II SA/Kr 811/24

II SA/Kr 811/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-08-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Scalanie gruntów
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
art 2 ust 4 , art 3 ust 1 i 2  , art 8 , art 19 , art 27  ust 1 , 3 , 4 , art 28 i art 29
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2025 r. sprawy ze skarg B. R., Z. R., R. S., Z. B., J. B., I. S., W. A., L. A., A. W., M. P., K. sp. z o.o. w organizacji w likwidacji z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: IG-II.7227.17.2023.AM w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. odrzuca skargę K. sp. z o.o. w organizacji w likwidacji z siedzibą w P. , II. zwraca skarżącej K. sp. z o.o. w organizacji w likwidacji z siedzibą w P. uiszczony wpis w kwocie 200 (dwieście) złotych; III. umarza postępowanie ze skargi J. B., IV. zwraca skarżącej J. B. uiszczony wpis w kwocie 200 (dwieście) złotych; V. oddala skargi B. R., Z. R., R. S., Z. B., I. S., W. A., L. A., A. W., M. P..
Uzasadnienie
II SA/Kr 811/24
Uzasadnienie
wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 sierpnia 2025 r. w zakresie punktów I-IV
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęło osiem skarg na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: IG-II.7227.17.2023.AM, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 31 października 2023 r. znak: GN-IV.6821.5.7.2019.AM, o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów o powierzchni 1181,4109 ha, stanowiących część obrębu ewidencyjnego P. , w jednostce ewidencyjnej J.P. , powiat k. , woj. małopolskie.
W dniu 15 stycznia 2025 r. skargę na powyższą decyzję wniosła K. aSp. z o.o. w organizacji w likwidacji z siedzibą w .P. i wraz wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako spóźnionej.
Postanowieniem z dnia 14 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Od ww. postanowienia nie został złożony środek zaskarżenia.
Skargę na powyższą decyzję wniosła również J.B. .
W piśmie z 5 sierpnia 2024 r. (data wpływu 12 sierpnia 2024 r.) skarżąca J.B. wniosła o umorzenie postępowania do sygn. II SA/Kr 821/24 (pod którą zarejestrowano skargę J.B. ) i o zwrot uiszczonego wpisu sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga K. Sp. z o.o. w organizacji w likwidacji z siedzibą w P. podlega odrzuceniu, jako spóźniona.
Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. 2024 r. póz. 574, dalej: P.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 58 §1 pkt 2 P.p.s.a Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.
Zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 49 § 2 k.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego
II SA/Kr 811/24
obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.
W rozpoznawanej sprawie przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 49 § 1 k.p.a., są przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania scaleniowego, decyzję o umorzeniu postępowania scaleniowego oraz decyzję organu wyższego stopnia w tych sprawach podaje się do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, a w przypadku decyzji organu wyższego stopnia w tych sprawach - także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ten organ.
W przedmiotowej sprawie zawiadomienie stron o decyzji nastąpiło w formie publicznego obwieszczenia. Ww. decyzja wraz z pouczeniem o terminie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Krakowie w dniu 11 kwietnia 2024 r., a zdjęta w dniu 14 maja 2024 r. Decyzja ta została również opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w dniu 11 kwietnia 2024 r. Nadto przedmiotowa decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 10 kwietnia 2024 r., a zdjęta w dniu 24 kwietnia 2024 r. oraz opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie.
Tymczasem wniesienie skargi nastąpiło 15 stycznia 2025 r. Niewątpliwie doszło więc do uchybienia terminowi do wniesienia skargi.
Co istotne, postanowieniem z 14 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił wniosek K. Sp. z o.o. w organizacji w likwidacji z siedzibą w P. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
W konsekwencji skarga Spółki jako spóźniona podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie l sentencji wyroku.
O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy,
»
Co się tyczy skargi J.B. , zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Natomiast zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę.
II SA/Kr 811/24
Wobec jednoznacznego żądania J.B. wyrażonego w piśmie z 5 sierpnia 2024 r. umorzenia postępowania i zwrotu uiszczonego wpisu, które Sąd odczytuje jako oświadczenie o cofnięciu skargi, a przy tym wobec braku okoliczności przemawiających za uznaniem cofnięcia skargi za niedopuszczalnie, Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku o umorzeniu postępowania ze skargi J.B. .
O zwrocie uiszczonego przez J.B. wpisu od skargi Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku.
Uzasadnienie
punktu V wyroku WSA w Krakowie z 29 sierpnia 2025 r.
Decyzją z dnia 31 października 2023 r. znak: GN-IV.6821.5.7.2019.AM, działając na podstawie art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8, art. 19, art. 27 ust. 1, 3 i 4,
art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1197, dalej: u.s.w.g.) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 32), art. 62, art. 104, art. 107 i art. 108 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 2 i 3, art. 35 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) Starosta Krakowski orzekł o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów o powierzchni 1181,4109 ha, stanowiących część obrębu ewidencyjnego P. , w jednostce ewidencyjnej J. - P. , powiat krakowski, woj. małopolskie. Decyzja obejmuje załączniki w postaci: Mapy z projektem scalenia gruntów, Rejestr szacunku gruntów po scaleniu (uproszczonym), Spisem alfabetyczny uczestników scalenia do rejestru szacunku gruntów po scaleniu, Wykaz dopłat i wypłat za grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów, Wykaz uwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów wraz z uzasadnieniem, Wykaz nieuwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów wraz z uzasadnieniem, Wykaz znoszonych współwłasności, Wykaz służebności gruntowych przeznaczonych do wykreślenia z ksiąg wieczystych, Zasady i terminy objada w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, Zestawienie prac w ramach zagospodarowania poscaleniowego (część graficzna i opisowa). Decyzja obejmuje również rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu przebiegu granic ustalonych w postępowaniu rozgraniczeniowym (pkt VI, VIII, IX o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego (pkt VII, X). Na podstawie przepisu art. 108 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na szczególny i wyjątkowy interes społeczny, związany z koniecznością niezwłocznego rozpoczęcia prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym, które jest warunkiem niezbędnym do objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz rozliczenia zadania ze środków udzielonej dotacji. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest także uzasadnione wyjątkowo ważnym interesem stron postępowania, tj. koniecznością objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia jednocześnie przez wszystkich uczestników.
Organ wskazał, że w toku scalenia gruntów z uwagi na sprawy sporne związane z przebiegiem granic nieruchomości, zgodnie z art. 35 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przeprowadzono trzy postępowania rozgraniczeniowe, z których została skompletowania dokumentacja z rozgraniczenia nieruchomości przekazana Staroście Krakowskiemu oraz dokumentacja techniczna z rozgraniczenia nieruchomości skompletowana w postaci operatów technicznych, przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.
Pierwsze rozgraniczenie nieruchomości zostało przeprowadzone pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], a nieruchomościami stanowiącymi działki ewidencyjne numer [...] i [...], położnymi w obrębie ewidencyjnym P. . Starosta Krakowski pozytywnie zaopiniował przygotowaną dokumentację z rozgraniczenia nieruchomości w oparciu o protokół Inspektora nadzoru nad pracami scaleniowymi. W wyniku przeprowadzonych prac powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] została zaktualizowana do powierzchni 1,1335 ha,
Drugie rozgraniczenie nieruchomości zostało przeprowadzone pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], a nieruchomościami, stanowiącymi działki ewidencyjne numer [...] i [...]. W zakresie granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...], a działką ewidencyjną nr [...] doprowadzono do ugody. Granica pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] (obecnie [...]), a działką ewidencyjną nr [...] została ustalona na podstawie zebranych dowodów.
Trzecie rozgraniczenie nieruchomości zostało przeprowadzone pomiędzy nieruchomością stanowiącą działką ewidencyjną nr [...] a nieruchomościami stanowiącymi działki ewidencyjne numer [...], [...] oraz [...], położnymi w obrębie ewidencyjnym P. . Rozgraniczenie to zostało przeprowadzone na odcinku ok. 300 m spornej granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi numer [...] i [...]. Starosta Krakowski uznał, że prawidłową granicą jest ta, która została przedstawiona na podstawie zgromadzonych dokumentów. Starosta Krakowski pozytywnie zaopiniował przygotowaną dokumentację z rozgraniczenia nieruchomości w oparciu o protokół Inspektora nadzoru nad pracami scaleniowymi.
Wyjaśniono również, że w momencie wszczęcia postępowania scalania gruntów wsi P., przed Wójtem Gminy J. - P. toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, mające na celu ustalenie granicy nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z nieruchomościami oznaczonymi jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym P. , wszczęte postanowieniem Wójta Gminy J. - P. z dnia 6 lipca 2018 r., znak: IR.6830.3.2018.RS. Ponieważ czynności techniczne rozgraniczenia nie zostały zakończone na gruncie, a w momencie możliwości podjęcia ich trwało już postępowanie scaleniowe, właściciel działki [...] po okazaniu projektu scalenia na gruncie złożył wniosek o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego dla ww. działki prowadzonego pod nr [...] Mając na uwadze powyższe, w związku z art. 35 ust. 2 i 3 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne Starosta Krakowski umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P. , jako bezprzedmiotowe.
Jak podał Starosta Krakowski, wykonał obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w następujący sposób:
- Obwieszczeniem z dnia 12 lipca 2018 r. znak: OS. 1.6821.1.2018.JK zawiadomił
o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie wydania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Scalanie gruntów we wsi P., gmina J. - P., powiat k. ";
- Decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r. znak: OS.1.6821.2.2018.JK, orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pn. "Scalanie gruntów we wsi P., gmina J. - P., powiat k. " oraz określił dodatkowe warunki i wymagania zgodnie z art. 84 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednocześnie stwierdził brak konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko;
- Obwieszczeniem z dnia 16 marca 2023 r. znak: OS-I.6821.2.2023.JK zawiadomił
o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie wydania zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej 31 grudnia 2018 r. dla przedsięwzięcia pn.: "Scalanie gruntów we wsi P., gmina J. - P., powiat k. przed decyzją o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów;
- decyzją z dnia 25 lipca 2023 r. znak: OS-I.6821.2.2023.JK zmieniono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia pn.: "Scalenie gruntów wsi P., gmina J. - P., powiat k. ", z dnia 31 grudnia 2019 r., znak OS.I.6821.2.2018.JK w zakresie punktu IV ww. decyzji oraz o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Scalanie gruntów we wsi P., gmina J. - P., powiat k. ".
Organ pierwszej instancji ustalił, że operat techniczny z projektem scalenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym P. został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 28 października 2022 r., otrzymując identyfikator nr [...] W ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej [...], zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu 2 października 2019 r. został również sporządzony operat techniczny z czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, wznowienia znaków granicznych oraz wyznaczenia punktów granicznych w celu ustalenia granicy zewnętrznej obszaru podlegającemu scaleniu gruntów, który został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 10 grudnia 2020 r., otrzymując identyfikator nr [...] W następstwie pomiarów geodezyjnych określono powierzchnię obszaru scalenia, która w stanie po scaleniu gruntów wynosi: 1181,4109 ha. Wykonawca prac geodezyjnych sporządził również operat techniczny, który zawierał wyniki pomiaru budynków położonych w bliskim sąsiedztwie nowoprojektowanych granic działek, co było niezbędne do opracowania projektu scalenia gruntów. Operat ten został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 28 marca 2022 r., otrzymując identyfikator nr [...] Obwieszczeniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. znak: GN-IV.6821.5.7.2019.AM poinformowano uczestników scalenia o prawie do zapoznania się z całością akt postępowania. Spośród osób biorących udział w ww. czynnościach, ośmiu uczestników postępowania wniosło uwagi, na które Starosta Krakowski udzielił odpowiedzi pismami z dnia 27 października 2023 r. w których przekazał zainteresowanym stronom swoje stanowisko.
Organ wyjaśnił, że wysokość dopłat ustalono według zasad przyjętych przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem, wynikających z podjętej dnia 22 lipca 2020 r. przez ogół uczestników postępowania scaleniowego uchwały w sprawie zasad szacunku. Wartość jednego punktu szacunkowego została określona w drodze uchwały nr 1/2021 w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów oraz lasów, sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych na terenie obszaru scalenia obrębu P. podjętej przez uczestników scalenia dnia 11 marca 2021 r. Zgodnie z §3 ww. uchwały z dnia 11 marca 2021 r. wartość jednego punktu szacunkowego została określona na kwotę 45,00 zł.
Jak podał organ, realizacja operacji pn. "Scalenie gruntów wsi P. gmina J. - P." obejmującej prace scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe jest współfinansowana ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (PROW 2014-2020). Umowa o przyznaniu Pomocy Nr 00004-6502-UM0600001/19 została zawarta w dniu 1 sierpnia 2019 r. (wraz z aneksem nr 1 z dnia 29 grudnia 2021 r. oraz aneksem nr 2 z dnia 30 sierpnia 2022 r. do w/w umowy), pomiędzy Samorządem Województwa Małopolskiego, a Powiatem Krakowskim. Jednym z załączników do wniosku o przyznanie środków finansowych
z PROW 2014-2020 była dokumentacja pn. "Założenia do projektu scalenia gruntów", zawierająca m.in. cele do osiągnięcia w następstwie przeprowadzonego zabiegu scaleniowego, do których zaliczono m.in. wydzielenie niezbędnych gruntów na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz wydzielenie gruntów na cele związane z poprawą stosunków wodnych w zakresie retencji wodnej. W ramach poprawy stosunków wodnych został wydzielony grunt pod wykonanie suchego zbiornika retencyjnego, który w okresie gwałtownych opadów i roztopów spowoduje opóźnienie przepływu wód. Na ten cel w projekcie scalenia zabezpieczono działkę ewidencyjną o powierzchni 0,4704 ha. Na cele miejscowej użyteczności publicznej wydzielono w projekcie scalenia grunty pod teren rekreacyjny przy planowanym zbiorniku retencyjnym, na którym mają znajdować się wiaty turystyczne oraz miejsca biwakowe. W ramach scalenia gruntów wydzielono działkę ewidencyjną na ten cel o powierzchni 0,1891 ha. Dodatkowo na etapie zagospodarowania poscaleniowego przewidziano nasadzenie zadrzewień wzdłuż dróg transportu rolnego na długości 1,4 km, które pełnić będą funkcje ochrony przed erozją wietrzną gleb, a także rolę fitomelioracyjną i wzbogacającą krajobraz. Katalog prac planowanych do wykonania w ramach zagospodarowania poscaleniowego obiektu P. , sporządzony przez wykonawcą prac scaleniowych został zawarty w Załączniku nr 9 do niniejszej decyzji. Zakres rzeczowy przedmiotowych prac obejmuje m.in. budowę i przebudowę dróg, urządzenie rowów odwadniających dla części przebudowywanych dróg, budowę przepustów i rekultywację gruntów. W przypadku rekultywacji mającej związek z tzw. "warunkami objęcia w posiadanie" wykonawca prac scaleniowych brał pod uwagę wnioski uczestników scalenia wnoszone do punktu 8 Kart Uczestników Scalenia pn. "Oświadczenia i wnioski w sprawie warunków objęcia w posiadanie".
Postanowieniem z 21 grudnia 2023 r. znak: GN-IV.6821.5.7.2019.AM Starosta Krakowski uzupełnił ww. decyzję z 31 października 2023 r. w zakresie rozstrzygnięcia dot. zniesienia bez odszkodowania służebności gruntowych obciążających grunty objęte scaleniem gruntów, które utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, a określonych w Załączniku nr 7 do powyższej decyzji zatytułowanym: "Wykaz służebności gruntowych przeznaczonych do wykreślenia 2 ksiąg wieczystych" poprzez uzupełnienie powyższego wykazu zgodnie z załącznikiem nr 1 postanowienia.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli I. S., P. S., E. T., D. P., J. P., I. S. i E. S., M. P., S. B., M. S., S. T., Z. O., J. G., M. P., J. K., W. S. i D. S., Z. B., B. R. i Z. R., A. W., W. A. i L. A., R. S., J. B., S. P., Z. K. i M. K., W. G. i E. G., S. R..
Decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: IG-II.7227.17.2023.AM, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie scaleniowe, obejmujące grunty o powierzchni 1181,4109 ha położone we wsi P., gmina J.-P. zostało wszczęte postanowieniem Starosty Krakowskiego z 24 września 2019 r. znak: GN-IV.6821.5.7.2019.AM, na wniosek właścicieli gruntów położonych we wsi P., których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (tj. 57%). Wnioski o wszczęcie postępowania scaleniowego z ogólnej liczby 376 gospodarstw rolnych uczestniczących w scaleniu złożyło 248 właścicieli gospodarstw rolnych (66%). Z powyższego wynika, iż wymóg określony w art. 3 ust. 2 u.s.w.g. warunkujący możliwość wszczęcia postępowania scaleniowego został spełniony. W tej sytuacji brak wyrażenia zgody tylko przez niektórych uczestników scalenia na przeprowadzenie procesu scalenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku (w treści odwołań brak zgody dla procesu scalenia wyrazili m.in: I. S., S. P., Z. B., S. T.).
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji określił granice i powierzchnię gruntów objętych postępowaniem scaleniowym zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do wydanego postanowienia - Mapą obszaru scalenia obrębu P. oraz określił wykaz uczestników scalenia zgodnie z załącznikiem nr 2, który zawiera 1348 pozycji. Zaistniała niewielka różnica między polem powierzchni wskazanym
w postanowieniu o wszczęciu postępowania, tj. 1181,6220 ha, a podanym w zaskarżonej decyzji, tj. 1181,4109 ha wynika z dokonanego w ramach postępowania ustalenia granic obszaru scalenia, obliczenia powierzchni obiektu scaleniowego na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego i analitycznego obliczenia powierzchni z dokładnością do 1 m2, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie ze zmiany obszaru scalenia (tj. wyłączenia z postępowania niektórych działek). Rozbieżność między wartościami powierzchni wynikająca z aktualizacji pomiarów granic działek w obszarze scalenia nie stanowi o wadliwości decyzji. Organ wskazał, że grunty obrębu ewidencyjnego P. , gmina J.-P. charakteryzuje niekorzystna struktura obszarów gospodarstw rolnych, w tym rozdrobnienie gruntów, niekorzystne ukształtowanie rozłogów gruntów. Wielkość oraz cechy geometryczne działek oraz znaczna ich ilość uniemożliwiają prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej, stąd też uzasadniona była potrzeba dokonania scalenia gruntów, którego celem zgodnie z art. 1 pkt 1 u.s.w.g. jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.
Z uwagi na podnoszone w treści odwołań zarzuty dotyczące braku realizacji ustawowo zdefiniowanego celu scalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że treść
art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie pozostawia wątpliwości, że w odniesieniu do celu scalenia ustawodawca miał na myśli nie interes właściciela jednej działki lecz interesy wszystkich uczestników scalenia. Ogólna poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania nie oznacza, że w każdym przypadku cele te zostaną w równym stopniu osiągnięte w stosunku do każdego z uczestników scalenia, zwłaszcza w sytuacji, w której każdy z nich oczekuje poprawy warunków gospodarowania własnych gruntów. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki w równym stopniu, gdyż jest to po prostu niemożliwe. Istotne jest jednak, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw, co w ocenie organu II instancji w wyniku przedmiotowego scalenia nastąpi. Ocena, czy przeprowadzone scalenie istotnie spowodowało poprawę struktury obszarowej i warunków gospodarowania ma charakter w dużej mierze uznaniowy i opinia organu administracji publicznej dotycząca tej kwestii nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa. Dokonując analizy efektów scalenia najbardziej oczywistym kryterium efektywności wydaje się porównanie liczby działek przed i po scaleniu gruntów. Dla miejscowości P. liczba działek po scaleniu zmniejszyła się o 4% (2584 działki przed scaleniem, po scaleniu; 2470). Zdaniem organu odwoławczego taki wynik mógłby prowadzić do błędnego przekonania o braku osiągnięcia w wyniku scalenia zamierzonego efektu. Jednak z uwzględniając strukturę działek objętych postępowaniem scaleniowym i zmniejszenie liczby działek o kształtach niedogodnych do uprawy mechanicznej, to zmiana jest już wyraźnie zauważalna i przemawia na korzyść przeprowadzenia procesu scalenia. Zwłaszcza, jeśli dla oceny rezultatu przedstawimy warunki początkowe (szeroko omówione w założeniach do projektu scalenia). Chodzi tu przede wszystkim o niekorzystne rozmieszczenie przestrzenne gruntów wynikające z wstęgowego układu o nadmiernym wydłużeniu gruntów gospodarstw (układ gruntów w przeważającej części wsi P. określany jest jako pasmowy z szachownicą wstęgową). Działki sięgają niejednokrotnie od zabudowy w centrum wsi, aż po jej granice. Działki są bardzo długie i wąskie, co jest szczególnie widoczne w północnej części, gdzie przy szerokości nawet mniejszej niż 10 m "ciągną się" na długości do około 2500 m, czyniąc wskaźnik wydłużenia bardzo niekorzystnym. Z nadmiernym wydłużeniem gospodarstw rolnych związane są kwestie dojazdu do pól, tzn. albo problem braku dojazdu, albo istnienia tzw. dróg gospodarczych wzdłuż granic działek, nieujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Najczęściej są to drogi o złym stanie technicznym oraz złych parametrach (o szerokości około 2,00 m), służące do obsługi jednej lub też dwóch działek. Sieć dróg gospodarczych jest tak gęsta, że na niektórych obszarach wynosi ona nawet 0,5 km/1 ha, co oznacza wyłączenie z użytkowania aż 10% powierzchni całego obszaru wsi. Zdecydowana większość dróg transportu rolnego nie posiada prawidłowych parametrów w zakresie nośności nawierzchni, szerokości, a także odwodnienia, co wpływa niekorzystnie na możliwości wykorzystania używanych obecnie maszyn rolniczych.
Organ wyjaśnił, że w projekcie scalenia gruntów układ sieci dróg transportu rolnego został całkowicie przebudowany. Zaprojektowano blisko 40 km nowych dróg, a blisko 9 km przewidziano do przebudowy. Cała część północna obszaru objętego postępowaniem scaleniowym posiadała drogi tylko na obrzeżu, wewnętrzna część o powierzchni ponad 500 ha nie miała żadnych dróg gminnych. Po scaleniu gruntów działki mają zapewniony co najmniej jednostronny dostęp do drogi. W kilku przypadkach, gdzie działki pozostawały w dotychczasowym układzie i nie było możliwości wprowadzenia nowej drogi pozostawiono dojazd na dotychczasowych zasadach. Wprowadzenie nowego układu gruntowego w oparciu o opracowaną koncepcję dróg spowoduje dogodniejszą komunikację pomiędzy siedliskiem, a polami uprawnymi, po drogach transportu rolnego, a nie drogach niewydzielonych prawnie i nieurządzonych, sprawiając tym samym, że pola otrzymają korzystniejsze kształty i racjonalnie wykorzystywana będzie przestrzeń rolnicza. Poprawie ulegną ponadto stosunki wodne w zakresie małej retencji. W projekcie scalenia wydzielono działkę o powierzchni 0,4704 ha z przeznaczeniem pod suchy zbiornik retencyjny, który w okresie gwałtownych opadów i roztopów wiosennych spowoduje opóźnienie przepływu wody i poprawi bezpieczeństwo powodziowe. Ponadto pozyskano również grunt na cele miejscowej użyteczności publicznej. W projekcie scalenia gruntów wydzielona została działka o powierzchni 0,1891 ha przy planowanym zbiorniku retencyjnym, na którym docelowo znajdować się mają wiaty turystyczne i miejsca biwakowe. Dodatkowo ponad 50 ha gruntu zostanie poddane rekultywacji częściowo niwelując problem rolnictwa w P. jakim jest zmniejszanie się powierzchni gruntów ornych na rzecz gruntów odłogowanych. Scalenie gruntów wywrze dodatkowo wpływ na kształtowanie krajobrazu i ochronę przyrody. W tym zakresie z uwagi na dużą podatność gleb na procesy wywiewania erozją wietrzną (na które w stopniu silnym zagrożone jest aż blisko 79 % powierzchni wsi), zaprojektowano wzdłuż dróg transportu rolnego pasy zadrzewień wiatrochronnych o łącznej długości 1,4 km. Szpalery drzew będą pełnić funkcję ochronną przed erozją wietrzną, spełniając rolę fitomelioracyjną wzbogacając przy tym krajobraz. Uporządkowany zostanie krajobraz rolniczy - poprzez poprawę stanu dróg przywrócona zostanie ich właściwa funkcja i odwróci to proces powstania lokalnych podtopień terenu oraz powstrzyma postępującą w ostatnich latach sukcesję drzew i krzewów. Dzięki temu walory krajobrazu nie zostaną zatarte w wyniku zadrzewienia i zakrzewienia. Na części gruntów zmieniono dotychczasowy kierunek działek, co przyczyni się do zahamowania grawitacyjnego spływu wód ograniczając niekorzystne dla rolnictwa i środowiska zjawiska erozyjne.
Do korzyści scalenia należy zaliczyć, oprócz podlegających realizacji celów scalenia określonych w art. 1 u.s.w.g., a także budowy i przebudowy dróg dojazdowych, zniesienie zbędnych służebności, nieodpłatne zniesienie współwłasności, możliwość złożenia propozycji co do sposobu wydzielenia gruntów, możliwość wygaszenia konfliktów sąsiedzkich odnośnie do przebiegu granic, wydzielenie gruntów pod obiekty użyteczności publicznej, przewidzianą w decyzji rekultywację gruntów w niej wskazanych, stabilizację granic, uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości (w tym gruntów pod drogami i ciekami), doprowadzenie do wzajemnej zgodności stanu prawnego i ewidencyjnego ze stanem faktycznym na gruncie, a tym samym synchronizację dokumentacji katastralnej z księgami wieczystymi, aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków na podstawie danych z bezpośredniego pomiaru w terenie. O terminach i miejscach zebrań uczestnicy byli zawiadamiani w trybie art. 31 u.s.w.g. w drodze obwieszczenia Starosty Krakowskiego.
Organ wyjaśnił nadto, że wykonawca scalenia zgłosił prace geodezyjne w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem 6640.11375.2019. Następnie Starosta Krakowski powołał na stanowisko Inspektora Nadzoru Geodezyjnego geodetę uprawnionego A. D. (uprawnienia nr [...]), która na zlecenie Starosty sprawowała nadzór nad ich wykonaniem. Jako geodetę projektanta scalenia do szacowania gruntów oraz opracowania projektu scalenia i okazania projektu na przedmiotowym obiekcie Starosta upoważnił 17 grudnia 2019 r. A. N. posiadającą uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii nr [...] z zakresu 5 - geodezyjne urządzanie terenów rolnych i leśnych.
