II SA/Kr 816/21

II SA/Kr 816/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
III OSK 894/22 - Wyrok NSA z 2023-07-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za odprowadzanie wód skargę oddala.
Uzasadnienie
Skarżący – Gmina Kęty zakwestionowała decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Krakowie z dnia 19 maja 2021 r. nr KR.RUO.4701.1.2021.BP-MK oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie znak: KR.ZUO.5.470.1.2644.2018.PL z dnia 20 stycznia 2021 r. w sprawie określenia za okres IV kwartału 2018 r. opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Młynówki Czanieckiej na podstawie decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 16.01.2012 r. znak: WOŚ.6341.88.2011.
Zaskarżone decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.
Dyrektor Zarządu Zlewni w Żywcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody decyzją z dnia 20 stycznia 2021r. KR.ZUO.5.470.1.2644.2018.PL, określił podmiotowi Miastu i Gminie Kęty opłatę zmienną w wysokości 19 934,00 PLN (słownie: dziewiętnaście tysięcy dziewięćset trzydzieści cztery złote 00/100) za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Młynówki Czanieckiej za okres IV kwartału 2018 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Gminy Kęty, który zarzucił Organowi l instancji naruszenie przepisów prawa, tj.:
1) art. 28 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 kpa, poprzez skierowanie w/w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Żywcu do nieistniejącego podmiotu, nie będącego stroną, a mianowicie do "Miasta i Gminy Kęty", gdy tymczasem jedyną istniejącą stroną postępowania mogła być Gmina Kęty. Powyższe skutkować winno zatem stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji;
2) art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust.1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 272 ust. 5 i art.298 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem Gminie Kęty opłaty za usługi wodne nienależnie, a w szczególności uznanie, iż odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej - urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością Gminy Kęty -stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty zmiennej, gdy tymczasem Gmina Kęty nie powinna być uznana za podmiot objęty obowiązkiem ponoszenia ww. opłaty zmiennej za usługi wodne;
3) art. 7, art. 7a § l art. 77 § l oraz art. 80 kpa poprzez niepodjęcie przez Organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony tj.:
- ustalenia czy Gmina Kęty jako właściciel kanału Młynówki Czanieckiej zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za usługi wodne, przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych,
- przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej wielkości zlewni 13,9204 ha, która charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (drogą publiczną), ale także obszarem gęsto porośniętym roślinnością, obszarem pól uprawnych, nieużytków oraz wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej.
Burmistrz Gminy Kęty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi l instancji. Odwołanie zostało wniesione w terminie.
Organ odwoławczy po rozpoznaniu dowołania ustalił i stwierdził, iż zawiadomieniem z dnia 17 października 2018 r., znak: KR.ZUU.5.451.2018, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu działając na podstawie z art. 335 ust. l pkt. l, w związku z art. 334 pkt.l, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. póz. 1566 i 2180), poinformowało Gminę Kęty, że upoważnieni pracownicy Wód Polskich przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami, którą objęte miało być korzystanie z usług wodnych za okres III kwartału 2018 r. W piśmie tym poinformowano również podmiot o tym, że zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, począwszy od IV kwartału 2018 roku, podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne będą zobowiązane składać samodzielnie oświadczenia Wodom Polskim w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 23 października 2018 r. W oznaczonym terminie, strona nie ustosunkowała się do pisma.
Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2020 r., znak: KR.ZUO.5.4701.1.28.2020.WK, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu działając na podstawie z art. 335 ust. 1 pkt. 1, w związku z art. 334 pkt.1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2020 r. póz. 310), ponownie poinformowało Gminę Kęty, że upoważnieni pracownicy Wód Polskich przeprowadzą kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania przez w/w podmiot warunków ustalonych w decyzjach pozwoleń wodnoprawnych dotyczących odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód w granicach administracyjnych miasta. Kontrolą objęte miało być korzystanie z usług wodnych za okres I-III kwartału 2018 r. przy czym w celu usprawnienia działań kontrolnych, zwrócono się do podmiotu z prośbą o wyrażenie zgody na przeprowadzenie kontroli w siedzibie Zarządu Zlewni w Żywcu i poproszono o przekazanie wypełnionych dla każdego kwartału formularzy wraz z oświadczeniem w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia. Odnośnie IV kwartału 2018 r., którego dotyczy niniejsze postępowanie, podmiot został ponownie poinformowany o obowiązku samodzielnego składania oświadczeń dotyczących korzystania z usług wodnych, zgodnie z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego, w terminie 30 dni od końca każdego kwartału. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 4 sierpnia 2020 r., jednak w oznaczonym terminie podmiot nie udzielił odpowiedzi na pismo. Kolejnym pismem z dnia 15 października 2020 r., znak: KR.ZUO.5.4701.1.28.2020.WK, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu przypomniało o obowiązku samodzielnego składania oświadczeń począwszy od IV kwartału 2018 roku Wodom Polskim oraz, w nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji, wyznaczyło dzień 26 października 2020 r. jako ostateczny termin złożenia oświadczeń. Poinformowano również Podmiot, że w przypadku niezachowania powyższego terminu, Zarząd Zlewni w Żywcu ustali wysokość opłat na podstawie innych dostępnych metod wskazanych w art. 552 ust. 1 Prawa wodnego. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 15 października 2020 r. W oznaczonym terminie, Gmina Kęty nie zareagowała na pismo.
