II SA/Kr 809/24

II SA/Kr 809/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
ART 22 PKT 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi S. F. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 27 marca 2024 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków – budynku mieszkalnego znajdującego się pod adresem [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
S. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 27 marca 2024 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków – budynku mieszkalnego znajdującego się pod adresem [...]. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:
1/ art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez wydanie zaskarżonej czynności i wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w warunkach, w których obiekt nie stanowi zabytku nieruchomego w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i nie wystąpiły okoliczności uzasadniające włączenia karty ewidencyjnej sporządzonej we wrześniu 2022 r. obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla obiektu – budynku mieszkalnego znajdującego się pod adresem [...] (dz. ew.nr [...]) do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a w świetle stanu faktycznego nawet do gminnej ewidencji zabytków.
2/ art. 7, art. 77, art. 78 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r., w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego i wadliwe ustalenie przez organ, że obiekt stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy prawidłowo prowadzone postępowanie
dowodowe winno prowadzić organ do konkluzji, że obiekt nie stanowi zabytku i nie podlega ochronie konserwatorskiej.
3/ § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych łub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez brak wskazania przesłanek warunkujących uznanie obiektu za zabytek nieruchomy, oraz brak określenia zakresu,
form ochrony konserwatorskiej, w sytuacji gdy karta ewidencyjna powinna wskazywać
także sposób realizacji ochrony konserwatorskiej, i umożliwiać odkodowanie przesłanek uznania danej rzeczy za zabytek w szczególności w kontekście, że w karcie
wskazane powstania lata 20 a już w protokole lata 70.
4/ art. 7 w z. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 K.p.a., a w
konsekwencji nie zawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i
wniosków, zwłaszcza w kontekście niejasności w karcie ewidencyjnej obiektu ujawnionych w poz. 10 i 11 .
5/ obrazę art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania i niewypowiedzenie się organu co do zgłoszonego wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i opieki nad zabytkami - protokół z oględzin takowym nie jest.
W skardze podniesiono, że organ jedynie lakonicznie stwierdza, że zasadne jest sporządzenie karty ewidencyjnej z uwagi na typowe konstrukcje i materiał dla budownictwa drewnianego z regionu Podhala z lat 20- tych XX wieku. Przyjmując taką argumentację, w zasadzie można by uznać większość obiektów w tamtym regionie za zabytek. Skarżący podnosi, że organ powinien był w pierwszym rzędzie podjąć czynności w celu ustalenia jakie wartości historyczne, artystyczne lub naukowe posiada obiekt. Powyższe nie wynika w ogóle ani z karty ewidencyjnej obiektu, ani z treści zgromadzonego przez organ materiału. Nie jest zatem możliwe ustalenie na podstawie jakich ustaleń i w wyniku jakich czynności procesowych organ przesądził o zabytkowym charakterze obiektu, Tym samym z uwagi na wadliwe podejmowanie przez organ czynności wyjaśniających poprzedzających podjęcie skarżonej czynności, czynność ta powinna zostać uznana w całości za bezskuteczną. Należy, podnieść również istotną kwestię- mianowicie zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2023 r. II SA/Kr 1523/22 postępowanie (...) nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu włączania karty zbytku do gminnej ewidencji zbytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W przedmiotowym stanie sprawy należy zauważyć, że organ dokonał jedynie oględzin. W żaden zaś sposób nie odniósł się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy pracownicy organu podczas oględzin wprost wskazywali, że to nie ich rolą jest ocena walorów zabytkowych obiektu, a jedynie dokonanie jego opisu. Organ również nie był skory odnieść się do kwestii związanych ze złym stanem technicznym budynku- poza ogólnikowym stwierdzeniem, że to strona jest zobowiązana o zabytek dbać. W tym miejscu należy podnieść, że w Karcie Ewidencyjnej Obiektu Niewpisanego do Rejestru Zabytków, pod poz. 10. "Budynek nie jest użytkowany, zagrożony postępującym zużyciem materiału i brakiem prac zabezpieczających", w rubryce 11 "budynek w stanie technicznym ogólnie dobrym" zaś w protokole "W Kamieniarce- podmurówce widoczne ubytki/ dziury, widoczne dziury w dachu" "Budynek gospodarczy z lat około 70". Nie sposób jest podążać tokiem myślowym, organu w niniejszej sytuacji, bowiem:
a) powyższe wskazują na istotne naruszenia w poszyciu dachu i konstrukcji- podmurówce, co z kolei wiąże się ze złym stanem całego surowca użytego do zbudowania budynku
b) nie sposób jest uznać, że dach który od ponad 10 lat przecieka nie spowodował szkód w obiekcie, co tym samym przy braku opinii biegłego, nie upoważnia organu do wystawienia ogólnej opinii "stan dobry" w sytuacji kiedy jest to władcza wykładnia organu słowa dobry bez poparcia jej argumentem faktycznym- wszak ocena wizualna nie musi świadczyć o kondycji materiału z którego powstał obiekt.