Starosta Krakowski, realizując przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2023 poz. 1094 ze zm.), decyzją z 31 grudnia 2018 r. zmienioną decyzją z 25 lipca 2023 r. orzekł w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pn. Scalenie gruntów we wsi P., gmina J.-P., powiat k. . Rada uczestników scalenia będąca społecznym organem doradczym, została wybrana 23 stycznia 2020 r. przez uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez Starostę w drodze obwieszczenia, a następnie, z uwagi na śmierć jednego z członków Rady, uzupełniona 21 lipca 2020 r. Zasady szacunku gruntów zostały ustalone 22 lipca 2020 r. w drodze uchwały uczestników scalenia na zebraniu zwołanym w drugim terminie przez Starostę w drodze obwieszczenia. Za podstawę ustalonych zasad szacunku uczestnicy scalenia przyjęli funkcję gruntu określoną w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy J.-P. (MPZP Uchwała nr VI/23/03 Rady Gminy J.-P. z 10 lutego 2003 r.), Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J.-P. (Uchwała nr W30/2019 Rady Gminy J.-P. z dnia 18 lutego 2019 r.) oraz przydatność rolniczą gruntów według obecnego stanu użytkowania (w oparciu o wywiad terenowy). Uchwalono, że wartość szacunkową gruntu należy określić według przyjętej skali punktowej tzw. jednostek szacunkowych.
Z uwagi na niewystarczającą ilość gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy uchwalono, iż niezbędną do wydzielenia gruntów na cele użyteczności publicznej tj. pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych, konieczne jest wydzielenie ich z gruntów uczestników scalenia. Każdemu uczestnikowi zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów (współczynnik potrąceń). Obliczony przez geodetę projektanta scalenia w późniejszym etapie współczynnik potrąceń wyniósł 2,72%. Komisje Scaleniową Starosta powołał postanowieniem z 24 lipca 2020 r., a w jej skład weszli wszyscy członkowie rady uczestników scalenia, przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników - Kółka Rolniczego w P. , przedstawiciel Starosty, przedstawiciel Małopolskiej Izby Rolniczej, przedstawiciel Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa oddział terenowy w K.. Wyniki oszacowania gruntów, dokonanego przez geodetę projektanta scalenia przy udziale komisji doradczej, i terminy ich udostępnienia do publicznego wglądu (tj. 9,10,12, 16, 17, 18 i 19 listopada 2020 r.) ogłoszono 5 listopada 2020 r. na zebraniu zwołanym przez Starostę w drodze obwieszczenia. W wyznaczonym na to okresie nie zostały wniesione zastrzeżenia do dokonanego szacunku. W związku z powyższym 11 marca 2021 r. obecni na zebraniu (w drugim terminie) uczestnicy scalenia w formie uchwały nr 1/2021 wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów. Granice i oznaczenia konturów szacunkowych zawiera mapa szacunku gruntów (4 arkusze w skali 1:2000) stanowiąca załącznik do tej uchwały. W oparciu o przyjęty szacunek gruntów sporządzono rejestr gruntów przed scaleniem, który zawiera m.in. powierzchnie i wartości szacunkowe działek dla każdej jednostki rejestrowej. Zebranie "życzeń" od uczestników scalenia gruntów odnośnie do nowo projektowanych działek i wpisanie ich do pkt 3 kart uczestników scalenia odbyło się w terminie od 1 września do 30 listopada 2020 r. Uczestnicy zostali powiadomieni o tych czynnościach w drodze obwieszczenia. Do życzeń w wyznaczonym terminie zgłosili się uczestniczy scalenia z niespełna 45% jednostek rejestrowych. Projekt scalenia gruntów okazano na gruncie uczestnikom scalenia od 2 sierpnia 2021 r. do 30 listopada 2021 r. O terminie okazania na gruncie uczestnicy zostali powiadomieni przez Starostę Krakowskiego obwieszczeniem z 8 lipca 2021 r. oraz listownie lub telefonicznie przez wykonawcę prac. 14 grudnia 2021 r. w budynku Szkoły Podstawowej w P. odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym wyłożono projekt scalenia, z którym uczestnicy scalenia mogli się zapoznawać od 15 do 17 grudnia 2021 r. w budynku kancelarii terenowej wykonawcy prac położonym w P. (Dom Ludowy). Do okazanego projektu scalenia wniesiono 124 zastrzeżenia. Sposób rozpatrzenia przez Starostę złożonych zastrzeżeń został przedstawiony szczegółowo w uzasadnieniu decyzji.
Oceniając sporządzony projekt scalenia gruntów organ odwoławczy miał na uwadze przepisy art. 8 ust. 1-3 u.s.w.g. Wskazał, że ze względu na specyfikę istniejącej struktury przestrzennej gruntów wsi P., jak również ukształtowania terenu na obszarze objętym scaleniem, granice projektowanych nieruchomości musiały zostać dopasowane do istniejącej rzeźby terenu, występujących na obszarze scalenia gruntów wysokich miedz oraz trwałych elementów zagospodarowania terenu, zatem wydzielenie gruntów o (ściśle) równej wartości szacunkowej często było technicznie niemożliwe i gospodarczo nieuzasadnione. Stosowne wyjaśnienia w tym zakresie zostały zawarte w Wykazie wartości gruntów do zaprojektowania wraz z wykazem zaprojektowanych ekwiwalentów w kartach uczestników scalenia, dla każdej z jednostek, w których taki przypadek wystąpił. Organ odwoławczy powtórzył a organem I instancji, że przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty szacowane posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa przedstawiona w punktach szacunkowych, nie zaś powierzchnia działek czy pojedynczej działki (art. 8 ust. 1 u.s.w.g.). Nie budzi również wątpliwości, że w trakcie scalenia na nowo kształtuje się powierzchnia gruntów. Z uwagi na obszar scalenia, konieczność wydzielenia dróg oraz konieczność uwzględnienia interesów innych uczestników scalenia, niemożliwe jest pozostawienie na gruncie sytuacji tożsamej z pierwotną. Scalenie ze swej natury przekształca układ własnościowy, ukierunkowując go na realizację celów, o jakich mowa w ustawie s.w.g. Rozbudowa sieci drogowej przedstawiona na mapie z projektem scalenia, w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowa, racjonalna i wpisuje się w kontekst pragmatyczny wytyczony art. 1 ww. ustawy. Na podstawie art. 20 u.s.w.g. stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się w ramach prowadzonych prac scaleniowych według danych ewidencji gruntów.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odniósł się do argumentacji zawartych w odwołaniach.
Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: B. R. i S. R. (sygn. II SA/Kr 811/24), R. S. (sygn. akt II SA/Kr 819/24), Z. B. (sygn. akt II SA/Kr 820/24), J. B. (sygn. akt II SA/Kr 821/24), I. S. (sygn. akt II SA/Kr 822/24), W. A. i L. A. (sygn. akt II SA/Kr 850/24), A. W. (sygn. akt 851/24), M. P. (sygn. akt II SA/Kr 852/24), a także K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji w likwidacji (sygn. akt II SA/Kr 102/25). Sprawy wszystkich skarżących zostały połączone przez WSA w Krakowie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt II SA/Kr 811/24.
W swojej skardze B. R. i Z. w R. zarzucili decyzji naruszenie przepisów:
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonaniu jego dowolnej oceny, a w konsekwencji utrzymanie
w mocy decyzji Starosty pomimo, że organ I instancji zatwierdził projekt scalenia gruntów, który nie spełnia celów scalenia gruntów, w szczególności poprzez pominięcie obowiązku zapewnienia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, w tym poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalnego ukształtowania rozłogów gruntów oraz dostosowania granic nieruchomości do dróg, a w to miejsce – wbrew ustawie - dokonanie rozdrobnienia nieruchomości rolnych w celu zaspokojenia partykularnych interesów niektórych uczestników scalenia, w szczególności poprzez stworzenie szeregu kompleksów działek (w tym o powierzchni poniżej 1000 m2), które utraciły walor nieruchomości rolnych;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, którego treść uniemożliwia poddanie rozstrzygnięcia ocenie, w szczególności z uwagi na sprzeczność w przedstawionych ustaleniach faktycznych oraz uzasadnienie prawne, które zawiera sprzeczne ze sobą twierdzenia co do zastosowania określonych przepisów prawa materialnego;
- art. 1 ust. 1 u.s.w.g. w zw. z art. 17 ust. 1 u.s.w.g. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 u.g.n. polegającym na uznaniu, że celem miejscowej użyteczności publicznej jest teren rekreacyjny przy planowanym zbiorniku retencyjnym, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Starosty zatwierdzającej projekt scalenia pomimo, że z obszaru scalenia wydzielony został grunt o powierzchni 0,1891 ha, który nie stanowi celu użyteczności publicznej;
- art. 17 ust. 2, art. 24 ust. 1 w zw. art. 2 ust. 1 u.s.w.g. polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty, pomimo, że przy jej wydaniu brały udział nieuprawnione podmioty uczestnicy odrębnej procedury scalenia dla wsi C., którzy mieli istotny wpływ na zatwierdzony projekt scalenia, gdyż złożyli zastrzeżenia do projektu scalenia P. , które następnie zostały przez Starostę uwzględnione, co miało miejsce wbrew decyzjom organów oraz uczestników scalenia oraz interesom skarżących;
- art. 17 ust. 1, 2, 2a i 3 u.s.w.g. polegającym na uznaniu, że brak określenia, które z zaprojektowanych dróg mają stanowić ulice i drogi publiczne, a które drogi mają stanowić grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych nie ma wpływu na prawidłowość decyzji, pomimo, że brak taki unicestwia możliwość oceny tej decyzji, w tym skutków zatwierdzenia projektu scalenia z punktu widzenia interesów (obciążeń i uprawnień) jego uczestników, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji, która nie określa charakteru poszczególnych dróg;
- art. 22 ust. 1 u.s.w.g. w zw. z § 8 ust. 1, 2 i 4 oraz § 17 ust. 3 i 4 miejscowego zagospodarowania planu przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr VI/23/03 Rady Gminy J. - P. z dnia 10 lutego 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. – P. w obszarze sołectwa P. (zmienionego uchwałą Rady Gminy J. - P. z dnia 24 września 2007 r. Nr XIII/64/07 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. - P. w obszarze sołectwa P. , w zakresie określonym uchwałą Nr XLII/300/2006 Rady Gminy J. - P. z dnia 27 marca 2006 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że projekt scalenia został opracowany z uwzględnieniem ustaleń mpzp oraz zgodnie z załącznikiem Nr 1 do mpzp (rysunkiem planu), o którym mowa w § 2 ust 1 pkt 4 mpzp w zw. z art 15 ust. 1 upzp, podczas gdy w rzeczywistości zatwierdzony projekt scalenia w wielu miejscach narusza ustalenia mpzp;
- art. 24 ust. 1 i 2 u.s.w.g. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 26 u.s.w.g. polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty pomimo, że organ ten nie rozpatrzył zastrzeżeń skarżących wniesionych pismem z dnia 4 października 2022 r., a jednocześnie uwzględnił zastrzeżenia osób, które nie były uczestnikami przedmiotowego postępowania scaleniowego;
- art. 11 ust. 1 zd. 2 u.s.w.g. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegającym na niezastosowaniu tego przepisu, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Starosty, pomimo, że organ I instancji niezasadnie odmówił stwierdzenia, że ustalone zasady szacunku gruntów w przedmiotowym postępowaniu, przyjęte uchwałą uczestników scalenia z dnia 22 lipca 2020 r. są sprzeczne ze słusznym interesem skarżących, pomimo, że rażące uchybienia dokonane przy szacunku gruntów zostały wykazane Staroście w piśmie skarżących z dnia 20 września 2022 r.;
- § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na zastosowaniu tego przepisu pomimo, że nie miał on zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, a ponadto uznanie, że pojęcie "szerokość jezdni" odnosi się do szerokości pasa drogowego.
Skarżący R. S. zarzucił decyzji naruszenie przepisów:
- art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie zasady optymalizacji struktury obszarowej gospodarstw rolnych i uznanie za racjonalne podzielenia działki należącej do skarżącego na 3 działki (i wydzielenie w ten sposób aż 2 dróg przecinających należącą do niego działkę), a także zawężenie działki o 5 m na odcinku 130 m "za drogą na dołkach" w kierunku południowym, co w konsekwencji doprowadziło do dalszego rozdrobnienia nieruchomości uczestnika, podczas gdy działka uczestnika posiadała przed scaleniem odpowiedni dostęp do drogi publicznej;
- art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 2 u.s.w.g. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wyżej wskazane przepisy umożliwiają dwukrotne zmniejszenie przysługującego uczestnikowi obszaru gruntów (jego wartości szacunkowej) z uwagi na konieczność wydzielenia gruntów pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych - poprzez najpierw zastosowanie współczynnika potrąceń w wysokości 2,72%, a następnie wskutek "odebrania" kolejnego fragmentu części działki pod drogi - obniżenie wartości szacunkowej gruntów uczestnika o kolejne 2,98%, co łącznie daje obniżenie wartości szacunkowej gruntów o 4,62%, podczas gdy tej samej okoliczności nie można jednocześnie kwalifikować jako podstawy do zastosowania współczynnika potrąceń i zmniejszenia w ten sposób wartości szacunkowej gruntów przyznawanych uczestnikowi, a następnie równocześnie wskazać tej samej okoliczności jako podstawy do wydzielenia na podstawie art. 8 ust. 2 uczestnikowi gruntów o "dodatkowo" obniżonej wartości szacunkowej z uwagi na uznanie, że "wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione"; a nawet jeśli "podwójnie" można wykorzystać tę samą okoliczność jako podstawę obniżenia wartości szacunkowej to łącznie bez zgody uczestnika wartości tej nie można obniżyć o więcej niż 3 %;
- art. 8 ust. 2 u.s.w.g. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały okoliczności uzasadniające wydzielenie na rzecz odwołującego się gruntów o obniżonej wartości szacunkowej z uwagi na niemożność wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej wskutek uznania, że jest to technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione, podczas gdy organ nie wskazał żadnych konkretnych argumentów przemawiających za powyższym, a taka możliwość istniała;
- art. 8 ust. 3 u.s.w.g. poprzez jego błędne zastosowanie i wydzielenie odwołującemu się gruntów o innej wartości szacunkowej pomimo braku zgody uczestnika na powyższe;
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony poprzez wydanie decyzji kształtującej w sposób niekorzystny jej interesy;
- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania obywateli do Państwa i zaniechanie uwzględnienia zasady proporcjonalności i równego traktowania, poprzez
wydzielenie z działki stanowiącej własność skarżącego dwóch części z przeznaczeniem pod drogę, co doprowadziło do utraty aż 6,19 % powierzchni działki należącej do uczestnika, a równocześnie wartość gruntu przydzielonego uczestnikowi została obniżona o 4,62%, a uczestnik nie wyraził zgody na takie obniżenie wartości gruntu.
Skarżący Z. B. nie zgodził się z zaproponowanym w projekcie scalenia torem Drogi Północnej. Podniósł, że komisja nie ustosunkowała się do tematu drogi. Skarżący wniósł o wyznaczenie dojazdu do działek nr [...] i [...]. Dodał, że nie zgadzał się na wydzielenie działek bez dojazdu i prosił o pozostawienie działek nr [...] i [...] w dotychczasowym rejonie.
Dodał, że z okazanego projektu scalenia gruntów wynika, że przez jego nieruchomość (oznaczoną jako działka [...]) nowoprojektowana droga nie przebiega, dochodzi do granic jego działki po obu jej stronach. Tor projektowanej drogi prowadzi prosto w budynek z obu stron. Problem związany z Drogą Północna trwa ponad 30 lat, ale dalej pozostaje nierozwiązany.
Skarżący zaakcentował, że jego stanowisko w odniesieniu do Drogi Północnej w P. nie uległo zmianie i nadal wyraża zgodę na drogę. Z uwagi na to, że w miejscu proponowanej obecnie drogi stoi budynek gospodarczy oraz biorąc pod uwagę, że proces scalania gruntów daje możliwość przebudowy istniejących dróg skarżący poddaje pod rozwagę koncepcję zaprojektowania drogi w taki sposób, aby ominąć istniejący budynek. W uzasadnieniu do zastrzeżeń (załącznik nr 4 do decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 31.10.2023) budynek ten nazwano garażem. Skarżący wyjaśnił, że jest to budynek gospodarczy, w którym przechowuje siano, słomę, zboże i inne przedmioty potrzebne do prowadzenia gospodarstwa. Skarżący podniósł, że uprawia rolniczo swoje gospodarstwo i ma zamiar nadal to robić. Jest właścicielem koni należącym do Związku Hodowców Koni, więc ten budynek gospodarczy jest mu potrzebny. Skarżący zaprzeczył twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu do odpowiedzi na zastrzeżenia (załącznik nr 4 do decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 31.10.2023), że bieg drogi asfaltowej przerywany jest tylko przez nieruchomość skarżącego. Są też inne działki, na ktorych nie ma asfaltu. Skoro droga regulowana jest zgodnie z przebiegiem asfaltu, wątpliwości budzi dlaczego w projekcie scalenia nowo zaprojektowana droga dochodzi do granic działki skarżącego z obu stron; a w rzeczywistości asfalt dochodzi do granicy działki tylko z jednej strony. Jeszcze w 2015 roku Urząd Gminy przyznał, że droga została wykonana bez regulacji prawnych; to można by się zastanowić, czy asfalt, który jest argumentem, że z drogą nie da się nic zrobić, powinien tam być. Skarżący podkreślił również otrzymywanie sprzecznych informacji co do planów dotyczących tej drogi.
J. B. wniosła skargę w zakresie działek nr [...] i [...]. Podniosła, że gdyby nie scalenie nie miałaby problemu z dojazdem do wszystkich działek. Obecny podział po scaleniu doprowadził do sytuacji, w której skarżąca została z działkami "wiszącymi" bez dojazdu, jednak Starosta Powiatowy w decyzji z dnia 31 października 2023 r. oraz Wojewoda Małopolski w decyzji z dnia 10 kwietnia 2024r. stwierdzili, że "sytuacja odwołującej się nie ulega pogorszeniu".
W piśmie z 5 sierpnia 2024 r. J. B. zwróciła się o umorzenie postępowania oraz o zwrot uiszczonego wpisu.
Skarżąca I. S. zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny dowodów i nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz naruszenie art. 2 ust. 3 i 3a u.s.w.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Skarżąca podniosła, że nie jest dla niej jasne w oparciu o jaką dokumentację został sporządzony projekt scalenia oraz, że mimo pomniejszenia działki wartość szacunkowa jest zbliżona do wartości sprzed pomniejszenia przy zabraniu 5,7 % gruntu. Nadto, mimo że nie wyrażała zgody na scalenie otrzymała zawiadomienie o możliwości zgłaszania uwag co do scalenia. Dodała, że podział nie uwzględnił następującej dokumentacji z 2012 r.: protokołu z czynności przejęcia granic nieruchomości, szkicu granicznego, opisu granic, projektu oddziału nieruchomości
z mapą. Dodała, że punkt graniczny w 2012 r. został naniesiony między ogrodzeniami działki [...] w części budowlanej do działki budowlanej [...] ogrodzonej tylko do drogi asfaltowej. Dopiero po podziale nieruchomości w 2012 r. działka [...] została ogrodzona wzdłuż granicy działki [...], nie uwzględniając podziału nieruchomości i punktu granicznego naniesionego w 2012 r. Natomiast ogrodzenie do działki [...] zostało wybudowane za porozumieniem i ustaleniem granic z właścicielem działki [...].
Skarżący W. A. i L. A. zarzucili decyzji naruszenie przepisów:
- art. 1 u.s.w.g. poprzez dokonanie scalenia gruntów sprzecznie z celem ustawy, bez utworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, pogorszenie struktury obszarowej gospodarstw rolnych, nieracjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów;
- art. 8 ust. 3a i 4 u.s.w.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniżeniu wartości nieruchomości [...], a w konsekwencji dokonane zaniżonych opłat na rzecz skarżących;
- art. 17 ust. 2a u.s.w.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniżeniu dopłaty wynikającej z wartości szacunkowej gruntów, która odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów;
- art. 8 ust. 3a i 4 oraz art. 17 ust. 2a u.s.w.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na znaczącym zaniżeniu wartości nieruchomości [...] (zmieniony scaleniem nr [...]) skutkujące nieadekwatnym określeniem wysokości odszkodowania za zajęty pas gruntu na drogę publiczną;
- art. 7a k.p.a. oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, brak zgromadzenia w sprawie zupełnego materiału dowodowego tj. brak przeprowadzenia oględzin działki nr roboczy [...].
Skarżąca A. W. zarzuciła decyzji naruszenie przepisów:
- art. 1 u.s.w.g. poprzez brak utworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, pogorszenia struktury obszarowej gospodarstw rolnych, nieracjonalnym ukształtowanie rozłogów gruntów, w tym pozbawiając nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej;
- art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g. poprzez nieprzyznanie skarżącej gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, albowiem otrzymała grunty o mniejszej powierzchni 0 0,0526 ha (6,17%);
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 u.s.w.g. polegające na zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów w sytuacji gdy skarżąca nie wyraziła zgody na scalenie jej nieruchomości oraz pozbawienia nieruchomości należących do skarżącej dostępu do drogi publicznej;
- art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez pozbawienie skarżącej prawa własności nieruchomości o pow. 0,0526 ha, co nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a przede wszystkim nie została wskazana podstawa prawna;
- art. 7a k.p.a. oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia wizji na terenie działki nr roboczy [...], które w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji w sprawie;
- art. 7a k.p.a. oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że: działka nr [...] w wyniku dokonanego scalenia posiada dostęp do drogi publicznej, w sytuacji gdy na skutek dokonanego scalenia została pozbawiona do drogi publicznej; działka ewid. nr [...] znajduje się w pasie tzw. "drogi północnej" w sytuacji gdy w rzeczywistości został objęty obszarem podlegającym scaleniu; od wschodniej części nieruchomości istnieje sporna granica z sąsiadem i nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie granic nieruchomości; błędne przyjęcie granicy wschodniej nieruchomości na podstawie operatu geodezyjnego nr [...] i [...] w sytuacji gdy są kwestionowane przez skarżącą.
Jak podała skarżąca jest właścicielem działek o nr [...], [...], [...] w P. , które zostały objęte scaleniem. Przedmiotowe działki położone są przy drodze wewnętrznej północnej. Wskazała, że pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. wyraźnie sprzeciwiła się oraz nie wyraziła zgody co do projektu scalenia gruntów. Zgłosiła wówczas zarzuty do ww. projektu wskazując, że:
- nie wyraża zgody na zaprojektowane nowe granice działek o nr [...], [...] i [...];
- występuje granica sporna z sąsiadem od strony wschodniej, wobec czego zostało wszczęte postępowanie o rozgraniczenie tychże nieruchomości. Z niewiadomych powodów właściwy organ nie przekazał sprawy do sądu, wobec tego sprawa jest w toku;
- teren udostępniony Gminie pod drogę wewnętrzną północną nie został przez skarżącą prawnie przekazany oraz nie wyraża ona zgody na przekazanie gruntu;
- projektowane granice wyznaczone przez geodetów scalenia są niezgodne ze stanem użytkowania (droga dojazdowa do działki rolnej istnieje od 100 lat), wskazuje na to układ terenu i wyżłobiona droga dojazdowa. Skarżąca posiada akt notarialny z 1947 r., w którym wskazano, że babka skarżącej miała prawo przejazdu, przechodu oraz przegonu do granic ku domowi (granice z miejscowością S. );
- w wyniku projektu scalenia skarżąca została pozbawiona do drogi publicznej.
Skarżąca dodała, że grunty stanowiące działki [...], [...] i [...] od kilkudziesięciu lat stanowią zorganizowaną całość, nikt się nie sprzeciwiał takiemu sposobowi zagospodarowania oraz położenia granic nieruchomości. Ponadto w wyniku dokonanego scalenia skarżąca w sposób bezprawny została pozbawiona 0,0526 ha powierzchni nieruchomości. Ponadto organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności, że we wschodniej części nieruchomości istnieje spór co do przebiegu granic, a więc faktyczny przebieg granic jest niepewny i niemożliwe było uwzględnienie w postępowaniu danych z operatów geodezyjnych, które są kwestionowane przez skarżącą. Ponadto granice wyznaczone przez geodetów scalenia są niezgodne ze stanem użytkowania (droga dojazdowa do działki rolnej istnieje od 100 lat), wskazuje na to układ terenu i wyżłobiona droga dojazdowa.
Zdaniem skarżącej w sposób nieuzasadniony otrzymała grunty o mniejszej powierzchni 0 0,0526 ha (6,17%), co w żaden sposób nie zostało uzasadnione. Ponadto nie wyraziła zgody na projektowane scalenie gruntów, wyrazem jej stanowiska było niepodpisanie protokołu nr 20/2022 w dniu 5 marca 2022 r. W związku z tym niedopuszczalne było scalenie gruntów należących do skarżącej.
Jak podała skarżąca ze screenu z Geoportalu wynika, że podział działek został wykonany wadliwie, albowiem pomiędzy działkami [...] oraz [...] istnieje przerwa, tj. powstała nieoznakowana nieruchomość.
W pismach procesowych z 5 czerwca 2024 r. oraz 20 września 2024 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z opisanych tam dokumentów.
Skarżący M. P. zarzucił decyzji naruszenie przepisów:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia szczegółowo stanu faktycznego i prawnego; odstąpienie od wyjaśnienia kiedy i w jakich okolicznościach zostały podpisane przez skarżącego zgody na scalenie; zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co doprowadziło do wadliwego ustalenia nawet procentu powierzchni zabranej skarżącemu, albowiem w rzeczywistości jest to 370 m2 - 0,037 ha czyli 10% powierzchni nieruchomości zamiast 3% powierzchni - zgodnie z przepisami scaleniowymi;
- art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, a w tym nienależyte wyjaśnienie i odniesienie się do kwestii zarzutów skarżącego w sprawie braku realnego dojazdu do działki numer [...] ciężkim sprzętem rolniczym i poszatkowanie jego działki numer [...] na działki numer: [...], zamiast poprawy warunków zagospodarowania przestrzennego jego działek;
- art. 7a k.p.a. oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegające na braku zgromadzenia w sprawie zupełnego i całkowitego materiału dowodowego polegające na braku przeprowadzenia wizji na terenie działki skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji w sprawie;
- art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy; wydanie decyzji, która koliduje z zagospodarowaniem działek stron, skarżącego i pominięcie faktu, że pobiera on dotacje i prowadzi gospodarstwo rolne i rozdrobnienie jego działki zamiast scalenia. Tymczasem areał gospodarstwa się zmniejszył bo działka numer [...] jest de facto teraz ogrodem - działką rekreacyjną a nie rolą;
- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego
z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, gdyż pracownicy scaleniowi będący ponoć studentami prosili
o podpisy nie uzasadniając co oznacza podpis uczestnika w danej sytuacji;
- nieuwzględnienie wniosków i dotychczasowych zarzutów skarżącego;
- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 81 k.p.a. przez co skarżący nie mógł się wypowiedzieć czy ustosunkować do ustaleń faktycznych zawartych w projektach scaleniowych, znanych organowi z urzędu, co skutkowało brakiem wypowiedzenia się przez strony na temat treści tych okoliczności;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło zarówno Wojewodę jak i Starostę Krakowskiego do poczynienia
w zaskarżonych decyzjach całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w sytuacji gdy scalenie nie będzie korzystne dla skarżącego, bo brak wjazdu bezpośredniego z działki o numerze [...] na działkę numer [...] spowoduje, że skarżący będący właścicielem ponad 2 ha gospodarstwa - tylko część w P. jest usytuowana, pobiera dotacje unijne, nie będzie mógł się wywiązać z umów o uprawę roli, które już podpisał na 5 lat, przez co decyzje organów obu instancji przyniosą pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości i zwrot dotacji wraz z odsetkami;
- niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżącego w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia szczegółowo stanu faktycznego i prawnego, poprzez brak weryfikacji klasy i jakości gruntów dotychczas posiadanych, a zamiast scalenia szatkowanie nieruchomości skarżącego;
- zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego - wnoszącego zarzuty i zastrzeżenia, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony;
- art. 6 i 7 k.p.a w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez umyślne działanie organu
I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji i niedziałanie na podstawie przepisów i w granicach prawa oraz naruszenie przy tym zasady legalności, praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej.