Pismem z dnia 12 listopada 2020 r., znak: KR.ZU0.5.470.1.2644.2018.PL, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, przekazało Gminie Kęty, jako podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłaty zmiennej za usługi wodne, informację Nr 2644/ZZ Żywiec, OZ/IV kwartał/2018, ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, tj. za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Młynówki Czanieckiej za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości 19 934,00 PLN (słownie: dziewiętnaście tysięcy dziewięćset trzydzieści cztery złote 00/100). Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy - Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł za l m3), ilości odprowadzonych wód (26578,8 m3) i czasu (kwartał). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto średnią dobową ilość wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 16 stycznia 2012 r., znak: WOŚ.6341.88.2011, (288,9 m3/d) i pomnożoną przez ilość dni przypadających w danym kwartale (92). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. póz. 2502 ze zm.). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Podmiot został pouczony, że jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty zmiennej może złożyć do Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu PGW WP reklamację w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji oraz, że złożenie reklamacji nie wstrzymuje obowiązku dokonania terminowej wpłaty opłaty (art. 273 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne). Podmiot odebrał informację Nr 2644/ZZ Żywiec, OZ/IV kwartał/2018, ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, w dniu 16 listopada 2020 r. Podmiot nie uiścił opłaty ani nie złożył reklamacji w wyznaczonym terminie.
W związku z faktem, iż podmiot nie uiścił we wskazanym terminie opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości wynikającej z informacji Nr 2644/ZZ Żywiec, OZ/IV kwartał/2018, pismem z dnia 8 grudnia 2020 r., znak: KR.ZU0.5.470.1.2644.2018.PL, Dyrektor ZZ w Żywcu PGW WP zawiadomił Gminę Kęty, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., póz. 256), o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia na podstawie art. 272 ust. 19 ustawy Prawo wodne podmiotowi wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Młynówki Czanieckiej, na podstawie decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 16.01.2012 r., znak: WOŚ.6341.88.2011. Poinformował stronę o prawie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zgłaszania ewentualnych wniosków, uwag i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 8 grudnia 2020 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag. Następnie Dyrektor ZZ w Żywcu PGW WP zawiadomił podmiot Gminę Kęty pismem z dnia 28 grudnia 2020 r., znak: KR.ZUO.5.470.1.2644.2018.PL, o zakończeniu postępowania na podstawie art. 10 § 1 Kpa. Podmiot odebrał powyższe zawiadomienie w dniu 28 grudnia 2020 r. W oznaczonym terminie, strona nie wniosła uwag. W dniu 20 stycznia 2021 r. Dyrektor ZZ w Żywcu PGW WP wydał powołaną na wstępie decyzję, znak: KR.ZUO.5.470.1.2644.2018.PL, którą podmiot odebrał w dniu 20 stycznia 2021 r.
Strona złożyła odwołanie od decyzji pismem znak: IG.7021.1.37.2021.JF z dnia 1 lutego 2021 r.
Dyrektor ZZ w Żywcu PGW WP postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r., znak: KR.ZU0.5.470.1.2644.2018.PL na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., póz. 256) sprostował z urzędu oczywistą pomyłkę pisarską w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu PGW WP z dnia 20 stycznia 2021 r., znak: KR.ZUO.5.470.1.2644.2018.PL, zastępując zapis: "Miastu i Gminie Kęty" zapisem: "Gminie Kęty".
Pismem z dnia 8 marca 2021 r., znak: KR.RUO.4701.1.2021.MK, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP, wezwał Gminę Kęty do złożenia uzupełniających informacji i wyjaśnień w sprawie oraz przedstawienia własnej metodyki wyliczenia opłaty zmiennej, jak również przypomniał o obowiązku składania oświadczeń kwartalnych przez podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne.
Pismem z dnia 22 marca 2021 r., znak: IG.7021.1.34.2021.JF, IG.7021.1.35.2021.JF, IG.7021.1.36.2021.JF, IG.7021.1.37.2021.JF, Gmina Kęty zakwestionowała zasadność ustalenia przedmiotowej opłaty powołując się na argumenty wskazane w odwołaniu. Wskazała również, że organ l instancji przyjmując średniodobową ilość wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego przyjął wartości hipotetyczne, a nie te, które rzeczywiście zostały odprowadzone. Podmiot wskazał, że celem ustalenia rzeczywistej ilości opadów można oprzeć się na pomiarach prowadzonych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, które w 2018 roku wskazywały, że w rejonie Gminy Kęty zanotowano średniorocznie 700 mm opadu, podczas gdy z operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik do w/w decyzji średnioroczny opad deszczu przyjęto na poziomie 1000 l/m2. Gmina Kęty wskazała też, że błędne jest przyjęcie do naliczenia opłaty zmiennej całkowitego obszaru zlewni wskazanej w decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 16.01.2012 r., znak: WOŚ.6341.88.2011 o powierzchni 13,9204 ha, w skład której wchodzi zarówno utwardzona nawierzchnia drogi powiatowej, jak i powierzchnia terenu zlokalizowanego po wschodniej stronie drogi - drzewa, trawy, obszary pól uprawnych, ogrodów i nieużytków oraz wolnostojąca zabudowa mieszkalna i gospodarcza, gdyż Gmina Kęty nie powinna być obciążana opłatą za spływ wód opadowych z terenów nie będących jej własnością, czy też w jej utrzymaniu. Pismem z dnia 31 marca 2021 r. organ II instancji zawiadomił stronę o zgromadzeniu materiału dowodowego, wyznaczając 21-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wypowiedzenie się w sprawie. W wyznaczonym terminie strona nie wniosła żadnych dodatkowych uwag.
