II SA/Kr 810/23

II SA/Kr 810/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi M. P.-W., S. K., B. G., P. K. i L. S.-K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie numer 179/2023 z dnia 2 maja 2023 r., znak: WOB.7721.544.2022.JKUT w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. oddala skargę, II. oddala wniosek uczestnika J. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją nr 258/22 z 28 listopada 2022 r. znak: NB.5162.5.59.2022.ML umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr 288/19 z 22 października 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.".
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 6 września 2022 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji nr 288/19 z 22 października 2019 r. "udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej przed zakończeniem wszystkich robót dot. budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z obiektami towarzyszącymi oraz z urządzeniami budowlanymi, wykonanego na działce ewid. nr [...] obr. 3 w miejscowości Z. (kat. obiektu XIII i XVII) - wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych warunków, a strona nie dopełniła tego warunku (art. 162 § 2 Kpa.)".
W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji nr 258/22 z 28 listopada 2022 r. organ I instancji wskazał, że 7 listopada 2022 r. dokonano oględzin obiektu budowlanego położonego na dz. nr ewid. [...] obr. 3, którego dotyczy to postępowanie, w wyniku których ustalono, iż:
1) J. G. posiada ww. decyzję PINB nr 288/2019 z 22 października 2019 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku, pod warunkiem:
- wykonania na połaci dachowej drabinek zapobiegających zsuwaniu się śniegu, zgodnie z projektem budowlanym w terminie do 30 listopada 2019 r.,
- wykonania miejsc postojowych (nawierzchnia utwardzona – kostka brukowa) zgodnie z projektem budowlanym,
- wykonania zjazdu z ulicy [...] na dz. nr ewid. [...] obr. 3, zgodnie z zatwierdzonym projektem zjazdu w terminie do 31 października 2020 r.
Inwestor poinformował organ o spełnieniu ww. warunków. Za pismem z 29 listopada 2019 r. F. G. pełniący obowiązki kierownika budowy zawiadomił organ o wykonaniu części obowiązków nałożonych ww. decyzją, tj. zamontowaniu drabinek na połaci dachowej. Za pismem z 20 października 2020 r. poinformował o wykonaniu pozostałych obowiązków.
W dniu 28 czerwca 2021 r. organ przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalił, że inwestor w dalszym ciągu nie wykonał jednego z obowiązków wynikających z decyzji nr 288/2019 z 22 października 2019 r. dotyczącego budowy zjazdu z ulicy [...].
Za pismem z 8 lipca 2021 r. inwestor ponownie zawiadomił o wykonaniu wszystkich obowiązków. W dacie oględzin PINB stwierdził, że inwestor wykonał wjazd, jednak nie jest wyróżniony w sposób widoczny łuk z prawej strony zjazdu, co nie powoduje utrudnień w zjeździe pod warunkiem, że na długości 10 m od krawędzi ul. [...] nie zostaną ustawione przeszkody takie jak słupki czy ogrodzenie. Ponadto organ ustalił, że teren zjazdu na długości 10 m od krawędzi ul. [...] został utwardzony ze spadkiem poprzecznym w kierunku własnej działki, co jest zgodne z założeniami zatwierdzonego projektu zjazdu.
Po analizie zebranego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że inwestor wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki, w związku z czym brak jest przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na zasadzie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a.
Organ uznał, że w niniejszej sprawie jeden z jej elementów konstytutywnych odpadł w toku czynności jurysdykcyjnych, co obligowało organ do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Decyzja została doręczona pełnomocnikowi inwestora.
Od opisanej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z 28 listopada 2022 r. znak: NB.5162.5.59.2022.ML odwołania wnieśli:
- S. K. i M. P.,
- B. G., P. K. i L. S..