- art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez znaczące pogorszenie indywidualnego interesu skarżącego poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie zasady optymalizacji struktury obszarowej gospodarstw rolnych i uznanie za racjonalne podzielenie działki należącej do skarżącego, co w ocenie skarżącego doprowadziło do dalszego rozdrobnienia nieruchomości, pomimo odpowiedniego dostępu do drogi publicznej przed scaleniem;
- art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 2 u.s.w.g. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wyżej wskazane przepisy umożliwiają dwukrotne zmniejszenie przysługującego uczestnikowi obszaru gruntów (jego wartości szacunkowej) z uwagi na konieczność wydzielenia gruntów pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych - co w ocenie skarżącego, jest technicznie i gospodarczo nieuzasadnione, nie może stanowić podstawy do zmniejszenia w ten sposób współczynnika potrąceń gruntów przyznawanych uczestnikowi scalenia, a następnie podstawy do wydzielenia w oparciu o przepis art. 8 ust. 2 ustawy uczestnikowi scalenia gruntów o dodatkowo obniżonej wartości szacunkowej i bez zgody uczestnika scalenia;
- art. 8 ust. 2 u.s.w.g poprzez jego błędne zastosowanie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały okoliczności uzasadniające wydzielenie na rzecz skarżącego gruntów o obniżonej wartości szacunkowej, z uwagi na niemożność wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej wskutek uznania, że jest to technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione, podczas gdy organ nie wskazał żadnych konkretnych argumentów przemawiających za powyższym;
- art. 8 ust. 3 u.s.w.g. poprzez jego błędne zastosowanie i wydzielenie skarżącemu gruntów o innej wartości szacunkowej pomimo braku jego zgody;
- naruszenie art. 8 ust. 1 u.s.w.g. przez przyznanie gruntów o mniejszej wartości szacunkowej w zamian za posiadane wcześniej grunty;
- art. 21, 64 Konstytucji RP poprzez wyzucie z prawa własności skarżącego
i ograniczenie jego prawa własności na rzecz sąsiadów;
- art. 1 u.s.w.g. poprzez dokonanie scalenia gruntów sprzecznie z celem ustawy polegające na braku utworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, pogorszenia struktury obszarowej gospodarstw rolnych, nieracjonalnym ukształtowaniu rozłogów gruntów, w tym pozbawiając nieruchomości skarżącego możności uprawy roli zgodnie z dotacjami oraz dostępu do drogi publicznej;
- art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyznaniu skarżącemu gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, albowiem otrzymał grunty o mniejszej powierzchni;
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 u.s.w.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów w sytuacji gdy skarżący nie wyraził zgody na scalenie jego nieruchomości oraz pozbawienia dostępu do drogi publicznej, nieruchomości należących do skarżącego;
- art. 21 ust. 1 zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącego prawa własności nieruchomości i prawa pobierania z niej pożytków, co nie zostało w żaden sposób uzasadnione;
- art. 17 ust. 1, 2, 2a i 3 u.s.w.g. polegające na braku określenia, które
z zaprojektowanych dróg mają stanowić ulice i drogi publiczne, a które drogi mają stanowić grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych, co unicestwia możliwość oceny prawidłowości decyzji, w tym skutków zatwierdzenia projektu scalenia z punktu widzenia interesów, obciążeń i uprawnień, jego uczestników;
- art. 22 ust. 1 u.s.w.g. polegające na sporządzeniu scalenia bez uwzględnienia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zatwierdzenie projektu, który jest niezgodny z mpzp;
- art. 24 ust. 1 i 2 u.s.w.g. w zw. z art. 26 tej ustawy polegające na nie rozpatrzeniu wielokrotnych, pisemnych zastrzeżeń skarżącego;
- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu tego przepisu, a w konsekwencji nie uznanie, że ustalone zasady szacunku gruntów w przedmiotowym postępowaniu, są sprzeczne ze słusznym interesem skarżącego, pomimo, że rażące uchybienia dokonane przy szacunku gruntów zostały wielokrotnie przedstawiane organom administracji.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedziach na skargi organ ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów.
Swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik S. P., który na rozprawie poparł stanowisko innych skarżących, kwestionując przeprowadzone scalenie.
Uczestnicy postępowania K. K. i W. K. przedstawili swoje stanowisko w piśmie z 26 lipca 2024 r. Wskazali, że nie skorzystali z odwołania od decyzji Starosty do Wojewody, bo nie otrzymali decyzji, ani nie mieli wiedzy, że poprzez ogłoszenie decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia sankcjonuje stan uzurpacji ich prawa własności, może się uprawomocnić i obowiązywać.
Podnieśli, że na skutek postępowania scaleniowego ponieśli duże szkody rolnicze w postaci:
- zabrania gruntów rolnych bez wiedzy i zgody Mandantów o powierzchni ponad 20 arów, a co za tym idzie bezprawnego zajęcia działek rolniczych bez jakiegokolwiek powiadomienia pod budowę drogi w J.-P. i wjazdu na pola uprawne ciężkim sprzętem niszcząc uprawy polowe na przełomie czerwca i lipca 2024 r.,
- bezprawnego zabrania części powierzchni działki o numerze poprzednim: [...] o pow. 1.5971 ha i uzyskaniu straty w wysokości 0.094 ha, co powoduje naliczenie kar umownych za złamanie umowy dotacyjnej,
- potrącenia powierzchni rolnych w sytuacji uczestnictwa w programie "Premia dla młodych rolników" jest duża szkoda dla wnioskodawców bo przez to zdarzenie nie mogą zrealizować i dotrzymać warunków umowy dotacyjnej,
- przeprowadzenia drogi o numerze [...] obok istniejącej tzw. "skałki" wskutek czego powstał pas ziemi, który ze względu na swoją znaczną powierzchnię stanowi teraz nieużytek rolny, co również wpływa na zobowiązania uczestniczki i obowiązku utrzymywania powierzchni i określonych upraw na gruntach rolnych przez okres 5 lat od daty wypłaty pierwszej raty dofinansowania, względem programu dotacyjnego, dlatego niewiadomym jest, dlaczego Starosta Krakowski, pomimo wielu próśb nie przychylił się do wniosku o przesuniecie drogi na teren tzw. "skałki", bo ona też jest nieużytkiem, ani nie doprowadził do użytku rolnego terenu tzw. "skałki", co pozwoliłoby na dostęp ciężkimi maszynami rolniczymi do powstałego obecnie wyalienowanego z użyteczności pasa gruntu - aktualnie jest to droga o numerze [...], która dzieli działki o numerach [...] Powstały nieużytek ma powierzchnię 5 arów;
- braku przeniesienia działki numer [...] tak, aby była położona obok działek: [...] i [...] tak, by te trzy działki, które są efektem podzielenia działki [...] rozpoczynały się od drogi tzw. Północnej "Z.
- braku rozpatrzenia wniosku o zagęszczenie punktów granicznych, tak, aby odległość miedzy tymi punktami wynosiła maksymalnie 100 m,
- braku wyjaśnienia przelicznika za odszkodowanie,
- rozdrobnienia gruntów zamiast ich scalenia,
- dysproporcji w zabraniu gruntów poszczególnym właścicielom, a co za tym idzie zabrania zbyt dużej powierzchni gruntów, potracenia powierzchni dużych powierzchni gruntów rolnych, wskutek czego skarżąca jako beneficjent programu "Premia dla Młodych Rolników" jest narażona na zwrot dotacji wskutek niespełnienia warunków posiadania gospodarstwa rolnego o wymaganej powierzchni przez 5 lat od dnia uzyskania dotacji,
- podzielenia działek tworzących idealne, jednolite gospodarstwo rolne na działki mniejsze nieprzylegające do siebie, wskutek czego utraciły one swój rolniczy charakter, a scalenie nie osiągnęło zamierzonego celu, bo zamiast wykreować korzystniejsze warunki gospodarowania nieruchomościami to podzieliło kompleks rolniczy i unicestwiło zasadniczy cel scalenia jakim jest prowadzenie zasad prawidłowej gospodarki rolnej j urbanistycznej;
- nierozpatrzonych wniosków o rekultywację terenów, w konsekwencji brak rzeczywistego terminu rekultywacji terenów rolniczych oraz metody i konkretnych parametrów rekultywacji,
- braku udziału regionalnych Izb Rolniczych w postępowaniu scaleniowym oraz celowe pomijanie i lekceważenie rolników tudzież właścicieli gruntów w P. , lecz mieszkających poza regionem J. - P. , czego przykładem są ww. uczestnicy.
W piśmie z 24 lipca 2024 r. swoje stanowisko w sprawie zaprezentowali uczestnicy A. R., J. R. i M. R.. Podnieśli, że konsekwencją postępowania scaleniowego są straty rolnicze w postaci:
- zabrania gruntów rolnych pod drogę bez ich wiedzy i zgody, a co za tym idzie bezprawne zajęcie działek rolniczych bez jakiegokolwiek powiadomienia pod budowę drogi w J. P. i wjazdu na pola uprawne ciężkim sprzętem niszcząc uprawy połowę na przełomie czerwca i lipca 2024 r.,
- bezprawnego zabrania części powierzchni działki o numerze poprzednim: [...] o pow. 0.1860 ha, gdyż nie ma ona udziału w nowoprojektowanych drogach, a w przyszłości, aby mogła to być działka budowlana, to powinna mieć minimalną szerokość 15 m, jednakże aktualnie wskutek scalenia nie jest to możliwe,
- braku stałego dojazdu do działki numer [...], choć przed scaleniem działka miała drogę,
- zabrania zbyt dużej powierzchni gruntów, potracenia powierzchni dużych powierzchni gruntów rolnych, wskutek czego jako beneficjent programu "Premia dla Młodych Rolników" ww. uczestnik jest narażony na zwrot dotacji wskutek niespełnienia warunków posiadania gospodarstwa rolnego o wymaganej powierzchni przez 5 lat od dnia uzyskania dotacji,
- podzielenia działki o numerze poprzednim [...] na działki mniejsze nieprzylegające do siebie, konsekwencją czego utraciły one swój rolniczy charakter i scalenie nie osiągnęło zamierzonego celu. Zamiast bowiem wykreować korzystniejsze warunki gospodarowania nieruchomościami to podzieliło kompleks rolniczy i unicestwiło zasadniczy cel scalenia jakim jest prowadzenie zasad prawidłowej gospodarki rolnej
i urbanistycznej,
- punkt 2063 wchodzi za bardzo w działkę A. R. z działki numer [...] i powoduje, iż rolnicza działka nie nadaje się do uprawy bo jest zbyt wąska,
- braku rzeczywistego terminu rekultywacji terenów rolniczych oraz metody
i konkretnych parametrów rekultywacji,
- braku udziału regionalnych Izb Rolniczych w postępowaniu scaleniowym oraz celowe pomijanie i lekceważenie rolników tudzież właścicieli gruntów w P. , lecz mieszkających poza regionem J. – P. ,
- rozdrobnienie gospodarstw rolnych i dzieleniu działek zamiast ich scaleniu mającym ułatwić efektywne zagospodarowanie terenu i gospodarzenie na gospodarstwie.
W piśmie z 19 września 2024 r. swoje stanowisko przedstawił również T. P., który wniósł on o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji , ewentualnie zmianę poprzez wytyczenie drogi do działki numer [...] wzdłuż tej działki po działce numer [...], tak jak to miało miejsce przed scaleniem oraz podział działki numer [...] i [...] wzdłuż ich dwóch i wytyczenie drogi środkiem, jak to miało miejsce poprzednio, albowiem poprzednio to uczestnik dokupował nieruchomości z drogami, a nie sąsiedzi; niezmniejszanie powierzchni gospodarstwa oraz przywrócenie z powrotem 17 arów nieruchomości, tak aby wszystkie nieruchomości uczestnik stanowiły jednolity obszar gospodarczy przeznaczony do uprawy rolniczej, tudzież całkowity powrót do stanu pierwotnego, albowiem uczestnik nigdy nie wyrażał zgody na scalenie jego nieruchomości, a na początku scalenia podpisał dokument sąsiadowi R. R., że nie chce uczestniczyć w scaleniu i był przekonany, iż to wystarczy, aby nie być uczestnikiem scalenia i nie być pokrzywdzonym przez organy, które naruszają prawo, przepisy postępowania scaleniowego jak i konstytucji, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uczestnik wskazał następujące zastrzeżenia do scalenia: 1) powierzchnia jego nieruchomości zmniejszyła się o 1700 m2, a nie o 1000 m2, co przekracza wszelkie normy scaleniowe, 2) nieruchomości jakie otrzymał, są w karygodnym stanie, pniaki po brzozach pozostawione i chaszcze na nieruchomości, które ma sam uprzątnąć, bo jego działka jest w idealnym stanie rolniczym, 3) stan pierwotny nieruchomości był korzystniejszy dla strony niż aktualny.
W piśmie wskazano również, że uczestnik nie skorzystał z odwołania od decyzji Starosty do Wojewody, bo nie otrzymał decyzji ani nie miał wiedzy, że poprzez ogłoszenie, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia, de facto o usankcjonowaniu stanu uzurpacji jego prawa własności może się uprawomocnić i obowiązywać. Zauważył, że fakt, iż rażąco naruszono prawo i prawa rolników, inklinuje fakt, że w Małopolsce Małopolska Izba Rolnicza powinna brać udział w scaleniu jak i przedstawiciele ARiMR. Uczestnik został celowo wprowadzony w błąd, bowiem uzyskał informację od Pana R. R., iż nie będzie scalenia, gdy podpisze on właściwe dokumenty, a jednak do scalenia doszło, i to scalenia, które uwzględnia nieruchomości uczestnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot skarg w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody Małopolskiego z 10 kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 31 października 2023 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów we wsi P., w gminie J. – P. .
Już w tym miejscu należy podkreślić, że rolą sądu administracyjnego nie jest rozstrzyganie bezpośrednio o prawach lub obowiązkach jednostek, ale kontrola działań podejmowanych przez organy administracyjne. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego "zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny działań organu administracji publicznej. W wyniku zaskarżenia decyzji administracyjnej sąd ten nie przejmuje «sprawy administracyjnej» do ostatecznego załatwienia, lecz jedynie kontroluje działalność organu, który decyzję wydał. Sąd administracyjny, co do zasady, nie zastępuje organu administracji, a jego orzeczenia – w razie uwzględnienia skargi – tylko uchylają albo stwierdzają nieważność decyzji oraz nakazują organowi administracji określone dalsze działania" (por. uzasadnienie do wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 roku, sygn. K 13/09).
Sądowa kontrola decyzji scaleniowych sprowadza się zatem do weryfikacji legalności decyzji (jej zgodności z prawem), nie zaś do orzekania o słuszności, celowości rozstrzygnięć pod względem merytorycznym chyba, że noszą one cechy dowolności, którą sąd może zweryfikować we własnym zakresie tj. przez analizę dokumentacji scaleniowej. Sąd administracyjny w odróżnieniu od sądu powszechnego nie ma bowiem innych, niż analiza tej dokumentacji, narzędzi do kontroli legalności decyzji scaleniowej. W szczególności sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego np. z opinii biegłych, zeznań świadków czy stron, by merytorycznie zweryfikować decyzje wydawane przez organy administracji, w tym przypadku decyzję scaleniową. Nie może zatem korygować decyzji scaleniowych, np. wprowadzając zmiany projektu zgodne z oczekiwaniami stron (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r. II SA/Rz 1329/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2021 r. II SA/Rz 93/20).
Z powyższego wynika istotna kwestia odnosząca się do zawartych w niektórych skargach i pismach uczestników postępowania nawiązaniach do okoliczności faktycznych mających miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego (10 kwietnia 2024 r.). Sprawowanie funkcji kontrolnej przez sąd administracyjny oznacza, że istotny dla wyników tej kontroli jest zasadniczo stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie zaś okoliczności, które po niej nastąpiły, w szczególności związane z wykonaniem tej decyzji.
Należy też już wstępnie zwrócić uwagę na specyfikę decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, która zapadła w wyniku rozstrzygnięcia sprawy o szczególnym charakterze. Scalenie bowiem stanowi zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, którego globalnym celem jest stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1197, dalej: u.s.w.g.).
Zakres sprawy scaleniowej zdeterminowany jest obszarem scalenia, o którym stanowi art. 2 ust. 1 u.s.w.g. Obszarem scalenia są grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach. Obszar ten wyznaczony zostaje, stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.s.w.g., przez określenie granic i powierzchni obszaru scalenia w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego. Postanowienie to musi więc w sposób jednoznaczny wyznaczać granice i ustalać powierzchnię obszaru scalenia. Treść art. 7 ust. 2 pkt 1 u.s.w.g., jak podkreśla się w literaturze, "wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej. Określa ona przedmiot postępowania scaleniowego i rozstrzyga o sposobie traktowania tego przedmiotu w granicach toczącego się postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Postanowienie wszczynające scalenie rozstrzyga o granicach, więc o powierzchni obszaru scalenia. Taki przepis ustawy nie pozwala organom ani sądowi traktować obszaru scalenia w sposób zmodyfikowany, stosownie do sytuacji, która w postępowaniu może się pojawić" (Z. Czarnik, "Przedmiot postępowania scaleniowego", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3(30)/2010, s. 42).
W orzecznictwie sądowym wskazuje się też, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników (tak: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09, oraz z 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 113/17, wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 547/11orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją tak ukształtowanej sprawy jest "ujęcie sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym wymóg oceny całego postępowania, pomimo złożenia skargi tylko przez niektórych uczestników scalenia. Wprawdzie w skład obszaru scalenia wchodzą działki indywidualnie oznaczone, jednak decyzja scaleniowa nie jest sumą jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek" (Z. Czarnik, "Przedmiot postępowania scaleniowego", s. 44).
Ramy prawne postępowania scaleniowego i kończącej to postępowanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów określają przepisy u.s.w.g. Postępowanie scaleniowe (poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia) prowadzone jest według przepisów procesowych wyrażonych w u.s.w.g., natomiast w zakresie nieunormowanym w tej ustawie znajdą zastosowanie przepisy k.p.a., o czym stanowi art. 33 ust. 1 u.s.w.g. W postępowaniu tym uczestniczą specyficzne podmioty, takie jak rada uczestników scalenia, czy komisja doradcza. W sposób szczególny uregulowano też zapewnianie uczestnikom scalenia (stronom postępowania) możliwości zajęcia stanowiska w sprawie.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.s.w.g. postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Istotne jest w tym kontekście podkreślenie, że do wszczęcia postępowania scaleniowego nie jest konieczna zgoda wszystkich uczestników scalenia, tj. wszystkich właścicieli gruntów rolnych na obszarze scalenia.
Postępowanie scaleniowe, obejmujące grunty o powierzchni 1181,4109 ha położone we wsi P., gmina J.-P. zostało wszczęte postanowieniem Starosty Krakowskiego z 24 września 2019 r. znak: GN-IV.6821.5.7.2019.AM, na wniosek właścicieli gruntów położonych we wsi P., których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (tj. 57%). Wnioski o wszczęcie postępowania scaleniowego z ogólnej liczby 376 gospodarstw rolnych uczestniczących w scaleniu złożyło 248 właścicieli gospodarstw rolnych (66%). Z powyższego wynika, iż wymóg określony w art. 3 ust. 2 u.s.w.g. warunkujący możliwość wszczęcia postępowania scaleniowego został spełniony. W tej sytuacji brak wyrażenia zgody tylko przez niektórych uczestników scalenia na przeprowadzenie procesu scalenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku, tj. nie uniemożliwił przeprowadzenia scalenia i wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia.
Ze względu na skalę postępowania scaleniowego, które może mieć charakter postępowania masowego (takiego, w którym uczestniczy znaczna ilość stron), obowiązują w tym postępowaniu szczególne rozwiązania dotyczące zawiadamiania stron. Polegają one zasadniczo na doręczaniu pism w drodze obwieszczeń, a nie za pośrednictwem operatora pocztowego. Powiadomienie w drodze obwieszczeń o czynnościach postępowania scaleniowego jest wystarczającym sposobem zapewnienia poszczególnym uczestnikom scalenia możliwości aktywnego w tych czynnościach uczestnictwa (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2023 roku, II SA/Kr 247/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie treść zarzutów należy przywołać treść art. 31 u.s.w.g., zgodnie z którym starosta zawiadamia o miejscu i terminie: 1) zebrań uczestników scalenia, 2) wyłożenia do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, 3) w których można składać propozycje co do sposobu wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, w szczególności w zakresie ich lokalizacji, 4) okazania projektu scalenia gruntów, 5) okazania stabilizacji punktów granicznych projektu scalenia gruntów - w przypadku jej wykonania - w formie obwieszczenia, które wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, co najmniej na 7 dni przed tym terminem.
Projekt scalenia gruntów sporządzony przez geodetę we współpracy z komisją powołaną przez starostę oraz udziale uczestników scalania może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń (art. 23 ust. 2 i art. 26 u.s.w.g.). Zatwierdzenie projektu scalenia następuje w drodze decyzji starosty, stosownie do art. 27 ust. 3 u.s.w.g.
Co istotne, zgodnie z art. 28 ust.1 u.s.w.g. decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania scaleniowego, decyzję o umorzeniu postępowania scaleniowego oraz decyzję organu wyższego stopnia w tych sprawach podaje się do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, a w przypadku decyzji organu wyższego stopnia w tych sprawach - także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ten organ. Z dniem upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzje wymienione w ust. 1, uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 2). Również zatem i w odniesieniu do samej decyzji kończącej postępowanie scaleniowe obowiązują tożsame rozwiązania upraszczające doręczanie decyzji, tzn. doręczenie decyzji każdemu uczestnikowi scalenia zastąpiono obwieszczeniem o wydaniu tej decyzji.
W kontrolowanej sprawie postępowanie scaleniowe przebiegało następująco:
Jak wskazano wcześniej, postępowanie scaleniowe, obejmujące grunty położone we wsi P., zostało wszczęte postanowieniem Starosty Krakowskiego z 24 września 2019 r. Wyjaśnić trzeba w tym miejscu, że zaistniała różnica między powierzchnią wskazaną w postanowieniu o wszczęciu postępowania, tj. 1181,6220 ha, a podaną w zaskarżonej decyzji, tj. 1181,4109 ha wynika z dokonanego w ramach postępowania ustalenia granic obszaru scalenia, obliczenia powierzchni obiektu scaleniowego na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego i analitycznego obliczenia powierzchni z dokładnością do 1 m2, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie ze zmiany obszaru scalenia (tj. wyłączenia z postępowania niektórych działek). Rozbieżność między wartościami powierzchni wynikająca z aktualizacji pomiarów granic działek w obszarze scalenia nie stanowi o wadliwości decyzji.
Następnie Starosta Krakowski, działając na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.w.g., udzielił geodecie - projektantowi scalenia, upoważnienia do szacowania gruntów objętych scaleniem i wyłożenia wyników oszacowania gruntów, opracowania projektu scalenia gruntów oraz wyznaczenia na gruncie i okazania projektu scalenia gruntów uczestnikom scalenia gruntów. Upoważnienie zostało udzielone A. N., pracownikowi Krakowskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K., posiadającej uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Dostrzec trzeba w tym miejscu, że w postępowaniu scaleniowym rola geodety – projektanta scalenia jest kluczowa. Jak stanowi art. 10 ust. 1 u.s.w.g., upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia szacuje grunty objęte scaleniem oraz opracowuje projekt scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze.
Rada Uczestników Scalenia została wybrana przez uczestników scalenia na zebraniu, zwołanym przez Starostę w dniu 23 stycznia 2020 r. O terminie i miejscu zebrania powiadomiono uczestników scalenia w trybie przewidzianym w art. 31 u.s.w.g.
W dniu 21 lipca 2020 r. na zebraniu zwołanym przez Starostę Krakowskiego, dokonano uzupełniającego wyboru jednego członka Rady Uczestnika Scalenia, ze względu na śmierć jednego z członków wcześniej wybranego. O terminie i miejscu zebrania powiadomiono uczestników scalenia w trybie przewidzianym w art. 31 u.s.w.g.
Postanowieniem znak GN.IV.6821.5.7.2019.AM z dnia 24 lipca 2020 r. Starosta Krakowski powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu i opracowaniu projektu scalenia gruntów terenu wsi P., gmina J.-P., o której mowa w art. 10 ust. 1 u.s.w.g. W skład komisji weszli: członkowie Rady Uczestników scalenia, przedstawiciel Starosty Krakowskiego, przedstawiciel Małopolskiej Izby Rolniczej, przedstawiciel Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa oddział terenowy w K., przedstawiciel społeczno-zawodowej organizacji rolników – Kółka Rolniczego w P. . Skład tej komisji jest zgodny z prawem. Powołano do jej składu wszystkich wymaganych przedstawicieli.
Warto jednak zwrócić uwagę, że nie ma wymogu, aby wszyscy członkowie komisji brali udział we wszystkich pracach komisji, co jak się wydaje było podstawą zarzutów niektórych skarżących i uczestników, wskazujących na brak uczestnictwa m.in. przedstawicieli rolników. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.s.w.g. opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji.