Organ II Instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odniósł się do sprawy nieprecyzyjnego oznaczenia podmiotu - Gminy Kęty, które należy traktować wyłącznie w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, sprostowanej stosownym postanowieniem jeszcze przez organ l instancji. Organ podał, iż jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 162/21, "tego rodzaju omyłka nie stanowi podstawy do wyprowadzania wniosków prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji". Jak stwierdził bowiem Sąd, nie budzi wątpliwości, kto w istocie jest adresatem decyzji. Niewątpliwie postępowanie administracyjne prowadzone było z udziałem Gminy Kęty, jako podmiotu mającego w tej sprawie interes (obowiązek) prawny i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło niedokładne oznaczenie strony, a w takim przypadku, zgodnie z orzecznictwem, mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwaną w trybie rektyfikacji (vide: wyrok NSA z 25.01.2011 r., II GSK 107/10, por. też wyrok NSA z 28.04.2010 r., II GSK 543/09, CBOSA; B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 6.05.1987 r., IVSA 1050/86, OSP 1991/3, póz. 66).
Co do drugiego zarzutu odwołania, tj. argumentu dotyczącego kwestii własności Młynówki Czanieckiej, do której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, organ podał, iż należy wskazać, że nie ma to znaczenia w zakresie ustalenia opłaty za usługi wodne, czy to stałej czy też zmiennej. Jak wskazał WSA w Krakowie w w/w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 162/21, "żaden przepis dotyczący opłat za usługi wodne nie uzależnia nakładania opłat przez Wody polskie od kwestii własności wód, podobnie bez wpływu na tę kwestię pozostaje ponoszenie kosztów utrzymania wód". Należy przy tym wskazać, że dyskusji nie podlega kwalifikacja Młynówki Czanieckiej jako kanału. Zgodnie z art. 16 pkt 21 Prawa wodnego, przez kanał należy rozumieć sztuczne koryta prowadzące wody w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu. Podkreślić należy, iż w świetle tej definicji, kanały są urządzeniami wodnymi, które - niezależnie od tego, czyją są własnością - prowadzą wody śródlądowe płynące, a więc odprowadzanie do nich wód opadowych należy traktować na równi z ich wprowadzaniem do środowiska wodnego, co w świetle art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego podlega opłacie za usługi wodne, w tym opłacie zmiennej.
W zakresie trzeciego zarzutu odwołania, a mianowicie niepodjęcia przez organ l instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, organ II instancji podkreślił, że w aktach sprawy odnotowano wielokrotne próby nawiązania kontaktu z Gminą Kęty podejmowane przez organ na przestrzeni lat 2018-2020 celem ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, przy czym wszystkie pisma w tym zakresie pozostawały bez odpowiedzi. Gmina Kęty nie odpowiedziała ani na pisma przypominające o obowiązku składania oświadczeń kwartalnych przez podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne, mimo iż obowiązek taki wynika z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego, ani nie złożyła reklamacji od informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne.
Powyższe starania organu świadczą o tym, że był on świadomy różnego charakteru opłaty stałej za usługi wodne i opłaty zmiennej oraz wynikającej z tego różnicy w metodologii ustalania wysokości tej opłaty. Jednocześnie zasada prawdy materialnej zobowiązywała podmiot do współdziałania przy ustalania stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności korzystnych dla strony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 783/19). Tymczasem podmiot uchylał się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie, co znacznie utrudniło organowi zebranie materiału dowodowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/16, nie można założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. W szczególności już po doręczeniu informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej, Gmina Kęty nie podała danych o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 444/19, "jeżeli podmiot zobowiązany nie przekazuje w ogóle informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych i nie przejawia żadnej inicjatywy dowodowej w kierunku wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go zresztą treść art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w., wskazująca zakres korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym, jako jeden ze środków dowodowych służących ustaleniu ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych".
