, normy prawnej stanowiącej podstawę władczego działania organu (w formie decyzji administracyjnej) oraz źródła praw lub obowiązków strony postępowania, stanu faktycznego, regulowanego wskazaną wyżej normą prawną. Brak lub nieusuwalna wadliwość któregoś z powyższych elementów czyni postępowanie bezprzedmiotowym" (A. Skóra, komentarz do art. 105, teza II.5, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, red. P. Krzykowski, red. A. Skóra, Wyd. UW-M 2020, dostęp w SIP Lex), jak również w orzecznictwie: "Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej)" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 roku, sygn. akt II FSK 2113/16, LEX nr 2467378).
Pojęcie "rozbiórka" nie jest przez ustawę definiowane. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010 r. II SA/Gd 593/10 faktem jest, że prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia rozbiórka, lecz odnosząc się do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na względzie definicję budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy, przez co należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został wybudowany. Rozbiórka nie jest zatem tożsama z demontażem obiektu na poszczególne części, czy elementy. Wykonanie rozbiórki polega na usunięciu (wywiezieniu) obiektu z terenu, na którym został posadowiony (por. Wyrok NSA z 24 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1764/07, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2010 r. w sprawie VII SA/WA 1504/10. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. VII SA/Wa 1000/15 wskazano z kolei, iż ustawodawca posłużył się pojęciem "rozbiórka obiektu budowlanego" co jednak nie jest tożsame z rozebraniem (demontażem) na poszczególne części, czy elementy obiektu zrealizowanego w innym miejscu i jedynie ustawionego na danym terenie. W takim wypadku wykonanie rozbiórki polega na usunięciu (wywiezieniu) obiektu z terenu, na którym został nielegalnie posadowiony.
Wyżej zaprezentowane poglądy w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jeżeli postępowaniem, którego finałem może być orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu, zwłaszcza obiektu, który można odtworzyć bez ponawiania pełnego procesu budowlanego nie można uznać, że jego rozbiórką jest tylko demontaż poszczególnych części (fragmentów) jego i pozostawienie tych części w miejscu demontażu. Rozbiórką takiego obiektu, określić można proces polegający na demontażu wszystkich elementów składających się na obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej a następnie usuniecie tych elementów z terenu, na którym obiekt ten nielegalnie zrealizowano. Przy czym demontaż a następnie usunięcie musi dotyczyć wszystkich elementów składających się na obiekt zrealizowany w ramach samowoli budowlanej a nie tylko niektórych z nich.
Ustaleń takich tj. ustaleń, że inwestor zdemontował wszystkie elementy składające się na instalację oświetleniową a następnie elementy te usunął, w niniejszej sprawie nie poczyniono. Organ I instancji stwierdził jedynie, że nastąpił demontaż słupów oświetleniowych wraz z fundamentami i że są one złożone w pobliżu miejsca ich pierwotnego posadowienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż oczywistym jest, że na instalacja tego typu nie składa się jedynie ze słupów oświetleniowych i ich fundamentów. Na taką instalację składa się też bowiem linia doprowadzająca prąd elektryczny do poszczególnych słupów. Bez tego elementu trudno mówić o instalacji oświetleniowej, chyba że organ ustali, że instalacja ma inne źródło zasilania niż doprowadzana kablem elektryczność, czego jednak w niniejszej sprawie nie poczyniono. Po drugie, jak mowa wyżej dla uznania, że obiekt typu instalacja oświetleniowa uległ rozbiórce nie jest wystarczające ustalenie demontażu słupów oświetleniowych i pozostawienie ich w miejscu pierwotnego posadowienia lub w pobliżu. Koniecznym jest ustalenie, iż demontażu poddano wszystkie elementy składające się na nielegalnie zrealizowany obiekt w tym instalację zasilająca i trwałe usunięcie tych elementów z terenu, na którym dopuszczono się samowoli budowlanej tj. podjęcia działań, które uniemożliwią inwertorowi odtworzenie stanu pierwotnego lub odtworzenie nielegalnej instalacji, choćby w pewnym stopniu zmodyfikowanej w stosunku do położenia pierwotnego. Podkreślić bowiem należy, iż przedmiotem postępowania były nie słupy oświetleniowe ale instalacja której słupy i fundamenty są tylko częścią nie mogącą funkcjonować (oświetlać) samoistnie. Celem zaś postępowania zmierzającego do legalizacji lub orzeczenia nakazu rozbiórki samowoli budowlanej jest zwalczanie procederu realizowania obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę a nie tylko utrudnianie tego procederu bez ostatecznego rezultatu.
Wskazać też należy, iż postępowanie administracyjne toczy się do czasu wydania decyzji merytorycznej, która staje się ostateczna, bądź decyzji formalnej (umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości następczej), która także musi mieć przymiot ostateczności. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania przez organ I instancji nie kończy tego postępowania do czasu uzyskania przez tę decyzje przymiotu ostateczności. W przypadku wniesienia odwołania sprawa nadal się toczy a obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowna ocena czy faktycznie sprawa stała się następczo bezprzedmiotowa. Organ ma przy tym obowiązek przeprowadzić nowe dowody, jeżeli strona odwołująca dąży do wykazania, że bezprzedmiotowość następcza nie zaistniała, bądź że jest ona pozorna.
Gdyby nawet przyjąć (czego jednakże sąd nie uczynił), że rację ma organ uznając demontaż słupów oświetleniowych za rozbiórkę instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego, to zignorowanie wykazywanego w odwołaniu faktu, że taki stan nie zaistniał w sposób rażący narusza przepisy postępowania administracyjnego. W szczególności narusza art. 7 K.p.a (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), oraz art. 77 § 1 K.p.a. (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) a także art. 80 K.p.a. (organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). W odwołaniu zawarte były wnioski dowodowe zmierzającej do wykazania tak materiałem zdjęciowym jak i poprzez źródła osobowe, że przedmiotowa linia oświetleniowa stoku narciarskiego [...] [...] w dalszym ciągu funkcjonuje a postępowanie administracyjne w przedmiocie oceny legalności tej instalacji było w toku (nie została wydana ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania). Tak więc zostały przez organ zignorowane wnioski dowodowe zgłoszone w trakcie niezakończonego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji jest zweryfikować prawidłowość ustaleń organu I instancji, zwłaszcza jeżeli pojawią się dowody wykazujące, że ustalenia te są nieaktualne. Powinnością organu było uzupełnienie postępowania dowodowego, np. poprzez oględziny dokonane bądź przez organ odwoławczy, bądź poprzez zlecenie tych czynności organowi I instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.