Odwołujący (skarżący) zarzucili m.in. naruszenie przez organ I instancji art. 28 K.p.a. oraz art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej "P.b.", ze względu na zrealizowanie kwestionowanej inwestycji niezgodnie z projektem i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazali na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym uznaniu, że inwestor spełnił warunki określone w decyzji PINB z 22 października 2019 r. Na dowód skarżący przywołali zdjęcia załączone przez M. P. do pisma z 20 listopada 2022 r. Podnieśli, że wykonany przez inwestora zjazd znajduje się częściowo na działce nr [...] należącej do S. K., pomiary zostały wykonane nieprawidłowo, zjazd nie ma wymaganej szerokości, a na terenie zjazdu znajduje się wyraźny uskok. Próg ten został czasowo zniwelowany na potrzeby oględzin 7 listopada 2022 r.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący przywołali orzecznictwo dotyczące kwestii kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 59 ust. 7 P.b. Podnieśli, że są uprawnieni z tytułu ustanowionych służebności ujawnionych w księgach wieczystych do korzystania z działki objętej inwestycją. Zjazd, który był jednym z warunków decyzji z 22 października 2019 r., stanowi jednocześnie wjazd na teren ich służebności. Dodatkowo zjazd oddziałuje na teren działki S. K.. Zjazd został zawężony tuż po oględzinach. Inwestor ponownie założył przęsła płotu, co powoduje brak spełnienia przez zjazd warunków ww. decyzji. Dodatkowo uskok uniemożliwia korzystanie ze zjazdu normalnym samochodem.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 179/2023 z 2 maja 2023 r. znak: WOB.7721.544.2022.JKUT, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 104 i art. 105 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 127 § 1 K.p.a. daje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji przysługuje tylko stronie w rozumieniu art. 28 K.p.a., a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Organ odwoławczy wyjaśnił treść ww. norm przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny. W szczególności wskazał, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dane osoby są wprawdzie bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mogą jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego do organu administracji publicznej żądania podjęcia stosownych czynności. W takim przypadku ww. osobom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.
Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania znak: NB.5162.5.59.2022.ML w trybie art. 162 § 2 K.p.a., PINB uczynił sprawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB nr 288/19 z 22 października 2019 r. znak: NB.5121.5.14.2019.APO udzielającej inwestorowi warunkowego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na działce nr [...] obr. 3 w Z.. Organ I instancji w ww. postępowaniu przyznał przymiot stron wyłącznie inwestorowi ww. obiektu.
Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 P.b. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (...). W rozpatrywanej sprawie inwestorem budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na działce nr [...] obr. 3 w Z. jest J.. G..
S.. K., M.. P.-W., B.. G., P.. K. i L.. S.-K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją PINB nr 288/19 z 22 października 2019 r. znak: NB.5121.5.14.2019.APO udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkownie przedmiotowej inwestycji.
Norma zawarta w art. 59 ust. 7 P.b. jest regulacją szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. Stosowanie art. 59 ust. 7 P.b. jest wyłączone jedynie w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, a także gdy prowadzone było postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 P.b.
W ww. sytuacjach art. 59 ust. 7 P.b. nie podlega zastosowaniu, a legitymację skargową strony organy oceniają w oparciu o przepis ogólny art. 28 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że w analizowanej sprawie nie wystąpiła jednak okoliczność wyłączająca stosowanie art. 59 ust. 7 P.b., bowiem wydana przez PINB decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądziła, że jeżeli doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to były to odstępstwa nieistotne, a więc w konsekwencji brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 P.b. (wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Kr 1269/16).
Wobec powyższego organ II instancji uznał, że odwołującym się nie przysługuje również status strony w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W ślad za wyrokiem WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1139/17 organ odwoławczy wskazał, że stosowanie art. 59 ust. 7 P.b. zawężającego krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 K.p.a., rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 146/10).
Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż odwołującym się przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr 288/19 PINB z 22 października 2019r. Nie posiadają oni legitymacji do skutecznego zakwestionowania odwołaniem decyzji organu I instancji. Tym samym w myśl art. 127 § 1 K.p.a. nie są uprawnieni do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr 258/22 z 28 listopada 2022 r.
Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Ustalenie kręgu stron postępowania należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie. W przypadku ustalenia, że stronie skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, należałoby - zamiast rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji - umorzyć postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem odwołania przez tę stronę.
W związku z tym, skoro odwołującym się nie przysługiwało prawo do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji kończącej przedmiotową sprawę, MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte przed organem II instancji w zw. z odwołaniami skarżących.
Końcowo MWINB wskazał, że brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zawartych w przedmiotowych odwołaniach. Skoro niniejsze rozstrzygnięcie ma charakter formalny, a nie merytoryczny, to tym samym ocenie MWINB nie podlegała zaskarżona decyzja PINB nr 258/22 z 28 listopada 2022 r.