W danym stanie faktycznym, w sytuacji braku złożenia przez podmiot co do ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych i roztopowych według wzoru wskazanego w art. 552 ust. 2b pkt 1 Prawa wodnego, organ jest zobowiązany na mocy art. 552 ust. 2 pkt 1-3 Prawa wodnego do zastosowania wskazanych w tym przepisie środków dowodowych pozwalających ustalić wysokość opłaty za usługi wodne. Jednocześnie traktowane wyłącznie posiłkowo dane z IMGW za 2012 rok, tj. daty wydania pozwolenia wodnoprawnego, wskazują, iż poziom opadów dla obszaru zbliżonego do Kęt (dane dostępne są dla stacji meteorologicznej Bielsko-Biała - źródło: https://danepubliczne.imgw.pl/data/dane pomiarowo obserwacyjne/Biuletyn PSHM/Biuletyn PSH M 2012 ROCZNY.pdf) był na porównywalnym poziomie co w 2018 roku.
Organ II instancji podkreślił, że organ l instancji, opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 16.01.2012 r., znak: WOŚ.6341.88.2011, w przeciwieństwie do metodologii przyjętej dla opłaty stałej, przy ustalaniu opłaty zmiennej wziął pod uwagę średniodobową ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr 1853K - ul. Kęckie Góry Południowe w Kętach oraz terenów przyległych do wód Młynówki Czanieckiej. A zatem z trzech wartości zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. maksymalnej godzinowej, maksymalnej rocznej oraz średniej dobowej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, organ wybrał wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty. Podkreślenia wymaga też fakt, że wbrew stanowisku Gminy Kęty, art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nakazuje przy ustalaniu opłaty zmiennej brać pod uwagę wszystkie wody opadowe lub roztopowe, które zostały ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej i za ich pośrednictwem odprowadzone do wód, a nie tylko te z terenów utwardzonych. Istotny jest zatem fakt odprowadzania do odbiornika wybudowanymi przepustami całości wód opadowych i roztopowych, które z natury rzeczy nie pochodzą tylko z pasa drogowego, ale z całkowitej powierzchni zlewni terenu przyległego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 472/18).
W związku z powyższym, Organ II instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu Dyrektora ZZ w Żywcu i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z wydanymi decyzjami nie zgodziła się Gmina Kęty składając na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Krakowie z dnia 19 maja 2021 r. nr KR.RUO.4701.1.2021.BP-MK oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie znak: KR.ZUO.5.470.1.2644.2018.PL z dnia 20 stycznia 2021 r. w sprawie określenia za okres IV kwartału 2018 r. opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Młynówki Czanieckiej na podstawie decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 16.01.2012 r. znak: WOŚ.6341.88.2011, które zaskarżyła w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie
1) art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn. zm.) – dalej "dyrektywa 2000/60/WE" w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie, która to dyrektywa w art. 9 postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Przepis art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60 stanowi, że: "odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady «zanieczyszczający płaci»". Zasada ta, wprost wyrażona w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną,
2) przepisów art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 3, art. 271 ust. 1 pkt 3a i art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem Gminie Kęty opłaty za usługi wodne nienależnie, a w szczególności uznanie, iż odprowadzanie wód opadowych do Młynówki Czanieckiej - urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością Gminy Kęty - stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty zmiennej, gdy tymczasem Gmina Kęty nie powinna być uznana za podmiot objęty obowiązkiem ponoszenia ww. opłaty zmiennej za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, gdyż PGW Wody Polskie nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem kanału Młynówki Czanieckiej;
3) naruszenie art. 7, art. 7a § l art. 77 § l oraz art. 80 kpa poprzez niepodjęcie przez Organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności ograniczenia ustaleń dokonanych przez Organ I i II instancji, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawego, bez analizy okoliczności wynikających z jego treści i nie rozpoznania istoty sprawy, tj. ustalenia:
* czy Gmina Kęty jako właścicielka kanału Młynówki Czanieckiej zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie,
* przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych,
* przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej wielkości całkowitej zlewni 13,9204 ha, która charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (drogą publiczną), ale w skład której wchodzą również grunty rolne, zadrzewienia i nieużytki. Odwodnienie tych gruntów położonych w granicach administracyjnych miasta Kęty powinno być w myśl art. 270 ust. 3 zwolnione z opłaty zmiennej.