W dniu 22 lipca 2020 r., na zebraniu zwołanym przez Starostę Krakowskiego
w drugim terminie, uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie zasad szacunku gruntów w obrębie ewidencyjnym P. . Podjęcie uchwały w sprawie określenia zasad szacunku gruntów na zebraniu zwołanym przez Starostę w pierwszym terminie, tj. w dniu 21 lipca 2020 r. było niemożliwe, z uwagi na brak obecności na zebraniu co najmniej połowy liczby uczestników scalenia, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.s.w.g. O terminie i miejscu zebrań zwołanych przez Starostę w pierwszym i drugim terminie, uczestnicy scalenia zostali powiadomieni, w trybie określonym w art. 31 u.s.w.g.
W dniach od 23 lipca 2020 r., do 7 października 2020 r. geodeta-projektant scalenia gruntów wsi P., przy udziale powołanej komisji pełniącej funkcje doradcze, dokonał oszacowania gruntów. Wyniki oszacowania gruntów objętych postępowaniem scaleniowym zgodnie z ustalonymi zasadami zostały ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia w dniu 5 listopada 2020 r., a następnie udostępnione do publicznego wglądu na okres 7 dni w budynku kancelarii terenowej Wykonawcy prac, w dniach: 9, 10, 12, 16, 17, 18 i 19 listopada 2020 r. O terminie i miejscu zebrania zwołanego przez Starostę, o terminie i miejscu wyłożenia wyników oszacowania oraz o prawie do wnoszenia zastrzeżeń do dokonanego szacunku uczestnicy scalenia zostali powiadomieni w trybie określonym w art. 31 u.s.w.g. Uczestnicy scalenia nie wnieśli zastrzeżeń do dokonanego szacunku gruntów.
Zgodę na dokonany szacunek gruntów uczestnicy scalenia wyrazili w dniu
11 marca 2021 r., w drodze uchwały Nr 1/2021 w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów oraz lasów, sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych na terenie obszaru scalenia obrębu P. , podjętej na zebraniu zwołanym przez Starostę w drugim terminie. Podjęcie uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, w dniu 10 marca 2021 r. było niemożliwe z uwagi na brak obecności na zebraniu co najmniej połowy liczby uczestników scalenia (art. 13 ust. 2 u.s.w.g.). O terminie i miejscu zebrań zwołanych przez Starostę w pierwszym i drugim terminie uczestnicy scalenia zostali powiadomieni w trybie określonym w art. 31 u.s.w.g.
W dniach od 1 września 2020 r. do 30 listopada 2020 r. miały miejsce indywidualne spotkania z geodetą - projektantem w sprawie zebrania życzeń uczestników scalenia dotyczące lokalizacji nowo wydzielanych gruntów w ramach projektu scalenia gruntów w obrębie ewidencyjnym P. . O terminie i miejscu przeprowadzenia czynności uczestnicy scalenia zostali powiadomieni w trybie określonym w art. 31 u.s.w.g.
Projekt scalenia gruntów, opracowany przez wykonawcę prac scaleniowych, został wyznaczony i okazany na gruncie uczestnikom postępowania scaleniowego w dniach od 2 sierpnia 2021 r. do 30 listopada 2021 r., a okazany w trakcie udostępnienia do wglądu uczestnikom prowadzonego postępowania scaleniowego, w dniu 14 grudnia 2021 r. w budynku Szkoły Podstawowej w P. w dniach od 15 do 17 grudnia 2021 r. w budynku kancelarii terenowej wykonawcy prac. O terminie i miejscu okazania projektu na gruncie oraz udostępnienia do wglądu, uczestnicy scalenia zostali zawiadomieni w trybie określonym w art. 31 u.s.w.g.
Uczestnicy postępowania w trakcie okazywania projektu na gruncie, jak również w treści Obwieszczenia Starosty Krakowskiego z dnia 17 listopada 2021 r. o udostępnieniu projektu do wglądu, zostali poinformowani, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.w.g. w terminie 14 dni mogą składać pisemne zastrzeżenia Staroście Krakowskiemu do okazanego projektu scalenia gruntów. Do okazanego projektu scalenia gruntów złożono 124 zastrzeżeń. Zastrzeżenia te zostały rozstrzygnięte w trybie przewidzianym w przepisie art. 24 ust. 2 u.s.w.g., po uprzednim zaopiniowaniu ich przez Komisję pełniącą funkcje doradcze. O miejscu i terminie posiedzeń Komisji zgłaszający zastrzeżenia byli informowani listownie. Opis złożonych zastrzeżeń, stanowisko Komisji pełniącej funkcje doradcze oraz wyniki rozpatrzenia zastrzeżeń przez Starostę Krakowskiego zawarte są w Załączniku nr 4 do niniejszej decyzji zatytułowanym "Wykaz uwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów wraz z uzasadnieniem" oraz w Załączniku nr 5 do niniejszej decyzji zatytułowanym "Wykaz nieuwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów wraz z uzasadnieniem".
W związku ze zmianami wprowadzonymi do projektu scalenia gruntów, został on ponownie wyznaczony na gruncie i okazany. O terminie i miejscu okazania zmian do projektu scalenia gruntów uczestnicy scalenia zostali zawiadomieni w trybie określonym w art. 31 u.s.w.g. Czynności okazania uczestnikom scalenia zmian do projektu scalenia gruntów odbyły się w dniach 13-15 czerwca 2022 r., 21-24 czerwca 2022 r., 27 czerwca 2022 r., 7-8 lipca 2022 r., 25 sierpnia 2022 r. oraz 26 września 2022 r.
W wyniku tak przeprowadzonego postępowania Starosta Krakowski wydał 31 października 2023 r. decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów we wsi P., zawierającą wymagane przepisami u.s.w.g. elementy rozstrzygnięcia, jak opisano na wstępie.
Przechodząc do odpowiedzi na zarzuty stron i uczestników postępowania, trzeba odnieść się do kwestii ogólnych, do których nawiązywały zarzuty większości stron i uczestników, a w pierwszej kolejności do zarzutu niezrealizowania celu scalenia. Jak to wynika z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.
Sąd podziela stanowisko Wojewody Małopolskiego, zgodnie z którym treść
art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie pozostawia wątpliwości, że cel scalenia należy rozumieć w kontekście ogólnym, nie indywidualnym. Innymi słowy, w odniesieniu do celu scalenia znaczenie mają interesy wszystkich uczestników scalenia, czy szerzej interes ogółu, nie zaś interesy indywidualne poszczególnych właścicieli. Ogólna poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania nie oznacza, że w każdym przypadku cele te zostaną w równym stopniu osiągnięte w stosunku do każdego z uczestników scalenia, zwłaszcza w sytuacji, w której każdy z nich oczekuje poprawy warunków gospodarowania własnych gruntów. Realizacja celu scalenia określonego w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. może zatem nie dotyczyć każdej pojedynczej działki w równym stopniu, gdyż jest to po prostu niemożliwe.
Co równie ważne, dla zrealizowania celu scalenia organy administracyjne dysponują pewnym luzem, niezbędnym i koniecznym dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania w zakresie kształtowania struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Istotne jest, aby w wyniku zmian wynikających z przeprowadzonej procedury scaleniowej każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku zgodny z prawem ekwiwalent swoich gruntów gospodarstwa, a rozstrzygnięcie jednostkowe – niedowolne.
Z zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że grunty obrębu ewidencyjnego P. , gmina J.-P. charakteryzuje niekorzystna struktura obszarów gospodarstw rolnych, w tym rozdrobnienie gruntów oraz niekorzystne ukształtowanie rozłogów gruntów. Wielkość oraz cechy geometryczne działek oraz znaczna ich ilość uniemożliwiają prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej, dlatego też uzasadniona była potrzeba dokonania scalenia gruntów, którego celem zgodnie z art. 1 pkt 1 u.s.w.g.
W wyniku scalenia liczba działek we wsi P. zmniejszyła się o 4% (2584 działki przed scaleniem, po scaleniu 2470). Taki współczynnik może oczywiście budzić wątpliwości w kontekście celu postępowania, jako zbyt mały. Jednak przekonująca jest dla Sądu argumentacja Wojewody, zgodnie z którą taki wynik nie oznacza braku osiągnięcia zamierzonego efektu. Uwzględniając strukturę działek objętych postępowaniem scaleniowym, zmniejszenie liczby działek o kształtach niedogodnych do uprawy mechanicznej, to zmiana jest już wyraźnie zauważalna i przemawia na korzyść przeprowadzenia procesu scalenia, zwłaszcza, jeśli dla oceny rezultatu uwzględni się warunki początkowe omówione w założeniach do projektu scalenia. Chodzi tu przede wszystkim o niekorzystne rozmieszczenie przestrzenne gruntów wynikające z wstęgowego układu o nadmiernym wydłużeniu gruntów gospodarstw. Układ gruntów w przeważającej części wsi P. określany jest jako pasmowy z szachownicą wstęgową. Działki sięgają niejednokrotnie od zabudowy w centrum wsi, aż po jej granice; są bardzo długie i wąskie, co jest szczególnie widoczne w północnej części, gdzie przy szerokości nawet mniejszej niż 10 m "ciągną się" na długość do około 2500 m. Z nadmiernym wydłużeniem gospodarstw rolnych związane są kwestie dojazdu do pól, tzn. występuje albo problem braku dojazdu albo istnienia tzw. dróg gospodarczych wzdłuż granic działek, nieujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Najczęściej są to drogi o złym stanie technicznym oraz złych parametrach (o szerokości około 2,00 m), służące do obsługi jednej lub też dwóch działek. Sieć dróg gospodarczych jest tak gęsta, że na niektórych obszarach wynosi ona nawet 0,5 km/1 ha, co oznacza wyłączenie z użytkowania aż 10% powierzchni całego obszaru wsi. Zdecydowana większość dróg transportu rolnego nie posiada prawidłowych parametrów w zakresie nośności nawierzchni, szerokości, a także odwodnienia, co wpływa niekorzystnie na możliwości wykorzystania używanych obecnie maszyn rolniczych.
Organ wyjaśnił, że w projekcie scalenia gruntów układ sieci dróg transportu rolnego został całkowicie przebudowany. Zaprojektowano blisko 40 km nowych dróg, a blisko 9 km przewidziano do przebudowy. Cała część północna obszaru objętego postępowaniem scaleniowym posiadała drogi tylko na obrzeżu, wewnętrzna część o powierzchni ponad 500 ha nie miała żadnych dróg gminnych. Po scaleniu gruntów działki mają zapewniony co najmniej jednostronny dostęp do drogi. W kilku przypadkach, gdzie działki pozostawały w dotychczasowym układzie i nie było możliwości wprowadzenia nowej drogi, pozostawiono dojazd na dotychczasowych zasadach. Wprowadzenie nowego układu gruntowego w oparciu o opracowaną koncepcję dróg spowoduje dogodniejszą komunikację pomiędzy siedliskiem a polami uprawnymi, po drogach transportu rolnego, a nie drogach niewydzielonych prawnie i nieurządzonych, sprawiając tym samym, że pola otrzymają korzystniejsze kształty i racjonalnie wykorzystywana będzie przestrzeń rolnicza. Poprawie ulegną ponadto stosunki wodne w zakresie małej retencji. W projekcie scalenia wydzielono działkę o powierzchni 0,4704 ha z przeznaczeniem pod suchy zbiornik retencyjny, który w okresie gwałtownych opadów i roztopów wiosennych spowoduje opóźnienie przepływu wody i poprawi bezpieczeństwo powodziowe. Ponadto pozyskano również grunt na cele miejscowej użyteczności publicznej. W projekcie scalenia gruntów wydzielona została działka o powierzchni 0,1891 ha przy planowanym zbiorniku retencyjnym, na którym docelowo znajdować się mają wiaty turystyczne i miejsca biwakowe. Dodatkowo ponad 50 ha gruntu ma zostać poddanych rekultywacji częściowo niwelując problem zmniejszania powierzchni gruntów ornych na rzecz gruntów odłogowanych. Dodatkowo, w zakresie kształtowania krajobrazu i ochrony przyrody, z uwagi na dużą podatność gleb na procesy wywiewania erozją wietrzną (na które w stopniu silnym zagrożone jest aż blisko 79 % powierzchni wsi), zaprojektowano wzdłuż dróg transportu rolnego pasy zadrzewień wiatrochronnych o łącznej długości 1,4 km. Szpalery drzew będą pełnić funkcję ochronną przed erozją wietrzną, spełniając rolę fitomelioracyjną wzbogacając przy tym krajobraz. Uporządkowany zostanie krajobraz rolniczy - poprzez poprawę stanu dróg przywrócona zostanie ich właściwa funkcja i odwróci to proces powstania lokalnych podtopień terenu oraz powstrzyma postępującą w ostatnich latach sukcesję drzew i krzewów. Dzięki temu walory krajobrazu nie zostaną zatarte w wyniku zadrzewienia i zakrzewienia. Na części gruntów zmieniono dotychczasowy kierunek działek, co przyczyni się do zahamowania grawitacyjnego spływu wód ograniczając niekorzystne dla rolnictwa i środowiska zjawiska erozyjne. Do korzyści scalenia należy zaliczyć także zniesienie zbędnych służebności, nieodpłatne zniesienie współwłasności, czy też przeprowadzenie rozgraniczeń.
Nie budzi wątpliwości, że zjawiskiem niekorzystnym dla warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie jest rozproszenie gruntów należących do tego samego właściciela. Prowadzenie gospodarstwa rolnego składającego się z niegraniczących ze sobą nieruchomości rolnych jest utrudnione i powoduje zwiększenie kosztów produkcji rolnej. Niemniej jednak nie zawsze w wyniku scalenia dochodzi do zmniejszenia ilości działek. Czasem, ze względu na konieczność dopasowania do istniejących uwarunkowań lub zaprojektowania dróg dojazdowych dochodzi do zwiększenia ilości działek w ramach jednego gospodarstwa, co jednak, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, nie oznacza samo przez się, że cel scalenia nie został osiągnięty. Przy spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.s.w.g., to jest gdy większość uczestników scalenia nie zgłosiła zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów, trzeba przyjąć, że kosztem interesów właścicieli pojedynczych działek w obszarze scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Niejednokrotnie bowiem kosztem pojedynczych działek, czy interesów poszczególnych uczestników scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach czy też poprawa struktury obszarowej rozpoznawanej w perspektywie całego obszaru podlegającego scaleniu. Nawet zatem rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 u.s.w.g., przyjmującą, że uczestnik scalenia otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, a gdy wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (por. np. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04, NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1538/11, NSA z dnia 22 października 1998 r. sygn. II SA 289/98, NSA z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/98, WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl 226/15, WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2022 roku, sygn. II SA/Kr 1221/21).
W świetle powyższych wyjaśnień należało uznać zatem za niezasadne zarzuty odnoszące się do niezrealizowania celu scalenia, wobec tego, że opierały się one na argumentacji odnoszącej się do jednostkowej sytuacji skarżących lub uczestników postępowania. Nawet niekorzystna, subiektywnie patrząc, konfiguracja gospodarstwa rolnego czy też zwiększenie ilości działek stanowiących określone gospodarstwo rolne, nie stanowi argumentu za tym, że globalnie, w skali obszaru scalenia, cel ten nie został osiągnięty. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy cel został osiągnięty w taki sposób jak opisano powyżej.
Kolejna ogólna kwestia, podnoszona przez skarżących i uczestników postępowania, do prawidłowość dokonanego szacunku gruntów. W odniesieniu do tego problemu wyjść należy od art. 11 u.s.w.g, zgodnie z którym zasady szacunku gruntów określają, co do zasady, sami uczestnicy scalenia. Jak stanowi art. 11 ust. 1 u.s.w.g., uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. Jeżeli jednak starosta w drodze postanowienia uzna, że szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, stosuje się przepis ust. 2. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.s.w.g., w razie nieokreślenia zasad szacunku przez uczestników scalenia, szacunku gruntów dokonuje się na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, z uwzględnieniem położenia gruntów na obszarze scalenia oraz ich przydatności rolniczej i funkcji terenu wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.s.w.g. wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem. Na zebraniu, o którym mowa w ust. 1, oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku (ust. 2). Zastrzeżenia do szacunku gruntów bada komisja, o której mowa w art. 10 ust. 1, która z wynikami swoich ustaleń zapoznaje uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę. W razie utrzymywania się zastrzeżeń do szacunku gruntów, uczestnicy scalenia mogą na tym zebraniu powołać dodatkowy zespół, składający się z osób niezainteresowanych, który przedstawi swoją opinię (ust. 3). Z kolei w myśl art. 13 ust. 1 u.s.w.g., zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Uchwały te są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę (art. 13 ust. 2 u.s.w.g.). Z art. 13 ust. 2 u.s.w.g. wynika, że uchwały wyrażające zgodę na dokonany szacunek zapadają większością trzech czwartych głosów. Przy czym w pierwszym terminie dla możliwości podjęcia uchwały przez zgromadzenie wymagane jest kworum, które wynosi co najmniej połowę liczby uczestników scalenia. Jeżeli na pierwszym zwołanym terminie nie zjawi się co najmniej połowa wówczas nie mogą być podjęte żadne uchwały. W przypadku gdy zwołane w pierwszym terminie zebranie nie posiada kworum i nie może podjąć żadnej uchwały, wówczas uchwały mogą być podejmowane przez zgromadzenie wskazaną większością trzech czwartych głosów, przy czym co istotne ustawodawca nie wprowadza już w tym przypadku żadnego kworum. Oznacza to, że uchwały mogą być podejmowane przez zgromadzenie bez względu na liczbę uczestników zebrania. Co do zwoływania zebrania ustawa wprowadza warunek, że obwieszczenie o miejscu i terminie zebrań uczestników scalenia powinno być w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, co najmniej na 7 dni przed tym terminem. Skorzystanie z możliwości uczestnictwa w czynnościach postępowania scaleniowego jest wyborem uczestników. Trzeba zwrócić uwagę, że przytoczony powyżej przepis art. 13 ust. 2 u.s.w.g. łączy jedynie określone konsekwencje z brakiem kworum na pierwszym terminie zebrania i nie zawiera ponadto jakichkolwiek konsekwencji ani obostrzeń, co do drugiego wyznaczonego terminu. Sąd na gruncie niniejszej sprawy w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że analiza art. 23 ust. 2 u.s.w.g. nie daje podstaw do wyprowadzenia kategorycznego wniosku, że wyłączona jest możliwość wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza przepisu art. 13 ust. 2 u.s.w.g. (por. np. wyrok: NSA z dnia 26 listopada 2009 roku, sygn. II OSK 744/09, NSA z dnia 18 marca 2010 roku, sygn. II OSK 752/09, NSA z dnia 11 października 2016 roku, sygn. II OSK 3165/14).
Z przywołanej powyżej regulacji wynika, że uczestnicy scalenia określają zasady szacunku gruntów podlegających scaleniu, przy czym określając te zasady mają oni dosyć dużą swobodę w możliwości rozmaitego ukształtowania tych zasad. Jedynym istotnym ograniczeniem jest sprzeczność ze słusznym interesem uczestnika scalenia. Jeśli ustalone przez uczestników scalenia zasady szacunku gruntów są sprzeczne z tym interesem, wówczas szacunek jest dokonywany na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (z uwzględnieniem położenia gruntów na obszarze scalenia oraz ich przydatności rolniczej i funkcji terenu wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2329 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy cenę nieruchomości Zasobu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość tej nieruchomości określona przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Cenę nieruchomości rolnej można również ustalić w wysokości nie niższej niż suma wartości gruntu określonej z uwzględnieniem stawek szacunkowych jednego hektara oraz ceny 100 kg żyta, ustalonej stosownie do przepisów o podatku rolnym, i wartości części składowych tego gruntu, określonej stosownie do ust. 1.
Z przytoczonych przepisów wynika, że wartość nieruchomości może być ustalona albo przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami, albo z uwzględnieniem stawek szacunkowych jednego hektara oraz ceny 100 kg żyta, ustalonej stosownie do przepisów o podatku rolnym.
Podsumowując powyższe, można wskazać, że postępowaniu scaleniowym ustawodawca przyjmuje dwie metodologie ustalania wartości nieruchomości (zasad szacunku nieruchomości) poza sposobami jej ustalania przewidzianymi w przepisach o gospodarce nieruchomościami, przy czym co istotne zasady ustalania wartości nieruchomości przewidziane w przepisach o gospodarce nieruchomościami nie mają pierwszeństwa przed innymi wskazanymi przez ustawodawcę.
Przyjęcie zatem w postępowaniu scaleniowym, tak jak na gruncie niniejszej sprawy, innych metod szacowania wartości nieruchomości niż wartość rynkowa przewidziana w przepisach o gospodarce nieruchomościami nie stanowi zatem zarzucanego w skargach naruszenia prawa.
Jak wynika z protokołu zebrania, w dniu 21 lipca 2020 r. odbyło się w szkole Podstawowej w P. zwołane w pierwszym terminie zebranie uczestników scalenia, którego celem było określenie w drodze uchwały zasad szacunku gruntów. Z ogólnej liczby 1393 uczestników scalenia, którego celem było określenie w drodze uchwały zasad szacunku gruntów, na zebraniu stawiło się 50 osób. W konsekwencji w dniu 22 lipca 2020 r. odbyło się drugie zebranie uczestników scalenia, jako zebranie zwołane w drugim terminie, celem określenia zasad szacunku dla scalenia gruntów wsi P.. W tym zebraniu wzięło udział 49 osób. Na tym zebraniu podjęta została uchwała uczestników scalenia z dnia 22 lipca 2020 r. w sprawie zasad szacunku gruntów w obrębie P., gmina J.-P., powiat k. . Ustalono w niej w szczególności, że wartość gruntu należy określić według skali punktowej tzw. jednostek szacunkowych (pkt 1). Za podstawę ustalenia zasad przyjęto przydatność rolniczą gruntów według obecnego stanu użytkowania (pkt 2.1.). Funkcję gruntu określoną w miejscowym planie zagospodarowania gmina J.-P. (MPZP uchwała nr VI/23/03 Rady J.-P. z dnia 10 lutego 2003 r. oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. P. (SUiKZP uchwała nr V/30/2019 Rady Gminy J. – P. z dnia 18 lutego 2019 r.). Ponadto w punkcie 3 uchwały określono skalę punktową dla poszczególnych jednostek szacunkowych (punkty dla powierzchni 1ha), tj. dla gruntów rolnych R – 100 punktów szacunkowych, dla gruntów rolnych o niższej jakości Rn – 90 punktów szacunkowych, dla dróg o nawierzchni twardej DrT – 10 punktów szacunkowych, dla gruntów leśnych Ls – 10 punktów szacunkowych, dla terenu cmentarza – ZC – 10 punktów szacunkowych, dla terenu boiska sportowego S-10 punktów szacunkowych, dla terenów zabudowanych i zurbanizowanych B – 250 punktów szacunkowych. Z kolei uchwałą uczestników scalenia z 11 marca 2021 roku określono wartość jednego punktu na 45 zł.
Zdaniem Sądu nie doszło przy podejmowaniu powyższych uchwał do naruszenia przepisów art. 11 u.s.w.g. Uczestnicy scalenia we wskazanych uchwałach przyjęli obiektywne kryteria będące podstawą do ustalenia zasad szacunku gruntów dokonując przy tym rozróżnienia zarówno, co do poszczególnych kategorii gruntów (grunty orne, łąki, pastwiska, grunty pod rowami) jak i jakości tych gruntów (podział gruntów ornych na grunty wysokiej jakości, średniej jakości i niskiej jakości). Takie zróżnicowanie rozmaitych kategorii gruntów oraz uwzględnienie jednocześnie ich jakości oznacza, że dokonano w odpowiednim zakresie ich indywidualizacji, co pozwalało w dalszej kolejności na takie oszacowanie wartości poszczególnych gruntów, które uwzględnia na należytym poziomie zróżnicowanie poszczególnych gruntów (w tym, co do ich przydatności na potrzeby gospodarki rolnej) i pozwalając tym samym na zachowanie w ramach scalenia zasady ekwiwalentności. Trafnie zatem Starosta uznał, że takie zasady szacunku nie są sprzeczne ze słusznymi interesami uczestników scalenia i w związku z tym nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 zd. 1 u.s.w.g. Sąd nie może przy tym oceniać wysokości punktu szacunkowego, która została określona przez samych uczestników scalenia i mieści się w ramach wyznaczonych w u.s.w.g.
Niezasadne okazały się więc te zarzuty, w których kwestionowano ustalone zasady szacunku, czy też dokonany szacunek. Jak wskazano powyżej, w toku postępowania uczestnicy scalenia nie zakwestionowali uchwał w sprawie zasad szacunku, ani też uchwały w sprawie wartości punktów szacunkowych. Ze względu na przedstawione powyżej unormowania co do sposobu ustalania tych zasad nie można podzielić zarzutów, w których powoływano się na nieadekwatność przyjętych zasad i wartości w stosunku do występujących obecnie średnich cen gruntów rolnych i zurbanizowanych w województwie małopolskim.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnego sporządzenia projektu scalenia przez przyznanie nieprawidłowego ekwiwalentu trzeba przywołać przepisy art. 8 u.s.w.g., za pomocą których realizuje się zasadę ekwiwalentności gruntów przyznawanych w ramach scalenia za grunty dotychczasowe.
Po pierwsze, uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane (ust. 1).
Po drugie, jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (ust. 2).
Po trzecie, na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty (ust. 3).
Po czwarte, grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz na wykonanie i utrzymanie albo przewidziane do takiego wykonania i utrzymania urządzeń wodnych stanowiących własność Skarbu Państwa wydziela się z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub gminy (art. 17 ust. 1).
Jak wskazał organ odwoławczy, ze względu na specyfikę istniejącej struktury przestrzennej gruntów wsi P., jak również ukształtowania terenu na obszarze objętym scaleniem, granice projektowanych nieruchomości musiały zostać dopasowane do istniejącej rzeźby terenu, występujących na obszarze scalenia gruntów wysokich miedz oraz trwałych elementów zagospodarowania terenu. W tych warunkach wydzielenie gruntów o (ściśle) równej wartości szacunkowej często było technicznie niemożliwe i gospodarczo nieuzasadnione. Stosowne wyjaśnienia w tym zakresie zostały zawarte w Wykazie wartości gruntów do zaprojektowania wraz z wykazem zaprojektowanych ekwiwalentów w kartach uczestników scalenia, dla każdej z jednostek, w których taki przypadek wystąpił.
Ponadto, z uwagi na niewystarczającą ilość gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy niezbędną do wydzielenia gruntów na cele użyteczności publicznej tj. pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych, konieczne jest wydzielenie ich z gruntów uczestników scalenia. Każdemu uczestnikowi zmniejszono zatem przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów (współczynnik potrąceń). Obliczony przez geodetę projektanta scalenia współczynnik potrąceń wyniósł 2,72%.