c) Karta Ewidencyjna wprowadza w błąd bowiem pod adresem [...] (dz. ew. nr [...]) zabudowana jest zespołem budynków, połączonych ze sobą z których lwia cześć powstała w latach 70, a część w latach 20 ubiegłego wieku. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że budynek bez wątpienia jest dziełem człowieka i stanowi świadectwo minionej epoki. Z karty obiektu wynika, że jest to obiekt typowy dla budownictwa drewnianego regionu Podhala, tzw. stylu zakopiańskiego, obecnie mocno zanikającego. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 30.01.2024 ustalono, że jest to budynek drewniany o konstrukcji zrębowej bała drewnianego ułożonego jeden na drugim połączonych przy pomocy specjalnych nacięć (węgłów), z gankiem drewnianym i werandą drewnianą z oknami przykryty dachem dwuspadowym. Tego typu architektura jest przykładem architektury zakorzenionej w tradycji podhalańskiej, tworzonej przez miejscowych budowniczych i rzemieślników często anonimowych (architektura wernakularna). Zarówno w piśmie z dnia 15.02.2024r jak i w zawiadomieniu z dnia 27.03.2024r. opisano budynek wskazując jego cechy charakteryzujące budownictwo podtatrzańskie. Zgodnie z brzmieniem art. 3 definiującym pojęcie zabytku należy stwierdzić, że wystarczy aby spełniony został jeden z warunków do uznania nieruchomości bądź rzeczy ruchomej na zabytek. Budynek posiada zarówno wartość historyczną która stanowi cenną egzemplifikacje historycznej zabudowy K. będąc źródłem do badania historii lokalnej kultury materialnej oraz tradycyjnych technik budowlanych jak i artystyczną stanowi przykład rozwoju kultury i tradycji miejscowości K.. Bryła budynku zachowana jest w formie nieprzekształconej. Brak ochrony tego typu obiektów doprowadzi do ich degradacji a w konsekwencji zaniku. Za utrzymaniem tego typu obiektów przemawiają również względy społeczne. Ważnym jest fakt zapoznania się z tradycją, w tym z charakterem budownictwa przez kolejne pokolenia. Budynek jest świadectwem minionej epoki i powinien podlegać ochronie jako przykład wysokiego stopnia autentyzmu i substancji materialnej. Organ nie zlecił wykonania opinii biegłego albowiem jest wyspecjalizowaną jednostką władną do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych wartości zabytkowych i nie ma obowiązku dopuszczenia dowodu z opinii biegłych. Może dopuścić taką opinię w sytuacjach wątpliwych, których według oceny nie było, nie można więc mówić o obrazie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 kpa. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że obiekt spełnia definicję zabytku zawartą w art. 3 ust. O ochronie zabytków i powinien podlegać ochronie konserwatorskiej. Zachowanie zabytkowego obiektu leży nie tylko w interesie organu czy mieszkańców danego województwa ale również leży w szeroko rozumianym interesie społecznym, ze względu na posiadaną wartość historyczną artystyczną czy naukową (art. 3 pkt 1 uozoz). Obiekty zabytkowe powinny być chronione bez względu na ich stan zachowania. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze zgromadzonymi materiałami, w sprawie zweryfikowano i ustalono wszystkie fakty na potrzeby postępowania. Postępowanie nie miało znamion dowolności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności czynności materialno-technicznej, jaką było włączenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego [...], do wojewódzkiej ewidencji zabytków Miasta Z.. Organ wnosi odrzucenie skargi, z uwagi na przekroczenie terminu do jej w niesienia, a w razie nieuwzględnienia wniosku, o oddalenie skargi, przedmiotowy obiekt spełnia bowiem wszelkie kryteria, by uznać go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu czynność została podjęta prawidłowo, brak zatem podstaw do uwzględnienia skargi.
Przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 (dalej; ustawa) pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 2 ustawy stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.
Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem Dz. U. Nr 113, poz. 661(dalej; rozporządzenie). Akt ten w § 10 wskazuje, jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru wojewódzkiego oraz określa jej wzór.
Włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r. II OSK 2458/22 zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest jednak żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy. Skutkiem wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest natomiast obowiązek uzgodnienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto w art. 22 ust. 3 ustawy przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. Przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19 wskazując, że czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot (obiekt) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W postępowaniu o włączenie karty ewidencyjnej zabytku organ nie prowadzi sformalizowanego, opartego o reguły określone przepisami K.p.a. postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać mógłby aktywnie uczestniczyć. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).
W niniejszej sprawie skarżący zarzucają, iż czynność dokonana przez organ tj. włączenie karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu zarzut ten nie jest zasadny. Jak mowa wyżej organ powinien wykazać, że obiekt, którego kartę ewidencyjną włącza do ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ocenie sądu, dane zawarte w karcie ewidencyjnej i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter. Przede wszystkim, karta ewidencyjna jest sporządzona zgodnie z wymogami o których mowa w § 10 rozporządzenia. Karta zawiera też zwięzły, ale dostateczny opis przedmiotowego obiektu, odnoszący się do jego typowych cech, użytych materiałów, stanu technicznego oraz postulatu zachowania bryły budynku, wielkości otworów okiennych, formy dachu i daszków oraz detalu zdobniczego. Przede wszystkim jednak, włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, poprzedzone zostało postępowaniem, które wykazało zabytkowy charakter tego obiektu. W dniu 30 stycznia 2024 r. dokonano oględzin przedmiotowego obiektu (o czym informowano skarżącego), na okoliczność którego został sporządzony protokół opisujący ten obiekt, jego cechy konstrukcyjne, materiały użyte do jego budowy i stan zachowania a także została sporządzona dokumentacja fotograficzna. O wynikach dokonanych oględzin pisemnie poinformowano skarżącego wskakując mu jakie cechy obiektu przemawiają za włączeniem go do karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego. W ocenie sądu organ w sposób dostateczny wykazał, że istniały obiektywne okoliczności do podjęcia czynności - włączenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego [...], do wojewódzkiej ewidencji zabytków Miasta Z., a postępowaniu organu nie można zarzucić dowolności.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.