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy po ponownego rozpoznania lub stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie kosztów: postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę podano, iż w ocenie Strony skarżącej obie zaskarżone decyzje są wadliwe i jako takie winny zostać usunięte z porządku prawnego. Strona skarżącą zakwestionowała co do zasady i co do wysokości obowiązek ponoszenia opłaty za korzystanie z usługi wodnej związanej z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych z ul. Kęckie Góry Południowe do Młynówki Czanieckiej, która jest własnością Gminy Kęty i Gmina Kęty ponosi koszty utrzymania wód Młynówki. Młynówka Czaniecka przepływająca przez miasto Kęty jest kanałem, którego właścicielem jest Gminy Kęty. Oznacza to, że kanał ten nie stanowi mienia Skarbu Państwa powierzonego w utrzymanie Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wodom Polskim na mocy obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2017 roku. Już w uzasadnieniu do odwołania decyzji argumentem podnoszonym przez Gminę Kęty, do którego w swojej decyzji w ogóle nie odniósł się Organ II instancji był fakt (bezsporny), iż to Gmina Kęty wykonuje obowiązki utrzymania wód. To bowiem Gmina Kęty, a nie PGW Wody Polskie realizuje roboty utrzymaniowe począwszy od bieżącego utrzymania związanego z wykaszaniem roślin z brzegów i dna, usuwaniem drzew i krzewów utrudniających przepływ wody w korycie, usuwaniem namułów i zatorów utrudniających swobodny przepływ wód, zabudowę wyrw w dnie i brzegach, po remonty i wykonywanie ubezpieczeń w obrębie koryta kanału oraz przebudowę urządzeń towarzyszących. Gmina Kęty, realizując utrzymanie wód zapewnia ochronę przed powodzią, w tym usuwanie skutków powodzi, przeciwdziała powstawaniu niekorzystnych zjawisk lodowych, które mają miejsce bardzo często na Młynówce w sezonie zimowym, zapewnia odpowiednie warunki umożliwiające korzystanie z wód przez innych użytkowników, a także odpowiada za właściwy stan techniczny i funkcjonalny Młynówki i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych określonych w Ramowej Dyrektywie Wodnej, implementowanych do krajowej ustawy Prawo wodne. Podkreślić należy, że przepisy Prawa wodnego implementują do krajowego porządku prawnego dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn. zm.). Dyrektywa 2000/60/WE w art. 9 postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym i lub powszechnym korzystaniu. Zasada ta, wprost wyrażona w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zgodnie z ustawą Prawo wodne opłaty za usługi wodne zaliczane są do instrumentów ekonomicznych, które mają zapewnić PGW Wody Polskie satysfakcjonujący poziom środków publicznych na utrzymanie wód i mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną. W przedmiotowym przypadku opłata za usługę wodną w zakresie korzystania z wód Młynówki Czanieckiej naliczona przez PGW Wody Polskie w żaden sposób nie przełoży się na stan Młynówki Czanieckiej, z uwagi na fakt, iż PGW Wody Polskie nie ponosi żadnych kosztów utrzymania kanału.
Skarżąca podkreśliła, że fakt, iż to Skarżąca w przedmiotowym przypadku ponosi koszty usług wodnych i to nie tylko z których korzysta sama Gmina, ale również tych realizowanych przez innych użytkowników wód Młynówki, a także koszty utrzymania wód Młynówki oraz koszty działań inwestycyjnych w gospodarce wodnej na Młynówce. Zobowiązanie Gminy Kęty do ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie korzystania z wód Młynówki, które sama utrzymuje i ponosi tego koszty jest sprzeczne z zasadą zawartą w wyżej wymienionych przepisach zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Skarżąca stanęła na stanowisku, iż zarówno Organ I, jak i II instancji dokonał interpretacji przepisów w taki sposób, by wprowadzić nieuzasadnione obciążenie finansowe Gminy, wbrew treści art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a przez to nie ustaliły opłaty zmiennej z poszanowaniem zasady pokrycia kosztów usług wodnych. Skarżąca podniosła, iż opłata za usługi wodne jest daniną publiczną, czyli świadczeniem powszechnym, przymusowym, bezzwrotnym, ustalanym jednostronnie w drodze ustawy i pobieranym na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Jest to zatem świadczenie niezależne od woli danej osoby, ale od podmiotu publicznoprawnego, który zobowiązuje do jego spełnienia. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r., III OSK 843/21 "Podkreślić należy jeszcze raz że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art.9 ust. 3 Prawa wodnego), co oznacza że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają różne podmioty". Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.) W myśl powyższego, zdaniem Gminy Kęty, stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca ponosi bowiem koszty utrzymania wód i dodatkowo - zgodnie z wadliwym w ocenie Skarżącej stanowiskiem Organu I i II instancji - zobowiązana jest również do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Gmina Kęty ponosiłaby więc podwójnie koszty. Koszty związane z utrzymanie kanału Młynówki Czanieckiej i koszty opłaty za usługę wodną, która winna być w sposób faktyczny przeznaczona na utrzymanie kanału Młynówki Czanieckiej.
Zgodnie z treścią art. 7 i 7a § 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, rozstrzygając wszelkie wątpliwości występujące w sprawie na korzyść strony. Ponadto zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonują oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Gminy Kęty niezastosowanie przez Organ ustalający opłaty za usługi wodne powyższych regulacji, znacznie obniża zaufanie podmiotu obciążonego do organów administracji publicznej i stanowionego prawa. W opinii Gminy Kęty nie znajduje podstaw prawnych działanie Organów PGWWP, a w szczególności ograniczenie ustaleń stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawego i faktu, iż w przedmiotowej sprawie dochodzi do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód kanału Młynówki, bez analizy okoliczności stanu faktycznego sprawy i nie rozpoznania istoty sprawy, tj. ustalenia czy Gmina Kęty będąca właścicielką Młynówki i ponosząc koszty utrzymania wód zobowiązana jest do ponoszenia opłat za usługi wodne, w tym przypadku opłaty zmiennej.