S. K., M. P., B. G., P. K. i L. S. wnieśli na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 179/2023 z 2 maja 2023 r. znak: WOB.7721.544.2022.JKUT z 2 maja 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1. naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy ich interesów prawnych i mieli oni prawo do złożenia odwołania w sprawie w celu ochrony ich interesów prawnych;
2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia koniecznych w sprawie dowodów oraz niewyjaśnienie kwestii, na które powoływali się skarżący w odwołaniu, tj. zrealizowania inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę, pomimo, że konieczność wyjaśnienia tej kwestii była kluczowa dla rozpoznania spraw;
3. obrazę art. 59 ust. 7 P.b. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że zawężenie kręgu postępowania na podstawie tego przepisu dotyczy również sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę;
4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, podczas gdy inwestycja ta nie jest zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego i pozwoleniem na budowę;
5. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy skarżący powinni zostać uznani za stronę postępowania i są stroną postępowania, a organ powinien rozpoznać sprawę merytorycznie;
- co miało istotny wpływ na treść postanowienia.
Zaskarżając ww. decyzję skarżący wnieśli "o uchylenie zaskarżonego postanowienia". Ewentualnie wnieśli o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nadto wnieśli o przeprowadzenie dowodów załączonych do skarg złożonych przez skarżących w niniejszej sprawie i znajdujących się w aktach WSA w sprawach, sygn. II SA/Kr 421/23 i sygn. II SA/Kr 422/23 i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w tych aktach, a w szczególności:
- decyzji Starosty Tatrzańskiego nr 368/08 z 30 września 2008 r., znak: AB.VIII.7351/ZAK-294/09;
- decyzji Burmistrza Miasta Zakopane o warunkach zabudowy z 1 października 2007r., znak: BUA.III.7331-053/07;
- postanowienia Burmistrza Miasta Zakopane z 6 grudnia 2007 r., znak: BUA.III.7331-053/07
- dokumentów znajdujących się w aktach postępowania PINB w Zakopanem, znak sprawy: NB.5160.5.115.2020.AT, a w szczególności protokołów oględzin, zdjęć terenu inwestycji wykonanych przez skarżących oraz przez pracowników organu prowadzących postępowanie w trakcie przeprowadzania oględzin;
- decyzji PINB w Zakopanem z 22 października 2019 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - oryginał tej decyzji znajduje się w aktach PINB w Zakopanem, skarżący nie mają do niej dostępu z uwagi na fakt, że nie zostali uznany za stronę. Udało się im jedynie uzyskać jej zanonimizowaną kopię, która została załączona do skarg w sprawach II SA/Kr 421/23, II SA/Kr 422/23;
- decyzji Zarządu Województwa Małopolskiego nr 40/ZDW z 25 sierpnia 2008 r.;
- zdjęć wykonanych przez skarżących po 7 listopada 2022 - zdjęcia oznaczone nr 4 -9;
- postanowienia Starosty Tatrzańskiego z 28 lipca 2008 r., znak: AB.VIII.7351/ZAK-294/08,
- zdjęć obrazujących drogę wewnętrzną w okresie zimowym, na których wyraźnie widać jej szerokość - zdjęcia oznaczone nr 1, 2, 3 (numery na rewersie);
- wszystkich dokumentów na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia, a w szczególności zrealizowania inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę, zawężenie szerokości drogi wewnętrznej, która zgodnie z pozwoleniem miała mieć 4m.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący znają art. 59 ust. 7 P.b. i nie negują jego istnienia ani normy z niego wynikającej. Wskazują jedynie, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz z warunkami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku inwestycji zlokalizowanej na działce [...] sytuacja taka nie zachodzi. Przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a nadto została zrealizowana z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę. Skarżący od samego początku wskazywali na tę okoliczność podnosząc, że przed PINB toczyły i toczą się postępowania, w których zostały stwierdzone uchybienia i naruszenia ww. przepisów.