Podkreślenia wymaga też, że przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty szacowane posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa przedstawiona w punktach szacunkowych, nie zaś powierzchnia działek czy pojedynczej działki (art. 8 ust. 1 u.s.w.g.). Nie budzi również wątpliwości, że w trakcie scalenia na nowo kształtuje się powierzchnia gruntów. Z uwagi na obszar scalenia, konieczność wydzielenia dróg oraz konieczność uwzględnienia interesów innych uczestników scalenia, niemożliwe jest pozostawienie na gruncie sytuacji tożsamej z pierwotną. Scalenie ze swej natury przekształca układ własnościowy, ukierunkowując go na realizację celów, o jakich mowa w u.s.w.g..
Należało również uwzględnić art. 14 ust. 2 u.s.w.g., zgodnie z którym przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać: 1) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem; 2) 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.
Zdaniem Sądu wszystkie powyższe normatywne wytyczne wiążące przy tworzeniu projektu scalenia, a w ramach tego projektu ustalania nowych granic gruntów podlegających scaleniu, zostały w niniejszej sprawie zachowane. W szczególności zostały one zachowane w odniesieniu do skarżących, co będzie przedmiotem szczegółowych rozważań w dalszej części uzasadnienia.
Zarzuty skarżących i uczestników odnosiły się również do kwestii uwzględnienia w projekcie scalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie dostrzec trzeba, że art. 22 ust. 1 u.s.w.g. stanowi, że projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "uwzględniania" potocznie rozumiane jest jako wzięcie czegoś pod uwagę czy też zastosowanie czegoś (sjp.pwn.pl). W systemie prawnym odróżnia się to sformułowanie od zgodności jakiegoś aktu z innym aktem, czy też niesprzeczności. Trzeba mieć jednak na względzie to, że osiągnięcie celu scalenia jest możliwe, jeśli poscaleniowe zagospodarowanie gruntów i korzystanie z nich będzie możliwe ze względu na treść obowiązującego planu miejscowego. Zasadne jest zatem przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym obowiązek uwzględniania w projekcie scalenia ustaleń planu miejscowego, o którym stanowi art. 22 ust. 1 u.s.w.g., oznacza związanie ustaleniami planu miejscowego przy kształtowaniu granic działek, przeznaczenia terenu, systemu komunikacji, w takim zakresie, w jakim ustalenia planu miejscowego odnoszą się do rozstrzygnięć podejmowanych w ramach scalenia. Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym może być też kryterium, według którego dokonuje się szacunku gruntów.
Na obszarze objętym scaleniem obowiązuje uchwała nr VI/23/03 Rady Gminy J. – P. z dnia 10 lutego 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. – P. w obszarze sołectwa P. , zmieniona uchwałą Rady Gminy J. - P. z dnia 24 września 2007 r. Nr XIII/64/07 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. - P. w obszarze sołectwa P. .
W ocenie Sądu plan miejscowy został w niniejszej sprawie należycie uwzględniony, co wiązało się przede wszystkim z określaniem granic gruntów objętych scaleniem, określaniem ich przeznaczenia, jak i dokonywaniem szacunku. Wątek ten zostanie rozwinięty w dalszej części poświęconej odpowiedzi na zarzuty skarżących.
W tym miejscu warto dodać jedynie, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia nie determinuje przyszłych kategorii dróg wyznaczonych w ramach scalenia, nawet tych wyznaczonych w planie miejscowym. Innymi słowy organ scaleniowy określa jedynie przebieg drogi i jej przeznaczenie w kontekście zaprojektowanego układu gruntów. Potwierdza to treść art. 27 ust. 4 u.s.w.g. określającego obligatoryjne elementy decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Powinna ona mianowicie określać: 1) granice i powierzchnię obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia lub wymiany oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1; 3) przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Brak tu upoważnienia dla organu scaleniowego do określania kategorii dróg.
Odnosząc się do zarzutów skarg dotyczących zgodności projektu podziału z Konstytucją RP należy wskazać, że po myśli art. 64 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3).
Jak wskazuje się w piśmiennictwie art. 64 ust. 2 konkretyzuje ogólną zasady równości (art. 32 Konstytucji) w odniesieniu do prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać (zob. np. uzasadnienie do wyroku TK z dnia 14 marca 2006 roku, sygn. SK 4/05). Prawo własności, inne prawa majątkowe i prawo dziedziczenia mogą być ograniczane na warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dwa z tych warunków, tj. wymóg regulacji ustawowej oraz zakaz naruszania istoty prawa własności, zostały powtórzone w treści art. 64 ust. 3. O naruszeniu istoty prawa można mówić wówczas, gdy wprowadzane ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiają realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym (zob. uzasadnienie do wyroku TK z dnia 19 grudnia 2002 roku, sygn. K 33/02). Istotę prawa własności tworzą takie uprawnienia jak możliwość korzystania, pobierania pożytków lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności (por. M. Florczak-Wątor [w:] "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 64).
W uzasadnieniu do wyroku z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenia w dyspozycji własnością i prawami majątkowymi mogą w zasadniczy sposób zmniejszać wartość tych praw oraz uniemożliwiać ich wykorzystanie dla prowadzenia normalnej działalności gospodarczej. Brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego i ograniczenie odszkodowania wyłącznie do poniesionych strat, z wyłączeniem uszczerbku wynikającego z zasadniczego obniżenia wartości, a będącego następstwem wprowadzonych ustawowo ograniczeń w zakresie dysponowania prawami majątkowymi, stanowi poprzez jej nadmierność niewątpliwie naruszenie konstytucyjnych gwarancji ochrony własności i innych praw majątkowych należących do podmiotów niepublicznych. Tego typu ingerencja w sferze własności wykracza poza granice wyznaczone przez zasadę proporcjonalności.
Taka sytuacja nie występuje jednak na gruncie niniejszej sprawy. Należy zwrócić uwagę, że określone ingerencje czy też ograniczenia, które są skutkiem zatwierdzonego projektu scalenia łączą się z mechanizmem kompensacji, który jest przewidziany w ustawie scaleniowej. Mechanizm ten zakłada istnienie ekwiwalentności, o której mowa w art. 8 ust 1 – 3 u.s.w.g. Przyjmuje on, że uczestnik scalenia otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Natomiast jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Miechanizm ten równoważy interes publiczny i interes indywidualny. Należy zauważyć, że procedura scaleniowa nie jest prowadzona bez udziału uczestników scalenia. Mogą oni w toku tej procedury przedstawiać swoje stanowisko, zgłaszać zastrzeżenia, a nawet mogą podejmować pewne rozstrzygnięcia w toku tej procedury jako członkowie sui generis organów, takich jak komisja doradcza czy rada uczestników scalenia.
Zdaniem Sądu nie doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia norm konstytucyjnych dotyczących naruszenia prawa własności. Sąd dostrzega oczywiście, że w konkretnych przypadkach doszło do zmiany w zakresie prawa własności poszczególnych uczestników scalenia, która jest przez nich oceniana jako niekorzystna. To jednak nie oznacza, że doszło do działania organów sprzeczne były z art. 64 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie wynika z nich w szczególności, że prawo własności jest nienaruszalne. Może podlegać ograniczeniom, w przypadku ustawy scaleniowej, ze względu na doniosły cel instytucji wyrażony w art. 1 ust. 1 u.s.w.g.
Nie doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia art. 1 ust. 1 u.s.w.g. w zw. z art. 17 ust. 1 u.s.w.g. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Konstytucja RP nie zawiera definicji celów publicznych. Katalog celów publicznych zamieszczony w art. 6 u.g.n. stanowi rozwinięcie pojęcia konstytucyjnego przez egzemplifikację celów publicznych, także na potrzeby instytucji wywłaszczenia. Dostrzec trzeba jednak, że pomimo podobieństw instytucja scalenia gruntów nie jest tożsama z wywłaszczeniem nieruchomości, a przy tym u.s.w.g. nie zawiera odesłania do art. 6 u.g.n. w zakresie uregulowanym w art. 17 u.s.w.g., w którym posłużono się pojęciem miejscowej użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.s.w.g. grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz na wykonanie i albo przewidziane do takiego wykonania i utrzymania urządzeń wodnych stanowiących własność Skarbu Państwa wydziela się z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub gminy. W świetle art. 17 ust. 2 u.s.w.g. nie jest możliwe wydzielenie gruntów niezbędnych na cele miejscowej użyteczności publicznej z gruntów uczestników scalenia. W konsekwencji oznacza to, że grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej przechodzą na własność gminy w świetle art. 17 ust. 3 u.s.w.g. tylko wtedy, gdy zostały wydzielone z gruntów Zasoby Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Dokonując wykładni pojęcia miejscowej użyteczności publicznej, zasadne było zwrócenie uwagi na pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym pod pojęciem obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należy rozumieć "dobra stworzone wyłącznie przez człowieka, jak i przy udziale sił przyrody (np. poprzez jej przekształcenie), przeznaczone do tego aby zaspokajać podstawowe potrzeby ogółu (użyteczność publiczna)." Wiąże się z tą kategorią pojęciową powszechna dostępność, czyli "wynikające z ustawy prawo używania przedmiotu przez każdego, bez konieczności posiadania zgody organu administracji, dotyczy korzystania z dróg publicznych, lotnisk użytku publicznego a także komunalnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej." Przy tym, komunalne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej stanowią "materialną bazę realizacji większości zadań jednostek samorządu terytorialnego. Mogą być bowiem podstawą wykonywania zadań samorządu z zakresu sportu i rekreacji, ale także edukacji, promocji, handlu, czy ochrony przyrody. Różnorodny wachlarz zadań wykonywanych dzięki tym przedmiotom, decyduje o występowaniu odmiennych sposobów korzystania." (P. Zaborniak, Uwagi ogólne [w:] "Prawo dostępu do dóbr publicznych", 2017, Legalis). Korzystając z przywołanych rozważań, można przyjąć, że miejscowa użyteczność publiczna to każdy obiekt (niekoniecznie budowlany) lub urządzenie, cechujące się powszechną dostępnością i służącą wykonywaniu zadań lokalnych (miejscowych). Niewątpliwie, przy tak rozumianym pojęciu, zdarza się, że miejscowa użyteczność publiczna będzie tożsama z celami publicznymi wymienionymi w art. 6 u.g.n., ale nie musi tak być. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, w której pojęcie miejscowej użyteczności publicznej przypisano terenowi rekreacyjnemu przy planowanym zbiorniku retencyjnym. Jak wynika z wyjaśnień organu, które nie zostały zakwestionowane, tereny te zostały zaprojektowane z wykorzystaniem ekwiwalentu Gminy J.-P. z gruntu przeznaczonego na ten cel w stanie dotychczasowym. Tylko na marginesie można zauważyć, że koncepcja wydzielenia w ramach scalenia gruntów na cele miejscowej użyteczności publicznej wyrażona została już w Założeniach do projektu scalenia gruntów, służących również do aplikacji o dofinansowanie unijne.
Wyjaśnienia wymagało wreszcie, czy organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie w zgodzie z normami proceduralnymi. W tym zakresie przywołać należy przede wszystkim art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji.
Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wzięcia pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.
Jednocześnie trzeba wskazać, że postępowanie scaleniowe jest postępowaniem o tyle szczególnym, że zakres zagadnień, z którymi musi mierzyć się organ, cząstkowych rozstrzygnięć które są dokonywane w toku postępowania (jak np. uwzględnianie złożonych życzeń, czy rozstrzyganie w przedmiocie wniesionych zastrzeżeń) jest tak duży, że nie jest możliwe omówienie każdego aspektu sprawy czy też powodów rozstrzygnięć określonych rozwiązań dla poszczególnych działek ewidencyjnych w uzasadnieniu do wydanej decyzji.
Trzeba zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie obszar scalenia obejmował ponad 1181 ha z udziałem 1348 uczestników postępowania (według załącznika nr 2 do postanowienia Starosty Krakowskiego z dnia 24 września 2019 roku, znak: GN-IV.6821.5.7.2019.AM). Już chociażby z tego powodu nie sposób zgodzić się z zarzutami zbyt pobieżnego sporządzenia uzasadnienia, czy też nazbyt ogólnikowego omówienia przez organy poszczególnych problemów w odniesieniu do wszystkich czy to tylko do wybranych uczestników scalenia.
Analiza akt sprawy, a w szczególności uzasadnienia do zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, który w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez odwołujących się, prowadzi do wniosku, ze organ odwoławczy sprostał w pełni wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi logiczną, zwartą całość i możliwe jest prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji i argumentów, które stały za rozstrzygnięciem. Organ w wystarczającym stopniu wyjaśnił motywy, którymi się kierował podejmując określone rozstrzygnięcie. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. O naruszeniu wskazanej normy nie mogą natomiast świadczyć subiektywne przekonanie skarżących o zasadności innego rozstrzygnięcia niż dokonane przez organ. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji.
Decyzja Starosty Krakowskiego, biorąc pod uwagę powyższe kryteria proceduralne, zasługuje na pozytywną ocenę. Zauważyć należy, że organ ten odniósł się swojej decyzji do zgłoszonych zastrzeżeń do projektu scalenia w załącznikach nr 4 i 5. Treść tych załączników powinna być funkcjonalnie rozumiana jako uzasadnienie rozstrzygnięć w nich opisanych. Trudno oczekiwać natomiast od organu pierwszej instancji by opisywał w uzasadnieniu decyzji sytuację tych uczestników, którzy nie wykazali aktywności w toku postępowania.
Również Wojewoda Małopolski szczegółowo przedstawił sytuację uczestników scalenia, którzy wnieśli odwołania, uwzględniając przy tym wyjaśnienia przedstawione przez geodetę – projektanta scalenia w odpowiedzi na wniesione odwołania. Decyzja Wojewody nie zawiera natomiast ustaleń dotyczących uczestników niniejszego postępowania, którzy nie wnieśli odwołań (K. K., W. K., A. R., J. R., M. R., T. P.). Brak takich ustaleń nie może jednak być oceniony jako wadliwość decyzji. Opisana wyżej specyfika postępowania scaleniowego i decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, która rozstrzyga zbiorowo o prawach i obowiązkach wielu podmiotów, usprawiedliwia taki sposób uzasadnienia decyzji, jak to uczynił Wojewoda Małopolski w niniejszej sprawie. Nie sposób tu dopatrywać się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ani też przejawów naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, o której stanowi art. 10 § 1 k.p.a.
Uwzględniając przy tym akcentowaną powyżej specyfikę postępowania scaleniowego, co wynika chociażby już tylko z rozstrzygania o przebiegu, kształcie czy układzie działek ewidencyjnych na powierzchni ponad 1181 ha, z których każda wymagałaby przecież adekwatnego omówienia, podkreślić należy, że szczególną rolę w tym zakresie odgrywa dokumentacja, która znajduje się w aktach przedmiotowego postępowania. To właśnie ta dokumentacja zawiera szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych w tym postępowaniu kwestii. Przy każdej jednostce rejestrowej znajdują się zarówno dokumenty źródłowe takie jak np. zgłaszane życzenia czy zastrzeżenia, ale także protokoły komisji scaleniowej jak i wyjaśnienia geodety – projektanta, które pozwalają prześledzić powody wszystkich rozstrzygnięć, które organ poczynił w toku tego postępowania. Co istotne, owe wyjaśnienia nie są ogólnikowe, lecz dotykają istoty problemu i wskazują na powody, dla których organ podjął określone rozstrzygnięcie. Jakkolwiek nie budzi najmniejszej wątpliwości, że dokumenty te nie stanowią uzasadnienia do wydanej decyzji, a nie jest możliwe odniesienie się przez organy orzekające w sprawie scaleniowej do każdego indywidualnego aspektu sprawy scaleniowej, to znajdujące się w aktach dokumenty także podlegają kontroli w toku tego postępowania i stanowią podstawę dla oceny czy organ załatwił sprawę w sposób zgodny z wymogami art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy organy uczyniły zadość wszystkim tym wymaganiom. Jak wskazano już powyżej analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie tylko omówił obowiązujące regulacje, ale także odniósł się do podnoszonych przez Skarżących zarzutów oraz podnoszonych argumentów, wyjaśniając powody, dla których uznały, że nie zasługują one na uwzględnienie, co czyni zadość także sformułowanej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Co się tyczy kręgu stron postępowania scaleniowego, Sąd nie podziela zarzutu dopuszczenia do udziału w scaleniu nieuprawnionych podmiotów, tj. uczestników odrębnej procedury scaleniowej dla wsi C.. Nie sposób zgodzić się z tym zarzutem, jako że krąg stron w niniejszej sprawie ograniczał się do uczestników scalenia, tj. właścicieli działek objętych scaleniem położonych we wsi P.. Uczestnicy scalenia we wsi C. nie stali się uczestnikami scalenia we wsi P., także w związku z wprowadzeniem w projekcie scalenia zmian wynikających z tamtego scalenia. Jak wyjaśnił Wojewoda Małopolski, podstawą rozstrzygnięcia Starosty Krakowskiego o wprowadzeniu zmian w projekcie scalenia gruntów wsi P., po rozpatrzeniu zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów złożonych w ramach scalenia gruntów wsi C., leżał wspólny interes mieszkańców obydwu wsi, a okoliczność jednoczesnego prowadzenia dwóch postępowań scaleniowych na odrębnych, sąsiadujących ze sobą obiektach stwarzała doskonałą możliwość, aby wypracowane na tych obiektach rozwiązania były ze sobą kompatybilne, tworząc spójny układ przestrzenny bez, sugerowanej przez skarżących, konieczności prowadzenia jednego postępowania administracyjnego. Taka sytuacja niewątpliwie komplikowałaby postępowanie scaleniowe i przedłużała je, co negatywnie wpływałoby na sytuację uczestniczących w nim podmiotów, obrót i gospodarowanie nieruchomościami objętymi scaleniem. Uwzględnienie wyników innego scalenia mieści się przy tym w sferze luzu decyzyjnego, który przysługuje organom scaleniowym.
Przechodząc już do zarzutów poszczególnych skarżących, należy dostrzec, że skarżący B. R. i Z. R. przed scaleniem w jednostce rejestrowej nr [...] byli współwłaścicielami trzech działek o numerach: [...], [...] o łącznej powierzchni 2,0510 ha i wartości 298,49 pkt szacunkowych po uwzględnieniu współczynnika potrąceń (2,72%) pod drogi dojazdowe oraz przyznanej na podstawie art. 17 ust. 2a u.s.w.g. dopłaty wskazanej w załączniku nr 3 do decyzji Starosty Krakowskiego. W wyniku scalenia wydzielono w tej jednostce rejestrowej trzy działki: nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 1,9961 ha i wartości 299,41 pkt szacunkowych. Z porównania powyższych wartości wynika, że różnica powierzchni w stanie przed i po scaleniu wynosi: -0,0549 ha (-2,68%), a różnica wartości szacunkowych: +0,92 pkt szacunkowego (+0,31%). W karcie uczestnika scalenia geodeta wyjaśnił, że wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej było technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione. Sąd podziela ustalenia Wojewody Małopolskiego, zgodnie z którymi należny skarżącym ekwiwalent został wydzielony zgodnie z art. 8 ust. 1-3 u.s.w.g. i spełnia on kryteria powierzchniowe z art. 14 ust. 2 pkt 1-2 tej ustawy.
Odnosząc się do zarzutów skarżących B. R. i Z. R., pominiętych w części ogólnej uzasadnienia prawnego niniejszego wyroku, należy wskazać, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w związku z zarzutem skarżących dotyczącym, ogólnie rzecz ujmując, uwzględnienia w projekcie scalenia uwarunkowań wynikających z równoległego prowadzenia procedury scaleniowej i projektu scalenia dla wsi C.. Zdaniem skarżących doszło w tej sytuacji do naruszenia przywołanych w skardze przepisów u.s.w.g. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się żadnych naruszeń, przeciwnie, w ocenie Sądu od organu prowadzącego te postępowania (Starosty Krakowskiego) należało oczekiwać, że w ramach przysługującego mu władztwa doprowadzi do zatwierdzenia projektów scaleń zawierających spójne rozwiązania, zapewniające poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu w obu wsiach znajdujących się, co warto dostrzec, w jednej gminie (J.-P.). Chociaż przepisy u.s.w.g. nie odnoszą się wprost do takiej sytuacji, to jednak organy administracji obowiązuje przywołana wcześniej skierowana do organu zasada ogólna wyrażona w art. 7 k.p.a. stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przywołane pojęcie interesu publicznego nie stanowi prostej sumy interesów indywidualnych, ale odwołuje się do obowiązku administracji publicznej dbania o dobro ogółu, wspólnoty (por. J. Zimmermann, "Prawo administracyjne", Warszawa 2018, s. 34). W tym przypadku chodzi więc o to by projekt scalenia był korzystny nie tylko dla mieszkańców jednej wsi, a pomijał sytuację (korzyść) mieszkańców innej wsi, tym bardziej, jeśli i ta wieś objęta została scaleniem (chociaż w odrębnej procedurze), a jednocześnie obie te wsie stanowią część jednej gminy. W istocie chodzi też o uwzględnianie interesu wspólnoty publicznoprawnej, którą stanowi gmina, co wymaga, przynamniej w rozstrzyganiu poszczególnych kwestii dotyczących gruntów położonych przy granicy wsi, uwzględniania również uwarunkowań spoza obszaru scalenia sensu stricto.
Przywołać należy w tym kontekście wyjaśnienia Starosty Krakowskiego zawarte w punkcie 53 załącznika nr 4 do decyzji organu pierwszej instancji, w którym przedstawiono motywy zaprojektowania drogi na granicy wsi C. i P. : "Uwzględniona w projekcie droga nie jest tylko elementem poprawiającym rozłóg przyległych gospodarstw, ale stanowi bardzo ważny element całego układu komunikacyjnego, dającego szansę rozwoju nie tylko gruntów położonym w C. ale także gruntom położonym we wsi P. (N. W.). Takie podejście do projektu scalenia dało Staroście podstawy do tego, aby uwzględniając również ukształtowanie terenu oraz aktualne zagospodarowanie gruntów podjąć decyzję o wydzieleniu drogi częściowo z gruntów wsi C. i częściowo z gruntów wsi P.. Mając na uwadze powyższe oraz ważąc interesy wszystkich stron postępowań scaleniowych w obrębach C. i P. (...), Starosta Krakowski pomimo sprzeciwu zgłoszonego przez właścicieli jednostki rej[...], nie uwzględniając opinii komisji pełniącej funkcje doradcze zawartej w protokole 84/2022 z dnia 29.03.2022 r., rozstrzygnął, by zmienić projekt dla obrębów C. i P. w ten sposób by zaprojektować nową drogę gminną o szerokości 5 m na granicy ww. obrębów, od drogi gminnej – tzw. drogi chrzanowskiej w stronę zachodnią, aż do nowoprojektowanej drogi gminnej w P. działka nr roboczy [...]. Przez pierwsze ok. 110 m droga powinna biec po stronie wsi P., natomiast pozostała część do połączenia z działki nr [...], po stronie wsi C. (...)".
Sąd nie kwestionuje ustaleń organu odwoławczego i dokonanej przez niego oceny co do braku niezgodności projektu scalenia gruntów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z następującym uzasadnieniem.
Zgodnie z ust. 7 planu miejscowego ustala się następujące, wiążące przy podziałach gruntów na nowe działki budowlane minimalne ich wielkości i zasady: 1) dla zabudowy zagrodowej minimalna powierzchnia działki wynosi 1200 m2, minimalna szerokość działki wynosi 18 m. Od zasady tej dopuszcza się odstępstwo - tolerancję 10% w sytuacji konieczności powiększenia, regulacji kształtu działki lub poprawy jej dostępności. (...) 2) dla zabudowy jednorodzinnej minimalna powierzchnia działki dla jednego budynku wynosi 700 m2. Minimalna szerokość działki dla budynku wolnostojącego wynosi 18 m. Minimalna szerokość działki dla budynku w zabudowie bliźniaczej wynosi 14 m. Od zasady tej dopuszcza się odstępstwo - tolerancję 10% w sytuacji konieczności powiększenia, regulacji kształtu działki lub poprawy jej dostępności. (...) 3) dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej minimalna powierzchnia działki wynosi 1000 m2, minimalna szerokość działki wynosi 18 m. Od zasady tej dopuszcza się odstępstwo - tolerancję 10%) w sytuacji konieczności powiększenia, regulacji kształtu działki lub poprawy jej dostępności (...)." Wielkości te zostały zagwarantowane w stosunku do działki skarżących nr [...].
Co się tyczy uwzględnienia planu miejscowego w kwestii drogi dojazdowej. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, zaprojektowana droga dojazdowa, składająca się z kilku działek, w tym z działki nr [...] oraz działki nr [...] w obrębie P. i z działki nr [...] w obrębie C., ma zmienną szerokość. W przeważającej części ponad 5 m; na odcinku ok. 270 m na działce [...], jak przyznał Wojewoda Małopolski, droga ma szerokość 4 m, natomiast na połączeniu od strony działki drogowej nr [...] ma szerokość 7,25 m. Na pozostałych odcinkach droga na działce nr [...] posiada szerokość ponad 5 m.
Kwestią sporną okazało się w niniejszej sprawie uwzględnienie § 7 ust. 10 planu miejscowego, który stanowi: "Ustala się minimalną szerokość dojazdów nie wydzielonych – 5 m". Zgodnie z § 4 pkt 12 przez dojazdy nie wydzielone "należy przez to rozumieć istniejące i projektowane ulice dojazdowe, nie wydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, lecz niezbędne dla zapewnienia prawidłowej obsługi działek i obiektów. Przebieg tych dojazdów może być korygowany na etapie projektowania inwestycyjnego. Nie ma konieczności przejęcia przez Gminę dojazdów nie wydzielonych, w rozumieniu Ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1999 r."