Skarżąca wskazała, że do obliczenia wysokości opłaty zmiennej przyjęto wielkość całkowitej zlewni 13,9204 ha, która charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (drogą publiczną), ale w skład której wchodzą również grunty rolne, zadrzewienia i nieużytki. Odwodnienie tych gruntów położonych w granicach administracyjnych miasta Kęty powinno być w myśl art. 270 ust. 3 Prawo wodne zwolnione z opłaty zmiennej. Zgodnie z tym artykułem "opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ponosi się wyłącznie w formie opłaty stałej." W związku z tym opłata zmienna winna zostać obliczona jedynie za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi.
Zlewnia ta została obliczona w celu umożliwienia i dostosowania odpowiedniej średnicy przepustów do odpływu wód opadowych i roztopowych spływających grawitacyjnie z przyległego terenu. Zabieg ten miał na celu zapewnienie bezpieczeństwa na drodze. Wody opadowe i roztopowe z terenu zlokalizowanego po wschodniej stronie drogi, ze względu na ukształtowanie terenu, już przed wykonaniem kanalizacji deszczowej z drogi objętej w/w pozwoleniem wodnoprawnym spływały do Młynówki Czanieckiej. Spływałyby tam również, w przypadku gdyby nie zostały ujęte w obliczeniach przy wykonywaniu w/w kanalizacji, wtedy jednak przepływałyby przez drogę i wpadałyby bezpośrednio do Młynówki Czanieckiej. Niewłaściwe jest zatem obciążenie Gminy Kęty opłatą za spływ wód opadowych z terenów nie będących jej własnością, czy też w jej utrzymaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz 3 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji będącej przedmiotem oceny toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624). Ustawa ta wprowadziła między innymi regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Racjonalne wykorzystanie zasobów wodnych oraz prawidłowe zarządzanie nimi wymaga odpowiednich instrumentów prawnych, w które zostały wyposażone przez ustawodawcę organy administracji publicznej właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Katalog instrumentów zarządzania zasobami wodnymi został określony w art. 11 ustawy Prawo wodne. Obejmuje on między innymi opłaty za usługi wodne oraz inne należności. Uzupełnieniem tego katalogu jest art. 267 powołanej ustawy ustanawiający katalog instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, wśród których mówi się o opłatach za usługi wodne. Treść art. 267 ustawy w powiązaniu z art. 9 ust. 3 wskazuje, że wejście w życie oraz obowiązywanie przepisów ustawy Prawo wodne ma służyć wdrożeniu w pełni zasady "użytkownik płaci", a więc pozyskaniu środków finansowych od podmiotów korzystających z wód. Przepis art. 9 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Pojęcia "kosztów środowiskowych" i "kosztów zasobowych" zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 16 pkt 24 i 25 ustawy. Nadto, wprowadzone przez ustawodawcę ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. rozwiązania miały na celu wdrożenie w życie pełnego dostosowania krajowych przepisów dotyczących gospodarki wodnej do wymagań dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327, s. 1). W świetle tej dyrektywy polityka opłat za wodę powinna być tak prowadzona przez państwa członkowskie, aby użytkownikom wody opłacało się efektywne wykorzystywanie zasobów wodnych, co w konsekwencji powinno przedkładać się na osiągnięcie celów środowiskowych wskazanych w art. 4 dyrektywy. Zgodnie z art. 5 dyrektywy wodnej oraz załącznikiem II i III do tej dyrektywy, kraje członkowskie zobowiązane są do opracowania analiz korzystania z wody, na którą składa się między innymi analiza ekonomiczna. Zgodnie zaś z art. 9 tej dyrektywy analiza ekonomiczna powinna uwzględniać zwrot kosztów usług wodnych opierający się na zasadzie "użytkownik płaci". W celu pełnego wdrożenia zasady zwrotu kosztów usług wodnych ustawodawca zdecydował się w ustawie Prawo wodne wprowadzić opłatę zasadniczo składającą się z dwóch części: opłaty stałej i opłaty zmiennej. Opłata zmienna jest kontynuacją rozwiązań obowiązujących przed końcem 2017 r. tj. pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jej wysokość co do zasady jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Najczęściej stanowi ona iloczyn jednostkowej stawki za określony sposób korzystania z wód oraz wymiaru tego korzystania przez oznaczony podmiot (np. ilość pobranych wód, ilość odprowadzonych wód). Natomiast opłata stała jest nowością w polskim porządku prawnym. W przeciwieństwie do opłaty zmiennej jej wysokość nie jest ustalana na podstawie rzeczywistego zakresu korzystania z wód przez dany podmiot. Istotą tej opłaty jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i ochroną zasobów wodnych oraz rozwijaniem, zarządzaniem i utrzymywaniem wód i urządzeń wodnych służących realizacji usług wodnych. Za odprowadzenie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta pobiera się zarówno zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne opłatę stałą, a na podstawie art. 272 ust. 5 tejże ustawy opłatę zmienną.