Organ II instancji nie zadał sobie nawet trudu, żeby badać jakie postępowania dotyczące przedmiotowej inwestycji toczyły lub toczą się przed PINB, pomimo, że mając informację o takich postępowaniach powinien zbadać tę kwestię z urzędu. Organ nie tylko nie podjął żadnych czynności celem dokonania ustaleń, czy rzeczywiście inwestycja została zrealizowana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a wręcz przeszedł nad tą kwestią do porządku dziennego w ogóle się do niej nie odnosząc w treści uzasadnienia. Organ nie odniósł się ani jednym zdaniem do wskazywanych przez skarżących naruszeń oraz okoliczności, że w takiej sytuacji zawężenie kręgu stron postępowania na podstawie art. 59 ust. 7 P.b. nie znajduje zastosowania, co świadczy o tym, że organ nie rozpatrzył tej kwestii, powtarzając jak mantrę za organem I instancji brzmienie powołanego wyżej przepisu. Właściwie całe uzasadnienie decyzji organu II instancji ogranicza się wyłącznie do powtórzenia tego przepisu na wszelkie możliwe sposoby i wklejenia licznych orzeczeń sądowych mówiących o tym, że stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.
Pełnomocnik skarżących podniósł, że zna orzecznictwo powoływane przez organ, jednak nie przystaje ono do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, a to zaistnienia nieprawidłowości i odstępstw w procesie budowlanym oraz odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, czego organ II instancji w ogóle nie zbadał. Brak zbadania stanu faktycznego przez organ, pomimo, że skarżący od początku wskazują na niezgodność inwestycji z pozwoleniem budowlanym stanowi rażące uchybienie organu II instancji i właściwie brak orzeczenia co do istoty sprawy. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, pomimo, że miał obowiązek jego przeprowadzenia, czym naruszył szereg przepisów K.p.a. Wydana decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych elementów szczegółowo wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a. Nie zawiera bowiem uzasadnienia faktycznego, a wyłącznie pozory zachowania tego wymogu, co dyskwalifikuję zaskarżoną decyzję w całości.
Sporna kwestia była już wielokrotnie rozpatrywana przez Sądy Administracyjne oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny, które stoją na jednoznacznym stanowisku, że zawężenie kręgu stron na podstawie art. 59 ust. 7 P.b. ma miejsce wyłącznie w sytuacji realizacji inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Skarżący podnosząc tę kwestię zacytowali wprost wyrok NSA z 20 października 2021 r. sygn. II OSK 409/21, co nie dało nawet impulsu organowi II instancji do przemyślenia swojego stanowiska i dokonania wykładni art. 59 ust. 7 P.b. zgodnie z powołaną powyżej linią orzeczniczą.
Zgodnie z wyrokiem NSA z 24 marca 2022 r., sygn. IIOSK 1006/21 zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenie na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. W pozostałych przypadkach strony postępowania są ustalane na zasadzie art. 28 K.p.a.
W przedmiotowej sprawie ustalenie kręgu tych osób winno się odbywać na zasadzie ustalenia wpływu inwestycji na prawa skarżących. S.. K. jest właścicielem działki sąsiadującej. Przedmiotowa inwestycja wpływa na jego prawa, zresztą w samych dokumentach dotyczących jej realizacji pozwolenia na budowę, projektach budowlanych inwestor wskazywał, że inwestycja na działce [...] będzie wpływać na działki sąsiednie, w tym na działkę S.. K..
Z kolei pozostali skarżący mają prawo wynikające ze służebności przebiegającej przez teren inwestycji. Przysługująca im służebność została zawężona i ograniczona przez zrealizowaną inwestycję. Przedmiotowa inwestycja wpływa więc na ich prawa, zresztą w samych dokumentach dotyczących jej realizacji, pozwolenia na budowę, projektach budowlanych było wskazywane, że inwestycja na działce [...] będzie wpływać na ich prawa.
Zdaniem skarżących wykazali oni więc, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, a także organu II instancji i winni być od początku traktowani jako strona postępowania.
Powołując się na brak zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę skarżący podnieśli, że samo wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed zakończeniem wszystkich robót na oznaczonych w niej warunkach oznacza, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę, co wynika wprost z warunków określonych decyzją, których zadaniem jest określenie co jeszcze musi zostać wykonane, żeby doprowadzić do zgodności. Tym samym nie znajduje zastosowania zawężony krąg stron postępowania na podstawie art. 59 ust. 7 P.b. i skarżący oraz pozostałe osoby, które składały wniosek o uchylenie decyzji, winny zostać uznane za stronę postępowania.