Kwestie układu komunikacyjnego na terenie objętym planem określa § 17 planu miejscowego. W § 17 ust. 1 określono drogi i ulice oznaczone na rysunku planu odpowiednimi symbolami. Następnie w § 17 ust. 4 określono szerokości w liniach rozgraniczających dla poszczególnych klas ulic i dróg, wskazując, że przebiegi linii rozgraniczających ulic określa rysunek planu. Należy jednak dostrzec, że w § 17 ust. 4 zd. 3 stwierdza się następująco: "W niektórych przypadkach, uzasadnionych istniejącym zagospodarowaniem terenu, bądź szczegółowymi rozwiązaniami komunikacyjnymi plan ustala odstępstwa od w/w szerokości, pokazane na rysunku planu". Zgodnie z § 17 ust. 10 planu opisany układ komunikacyjny "dopełniają istniejące ulice dojazdowe do poszczególnych enklaw zabudowy; na nowych terenach przeznaczonych pod zabudowę układ zapisany w planie może być uzupełniony o odcinki ulic dojazdowych zapewniających prawidłową obsługę działek. W tych przypadkach szerokości pasów terenu przeznaczonych dla ruchu pojazdów i pieszych powinny być dostosowane do potrzeb; nie powinny być one mniejsze niż wynika to z warunków określonych w przepisach dotyczących dróg pożarowych". Z przywołanych przepisów planu wynika, zdaniem Sądu, że określona w nim minimalna szerokość ulicy dojazdowej dotyczy dojazdów do zabudowy, nie dotyczy zaś dróg dojazdowych do lasów i pól (dróg rolnych). Nawet jednak, gdyby przyjąć, że określona w planie minimalna szerokość 5 m dotyczy wszystkich dojazdów, to z przywołanych przepisów planu wynika, że określone tam szerokości, z uzasadnionych względów mogą być zmniejszone. Na taką konkluzję w odniesieniu do dojazdów niewydzielonych naprowadza chociażby sformułowanie "Przebieg tych dojazdów może być korygowany na etapie projektowania inwestycyjnego." Korygowanie przebiegu nie oznacza w tym przypadku zmiany trasy dojazdu, skoro jest on niewydzielony (nie ma ustalonego przebiegu), ale właśnie możliwość dostosowania jego szerokości do warunków lokalnych. O takiej sytuacji możemy mówić w kontekście rozpatrywanej sprawy.
Jak wynika z przywołanych przepisów plan miejscowy przewiduje dojazdy niewydzielone, które nie są oznaczone graficznie na planie miejscowym. Na tej podstawie, projektując drogi w postępowaniu scaleniowym, możliwe było ich wydzielenie na terenach innych niż określone w planie miejscowym. Dotyczy to również wskazanej przez skarżących drogi dr72.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy, nowo projektowane drogi wydzielone w wyniku scalenia gruntów części obrębu ewidencyjnego P. są drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, zatem nie dotyczą ich przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, mając na uwadze istotne ograniczenia projektowe dotyczące lokalizacji działki nr [...] na granicy obszaru objętego przedmiotowym postępowaniem scaleniowym, która jest jednocześnie granicą miejscowości, bliską odległość do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości C., droga została wyznaczona z uwzględnieniem i odpowiednim wyważeniem potrzeb i słusznych interesów właścicieli nieruchomości, które nie miały dostępu do drogi oraz z najmniejszym obciążeniem dla gruntów, z których została wydzielona, a także z poszanowaniem przepisów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda ocenił przyjęte rozwiązanie trzeba za prawidłowe, racjonalne i wpisujące się w kontekst pragmatyczny wytyczony art. 1 u.s.w.g., a Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania tego stanowiska.
Przedwczesna jest, zdaniem Sądu, na etapie postępowania scaleniowego, ocena spełnienia wymogów § 14 ust. 1 r.w.t., która stanowi, że minimalna szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m, bowiem na etapie scalenia nie ocenia się zgodności obiektów budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, ale bada się uwzględnianie planu miejscowego w tym projekcie. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że pojęcie "jezdni" nie jest tożsame z pojęciem drogi.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nierozpatrzenia zastrzeżeń z 4 października 2022 r. wyjaśnić trzeba, że w toku postępowania Starosta Krakowski zdecydował ponadto o zmianie projektu scalenia gruntów, dotyczącej działki o numerze roboczym [...] (działka ewidencyjna nr [...]). Zmiana wynikała z wprowadzenia do projektu scalenia gruntów działki drogowej przebiegającej na granicy wsi C. i P. , częściowo przez działkę stanowiącą własność skarżących. Szczegółowy opis okoliczności wprowadzenia zmiany oraz argumentację Starosty Krakowskiego za dokonaną zmianą zawiera punkt 53 załącznika nr 4 do zaskarżonej decyzji (str. 40-42). Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, iż z uwagi na planowany przebieg działki drogowej - częściowo po gruntach wsi C., a częściowo po gruntach wsi P., 29 marca 2022 r. odbyło się wspólne posiedzenie komisji pełniących funkcje doradcze z obrębów C. i P. , przy udziale m.in. Skarżących, którzy po zapoznaniu się z projektem scalenia nie wyrazili zgody na utworzenie działki drogowej o zaproponowanym przebiegu. Opinie komisji pełniących funkcje doradcze z poszczególnych obrębów nie były zgodne. Komisja z obrębu P. wobec braku zgody m.in. właścicieli gospodarstwa nr [...] stwierdziła brak możliwości zaprojektowania działki drogowej według zaproponowanego przebiegu, co odnotowano w protokole nr [...]. Z kolei komisja z obrębu C. zaopiniowała, że zaprojektowanie działek drogowych po granicy obrębów jest konieczne i zarekomendowała zaprojektowanie działek drogowych przy granicy obrębów od działki drogowej nr roboczy [...] do działki drogowej nr roboczy [...], a następnie od działki nr roboczy [...] do działki drogowej nr roboczy [...] w P. , co odnotowano w protokole nr [...] z 29 marca 2022 r. Starosta Krakowski, biorąc pod uwagę interesy wszystkich stron postępowań scaleniowych, rozstrzygnął o wprowadzeniu zmiany w projekcie scalenia gruntów dla obrębów C. i P. , pomimo sprzeciwu zgłoszonego przez właścicieli jednostki rejestrowej nr [...] Stanowisko Starosty Krakowskiego w zakresie wprowadzanej zmiany zostało przedstawione w piśmie z 2 czerwca 2022 r. Zmiana projektu została okazana skarżącym na gruncie 8 lipca 2022 r. Pismem z 11 lipca 2022 r. złożyli oni zastrzeżenie do okazanego po zmianach projektu scalenia. Pismem z 24 sierpnia 2002 r. znak: GN-IV.6821.5.7.2019.AM organ I instancji wyjaśnił skarżącym, m.in. iż ich stanowisko w zakresie wprowadzonej zmiany zostało już uwzględnione w rozstrzygnięciu z 2 czerwca 2022 r. i nie będzie już rozpatrywane w trybie art. 24 u.s.w.g.
Kolejna modyfikacja projektu w zakresie projektowanej działki drogowej, która zakładała "przedłużenie" projektowanej działki drogowej nr [...] tak, by na odcinku około 167 m przebiegała po stronie obrębu P. przy południowej granicy działki nr [...], w dalszej części po stronie obrębu C. (działka nr roboczy [...]), aż do połączenia z projektowaną drogą o numerze roboczym [...] znajdującej się w obrębie P. oraz zmianę szerokości projektowanych działek drogowych o numerach roboczych [...] i [...] z zakładanych wcześniej 5 m na 4 m, została okazana Skarżącym na gruncie 26 września 2022 r. Pismem z 4 października 2022 r. skarżący złożyli kolejne zastrzeżenia do okazanego po zmianach projektu scalenia. Pismem z 15 grudnia 2022 r. znak: GN-1V.6821.5.7.2019.AM Starosta Krakowski udzielił odwołującym odpowiedzi, szczegółowo wyjaśniając i argumentując podstawę i okoliczności wprowadzonych do projektu scalenia zmian. Ponownie podkreślił także, iż w rozstrzygnięciu z dnia 02.06.2022 r. oraz z dnia 29.08.2022 r., GNIV.6821.5.6.2019.RA oraz GNIV.6821.5.7.2019.AM uwzględnił już stanowisko P. B. i Z. R., będących właścicielami jedn. rej. nr [...], zastrzeżenie złożone pismem z dnia 04.10.2022 r. nie będzie już rozpatrywane w trybie art. 24 u.s.w.g.
Formułując ten zarzut, skarżący pominęli jednak okoliczności wniesienia pisma z 4 października 2022 r. Zdaniem Sądu, opisane okoliczności wskazują, że stanowisko skarżących zostało wzięte pod uwagę, chociaż finalnie Starosta Krakowski przyjął inne rozwiązanie niż proponowane przez skarżących. Wbrew skardze nie doszło w tej sytuacji do naruszenia art. 26 u.s.w.g., który stanowi, że każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom. Przyjęte rozwiązanie było już bowiem przedmiotem wyznaczenia na gruncie i okazane uczestnikom scalenia.
Sąd podziela stanowisko Wojewody, że brak jest tu naruszenia art. 24 ust. 2 u.s.w.g., które mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dostrzec trzeba, na podstawie akt administracyjnych organu I instancji, że ostateczny kształt projektu scalenia gruntów w zakresie projektowanej działki drogowej nr [...] był efektem pewnego procesu projektowego. Stanowisko skarżących, w zakresie braku zgody na wydzielenie z gruntów działki ewidencyjnej nr [...] (podzielonej następnie na działki nr [...] i nr [...]) części pod projektowaną drogę dojazdową było znane organowi I instancji co najmniej od 21 października 2020 r., kiedy to Skarżący w trakcie składania życzeń do projektu scalenia wyrazili stanowczy sprzeciw wobec przyjęcia takiego rozwiązania. Stanowisko skarżących w tym zakresie zostało wzięte pod uwagę na wspólnym posiedzeniu komisji opiniujących zastrzeżenia do projektu scalenia zarówno wsi P. jak i C. , w obecności Skarżących, 29 marca 2022 r. Swój sprzeciw w zakresie wprowadzonej zmiany Skarżący wyrazili także 8 lipca 2022 r., kiedy to na gruncie zostały im okazane punkty załamania granic nowo projektowanej działki o numerze roboczym [...] po zmianach związanych z rozpatrzeniem przez Starostę Krakowskiego zastrzeżeń do projektu scalenia. Skarżący podkreślili, iż nie akceptują okazanego projektu scalenia i nie wyrażają zgody na projektowaną drogę, a zastrzeżenie było już przedstawione na komisji z P. i C. . Przyjęte ostatecznie przez Starostę Krakowskiego rozwiązanie projektowe (będące konsekwencją rozpatrzenia zastrzeżeń właściciela gruntów z jednostki rejestrowej nr [...] położonych w obrębie C.) w zakresie projektowanej działki drogowej stanowiło już tylko pewną modyfikację wprowadzonej już wcześniej zmiany w projekcie scalenia gruntów stanowiących własność skarżących, na którą to zmianę Skarżący od początku nie wyrażali zgody.
Nie mógł wreszcie prowadzić do uwzględnienia skargi zarzut sprowadzający się do twierdzenia o pokrzywdzeniu skarżących ustalonymi zasadami szacunku, których nie zakwestionował Starosta Krakowski, chociaż, zdaniem skarżących, były ku temu podstawy, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.s.w.g.
Sąd zauważa, że Starosta Krakowski wyjaśnił skarżącym w piśmie z 22 listopada 2022 r. okoliczności niezastosowania art. 11 zd. 2 u.s.w.g. Wskazał mianowicie, że: "Zasady szacunku określone w uchwale uczestników scalenia z dnia 22.07.2022 r. stanowiły podstawę opracowania szacunku porównawczego gruntów scalanych. Mapy szacunku porównawczego po ich opracowaniu przez projektanta scalenia, przy udziale komisji scaleniowej (...) zostały ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu 5.11.2020 r. oraz wyłożone do wglądu przez zainteresowanych uczestników postępowania scaleniowego, na czas 7 dni w okresie od 9 do 19.11.2020 r., o czym uczestnicy zostali poinformowani obwieszczeniem Starosty Krakowskiego. W okresie wyłożenia szacunku uczestnicy scalenia mieli możliwość składania zastrzeżeń do tego szacunku, o czym zostali poinformowani na zebraniu jak i w treści obwieszenia. Wobec braku zastrzeżeń do szacunku gruntów, na zebraniu zwołanym przez starostę zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, uczestnicy postępowania scaleniowego wyrazili w formie uchwały (Uchwała z dnia 11.03.2021) zgodę na dokonany we wsi P. szacunek gruntów objętych scaleniem)." W piśmie tym podkreślił organ, że scalenie gruntów przeprowadza się na podstawie zasady, że wartość gruntów danej jednostki rejestrowej przed scaleniem i po tym zabiegu powinna być jednakowa, a dokładność rozdysponowania wkładu jest wyraźnie sprecyzowana w art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g. i wynosi do 3%. Zauważono, że dla scalanych gruntów wsi P. wycena gruntów została przeprowadzona poprzez kryteria przydatności rolniczej gruntu, które zostały określone przez uczestników w drodze uchwały. Zdaniem Sądu niewłaściwe jest w tym kontekście odniesienie do przepisów u.g.n., które w zakresie szacunku nie znajdują zastosowania. Nie jest przy tym zgodne z prawdą twierdzenie skarżących, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego zostały całkowicie pominięte w procesie szacunku. Jak wskazano wcześniej, w punkcie 2.2. uchwały uczestników scalenia z dnia 22 lipca 2020 r. w sprawie zasad szacunku gruntów w obrębie P., ustalono, że za podstawę do ustalenia zasad przyjęto funkcję określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina J. – P. . Dodanie do podstawy określania funkcji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie dyskwalifikuje ustalonych zasad, skoro uczestnicy scalenia mieli tu swobodę decyzyjną. Istotne jest to, że określone zasady, także w zakresie terenów określonych jako zabudowane i zurbanizowane, mają charakter obiektywny, jednolity dla wszystkich uczestników scalenia.
Tym samym, zdaniem Sądu zgłoszone przez skarżących B. R. i Z. R. zarzuty nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi.
Skarżący R. S. przed scaleniem skarżącemu był właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,4339 ha w jednostce rejestrowej nr [...] Wartość szacunkowa tej działki zatwierdzona w drodze uchwały uczestników scalenia wynosiła 149,41 punktów szacunkowych. Po uwzględnieniu współczynnika potrąceń pod drogi dojazdowe (-2,72%) wartość do zaprojektowania wyniosła 145,35 punktów szacunkowych. Przyznaną na podstawie art. 17 ust. 2a u.s.w.g. dopłatę wskazano w załączniku nr 3 do decyzji Starosty Krakowskiego. W planie miejscowym działka w części północnej zlokalizowana jest na terenach w nim oznaczonych symbolem M - tereny mieszkalnictwa zagrodowego jednorodzinnego, w pozostałej części na terenach oznaczonych symbolem R - tereny upraw polowych. W wyniku scalenia wydzielono w tej jednostce rejestrowej w dotychczasowej lokalizacji i kształcie trzy działki o numerach[...] o łącznej powierzchni 1,3451 ha i wartości 141,02 pkt szacunkowych. Z porównania powyższych wartości wynika, że różnica powierzchni w stanie przed i po scaleniu wynosi: -0,0888 ha (-6,19%), a różnica wartości szacunkowych (tj. wartości przed scaleniem pomniejszonej o współczynnik potrąceń oraz wartości po scaleniu) wynosi: -4,33 pkt szacunkowych (-2,98%).
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g. Jak wskazano w karcie dla jednostki rejestrowej nr [...] wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej było technicznie niemożliwe i gospodarczo nieuzasadnione. Wyjaśnienia w tym zakresie Starosta Krakowski zawarł w punkcie 38 załącznika nr 5 do decyzji organu I instancji. Różnica wartości gruntów szacunkowych skarżącego przed i po scaleniu nie przekroczyła dopuszczalnych 3%, tym samym nie był wymagany zgodny wniosek skarżącego (utożsamiany przez niego z wyrażeniem zgody) na wydzielenie gruntów o innej wartości szacunkowej, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.s.w.g.
Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut dwukrotnego zmniejszenia skarżącemu wartości szacunkowej należnych mu gruntów. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.s.w.g. uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Zasada ta jest jednak modyfikowana w przypadku, w którym wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione. Wówczas, zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.w.g. za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%.Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której, jak wielokrotnie wyjaśniono specyfika terenu, rzeźba terenu, spadki, skały, rowy, siedliska, zadrzewienia, powoduje brak możliwości zastosowania zasady pełnej ekwiwalentności. Niezależnie od powyższego art. 17 ust. 2 u.s.w.g. stanowi, że jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy, grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych wydziela się z gruntów uczestników scalenia, a każdemu z nich zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów. W tym miejscu jest mowa o przywoływanym wielokrotnie wcześniej współczynnik potrąceń określony na poziomie 2,72%. Za to pomniejszenie nie przysługuje ekwiwalent, ale dopłata, którą uiszcza gmina, zgodnie z art. 17 ust. 2a u.s.w.g.
Przedscaleniowa działka stanowiąca własność skarżącego, choć posiadała dostęp do drogi publicznej, położona jest na obszarze, gdzie wiele sąsiadujących z nią od strony zachodniej i południowo zachodniej działek pozbawionych jest uregulowanego prawnie dojazdu. Z tej perspektywy nie tylko zasadne, ale konieczne było wydzielenie dróg w ramach prowadzonego scalenia. Sąd nie znajduje podstaw do tego, by kwestionować ustalenie przebiegu nowych dróg dojazdowych, które według Wojewody wyznaczona została w sposób racjonalny i optymalny, zapewniając dostęp do nieruchomości w zasadzie wszystkim uczestnikom scalenia. Sąd podziela również ocenę odwoławczego, zgodnie z którą nie uległa przy tym pogorszeniu sytuacja skarżącego, któremu w ramach przyznanego ekwiwalentu wydzielono działki o dobrych parametrach, nadające się do użytkowania, dobrze skomunikowane. W szczególności korzystanie skomunikowano grunty znajdujące się w północnej i południowej części przedscaleniowej długiej i wąskiej działki ewidencyjnej nr [...]. Jak wynika z ortofotomapy prezentowanej w geoportalu, grunt działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się w terenie pagórkowatym, w którym występują wysokie miedze, a działki sąsiednie są długie i wąskie. Widoczne na archiwalnych ortofotomapach szlaki jezdne dowodzą, iż przez grunt skarżącego odbywał się przejazd z gruntów sąsiednich. Problem ten zostanie rozwiązany przez wydzielenie w tym obszarze dróg połączonych z dotychczasową siecią dróg gminnych. Zatwierdzony projekt scalenia, dzięki wydzieleniu tych dróg, poprawi warunki gospodarowania nieruchomością skarżącego oraz gruntom w tej okolicy, które nie miały w ogóle dostępu do drogi. Zaistniały ubytek w powierzchni wydzielonych gruntów w stosunku do sytuacji wyjściowej, mieszczący się w granicach przewidzianych w u.s.w.g., wystąpił z uwagi na ograniczenia projektowe występujące w analizowanym obszarze wspomniane powyżej. Zastosowane rozwiązanie projektowe wynika z dokonanej analizy i nie nosi cech dowolności.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia, w stosunku do skarżącego, przepisów postępowania, określających zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, 77, 80 k.p.a.) oraz zapewniania czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a). Skarżący złożył w dniu 4 stycznia 2022 r. zastrzeżenia do projektu scalenia dotyczące wielkości potrąceń, które zostały przeanalizowane przez komisję doradczą w jego obecności. Komisja po analizie jednogłośnie uznała zastrzeżenia za bezzasadne i zarekomendowała pozostawienie projektu bez zmian, zgodnie z protokołem nr 69/2022 z 22 marca 2022 r. Do opinii komisji przychylił się także Starosta Krakowski. W toku postępowania nastąpiła jednak zmiana projektu dla jednostki rejestrowej nr [...], wynikająca z uwzględniania zastrzeżeń do projektu scalenia innych uczestników scalenia zgodnie z protokołem nr 67/2022 z 22 marca 2022 r., których przedmiotem było zaprojektowanie nowej drogi dojazdowej zgodnie z załącznikiem graficznym do protokołu. Zmiana projektu scalenia uwzględniająca nowo zaprojektowaną drogę została okazana skarżącemu 14 czerwca 2022 r., a ponownie złożone zastrzeżenia, dotyczące braku zgody na wydzielenie nowej drogi oraz zwężenia działki za drogą "na dołkach" w kierunku południowym uznano za bezzasadne, co zapisano w protokole nr [...] z 19 lipca 2002 r. Do opinii komisji przychylił się Starosta Krakowski, który podtrzymał stanowisko dotyczące wprowadzenia zmiany do projektu scalenia wynikającej z protokołu nr [...] i uznał wniesione przez Skarżącego zastrzeżenia z 27 czerwca 2022 r. za bezzasadne, pozostawiając projekt bez zmian, o czym orzekł w punkcie 38 załącznika nr 5 do decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, nie jest wadliwe uzasadnienie decyzji Starosty w tym zakresie. Organ przedstawił chronologicznie sposób wydzielania działek dla skarżącego, odnosząc swoje ustalenia do wymogów u.s.w.g. Wojewoda Małopolski, w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, zwrócił się do Starosty Krakowskiego jedynie o przesłanie informacji z ewidencji gruntów i budynków dla gruntów odwołujących się stron, według stanu na dzień wydania decyzji Starosty Krakowskiego oraz kopii mapy ewidencyjnej obejmującej obszar gruntów wszystkich odwołujących się stron z obrębu ewidencyjnego P. , celem weryfikacji zarzutów odwołania. Nie było podstaw do przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego, jako że zgromadzony materiał obejmujący dokumentację scaleniową, był wystarczający do podjęcia decyzji przez organ odwoławczy.
Skarżący Z. B. przed scaleniem był właścicielem dwóch działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 3,69 ha w jednostce rejestrowej nr [...] Ich wartość oszacowana została na 401,48 punktów szacunkowych po uwzględnieniu współczynnika potrąceń pod drogi dojazdowe (2,72%) i przyznanej na podstawie art. 17 ust. 2a u.s.w.g. dopłaty wskazanej w załączniku nr 3 do decyzji Starosty. W karcie uczestnika scalenia zamieszczono informację, zgodnie z którą wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej było technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione. W wyniku scalenia skarżący Z. B. otrzymał cztery działki nr: [...] o łącznej powierzchni 3,5213 ha i wartości 398,05 punktów szacunkowych. Różnica wartości szacunkowych gruntów tej jednostki rejestrowej przed i po scaleniu (-0,85%) nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%, a wydzielony ekwiwalent spełnia kryteria powierzchniowe z art. 14 ust. 2 pkt 1-2 u.s.w.g., jako że różnica powierzchni wynosi -4,57%. W projekcie scalenia ekwiwalent za działkę nr [...] zlokalizowaną w pasie drogi tzw. "Północnej" oraz część działki nr [...] do pierwszej projektowanej drogi nr [...] (oznaczenie po scaleniu) wydzielono w niezmienionym stanie. Natomiast ekwiwalent z części rolnej działki nr [...] wydzielono w dwóch działkach, poszerzonych względem stanu dotychczasowego, usytuowanych wzdłuż projektowanych dróg dojazdowych. Organ zwrócił uwagę, że działka nr [...] miała bardzo niekorzystne ukształtowanie oraz parametry (długość ponad 2000 m, średnia szerokość około 17,5 m). W ramach projektu scalenia poprawiono parametry działek oraz każdej projektowanej działce zapewniono dostęp do drogi dojazdowej. Skarżący nie zgłosił się w terminie składania życzeń do projektu scalenia (vide: karta uczestnika scalenia nr [...]), nie stawił się również na okazanie projektowanych działek. Pismem z 27 grudnia 2021 r. skarżący złożył zastrzeżenia do projektu scalenia nie zgadzając się z całościowym projektem scalenia w odniesieniu do działki nr [...]. Rozpatrzenie złożonych do projektu scalenia gruntów zastrzeżeń z 27 grudnia 2021 r., uzupełnionych pismem pełnomocnika strony poprzedzono, zgodnie z wnioskiem uczestnika scalenia, przeprowadzeniem oględzin nieruchomości. Komisja opiniująca zastrzeżenia do projektu scalenia uznała zasadność złożonych zastrzeżeń w zakresie wydzielonego ekwiwalentu w terenie rolnym, rekomendując wprowadzenie zmian w projekcie scalenia zgodnie z protokołem nr [...] z 25 kwietnia 2022 r. Na działkach nr [...] i nr [...] (oznaczenie po scaleniu) w ramach zagospodarowania poscaleniowego przewidziano wykonanie zabiegów rekultywacyjnych.
W odniesieniu do zgłoszonych zastrzeżeń (załącznik nr 4 do decyzji, punkt 9) Starosta Krakowski stwierdził, że kwestia braku drożności drogi "Północnej" stanowi problem, z którym mieszkańcy obszaru objętego procesem scalenia zmagają się od wielu już lat. W ramach projektu scalenia nieznacznie skorygowano szerokość pasa drogowego, tam gdzie było to możliwe uregulowano kwestię własności gruntu zajętego pod drogę, gdyż w większości jest to droga asfaltowa, jednak nie na każdym odcinku stanowi ona własność gminy. Starosta wskazał również, że jako remedium w ramach projektu scalenia w odległości około 350 m zaprojektowano nową drogę nr [...] (oznaczenie po scaleniu), przebiegającą równolegle do tzw. drogi "P. j". Przewidziano przy tym kilka odcinków dróg łączących drogę nr [...] z drogą "P. tworząc nową sieć drogową zapewniającą niezależny dostęp do dróg gminnych. Z uwagi na fakt ogrodzenia działki ewidencyjnej nr [...] i znajdującego się na niej obiektu budowlanego, w projekcie scalenia ekwiwalent za działkę wydzielono w dotychczasowym miejscu.
Zdaniem Sądu niezrealizowanie postulatu skarżącego udrożnienia drogi "P. " i poprowadzenie toru drogi wokół budynku na działce nr [...] nie podważa legalności decyzji. Zaproponowane rozwiązanie mogłoby stanowić alternatywne rozwiązanie, ale finalnie projekt scalenia zatwierdza starosta, do którego należy wybór zatwierdzonych rozwiązań, przy czym rozwiązania te mogą być równoważne. Nie jest również rolą scalenia gruntów rolnych doprowadzanie do zgodności zagospodarowania terenu objętego scaleniem z planem miejscowym, jeśli dotychczasowe zagospodarowanie nie odpowiada treści planu. W przedmiotowej sprawie ustalono taki przebieg drogi, który w ocenie organu scaleniowego najlepiej realizuje cel scalenia.
Skarżąca I. S. przed scaleniem była w jednostce rejestrowej nr [...] współwłaścicielką działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,2617 ha. Jej wartość oszacowana została na 172,43 punkty szacunkowe po uwzględnieniu współczynnika potrąceń pod drogi dojazdowe (2,72%) oraz przyznanej na podstawie art. 17 ust. 2a u.s.w.g. dopłaty wskazanej w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji. W wyniku scalenia skarżąca otrzymała dwie działki: nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,1896 ha i wartości 171,40 punktów szacunkowych.
W karcie uczestnika scalenia zamieszczono wyjaśnienie, zgodnie z którym wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej było technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione. Różnica wartości szacunkowych gruntów tej jednostki rejestrowej przed i po scaleniu wynosi: -0,60%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%. Wydzielony ekwiwalent spełnia również kryteria powierzchniowe z art. 14 ust. 2 pkt 1-2 u.s.w.g., jako że różnica powierzchni gruntów przed i po scaleniu wynosi: -5,71%. W tym miejscu wyjaśnić trzeba ponownie, że wartość szacunkowa gruntu jest skutkiem zastosowania ustalonych przez uczestników scalenia zasad szacunku gruntów. Zasad tych nie zakwestionowano. Skarżąca też nie wniosła zastrzeżeń co do szacunku gruntów. Uwzględniono też współczynnik potrąceń 2,72%.