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest wysokość opłaty zmiennej. Zgodnie z powołanym już art. 272 ust. 5 wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Już samo użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie zwrotu "ilości odprowadzanych wód" przy zastosowaniu wykładni językowej pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym. Za taką interpretacją przemawia także sama istota opłaty zmiennej przedstawiona wyżej, zgodnie z którą jej wysokość jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Ustawodawca przyjął, że co do zasady sporna opłata ma mieć wymiar odpowiadający kwartalnemu okresowi rozliczeniowemu, co wynika z art. 272 ust. 10 ustawy. Tak określona zasada pozwala przyjąć do obliczenia wysokości opłaty, przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 ustawy, wartość wyrażającą liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych, tj. właśnie jedność, ponieważ okresem rozliczeniowym w tej sytuacji jest kwartał. Ten sposób ustalenia opłaty zmiennej jest rzetelny i odpowiada podanej przez stronę postępowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Należy w tym miejscu wskazać na treść art. 552 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z ust. 7 powołanego przepisu do dnia 31 grudnia 2026 r. Wody Polskie są obowiązane wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 288 ust. 1, czyli również opłaty stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Do tego czasu, zgodnie z art. 552 ust. 2a, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Taka regulacja pozwala na ustalenie opłaty zmiennej za faktyczną ilość odprowadzanych opadowych i roztopowych. Nałożenie przez ustawodawcę na Wody Polskie obowiązku wyposażenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1, stanowi kolejną okoliczność przemawiającą za przyjęciem, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta ma być związana z rzeczywistą ilością wód odprowadzanych.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy oraz do konkretnych zarzutów zgłoszonych w skardze przez Gminę Kęty sąd stwierdza co następuje.
Zdaniem strony skarżącej skierowanie decyzji organu I instancji - Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Żywcu do "Miasta i Gminy Kęty", czyli nieistniejącego podmiotu, nie będącego stroną, gdy tymczasem jedyną istniejącą stroną postępowania mogła być Gmina Kęty skutkuje nieważnością decyzji i wady tej zdaniem skarżącej nie można usunąć w drodze sprostowania oczywistej omyłki. Jest to zarzut całkowicie niezasadny . Jak słusznie wskazał organ II instancji, który również zajmował się tym problemem w toku postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, kwestię tę należy traktować wyłącznie w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, sprostowanej stosownym postanowieniem jeszcze przez organ l instancji, którego nota bene skarżąca nie zakwestionowała poprzez złożenie zażalenia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 162/21, "tego rodzaju omyłka nie stanowi podstawy do wyprowadzania wniosków prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji". W sprawie, nie budzi wątpliwości, kto w istocie był adresatem decyzji. Niewątpliwie postępowanie administracyjne prowadzone było z udziałem Gminy Kęty i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło niedokładne oznaczenie strony, a w takim przypadku, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem ( np. wyrok NSA z 25.01.2011r., II GSK 107/10, por. też wyrok NSA z 28.04.2010 r., II GSK 543/09)., mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwaną w trybie rektyfikacji, co też w niniejszej sprawie nastąpiło.
Dalej skarżąca zarzuca naruszenie art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn. zm.) w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie, która to dyrektywa w art. 9 postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Przepis art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60 stanowi, że: "odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady «zanieczyszczający płaci»". Jak słusznie zauważa sama skarżąca zasada ta, została recypowana to przepisów prawa krajowego i jest wprost wyrażona w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, który przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Dalsze przepisy powołanej ustawy – które były już przedmiotem omówienia na wstępie rozważań sądu - konkretyzują i uściślają powyższe zasady które wbrew stanowisku skarżącej zostały przez organy administracyjne zastosowane w sposób prawidłowy w niniejszej sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, iż dyrektywa jest aktem prawnym wydawanym przez instytucje Unii Europejskiej, który zobowiązuje państwa członkowskie do zmiany prawa krajowego, zgodnie z celem określonym w tym akcie prawnym oraz w terminie w nim określonym. Co do zasady nie jest ona bezpośrednio stosowana w poszczególnych krajach członkowskich Unii Europejskiej, wymaga bowiem wcześniejszej transpozycji do krajowego porządku prawnego, np. w drodze ustawy, co też miało miejsce w niniejszym przypadku. Ustawa ta i regulacje w niej zawarte stanowią podstawę wydania zaskarżonych decyzji.
W powiązaniu z powyższym zarzutem pozostaje kolejny, tj. że Gmina Kęty jako właścicielka kanału Młynówki Czanieckiej zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, przez co ponosi podwójne koszty – raz utrzymania tegoż kanału a dwa korzystania z niego. Co do powyższego zarzutu należy wskazać, że własność kanału Młynówka Czaniecka nie ma znaczenia w zakresie ustalenia opłaty za usługi wodne, czy to stałej czy też zmiennej. Żaden przepis dotyczący opłat za usługi wodne nie uzależnia nakładania opłat przez Wody polskie od kwestii własności wód, w żadnym nie ma również wyłączenia , że podmiot będący właścicielem lub będący odpowiedzialnym za utrzymanie kanału jest zwolniony z ponoszenia opłat za usługi wodne związane z tym kanałem. Skoro jest wprowadzona wprost ogólna zasada ponoszenia kosztów za usługi wodne w postaci w tym przypadku opłaty zmiennej, i brak jest wyjątku tj. wyłączenia, jakie ustawa również przewiduje z obowiązku ponoszenia tej opłaty przez gminę na terenie której jest zlokalizowany kanał wodny – oznacza to że podmiot taki jest również zobowiązany do ponoszenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast ( art. 272 ust 5 Prawa wodnego).