Skarżący nadmienili, że warunki wskazane w ww. decyzji nie zostały spełnione do dnia dzisiejszego. W dalszym ciągu nie został zrealizowany zjazd z drogi publicznej – ulicy [...], którego parametry zostały ściśle określone w projekcie budowlanym, w tym w projekcie zjazdu oraz w pozwoleniu na budowę. Jedyne co inwestor zrobił to na dzień oględzin terenu, na którym ma zostać zrealizowany zjazd z drogi publicznej, tj. na dzień 7 listopada 2022 r. ściągnął przęsła płotu ograniczające teren objęty projektowanym zjazdem. Przęsła te zostały jednak ponownie założone. Oprócz tego po 7 listopada 2022 r. teren zjazdu został ogrodzony taśmą zabezpieczającą tak, żeby nie był możliwy wjazd z wykorzystaniem zjazdu, na dowód czego skarżący przedłożyli zdjęcia wykonane przez skarżących po rzekomym wykonaniu zjazdu.
O braku wykonania zjazdu świadczy zdaniem skarżących również ukształtowanie terenu objętego zjazdem. Na tym terenie widoczna jest istotna różnica w wysokościach terenu pomiędzy częścią działki, na której usytuowany jest budynek główny oraz przylegającą do niej częścią działki odgrodzoną płotem z przęseł metalowych stanowiącą drogę wewnętrzną inwestycji. Pomiędzy tymi częściami działki objętej inwestycją (działki [...]) na długości zjazdu znajduje się uskok uniemożliwiający korzystanie ze zjazdu i wyklucza uznanie tego co faktycznie znajduje się na działce za zjazd zrealizowany zgodnie z warunkami szczegółowo określonymi w projekcie budowlanym oraz projekcie zjazdu.
Warunki techniczne dla przedmiotowego zjazdu zostały określone decyzją Zarządu Województwa Małopolskiego nr 40/ZDW z 25 sierpnia 2008 r. To co istnieje obecnie nie spełnia żadnych warunków technicznych, a już w szczególności warunków określonych decyzją nr 40/ZDW, więc nie można uznać, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę.
Po drugie w decyzji o warunkach zabudowy została określona powierzchnia biologicznie czynna przeznaczona pod zieleń, której obszar został określony na min. 458 m2, tj. na około 36%. Inwestor nie spełnił tego warunku. Realizując inwestycję wyłożył kostką brukową praktycznie cały teren działki. Następnie w celu zachowania pozorów zachowania powierzchni biologicznie czynnej na teren wyłożony kostką brukową położył folię, którą posypał cienką warstwą gleby i dla pozoru zachowania powierzchni biologicznie czynnej posadził na niej rośliny. Działanie takie nie prowadzi do zachowania powierzchni biologicznie czynnej, co powoduje brak zrealizowania inwestycji zgodnie z warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę. Okoliczność ta była już podnoszona w postępowaniu toczącym się przed PINB w Zakopanem, znak: NB.5160.5.115.2020.AT. W aktach tego postępowania znajdują się zdjęcia, na których widać, że praktycznie cały teren inwestycji został zabudowany bądź wyłożony kostką brukową, która następnie została jedynie przykryta dla pozoru zrealizowania inwestycji zgodnie z warunkami zabudowy. Okoliczność ta była już podnoszona przez M. P.-W. i S.. K. w trakcie oględzin, które miały miejsce 12 kwietnia 2021 r. Całość nasadzeń znajdujących się po północno-zachodniej stronie budynku stanowi jedynie nasadzenia tymczasowe wykonane na kostce brukowej.
Kolejnym warunkiem, który nie został spełniony, jest pozostawienie drogi wewnętrznej, która miała pokrywać się ze służebnościami obciążającymi działkę objętą inwestycją i nie mogła ich ograniczać. Najszersza ze służebności obciążających tę działkę ma szerokość 4 metry i została ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą nr [...], której właścicielką jest H. G.. Pozostałe służebności obciążające działkę [...] mają szerokość 3,5 metra. Z kolei wymagane warunki dla drogi wewnętrznej przewidzianej w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę zostały określone m.in. w postanowieniu Starosty Tatrzańskiego z 28 lipca 2008 r., znak: AB.VIII.7351/ZAK-294/08 w jego punkcie 6. Zgodnie z jego brzmieniem szerokość tej drogi miała wynosić 4 m.