Co się tyczy przydzielonych skarżącej działek nr [...] i nr [...], są one położone na gruntach będących współwłasnością skarżącej przed scaleniem. Zaprojektowanie dwóch działek w miejsce jednej uzasadniono przecięciem działki nową drogą, na co strona wyraziła zgodę 2 listopada 2020 r. Korekta przebiegu granic wynikała zaś z rozwiązań projektowych w tym kompleksie gruntów.
W odniesieniu do zarzutu skargi odnoszącego się do granicy między działkami nr [...] i nr [...] wskazać należy, iż z akt sprawy - w tym wyjaśnień geodety projektanta scalenia - wynika, że projektując granicę nowej działki nr [...] uwzględniono lokalizację istniejącego ogrodzenia trwałego. Punkt graniczny, na który powołuje się Skarżąca, przed scaleniem odsunięty był od ogrodzenia trwałego. W dalszym fragmencie działki ewidencyjnej ogrodzenie przebiega już jednak po działkach sąsiednich, zarówno od strony zachodniej jak i od strony wschodniej (południowo wschodni narożnik aż o 70 cm). Powoduje to, w stosunku do stanu sprzed scalenia, "rozszerzenie" działki w środkowej i południowej części w konturze szacunkowym B-250. "Zwężenie" działki w obszarze położonym przy drodze powiatowej, gdzie granice zaprojektowano zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem i gdzie działki są ogrodzone, nie pogarsza na niej możliwości gospodarowania. Zwiększenie ekwiwalentu w konturze szacunkowym B-250 przeniosło się na ubytek powierzchni w części najbardziej oddalonej, wykorzystywanej rolniczo. Zauważyć również należy, iż od zachodu pomiędzy ogrodzeniami pozostawiony został przejazd do projektowanej działki nr [...].
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów art. 2 ust. 3 i 3a u.s.w.g. Nie doszło w omawianym przypadku do wydzielenia gruntów zabudowanych innemu uczestnikowi scalenia, ani do pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków, ani dla jednego, ani dla drugiego uczestnika scalenia graniczących ze sobą nieruchomości.
Podkreślić trzeba jeszcze, w kontekście zarzutów skargi, że w świetle art. 20 u.s.w.g. w postępowaniu scaleniowym obowiązuje zasada, zgodnie z którą stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Należało zatem przyjąć, że ewidencja gruntów i ujawnione tam dane stanowią punkt wyjścia do szacowania gruntów i tworzenia projektu podziału. Z tej też przyczyny zarzuty skarżącej nieuwzględnienia podziału nieruchomości z 2012 r. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć trzeba, że skarżąca nie kwestionuje powierzchni wyjściowej przedscaleniowej działki nr [...], ale przebieg granic. Tu znowu zaakcentować trzeba, że z akt sprawy wynika, że dotychczasowy przebieg granic był analizowany i konfrontowany ze stanem istniejącym na gruncie (vide: stanowisko geodety projektanta odnośnie odwołań), co wynika z akt sprawy i decyzji Starosty Krakowskiego. Z wyjaśnień organu odwoławczego wynika również, że powoływany w skardze operat podziałowy z 2012 r. był przedmiotem analizy w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego. W trakcie opracowywania projektu scaleniowego, poza materiałami geodezyjnymi, analizowano także aktualne zagospodarowanie działek, co w przypadku działki skarżącej oraz działek sąsiednich miało istotne znaczenie. Granice działki zaprojektowano, dostosowując ich przebieg do istniejących elementów infrastruktury, co wpisuje się w wytyczne określone w art. 1 ust. 1 u.s.w.g.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pozostawionych bez rozpoznania zarzutów składanych przez skarżącą podnieść należy, iż obwieszczeniem z 17 listopada 2021 r. znak: GN.6821.5.7. 2019.AM Starosta Krakowski poinformował uczestników scalenia gruntów wsi P. o terminie zebrania w sprawie udostępnienia uczestnikom scalenia do wglądu projektu scalenia gruntów. Zgodnie z obwieszczeniem dzień zebrania (14 grudnia 2021 r.) był dniem, od którego należało liczyć przewidziany w art. 24 ust. 1 u.s.w.g. czternastodniowy termin na składanie zastrzeżeń do projektu scalenia. Termin ten upływał z dniem 28 grudnia 2021 r. W treści obwieszczenia z 17 listopada 2021 r. wskazano, iż organem właściwym do zgłaszania na piśmie zastrzeżeń do projektu scalenia jest Starosta Krakowski. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy wszystkie pisma skarżącej (nadane w placówce pocztowej odpowiednio: 7 kwietnia, 25 kwietnia, 6 czerwca 2022 r.) wniesione zostały do Starosty Krakowskiego po tej dacie. W związku z tym pismem z 29 sierpnia 2022 r. organ I instancji poinformował Skarżącą, iż z uwagi na uchybienie terminu określonego w art. 24 ust. 1 u.s.w.g. zastrzeżenia pozostawiono bez rozpatrzenia (karta akt 3495).
Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi I. S. nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżący W. A. i L. A. przed scaleniem w jednostce rejestrowej nr [...] posiadali na współwłasność na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej cztery działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,5161 ha. Wartość tych gruntów oszacowano na 314,66 punktów. W wyniku scalenia skarżący W. i L. A. otrzymali trzy działki: nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,4372 ha i wartości 302,70 punktów szacunkowych. Wartość gruntu do zaprojektowania uwzględnia współczynnik potrąceń wielkości 2,72% wartości gospodarstwa.
Różnica wartości szacunkowych gruntów tej jednostki rejestrowej przed i po scaleniu wynosi: -1,11% i nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%, a wydzielony ekwiwalent spełnia kryteria powierzchniowe z art. 14 ust. 2 pkt 1-2 u.s.w.g., wobec tego, że różnica powierzchni wynosi: -3,14%. Ekwiwalent za działkę ewidencyjną nr [...] wydzielony został w dotychczasowej lokalizacji łącznie z ekwiwalentem za działkę ewidencyjną nr [...]. Ekwiwalent za działkę ewidencyjną nr [...] wydzielono w dotychczasowej lokalizacji, ale z przesunięciem w stronę wschodnią. Ekwiwalent za działkę ewidencyjną nr [...] (tj. działka nr [...]) został wydzielony w położeniu dotychczasowej działki. W wyniku scalenia uległa poprawie struktura obszarowa i warunki gospodarowania, na co wskazuje zmniejszenie ilości działek z czterech do trzech. Ponadto, do wydzielonych działek zapewniono dojazd, w tym do działki nr [...], która przed scaleniem nie posiadała dojazdu. W ramach zagospodarowania poscaleniowego przewidziano prace, które również mają poprawić warunki gospodarowania uczestnikom scalenia.
Podkreślić wypada ponownie, w kontekście zarzutów skarżących W. i L. A., że współczynnik potrąceń (2,72%) jest jednolity dla obszaru objętego scaleniem i stanowi wartość, o którą pomniejsza się każde gospodarstwo. Konieczność jego zastosowania wynika z niewystarczającej ilości gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy na cele miejscowej użyteczności publicznej - drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych. Określona w załączniku nr 3 do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wysokość dopłaty nie stanowi wynagrodzenia za zajęty pas gruntu z działki nr [...], ale kwotą należną w związku z obliczeniem współczynnika potrąceń. Do określenia wysokości dopłaty wartość złotówkową jednego punktu szacunkowego przyjęto zgodnie z uchwałą uczestników scalenia nr 1/2021 z 11 marca 2021 r. W § 3 tej uchwały określono wartość jednego punktu szacunkowego na 45,00 zł. Przepis art. 12 ust. 3 powołane wyżej ustawy określa termin, kiedy można wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku. W przypadku szacunku w późniejszym terminie organ scaleniowy, przy braku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie ma obowiązku podejmowania działań prowadzących do jego zmiany.
Sąd nie podzielił zatem zarzutu znacznego zaniżenia wartości nieruchomości [...] skutkujący nieadekwatnym określeniem wartości odszkodowania za zajęty pas gruntu na drogę publiczną. Podkreślenia wymaga, że sposób ustalania należności i rekompensat w ustawie scaleniowej jest szczególny względem innych regulacji. Nie sposób więc nawet odpowiednio przywoływać argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1508/15 dotyczącego art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W toku postępowania scaleniowego skarżący złożyli zastrzeżenia, które zostały przeanalizowane przez komisję doradczą w obecności geodety projektanta scalenia oraz przy udziale stron postępowania na posiedzeniu 5 marca 2022 r. Jak wynika z treści protokołu nr [...] strony po przedstawieniu projektu w trakcie posiedzenia komisji zaakceptowały projekt. Komisja jednogłośnie uznała zastrzeżenia stron za bezzasadne i zarekomendowała pozostawienie projektu bez zmian. Starosta Krakowski przychylił się do opinii komisji uznając zastrzeżenia za bezzasadne (zał. Nr 5, pkt 1). Starosta uwzględnił natomiast wniosek o rekultywację obejmującą likwidację istniejących na działce nr [...] miedz (vide: arkusz 1 zestawienia prac w ramach zagospodarowania poscaleniowego, część graficzna).
Niezasadne okazały się więc zarzuty naruszenia art. 1 u.s.w.g., jak też przepisów art. 7a, 7, 77 i 107 k.p.a. Organy orzekające obu instancji wywiązały się należycie z obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do skarżących. Ustalono zatem wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, wyjaśniając stronom motywy, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Nie było podstaw do przeprowadzenia oględzin działki o numerze roboczym [...], o przeprowadzenie których strony nie wnosiły na wcześniejszym, tym bardziej, że skarżący kwestionują przede wszystkim wysokość przyznanej dopłaty, nie zaś sposób przeprowadzenia scalenia w odniesieniu do ich działek.
Wobec powyższego zarzuty W. A. i L. A. nie doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżącej A. W. przed scaleniem w jednostce rejestrowej nr [...] przysługiwało prawo własności czterech działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,8527 ha. Ich wartość oszacowana została na 116,44 punktów szacunkowych po uwzględnieniu współczynnika potrąceń pod drogi dojazdowe (2,72%) i przyznanej na podstawie art. 17 ust. 2a u.s.w.g. dopłaty wskazanej w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji. W karcie uczestnika scalenia zamieszczono również informację, iż wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej było technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione.
W wyniku scalenia wydzielono skarżącej ekwiwalent w postaci dwóch działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,8001 ha i wartości 116,43 punktów szacunkowych. Z porównania powyższych wartości wynika, że różnica wartości szacunkowych wynosi: -0,01 pkt szacunkowego (-0,01%), a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%, a różnica powierzchni w stanie przed i po scaleniu wynosi: -0,0526 ha (-6,17%). Należny ekwiwalent został zatem wydzielony zgodnie z art. 8 ust. 1-3 u.s.w.g., a także spełnia kryteria powierzchniowe określone w art. 14 ust. 2 pkt 1-2 u.s.w.g.
Zgodnie z ustaleniami organu drugiej instancji działki, które położone są w obszarze objętym postępowaniem scaleniowym, stanowiące własność skarżącej to działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka ewidencyjna nr [...], której również dotyczą zarzuty skargi, położona jest poza obszarem scalenia. Grunt działki ewidencyjnej, znajdującej się w pasie drogi tzw. "P. ([...]) został zaliczony jako potrącenie na drogi. Z kolei ekwiwalent za działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] został wydzielony jako jedna działka projektowana nr [...]. Działka ta w dużej części zawiera w swoich granicach działki ze stanu dotychczasowego, jednak ma lepsze parametry - jest krótsza i szersza w stosunku do działek sprzed scalenia. Położona jest przy projektowanej drodze o numerze po scaleniu [...] Ekwiwalent za działkę ewidencyjną nr [...] wydzielony został w dotychczasowym położeniu. Przy projektowaniu wschodniej granicy działki wykorzystano operaty techniczne ID[...] i ID: [...], dotyczący ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Działka ta znajduje się przy drodze nr [...].
Trzeba zgodzić się z organem odwoławczym, że zakwestionowanie prawidłowości operatów technicznych, zwłaszcza w sytuacji braku przedstawienia argumentów podważających ich prawidłowość, nie stanowiła dla organu przeszkody w ich wykorzystaniu w prowadzonym postępowaniu. Wyjaśnić należy, iż wykonawca po zakończeniu pracy geodezyjnej przekazuje dokumentację powstałą w wyniku opracowania do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w formie i zakresie przewidzianym w standardach technicznych dotyczących geodezji i kartografii. Dokumentacja złożona przez wykonawcę podlega w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej weryfikacji w zakresie określonym przez przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne m.in. pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów. Po przeprowadzonej weryfikacji zakończonej wynikiem pozytywnym operat techniczny zostaje włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co potwierdza się wpisem do ewidencji materiałów zasobu.
Wbrew twierdzeniom skargi w wyniku scalenia gruntów nie pozbawiono Skarżącej dostępu do drogi. Zgodnie z punktem 6 zasad i terminów objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia w sprawie zapewnienia dojazdu do gruntów (załącznik nr 8 do decyzji Starosty Krakowskiego z 31 października 2023 r.) do czasu urządzenia nowo projektowanych dróg, należy korzystać z dotychczasowych dróg oraz służebności przejazdu, przechodu i przegonu. Dla Skarżącej oznacza to, iż dojazd do działek do czasu wykonania zagospodarowania scaleniowego będzie się odbywał na dotychczasowych warunkach, a następnie zaprojektowanymi drogami dojazdowymi.
Skarżąca podnosi również w skardze, że od wschodniej części granicy działki nr [...] istnieje sporna granica i nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie granic nieruchomości oraz że błędnie przyjęto granicę wschodnią nieruchomości na podstawie operatów, które kwestionuje. Jak już wcześniej wskazywano, w postępowaniu obowiązuje zasada wyrażona w art. 20 u.s.w.g., zgodnie z którym stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się na potrzeby prac scaleniowych według danych ewidencji gruntów. Dotyczy to także granic nieruchomości, których przebieg można kwestionować w trybie rozgraniczenia, kiedy między właścicielami sąsiadujących działek istnieje spor dotyczący granicy. W trakcie składania życzeń Skarżąca nie kwestionowała przebiegu granic z działką sąsiednią, co więcej prosiła o pozostawienie stanu dotychczasowego. Dopiero na etapie zgłaszania zastrzeżeń do projektu scalenia, pismem z 29 grudnia 2021 r., zakwestionowała przebieg projektowanej granicy z działką sąsiednią. Zgłoszone zastrzeżenia, po zapoznaniu się z ich treścią i projektem dla gospodarstwa, a także po wysłuchaniu wyjaśnień składającej zastrzeżenia oraz geodety projektanta scalenia na posiedzeniu 5 marca 2022 r., komisja uznała za niezasadne i zarekomendowała pozostawienie projektu bez zmian. Na wniosek strony w tym samym dniu komisja dokonała jeszcze oględzin w terenie, stwierdzając na spornym odcinku granicy rozjeżdżoną drogę i brak jednoznacznego śladu na gruncie, gdzie przebiega granica działek (dowód z przeprowadzenia oględzin, k. 2725). Jak wynika z pkt 42 załącznika nr 5 do zaskarżonej decyzji, Starosta Krakowski po analizie materiałów geodezyjnych dostępnych w PODGiK (w tym operatu technicznego z pomiaru stanu władania i klasyfikacji gruntów nr [...]) przychylił się do opinii komisji uznając je za niezasadne.
Zauważyć trzeba, iż przy ustalaniu dotychczasowego przebiegu granic nieruchomości, powinno się brać pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). W postępowaniu scaleniowym organ nie ma obowiązku kierowania się kryteriami rozgraniczenia przewidzianymi dla sądu powszechnego w art. 153 Kodeksu cywilnego, tj. stanu prawnego, ostatniego spokojnego stanu posiadania i "wszelkich okoliczności". Wynika to z tego, że postępowanie scaleniowe nie jest postępowaniem o granice prawa własności. Projekt scalenia gruntów określa proponowane granice wydzielonych gruntów oraz zasady obejmowania gruntów w posiadanie (art. 23 ust. 1 u.s.w.g.). Projekt scalenia zatwierdza, w drodze decyzji, starosta. Decyzja ta nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem (art. 29 u.s.w.g.). Ponieważ decyzja scaleniowa nie przesądza sporu o własność scalanego gruntu, to znaczy, że można na drodze sądowej dowodzić, iż osoba wskazana w orzeczeniu nie była właścicielem wszystkich gruntów przedscaleniowych, ktorych ekwiwalent stanowi nową nieruchomość i dlatego prawo własności scalonej działki należy w całości lub w części do osoby, która była właścicielem w całości lub w części działek przedscaleniowych. Jeśli zatem skarżąca kwestionuje zasięg prawa własności, może te kwestie rozstrzygnąć w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym.
W odniesieniu do zgłoszonych wniosków dowodowych Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 § p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Już z istoty postępowania sądowoadministracyjnego, mającego charakter kontrolny względem decyzji scaleniowej, wynika, że nie mogły zostać uwzględnione wnioski dotyczące dokumentów wytworzonych po wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym zdjęcia obrazujące stan faktyczny po 10 kwietnia 2024 r., dokumenty dotyczące sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla K. – K. w K., czy też inne dokumenty wskazujące na wykonywanie decyzji scaleniowej. Zdaniem Sądu powołane przez skarżącą dokumenty nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, jako że te zostały już wyjaśnione, a nie podważają ich twierdzenia zawarte w skardze. Zdaniem Sądu nie wykazała skarżąca w szczególności, że przyznanie jej w ramach ekwiwalentu działki [...] w tym samym miejscu co działka dotychczasowa 2137 narusza jej uzasadniony interes i pozbawia dostępu do uprawianych pól.
W świetle akt sprawy, zawartych w niej materiałów geodezyjnych nie można też podzielić stanowiska skarżącej, wyrażonego na podstawie danych w geoportalu, że podział działek został wykonany wadliwie, albowiem miedzy działkami [...] i [...] istnieje przerwa, tj. powstała nieoznakowana nieruchomość. Zarzut ten sformułowany został w nawiązaniu do przedscaleniowej numeracji działek ([...] W ocenie Sądu wokół działki nr [...] nie doszło do takiej sytuacji, by postała jakakolwiek nieoznakowana nieruchomość.
W świetle powyższego zarzuty skarżącej A. W. nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżący M. P. przed scaleniem posiadał w jednostce rejestrowej nr [...] dwie działki nr [...] (zabudowaną budynkiem mieszkalnym i garażem; ogrodzoną w części budowlanej) o powierzchni 0,3416 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1447 ha (działka rolna; częściowo ogrodzona po bokach w części budowlanej). Ich łączna powierzchnia wynosiła 0,4863 ha, a wartość szacunkowa 92,47 punktów szacunkowych po uwzględnieniu współczynnika potrąceń (2,72%) pod drogi dojazdowe oraz przyznanej na podstawie art. 17 ust. 2a u.s.w.g. dopłaty wskazanej w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji. Skarżący jako uczestnik scalenia złożył życzenia obejmujące: wydzielenie ekwiwalentu za działkę [...] w dotychczasowym miejscu. Wskazał, że jeżeli będzie taka możliwość część północną można skrócić i poszerzyć. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu zależało, aby zabudowana część gruntów posiadała odrębny numer działki.
W wyniku scalenia skarżącemu wydzielono w dotychczasowej lokalizacji trzy działki nr: [...] o łącznej powierzchni 0,4486 ha i wartości 91,35 punktów szacunkowych. Różnica powierzchni w stanie przed i po scaleniu wynosi: -0,0377 ha (-7,75 %), a różnica wartości szacunkowych: -1,12 pkt szacunkowych (-1,21 %). Jak wynika z adnotacji geodety w karcie uczestnika scalenia wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej było technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione. Należny ekwiwalent został wydzielony zgodnie z art. 8 ust. 1-3 oraz art. 2 ust. 3-3a u.s.w.g. Przypomnieć należy, że ekwiwalent za działki przedscaleniowe przyznaje się na podstawie ich wartości wyrażonych w punktach, nie zaś na podstawie powierzchni. Powierzchni natomiast dotyczą ograniczenia, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 1-2 u.s.w.g., zgodnie z którym przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać: 1) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem; 2) 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Ten współczynnik również został zachowany w odniesieniu do gruntów skarżącego M. P..
Co się tyczy przyznanego ekwiwalentu, sąsiadujące ze sobą działki (rolno-budowlane) nr [...] o powierzchni 0,1817 ha (zabudowana) i nr [...] o powierzchni 0,1440 ha, o szerokości około 14-15 m każda, mają kształt trapezów, a działka rolna nr [...] o powierzchni 0,1229 ha posiada kształt prostokąta o wymiarach około 48 m x 26 m. Dojazd do tej działki będzie się odbywał nowoprojektowaną drogą dojazdową szerokości około 10 m o odpowiednich parametrach, która zostanie urządzona w ramach zagospodarowania poscaleniowego.
Zauważyć trzeba, że dotychczasowa działka skarżącego [...] była stosunkowo wąską działką; według Wojewody miała ona około 14 m w terenach rolnych. Obecna konfiguracja działek [...] zlokalizowanych przy projektowanej drodze dojazdowej o szerokości 10 m wydaje się rozwiązaniem korzystnym. Sąd dostrzega wprawdzie, że dojazd do gruntów działki nr [...] z gruntów działki nr [...] będzie się odbywał na trasie długości ok. 500 m, jednakże działka nr [...] uzyskała lepsze warunki i perspektywy rozwoju właśnie z uwagi na jej parametry i bezpośrednie wydzielenie przy drodze. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że nie doszło do ubytku powierzchni gruntów klasy Rlllb. Przeciwnie, za grunty rolne z północnej części działki ewidencyjnej nr [...] klasy RIVa wydzielono mu grunty klasy Rlllb. Wyjaśnił też, że z uwagi na przyjęte w drodze uchwały uczestników scalenia z 22 lipca 2020 r. zasady szacunku gruntów wyżej wymienione grunty znajdują się w tym samym konturze szacunkowym R-100. Z kolei kontur szacunkowy B-250 oznacza tereny zabudowane i zurbanizowane określone zgodnie z pkt 3 ppkt 3.7 uchwały na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ubytek w sumarycznej powierzchni związany jest też z wydzieleniem (przy modyfikacji granic) nieco większego ekwiwalentu w konturze szacunkowym "B-250". Analiza akt scaleniowych nie daje Sądowi argumentów, by te wyjaśnienia podważać.
Sąd zauważa, że przyjęte rozwiązanie nie jest dowolne. Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, lokalizacja, kształt i granice działki nr [...] oraz działek sąsiednich innych uczestników scalenia (nr [...]) wydzielonych przy projektowanej drodze dojazdowej nr [...] zostały zaprojektowane mając na uwadze życzenia uczestników scalenia posiadających grunty w tej okolicy oraz z uwagi na sposób rozpatrzenia złożonych zastrzeżeń do projektu scalenia. Z kolei działki nr [...] oraz nr [...] ([...] – jak omyłkowo wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę) o przeznaczeniu budowlano-rolnym w planie miejscowym zostały wydzielone przy drodze powiatowej w dotychczasowym miejscu gruntów skarżącego. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że brak bezpośredniego dojazdu z działki [...] do działki [...] nie jest korzystny. Niemniej jednak nie oznacza to wadliwości decyzji jako takiej, w której wykazano realizację celu scalenia w znaczeniu ogólnym. Nie wykazał też skarżący, aby przewidziany dojazd do działki [...] oraz przewidziane zagospodarowanie poscaleniowe nie umożliwiało mu dojazdu do tej działki maszynami rolniczymi. Zdaniem Sądu droga o szerokości 10 m taki dostęp umożliwia.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego M. P. odnoszących się do sposobu prowadzenia postępowania scaleniowego, rzekomego wprowadzania w błąd uczestników scalenia, Sąd wyjaśnia, jak poniżej.
Z karty uczestnika scalenia wynika, że 15 listopada 2021 r. zostały okazane skarżącemu punkty załamania granic projektowanych działek nr roboczy [...] i nr roboczy [...]. Do okazanego projektu scalenia skarżący wniósł zastrzeżenia. Sposób rozpatrzenia zastrzeżeń przedstawia pkt 41 załącznika nr 4 do decyzji organu pierwszej instancji. Na posiedzeniu komisji doradczej w dniu 17 marca 2022 r., po rozmowie z geodetą projektantem oraz komisją, skarżący poprosił o możliwość zastanowienia się nad możliwościami zmiany projektu dla swojego gospodarstwa, w związku z czym komisja wyznaczyła nowy termin posiedzenia. 29 marca 2022 r. na kolejnym posiedzeniu komisji doradczej odwołujący podtrzymał swoje zastrzeżenie, wnioskując jednocześnie o "wydzielenie działek zgodnie z załącznikiem graficznym". Załącznik ten przedstawia trzy działki z jednostki rejestrowej [...] rozmieszczone w takiej konfiguracji, jak przedstawia zatwierdzony projekt scalenia. Z protokołu wynika, że zmiana do projektu przedstawiona na załączniku graficznym została skonsultowana także z właścicielem jednostki rejestrowej nr [...] i została przez nich zaakceptowana. Komisja zaleciła wprowadzenie zmiany do projektu zgodnie z załącznikiem graficznym, co Skarżący wówczas zaakceptował, czego dowodzi złożony podpis na protokole i na załączniku graficznym.
Starosta Krakowski analizując wpływ na projekt scalenia wnioskowanych przez składającego zastrzeżenie zmian stwierdził, iż wprowadzenie ich nie wpłynie negatywnie na warunki gospodarowania dla wnoszącego oraz w gospodarstwach sąsiednich, co więcej pozwoli na zaprojektowanie dodatkowej działki o dogodnych parametrach geometrycznych w jednostce rejestrowej [...] Wobec akceptacji zmian przez właścicieli gruntów sąsiednich oraz racjonalności zaproponowanego rozwiązania, Starosta Krakowski postanowił przychylić się do opinii komisji i uznając zastrzeżenie za uzasadnione, wprowadzić wnioskowane zmiany zgodnie załącznikiem graficznym do protokołu. Zmiana projektu została okazana Skarżącemu na gruncie 22 czerwca 2022 r., czego dowodzi złożony podpis w karcie uczestnika scalenia. Na wyżej wymienioną zmianę pismem z dnia 30 czerwca 2022 r. zostało złożone ponowne zastrzeżenie przez skarżącego. Starosta Krakowski postanowił powyższe zastrzeżenie pozostawić bez uwzględnienia, z uwagi na dokonanie uprzedniej zmiany na wniosek skarżącego.