Z przepisu tego wynika też wprost , że opłata zmienna dotyczy również granic administracyjnych miast. Co więcej opłata jest należna nie zależnie od tego czy mamy do czynienia z powierzchnią utwardzoną czy powierzchnią innego rodzaju. Za odprowadzenie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta pobiera się zarówno zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne opłatę stałą, a na podstawie art. 272 ust. 5 tejże ustawy opłatę zmienną. Zatem w przypadku miast ustawodawca przewidział zarówno opłatę stałą jak i zmienną, co czyni kolejny zarzut skargi niezasadnym.
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest również wysokość opłaty zmiennej, będąca pochodną rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 272 ust 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Już samo użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie zwrotu "ilości odprowadzanych wód" przy zastosowaniu wykładni językowej pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym.
Za taką interpretacją przemawia także sama istota opłaty zmiennej przedstawiona wyżej, zgodnie z którą jej wysokość jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Należy w tym miejscu wskazać na treść art. 552 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z ust. 7 powołanego przepisu do dnia 31 grudnia 2026 r. Wody Polskie są obowiązane wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 288 ust. 1, czyli również opłaty stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Do tego czasu, zgodnie z art. 552 ust. 2a, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do tego , że Gmina Kęty jako podmiot obowiązany konsekwentnie unikała i ignorowała kolejne wielokrotne wezwania organu tak I jak i II instancji w powyższym zakresie.
Do ustalenia wysokości opłaty słusznie więc przyjęto średnią dobową ilość wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 16 stycznia 2012 r., znak: WOŚ.6341.88.2011, (288,9 m3/d) i pomnożoną przez ilość dni przypadających w danym kwartale (92). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. póz. 2502 ze zm.). Gmina Kęty została też pouczona, że jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty zmiennej może złożyć reklamację w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji (art. 273 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne). Pomimo pouczenia skarżąca reklamacji takiej nie złożyła. Podobnie mając możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji skarżąca z tego uprawnienia nie skorzystała. W takiej zatem sytuacji powoływanie się przez skarżącą na nieprawidłowe ustalenie rzeczywistej ilości wód odprowadzanych jest nie tylko niezrozumiały, ale również zdaniem sądu stanowi w realiach niniejszej sprawy nadużycie prawa ze strony skarżącej. Skarżąca nie tylko nie wykazała minimum zainteresowania i woli czynnego udziału w postępowaniu w zakresie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (ustalenia ilości wód), ale wręcz ignorowała wielokrotne kolejne wezwania organu z tym związane, pomimo iż art. 552 ust 2b Prawa wodnego nakłada na gminę taki obowiązek. Zasada prawdy materialnej zobowiązywała podmiot do współdziałania przy ustalania stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności korzystnych dla strony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 783/19). Tymczasem podmiot uchylał się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie, co znacznie utrudniło organowi zebranie materiału dowodowego. Podzielić w tym miejscu należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/16, iż nie można założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. W szczególności już po doręczeniu informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej, Gmina Kęty nie podała danych o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie. Jeżeli podmiot zobowiązany nie przekazuje w ogóle informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych i nie przejawia żadnej inicjatywy dowodowej w kierunku wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go zresztą treść art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, wskazująca zakres korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym, jako jeden ze środków dowodowych służących ustaleniu ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych". ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 444/19)
W danym stanie faktycznym, w sytuacji braku złożenia przez podmiot co do ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych i roztopowych według wzoru wskazanego w art. 552 ust. 2b pkt 1 Prawa wodnego, organ jest zobowiązany na mocy art. 552 ust. 2 pkt 1-3 Prawa wodnego do zastosowania wskazanych w tym przepisie środków dowodowych pozwalających ustalić wysokość opłaty za usługi wodne. Jednocześnie – jak ustalił organ - dane z IMGW za 2012 rok, tj. daty wydania pozwolenia wodnoprawnego, wskazują, iż poziom opadów dla obszaru zbliżonego do Kęt był na porównywalnym poziomie co w 2018 roku, czyli okresu za który naliczono opłatę. Słusznie zatem organ oparł się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Oświęcimskiego z dnia 16.01.2012 r., i przy ustalaniu opłaty zmiennej wziął pod uwagę średniodobową ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr 1853K - ul. Kęckie Góry Południowe w Kętach oraz terenów przyległych do wód Młynówki Czanieckiej. Podkreślić też należy, iż z trzech wartości zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. maksymalnej godzinowej, maksymalnej rocznej oraz średniej dobowej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, organ wybrał wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty, co traktować należy jako wyraz poszanowania zasady zwrotu kosztów usług wodnych.
Wobec tych okoliczności Sąd oddalił skargę mając na względzie powołane przepisy art. 9, 11, 267-276 , 552 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 151 p.p.s.a.