Tymczasem szerokość drogi wewnętrznej pozostawionej przez inwestora, a odgrodzonej płotem z metalowych przęseł, w najwęższym miejscu wynosi ok. 2,7 metra. Szerokość tej drogi została ukazana na zdjęciach wykonanych przez skarżących, na których widać istniejącą drogę wewnętrzną w okresie zimowym. Jej szerokość to niewiele ponad szerokość rozstawu osi samochodu osobowego (szerokość takiej osi wynosi ok. 2,5 m) co świadczy o tym, że szerokość drogi wewnętrznej nie została zachowana - jej oraz ogranicza istniejące służebności. W ten sposób nie został również spełniony kolejny z warunków pozwolenia na budowę, albowiem nie została zachowana szerokość drogi wewnętrznej.
Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem organu, że odstępstwa od projektu budowlanego, których dopuścił się inwestor, mają jedynie charakter nieistotny. Opisane powyżej odstępstwa, na które skarżący przedstawili dokumenty, świadczą ich zdaniem o tym, że zaistniałe odstępstwa miały charakter istotny. Nie została zachowana większość warunków wynikających z pozwolenia na budowę, przy czym urządzenie drogi wewnętrznej i zjazdu z drogi publicznej to były podstawowe warunki, od których spełnienia organ uzależniał wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor był zobowiązany do dokonania zmian w projekcie dotyczących m.in. pozostawienia drogi wewnętrznej i zjazdu oraz do złożenia oświadczeń, że zostaną one wykonane. Od dokonania tychże zmian zależało wydanie samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak w takiej sytuacji można powiedzieć, że niezachowanie tych warunków, stanowi nieistotne odstępstwa, skoro spełnienie tych wytycznych warunkowało wydanie decyzji?
MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniósł też o oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze.
W piśmie procesowym z 10 sierpnia 2023 r. uczestnik - inwestor J. G., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania. Podniósł m.in., że dopełnił wszystkich warunków wskazanych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a cała inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wskazał, że zjazd zrealizował zgodnie z zasadami technicznymi określonymi w projekcie, w szczególności wykonał zaokrąglenie zjazdu łukiem o promieniu 5 m od strony prawej. Jedynym warunkiem stawianym przez organ było pozostawienie na długości 10 m od krawędzi ul. [...] braku przeszkód, takich jak ogrodzenie lub słupki.
W piśmie procesowym z 20 września 2023 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z 5 zdjęć zjazdu z działki nr [...] i drogi na działce nr [...] - na fakt niewykonania inwestycji przez inwestora zgodnie z pozwoleniem na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanym na rozprawie postanowieniem z 21 września 2023 r. oddalił wnioski dowodowe skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja MWINB z 2 maja 2023 r. umarzająca - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. - postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia warunkowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - ze względu na brak przymiotu strony skarżących.
Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie było, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności dopuszczające wykładnię rozszerzającą kręgu stron postępowania administracyjnego, ustalanego na podstawie art. 59 ust. 7 P.b., wprowadzając prawo do żądania weryfikacji (kontroli instancyjnej) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o pozwoleniu na użytkowanie ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów P.b. i innych ustaw.
Jak słusznie bowiem podnosili skarżący, przepis ten nie znajduje zastosowania (zastosowanie znajdzie art. 28 K.p.a.), kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy również sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 6 października 2020 r. sygn. II OSK 1473/18, z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 3388/19, z 29 listopada 2022 r. sygn. II OSK 3635/19 – wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednak w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżących, organy zasadnie przyjęły, że żaden z powyżej opisanych wyjątków nie zachodzi (por. powoływany w skardze wyrok WSA w Krakowie z 18 lipca 2023 r. sygn. II SA/Kr 422/23).
Analizując akta przedmiotowego postępowania nie sposób stwierdzić, by decyzja PINB o pozwoleniu na użytkowanie nr 288/19 z 22 października 2019 r. była wydana w postępowaniu legalizacyjnym, w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też legalizacji samowoli budowlanej lub legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia.
Bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje również podnoszony przez skarżących fakt prowadzenia przez PINB postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy.
Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie mogą badać legalności obiektu ani w trybie art. 48 ani w trybie 51 P.b. Należy zatem wyjaśnić, że dla legalności powstałego obiektu, któremu już wydano pozwolenie na użytkowanie, nie ma znaczenia ewentualnie dokonana następczo samowolna rozbudowa obiektu. Postępowanie w sprawie rozbudowy ma inny przedmiot i nie ma wpływu na niniejszą sprawę.
Tym samym właściwe było w niniejszej sprawie oparcie ustalenia kręgu stron postępowania o art. 59 ust. 7 P.b.
Nie budzi również wątpliwości Sądu, że użyty w art. 59 ust. 7 P.b. zwrot "sprawa pozwolenia na użytkowanie" obejmuje także sprawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzoną na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a.
Art. 59 ust. 7 P.b. ma zatem zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale także we wskazanym wyżej postępowaniu, bowiem postępowanie to dotyczy pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 146/10, wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1328/18).
Zdaniem Sądu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia.
Rację ma organ II instancji, że już z samej analizy przedmiotu niniejszego postępowania i zestawienia go z treścią decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, można było wyprowadzić zasadny wniosek, że skarżący nie byli uznani za strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W konsekwencji skarżący nie mogli być uznani za strony wszczętego z urzędu przez PINB postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Przedłożone przez skarżących wraz ze skargą i w piśmie procesowym dokumenty nie wykazują okoliczności wskazujących na konieczność odstąpienia od zastosowania art. 59 ust. 7 P.b.
W szczególności z akt sprawy nie wynikają podstawy do twierdzenia, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę.
Sąd zauważa również, że w aktach sprawy znajduje się nie tylko zanonimizowana decyzja PINB z 22 października 2019 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, którą przedłożyli skarżący, ale również odpis tej decyzji dołączony przez organ I instancji do akt sprawy. Stąd zbędne było zwracanie się przez Sąd do PINB o nadesłanie przedmiotowego dokumentu, jak domagali się tego skarżący. Tym samym Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Podsumowując należało uznać, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji nie naruszył żadnych przepisów prawa procesowego ani materialnego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym kwestii ewentualnego zastosowania zasady ogólnej art. 28 K.p.a., zamiast przepisu szczególnego art. 59 ust. 7 P.b.
W konsekwencji nieistnienia interesu prawnego skarżących, skutkującego brakiem podstaw do uznania ich za strony postępowania (art. 7 i art. 77 K.p.a.), ocena dokonana przez organy nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a., w zaskarżonej decyzji zawarto wszystkie konieczne jej elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy argumentacja odwołania i skargi nie mogła doprowadzić do zamierzonego skutku.
Wbrew stanowisku skarżących, w takich okolicznościach nie można było oczekiwać od organu II instancji, ani też od Sądu, by merytorycznie odnosił się do pozostałych zarzutów przez nich podnoszonych, w szczególności wadliwej realizacji inwestycji w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, czy też prawidłowego usytuowania zjazdu.
Na marginesie Sąd wskazuje, że jest możliwe, by skarżący w zakresie podnoszonych przez siebie zarzutów zwrócili się do odpowiednich instytucji, takich jak np. zarządca drogi w kwestii prawidłowości zjazdu, czy sąd cywilny w zakresie ewentualnego naruszenia przysługujących im praw własności i służebności. Wszak skoro sporna inwestycja została już zrealizowana, to możliwa jest rzeczywista kontrola użytkowania jej zgodnie ze stosownymi normami przewidzianymi odpowiednimi przepisami prawa, a także wiążącymi decyzjami i projektami, w tym np. co do szerokości służebności odpowiadającej treści wpisanej w księdze wieczystej.
Wnioski dowodowe złożone przez skarżących Sąd oddalił ze względu na brak spełnienia przesłanek z art. 106 § 3 P.p.s.a. W szczególności zaś przedłożone przez skarżących zdjęcia nie pokazują spornego terenu w sposób umożliwiający jakiekolwiek rzeczowe ustalenia istotne dla sprawy.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził takich wad i uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do złożonego przez pełnomocnika uczestnika – inwestora wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy wskazać na treść art. 200 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Z powyższego wynika zatem, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi ustanowiono zasadę, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. W świetle powyższego nie jest możliwe zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, gdy skarga została oddalona.