Zdaniem Sądu nie doszło w tych okolicznościach do naruszenia przepisów prawa, także tych przywołanych w skardze. Nie doszło w szczególności do pozbawienia skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu, a zatem do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący zapoznawał się z aktami sprawy, w tym ze sporządzonym projektem w zakresie swojej nieruchomości (vide: akta organu I instancji, k. 2913). Nie jest jasne, dlaczego, pomimo podpisania protokołów, skarżący kwestionuje udział w czynnościach scaleniowych. Zdaniem Sądu, okoliczności istotne dla niniejszego postępowania w zakresie Skarżącego zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organy orzekające. Zgłoszone do projektu scalenia zastrzeżenia uczestnika scalenia zostały przeanalizowane, a sposób rozpatrzenia obrazuje pkt 41 załącznika nr 4 do decyzji organu pierwszej instancji.
Co się tyczy kwestii ewentualnego zwrotu dotacji Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że kwestia ta nie była wcześniej zgłaszana przez skarżącego organowi scaleniowemu. Wskazał jednak, że w analogicznych przypadkach innych uczestników scalenia Starosta Krakowski w załączniku nr 4 oraz 5 do zaskarżonej decyzji organ I instancji informował zainteresowane strony, że wystąpił do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, organu właściwego w sprawach programów rolno-środowiskowych realizowanych przez ARiMR o opinię w zakresie możliwości zmiany powierzchni gospodarstwa w procesie scalenia gruntów i wpływu na zobowiązania właścicieli gruntów wynikające z uczestnictwa w pomocowych projektach unijnych. Poinformował także, iż zgodnie z pismem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 kwietnia 2022 r. znak: WPR.wrg.510.11.2022, jeżeli zmiany powierzchni gospodarstwa beneficjenta wynikają z realizacji projektu scalenia, który ma na celu poprawę warunków gospodarowania w gospodarstwach objętych postępowaniem scaleniowym, to oczywistym jest, że w takim przypadku zwrot nienależnie pobranych płatności nie powinien mieć miejsca. Obowiązkiem beneficjenta jest jednak zgłoszenie zmian na piśmie właściwemu organowi (dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) w ciągu piętnastu dni roboczych. Sąd zauważa, że tak jak w postępowaniu odwoławczym, tak i obecnie skarżący na potwierdzenie stawianych tez dotyczących konieczności zwrotu dotacji nie przedstawił żadnych dowodów, w szczególności stanowiska ARMIR, czy też umowy dotacyjnej. Nawet jednak brak takich dokumentów nie podważa decyzji zmierzającej do realizacji celów określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g.
W ocenie Sądu zgłoszone zarzuty przez skarżącego M. P. nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do stanowiska uczestnika S. P., trzeba zauważyć, że był on przed scaleniem współwłaścicielem dziewięciu działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...] w jednostce rejestrowej nr [...] o łącznej powierzchni 4,1460 ha. Ich wartość oszacowana została na 489,5 punktów szacunkowych po uwzględnieniu współczynnika potrąceń pod drogi dojazdowe (2,72%) i przyznanej na podstawie art. 17 ust. 2a u.s.w.g. dopłaty wskazanej w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji. W karcie uczestnika scalenia zamieszczono informację, zgodnie wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej było technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione. W wyniku scalenia grunt ekwiwalentny wydzielono w ośmiu działkach o numerach: [...] o łącznej powierzchni 3,9212 ha i wartości 478,67 punktów szacunkowych. Różnica wartości wynosi w tym przypadku -2,21%, a różnica powierzchni -5,42%. Zdaniem Sądu ekwiwalent został wydzielony zgodnie z art. 8 ust. 1-3 u.s.w.g., a także spełnia kryteria powierzchniowe określone w art. 14 ust. 2 pkt 1-2 u.s.w.g.
Z decyzji Wojewody Małopolskiego oraz akt administracyjnych wynika, że działki należące do gospodarstwa z jednostki rejestrowej nr [...] były rozproszone. W części północnej obszaru scalenia odwołujący posiadał trzy działki ewidencyjne. Dwie z nich o numerach [...] i [...] miały kształt prostokątów; nie posiadały bezpośredniego dostępu do drogi. Działka nr [...] była działką bardzo wąską o szerokości w najszerszym miejscu zaledwie około 7 metrów. Za działki te wydzielono uczestnikowi scalenia działkę nr [...] o zdecydowanie korzystniejszych parametrach i z bezpośrednim dostępem do drogi powiatowej. W części południowej obszaru objętego scaleniem skarżący posiadał działkę siedliskową oraz sąsiadującą z nią od strony południowej działkę nr [...]. W ich miejsce, w pasie od działki siedliskowej aż do granicy z C. wydzielono w dotychczasowej lokalizacji 4 działki, wprowadzając niewielkie korekty związane z nowo projektowanymi drogami. Zaprojektowanie większej liczby działek (czterech zamiast dwóch), wynikało z utworzenia nowych działek dla dróg transportu rolnego przebiegających w istniejącym układzie działek poprzecznie. Z kolei ekwiwalent za 4 działki ewidencyjne położone przy granicy z J. i wydzielono w postaci trzech działek, którym poprawiono, względem działek dotychczas posiadanych, parametry oraz zapewniono dostęp do nowo projektowanych dróg.
Sąd zauważa, że Wojewoda Małopolski dążył do wyjaśnienia sprawy i sprecyzowania zastrzeżeń uczestnika, który wniósł odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego. Ustalono w szczególności okoliczności wydzielenia działki o numerze roboczym [...]. Zastrzeżenia skarżącego zgłoszone w toku postępowania komisja uznała za bezzasadne i zarekomendowała pozostawienie projektu bez zmian, co odnotowano w protokole nr 80/2022 z 25 marca 2022 r. Do opinii komisji po ich analizie przychylił się także Starosta Krakowski, co wyjaśnił w punkcie 28 załącznika nr 5 do decyzji organu pierwszej instancji, podając, że "wskazana przez składającego zastrzeżenie działka nr roboczy [...] została zaprojektowana w miejscu dotychczasowej działki nr ewidencyjny [...] nieznacznie zwężona i przesunięta w stronę zachodnią względem stanu dotychczasowego. Należy w tym miejscu wskazać, iż często tworzenie nowych działek w kształcie takim samym, w jakim znajdowały się w stanie ewidencyjnym jest niemożliwe ze względu, m.in. na przesunięcia granic spowodowane powstaniem nowych działek drogowych lub zmianą granic działek sąsiednich."
Zatem, w świetle przywołanych ustaleń, których Sąd nie kwestionuje, również stanowisko uczestnika S. P. nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się zarzutów uczestników K. K. i W. K. Sąd zauważa, że nie wnosili oni odwołania do Wojewody Małopolskiego. Sytuacja uczestników nie była zatem przedmiotem oceny organu odwoławczego. Jak już wskazano powyżej, nie jest to w żadnym razie wada zaskarżonej decyzji scaleniowej.
Z akt sprawy wynika, że uczestnicy K. K. i W. K. byli właścicielami gruntów w jednostce rejestrowej nr [...] oraz K. K. - właścicielką gruntów w jednostce rejestrowej nr [...]. W swoim piśmie zakwestionowali prawidłowość projektu scalenia ze względu na zmniejszenie ich gospodarstwa rolnego. Brak zgody na zmianę powierzchni argumentują udziałem w programie Młody Rolnik i zobowiązaniami wobec ARiMR.
Starosta Krakowski ustalił, że w obszarze objętym postępowaniem scaleniowym w stanie dotychczasowym jednostka rejestrowa nr [...] składała się z trzech działek o łącznej powierzchni 4,2439 ha, których wartość w wyniku przeprowadzonego szacunku gruntów podlegających scalaniu wyniosła 446,24 pkt szacunkowych (po uwzględnieniu współczynnika potrąceń na cele miejscowej użyteczności publicznej do zaprojektowania pozostało 434,10 pkt). W projekcie scalenia dla jednostki rejestrowej nr [...] przewidziano pięć działek o łącznej powierzchni 4,1482 ha i sumie wartości szacunkowych wynoszących 438,18 punktów. Zatem różnica powierzchni w stanie przed i po scaleniu wynosi -2.26%, różnica wartości natomiast 0,94%. Jednostka rejestrowa nr [...] w stanie dotychczasowym składała się z dwóch działek o łącznej powierzchni 1.7781 ha, których wartość w wyniku przeprowadzonego szacunku gruntów podlegających scalaniu wyniosła 219,27 punktów szacunkowych (po uwzględnieniu współczynnika potrąceń do zaprojektowania pozostało 213,31 pkt). W projekcie scalenia dla jednostki rejestrowej nr [...] przewidziano cztery działki o łącznej powierzchni 1,6960 ha i sumie wartości szacunkowych wynoszących 211,62 pkt. Zatem różnica powierzchni w stanie przed i po scaleniu wynosi -4.62%, różnica wartości natomiast -0,79%.
Wobec stwierdzenia przez geodetę projektanta scalenia, że zaprojektowanie gruntów o równej wartości szacunkowej było w tym przypadku technicznie niemożliwe, należało uznać, że projekt scalenia w odniesieniu do działek skarżących spełnia wymogi art. 8 ust. 1-3 u.s.w.g, z uwzględnieniem zachowania współczynnika potrąceń. Wydzielony ekwiwalent spełnia także kryteria powierzchniowe, gdyż przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia różnica powierzchni wydzielonych gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem, a w przypadku przedmiotowego gospodarstwa utrata powierzchni jest na poziomie 4.62 % oraz 2,26%.
Z uzasadnienia decyzji Starosty Krakowskiego wynika, że uznał ona zastrzeżenia skarżących za bezzasadne w kwestii zarzutu zbyt dużego uszczerbku powierzchni gospodarstwa rolnego. Starosta Krakowski postanowił natomiast przychylić się do opinii komisji zawartej w protokole nr 61/2022 i zmienić projekt poprzez przywrócenie ciągłości pól pomiędzy działkami nr roboczy [...] oraz [...], działkę w tzw. S. nr roboczy [...] wydzielić zgodnie z dotychczasowym stanem, zaś działkę nr roboczy [...] zgodnie z życzeniem stron wydzielić od strony południowej jako krótszą a szerszą poprzez połączenie z działką z nr roboczy [...].
Zmiana projektu dla powyższej jednostki rejestrowej wynikająca z rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia zgodnie art. 26 u.s.w.g. oraz z obwieszczeniem Starosty Krakowskiego z dnia 30.05.2022 r. została okazana na gruncie 23.06.2022 r. Jako, że po rozpatrzeniu zastrzeżenia nastąpiła zmiana w jednostce rejestrowej nr [...], w wyniku której działka nr roboczy [...] (będąca ekwiwalentem za działkę nr ewidencyjną nr [...]) została przeniesiona do jednostki rejestrowej nr [...] i zmieniła oznaczenie na działkę nr roboczy [...]. Na okazaniu w dniu 23.06.2022 r. obecni zarówno właściciele jednostki rejestrowej nr [...] Państwo W. i L. R. oraz właściciele jednostki rejestrowej [...] Pan W. K. oraz Pani K. K. (reprezentowana przez pełnomocnika Pana W. K.) złożyli zgodne oświadczenie wnosząc o wydzielenie działek w kolejności takiej, że od północy działkę [...], a od południa działkę [...]. Strony okazane działki przyjęły bez zastrzeżeń.
Zdaniem Sądu powyższe wyjaśnienia, z uwzględnieniem akt scaleniowych, kart uczestników scalenia wskazują, że nie doszło do naruszenia w odniesieniu do uczestników art. 8 ust. 1-3, art. 14 ust. 2, art. 17 ust. 2 u.s.w.g. Niezadowalająca, w ocenie uczestników, konfiguracja działek nie jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odniesieniu do wątpliwości stron odnoszących się do zobowiązań wynikających z umów dofinansowania w pozyskanych w ramach programów rolno-środowiskowych Starosta Krakowski wyjaśnił, że wystąpił do Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, organu właściwego w sprawach programów rolno-środowiskowych realizowanych przez ARiMR, o opinie w zakresie możliwości zmiany powierzchni gospodarstwa w procesie scalenia gruntów i wpływu na zobowiązania właścicieli gruntów wynikające z uczestnictwa w pomocowych projektach unijnych. Zgodnie z pismem z dnia 26.04.2022 r. znak WPR.wrg.510.11.2022 Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jeżeli zmiany powierzchni gospodarstwa beneficjenta Premii dla młodych rolników wynikają z realizacji projektu scalenia, który ma na celu poprawę warunków gospodarowania w gospodarstwach objętych postępowaniem scaleniowym, to oczywistym jest, że w takim przypadku zwrot nienależnie pobranych płatności nie powinien mieć miejsca. Obowiązkiem jednak beneficjenta jest zgłoszenie zmian na piśmie właściwemu organowi (dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) w ciągu piętnastu dni roboczych. O powyższym fakcie Starosta Krakowski poinformował uczestniczkę K. K. pismem z dnia 4 października 2022 r.
Nie uzasadnia uchylenia decyzji zarzut, zgodnie z którym "liczne pisma zawierające protesty i zastrzeżenia względem planu nie zostały uwzględnione przez Starostę". Brak uwzględniania stanowiska uczestników nie oznacza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że w postępowaniu scaleniowym wzięto pod uwagę stanowisko uczestników i przychylono się do niego w takim zakresie, w jakim było to możliwe w skomplikowanym układzie przedmiotowego scalenia.
Gołosłowne są zarzuty dotyczące "szkód rolniczych" wywołanych przez decyzję scaleniową. Już tylko na marginesie trzeba przypomnieć, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje stan faktyczny i prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji (tu: decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 kwietnia 2024 r.). Oczywistym jest, że zarzuty dotyczące rzekomego zniszczenia upraw polowych na przełomie czerwca i lipca 2024 r. nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione. Nie uzasadnia żądań skarżących również brak odwołania się od decyzji. W tym kontekście zauważyć należy, że wszyscy uczestnicy scalenia byli w tej samej sytuacji prawnej co do ram prawnych uczestnictwa w postępowaniu scaleniowym. W szczególności wszystkich uczestników dotyczyły te same zasady doręczania korespondencji i zawiadamiania o czynnościach procesowo-scaleniowych. Brak doręczenia decyzji scaleniowej nie może więc stanowić argumentu uzasadniającego żądania skarżących, skoro w tym zakresie Starosta Krakowski nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa.
W świetle powyższego zarzuty podniesione przez K. K. i W. K. nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odniesieniu do zarzutów uczestników postępowania A. R., J. R. i M. R., Sąd zauważa na wstępie, że również oni nie skorzystali z prawa wniesienia odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego, wskutek czego Wojewoda Małopolski nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ich sytuacji prawnej. Również i w tej sytuacji nie sposób dopatrzeć się naruszenia prawa przez organ odwoławczy.
A. R. i J. R. byli właścicielami pięciu działek w jednostce rejestrowej nr [...], tj: [...], łącznie o powierzchni 5,4130 ha. Wartość tych działek oszacowano na 561,31 punktów szacunkowych, do zaprojektowania 537,75 pkt. Różnica wyniosła -1,34%. Zaprojektowano siedem działek o powierzchni 5,1975 ha, o wartości 537,75 ha.
Zastrzeżenia uczestniczki A. R. Starosta Krakowski uznał za zasadne w części i wyjaśnił, że wnosząca zastrzeżenie właścicielka jednostki rejestrowej nr [...] nie zgadza się z projektem scalenia gruntów w zakresie działek o numerach roboczych: [...] - wnosząc o przyłączenie jej do działki nr roboczy [...], w celu utrzymana ciągłości pola uprawnego, [...] wnosząc o korektę granicy w punkcie [...], [...] wnosząc o pozostawienie działki w całości, bez zmniejszenia powierzchni. Ponadto strona wnosi o zagęszczenie punktów granicznych przynajmniej co 100 m oraz o rekultywację przejętych nieużytków. W celu zaopiniowania powyższego zastrzeżenia przez komisję pełniącą funkcje doradcze, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.s.w.g. zostało zwołane zebranie w dniu 18.03.2022 r. Obecni na posiedzeniu komisji Państwo A. i J. R., podtrzymali zastrzeżenie wnosząc o przeprowadzenie wizji w terenie. Wobec powyższego nowy termin posiedzenia komisji, wyznaczono na dzień 04.04.2022 r. Strona obecna na zebraniu zwołanym w drugim terminie zaakceptowała rozwiązania w projekcie scalenia, wnosząc dodatkowo o przedłużenie drogi projektowanej przy północnej granicy Lasu P. w ten sposób aby był dojazd od południowej strony do działki nr roboczy [...]. A w związku z akceptacją projektu strona uznała, że nie ma potrzeby wizji terenowej przy udziale przedstawicieli komisji scaleniowej. Ponadto strona wniosła o rekultywację na działce nr roboczy [...] w części dołożonej do dotychczas posiadanej działki.
Geodeta projektant przestawił projekt wyjaśniając na początku, że w treści zastrzeżenia powołane są numery robocze działek, które w trakcie prac projektowych zmieniły oznaczenia. Spowodowane było to faktem, że A. R. i J. R. podczas trwania prac scaleniowych nabyli działki ewidencyjne numer [...] i [...], początkowo ekwiwalent za ww. działki otrzymał oznaczenia robocze pierwotnej jednostki rejestrowej tj. numery których pierwszy człon stanowi numer jednostki rejestrowej [...] i w mianowniku kolejny numer działki w gospodarstwie. Po przeniesieniu działek ewidencyjnych do jednostki rejestrowej 299 działki zmieniły oznaczenia robocze na kolejno: [...] na [...] (po scaleniu [...]), [...] na [...] (po scaleniu [...]), [...] na [...] (po scaleniu [...]), [...] na [...] (po [...]), [...] na [...] (po scaleniu [...]
Ustalono w toku postępowania, że działka numer roboczy [...], która nie jest użytkowana rolniczo, a zadrzewioną wysokim drzewostanem, została wydzielona w dotychczasowym położeniu. Ekwiwalent zaś z części rolnej został wydzielony w działkach nr roboczy [...] i [...] (z poszerzeniem względem stanu dotychczasowego). Zauważono, że w ramach projektu scalenia gruntów poprawiono parametry działek oraz każdej projektowanej działce zapewniono dostęp do drogi. Działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 3,74 ha (obecnie [...] nie posiadała dostępu do drogi. Z akt scaleniowych wynika, że dostęp ten przewidziano przez drogę o numerze [...] przewidzianą do budowy, zgodnie z zestawieniem prac poscaleniowych.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut zmniejszenia powierzchni działki nr roboczy [...] [...] nie można tej kwestii rozpatrywać odnosząc się do pojedynczych działek, a ubytki powierzchni na poszczególnych działkach należy analizować w odniesieniu do powierzchni całej jednostki rejestrowej, gdyż należne potrącenie powierzchni na drogi było rozliczane w ramach całego gospodarstwa. Wobec powyższego, komisja pełniącej funkcje doradcze, zgodnie z protokołem nr [...] z dnia 04.04.2022 r., w związku z akceptacją projektu przez stronę uznała zastrzeżenie za bezzasadne.
W ocenie Sądu nie doszło do zarzucanego pozbawienia działki nr [...] (dawna [...]) dojazdu, ani możliwości zabudowy w przyszłości. Działka ta umiejscowiona została przy drodze dojazdowej na działce nr [...], w planie miejscowy znajduje się na terenie gruntów rolnych (R ), podobnie w Studium. Gołosłowne są twierdzenia skarżących, że przez swoje parametry działka nr [...] ([...] nie nadaje się do prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej.
Co się tyczy zarzutów dotyczących działek M. R., Starosta Krakowski uznał za niezasadne złożone przez niego zastrzeżenia do projektu scalenia (pkt 34 załącznika nr 5 do decyzji Starosty Krakowskiego). Starosta wyjaśnił, że w przed scaleniem jednostka rejestrowa 1341 składała się z dwóch działek o łącznej powierzchni 1,1180 ha oraz wartości 111,8 punktów szacunkowych (do zaprojektowania po uwzględnieniu współczynnika potrąceń 2,72 % - 108.76 punktów). W projekcie scalenia zaprojektowano również dwie działki o powierzchni 1.0742 ha i wartości 107,42 punktów szacunkowych. Działki te położone są w kompleksie nazywanym zwyczajowo "[...]". Działki w tym rejonie posiadają w zadowalające parametry, sieć dróg również zapewnia działkom w większości dwustronny dostęp do drogi gminnej, problemem są jednak parametry tych dróg. Szerokość działek ewidencyjnych stanowiących drogi jest nieregularna, na poziomie 1,5-2,5 m, drogi są nieurządzone. W projekcie scalenia zaprojektowano poszerzenia tych pasów drogowych do 10 m wewnątrz obszaru i do 6 m na drodze przy granicy z S. . Powierzchnia gruntów pod drogi w tym kompleksie okazała się większa niż pozyskana ze współczynnika potrąceń, co spowodowało, że wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej było technicznie niemożliwe (różnica wartości wynosi -1,23%). Niemniej jednak zachowano zgodność z art. 8 ust. 2 u.s.w.g., skoro różnica wartości nie przekroczyła 3%. Wydzielony ekwiwalent spełnia także kryteria powierzchniowe, gdyż zgodnie z art. 14 ust. 2 u.s.w.g. Analiza akt sprawy nie pozwala Sądowi na zakwestionowanie tych ustaleń.
Co się tyczy podnoszonego przez uczestników A. R., J. R., M. R. obowiązku zwrotu dotacji – jako przewidywanego przez nich skutku zaskarżonej decyzji, Starosta Krakowski wyjaśnił, że wystąpił do Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, organu właściwego w sprawach programów rolno-środowiskowych realizowanych przez ARiMR, o opinię w zakresie możliwości zmiany powierzchni gospodarstwa w procesie scalenia gruntów i wpływu na zobowiązania właścicieli gruntów wynikające z uczestnictwa w pomocowych projektach unijnych. Zgodnie z pismem z dnia 26.04.2022 r. znak WPR.wrg.510.11.2022 Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi jeżeli zmiany powierzchni gospodarstwa beneficjenta "Premii dla młodych rolników" wynikają z realizacji projektu scalenia, który ma na celu poprawę warunków gospodarowania w gospodarstwach objętych postępowaniem scaleniowym, to oczywistym jest, że w takim przypadku zwrot nienależnie pobranych płatności nie powinien mieć miejsca. Obowiązkiem beneficjenta jest jednak zgłoszenie zmian na piśmie właściwemu organowi (Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) w ciągu piętnastu dni roboczych. O powyższym fakcie Starosta Krakowski poinformował M. R. pismem z dnia 4 października 2022 r.
Zdaniem Sądu stanowisko uczestników postępowania A. R., J. R. i M. R. nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie odmiennego traktowania ww. uczestników od innych. Uzyskana w wyniku scalenia konfiguracja działek skarżących, choć w ich ocenie niekorzystna, nie uzasadniała podważenia decyzji scaleniowej.
Odnosząc się wreszcie do zarzutów uczestnika T. P., Sąd zauważa, że nie wniósł on odwołania; nie uczestniczył też w innych czynnościach procesowych w postępowaniu scaleniowym, w szczególności nie wnosił zastrzeżeń do projektu scalenia. Z tej przyczyny to jego sytuacji nie odniósł się szczegółowo ani Wojewoda Małopolski, ani Starosta Krakowski – jako organ pierwszej instancji. Nie sposób jednak wywodzić z tego zarzutu dla obu organów orzekających. W tego rodzaju postępowaniu indywidualne odniesienie do sytuacji uczestnika scalenia jest uzasadnione, o ile podejmuje on czynności ujawniające brak zgody na określone działania organów scaleniowych podejmowane w toku procedury scaleniowej. Takich czynności uczestnik postępowania nie podejmował.
Już w tym miejscu należy odnieść się do stanowiska uczestnika, który podniósł, że nie skorzystał z odwołania od decyzji Starosty, bo nie otrzymał decyzji ani nie miał wiedzy, że poprzez ogłoszenie, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia może się uprawomocnić i obowiązywać. Jak już wcześniej wyjaśniono sposób zawiadamiana uczestników scalenia o podejmowanych czynnościach oraz sposób doręczenia decyzji jest określony przez przywołane wcześniej przepisy prawa. Mylne przekonanie uczestnika, być może wywołane przez inną osobę, że brak zgody na scalenie wywoła taki skutek, że nieruchomość skarżącego będzie wyłączona ze scalenia, również nie naprowadza na jakiekolwiek naruszenie prawa przez organy orzekające w sprawie. Zauważyć wypada, że w scaleniu wzięli udział przedstawiciele właściwych podmiotów reprezentujących rolników. Jak wskazano powyżej, powołano odpowiedni skład komisji opiniującej, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.s.w.g.
Z akt scaleniowych wynika, że uczestnik T. P. przed scaleniem był właścicielem pięciu działek w jednostce rejestrowej nr [...] o powierzchni 1.6174 ha, o wartości 179,85 punktów szacunkowych, wartość do zaprojektowania wynosiła 174,96 punktów szacunkowych, z uwzględnieniem współczynnika potrąceń 2,72%, uzasadnionego ze względu na brak technicznej możliwości oraz brak gospodarczego uzasadnienia dla wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej. W wyniku scalenia uczestnikowi przypadło pięć działek nr: [...] o wartości szacunkowej 172,35, a powierzchni 1.5150 ha. Różnica w wartości wynosi więc -1.49 % i mieści się w ramach wyznaczonych art. 8 ust. 1-3 u.s.w.g. Z zestawienia powierzchni gruntów rolnych przed scaleniem z powierzchnią po scaleniu wynika, że nastąpiło zmniejszenie powierzchni gospodarstwa rolnego o 0,1024 ha (1024 m2). W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom uczestnika, takie działanie mieści się w normach scaleniowych wyrażonych w art. 8 ust. 1-3 u.s.w.g. oraz art. 14 ust. 2 u.s.w.g. Uczestnikowi T. P. przyznano również dopłatę, zgodnie z art. 17 ust. 2a u.s.w.g.
Nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenia skarżącego dotyczące rzekomo karygodnego stanu przypadających mu w wyniku scalenia gruntów rolnych. Podkreślenia wymaga, że ewentualne zarzuty w tym zakresie mogły być zgłaszane w toku postępowania scaleniowego. Ze swoich praw skarżący jednak nie skorzystał.
Ze względu na powyższe Sąd nie stwierdził, by zarzuty uczestnika T. P. stanowiły podstawę do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Nawet stwierdzenie, że scalenie nie było zgodne z oczekiwaniami uczestnika nie prowadzi do innego stanowiska, niż to, że decyzja Wojewody Małopolskiego odpowiada prawu.
Podsumowując, Sąd wskazuje, że zarzuty wniesionych skarg okazały się nieuzasadnione. Także niezależne od tych zarzutów Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi zostały oddalone, o czym Sąd orzekł w punkcie V sentencji wyroku. Sąd nie dopatrzył się również podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na zarzuty podniesione przez uczestników postępowania.